Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 23 июня 2016 г. N 07АП-4556/16

г. Томск

23 июня 2016 г.

Дело N А67-3096/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 17.06.2016.

Постановление изготовлено в полном объеме 23.06.2016.

Седьмой арбитражный апелляционный суд

в составе:

председательствующего Павлюк Т. В.

судей: Хайкиной С. Н.

Ходыревой Л. Е.

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Фаст Е.В.

при участии:

от заявителя: Макаренко О.Н., представитель по доверенности от 11.04.2016, паспорт;

от заинтересованного лица: Ткачев А.И., представитель по доверенности от 25.12.2015, паспорт;

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу

Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Томской области на решение Арбитражного суда Томской области от 25.04.2016 по делу N А67-3096/2015 (судья Ю.М. Сулимская) по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Предприятие Инком" (634009, г. Томск, ул. Розы Люксембург, 14А, ОГРН 1027000884360, ИНН 7017031384) к Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Томской области (634050, г. Томск, ул. Пушкина, 34/1, ОГРН 1047000304823, ИНН 7017107837) о признании незаконным и отмене Постановления от 27.04.2015 N78,

УСТАНОВИЛ:

Общество с ограниченной ответственностью "Предприятие Инком" (далее - заявитель, ООО "Предприятие Инком") обратилось в арбитражный суд с заявлением (уточненным) к Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Томской области (далее - административный орган, Управление) о признании незаконным и отмене Постановления от 27.04.2015.

Определением суда от 19.10.2015 г. производство по настоящему делу было приостановлено на основании п.1 ч.1 ст. 143 АПК РФ в связи с невозможностью разрешить дело до рассмотрения Верховным судом Российской Федерации жалобы Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Томской области на решение Арбитражного суда Томской области от 10.06.2015 по делу N А67-1417/2015 и постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 28.07.2015 по тому же делу. Определением от 25.12.2015 г. производство по делу возобновлено.

Определением суда от 25.12.2015 г. производство по настоящему делу было приостановлено на основании п.1 ч.1 ст. 143 АПК РФ в связи с невозможностью разрешить дело до вступления в законную силу Решения Арбитражного суда Томской области от 09.12.2015 г. по делу N А67-1785/2015. Определением от 13.04.2016 г. производство по делу возобновлено.

Решением суда от 25.04.2016 (резолютивная часть объявлена судом 18.04.2016) заявленные требования удовлетворены.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, административный орган обратился с апелляционной жалобой в Седьмой арбитражный апелляционный суд, в которой просит решение Арбитражного суда Томской области отменить, принять по делу новый судебный акт о прекращении производства по делу в связи с истечением срока давности привлечения к административной ответственности. Апелляционная жалоба мотивирована неправильным применением норм процессуального и материального права.

Подробно доводы Управления изложены в апелляционной жалобе.

Общество в отзыве, представленном в суд в порядке статьи 262 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), представитель в судебном заседании, доводы жалобы отклонила, просит оставить решение суда без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Подробно доводы Общества изложены в отзыве на апелляционную жалобу.

В судебном заседании представитель административного органа поддержал доводы жалобы, настаивал на ее удовлетворении.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы, отзыва на нее, заслушав представителей лиц, участвующих в деле, проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции в соответствии со статьей 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в полном объеме, суд апелляционной инстанции считает его не подлежащим отмене по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, Управлением Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Томской области на основании распоряжения Заместителя руководителя Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Томской области от 22.01.2015 N 273-р в период с 16.02.2015 по 27.02.2015 проведена внеплановая документарная проверка соблюдения требований земельного законодательства ООО "Предприятие ИНКОМ" при использовании земельного участка, расположенного по адресу: г. Томск, ул. Розы Люксембург, 14а, кадастровый номер 70:21:0100058:918.

В ходе проведения указанной проверки установлено, что ООО "Предприятие ИНКОМ" использует земельный участок с кадастровым номером 70:21:0100058:918, по адресу: г. Томск, Розы Люксембург, 14а для эксплуатации нежилых помещений (принадлежащих Обществу на праве собственности) при отсутствии оформленных в установленном законом порядке правоустанавливающих документов на землю. По результатам проверки составлен Акт N 66 от 27.02.2015 г., содержащий указания на выявленные нарушения (т.2 л.д.117-124).

На основании представленных материалов, должностным лицом отдела государственного земельного надзора Управления Росреестра по Томской области в отношении ООО "Предприятие Инком" в присутствии представителя общества Макаренко О.Н. составлен Протокол об административном правонарушении N 106, в котором зафиксирован факт нарушения требований земельного законодательства, выразившегося в использовании земельного участка, находящегося под нежилым зданием, расположенном по адресу: г.Томск, ул. Розы Люксембург, 14а, кадастровый номер 70:21:0100058:918, без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов, в связи с чем административный орган пришел к выводу о наличии в действиях общества состава административного правонарушения, ответственность за которое установлена ст.7.1 КоАП РФ (т.2 л.д. 11-17).

27.04.2015 начальником отдела государственного земельного надзора - главным государственным инспектором города Томска и Томского района Томской области по использованию и охране земель Ткачевым А.И., в присутствии представителя Общества, вынесено Постановление о назначении административного наказания, в соответствии с которым ООО "Предприятие Инком" признано виновным в совершении административного правонарушения, ответственность за которое установлена ст.7.1 КоАП РФ (в редакции, действующей до 20.03.2015), выразившегося в использовании земельного участка с кадастровым номером 70:21:0100058:918 площадью 755 кв.м. по адресу г.Томск ул. Розы Люксембург,14а без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю. В связи с наличием отягчающих вину обстоятельств данным постановлением назначено наказание в виде штрафа в размере 17 500 рублей.

Не согласившись с указанным Постановлением, ООО "Предприятие Инком" оспорило его в судебном порядке. Признание незаконным и отмена Постановления от 27.04.2015 г. о назначении административного наказания является предметом требования Заявителя по настоящему делу.

Удовлетворяя требования заявителя, суд первой инстанции исходил из их обоснованности.

Суд апелляционной инстанции поддерживает выводы суда первой инстанции, отклоняя доводы апелляционной жалобы, при этом исходит из следующего.

В соответствии с частью 6 статьи 210 АПК РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

Частью 1 статьи 1.6 КоАП РФ установлено, что лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию иначе как на основании и в порядке, установленных законом.

Согласно статье 2.1 КоАП РФ административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое КоАП РФ или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Квалификация административного правонарушения (проступка) предполагает наличие состава правонарушения. В структуру состава административного правонарушения входят следующие элементы: объект правонарушения, объективная сторона правонарушения, субъект правонарушения, субъективная сторона административного правонарушения. При отсутствии хотя бы одного из элементов состава административного правонарушения лицо не может быть привлечено к административной ответственности.

Согласно статье 7.1 КоАП РФ (в редакции, действующей на момент составления Акта проверки от 27.02.2015 г.), самовольное занятие земельного участка или использование земельного участка без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю, а в случае необходимости без документов, разрешающих осуществление хозяйственной деятельности, - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от пятисот до одной тысячи рублей; на должностных лиц - от одной тысячи до двух тысяч рублей; на юридических лиц - от десяти тысяч до двадцати тысяч рублей.

Согласно пункту 1 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 17.02.2011 N 11 "О некоторых вопросах применения Особенной части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" под использованием земельного участка без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю понимается пользование земельным участком, осуществляемое с разрешения собственника или лица, им уполномоченного, но сопряженное с невыполнением предусмотренной законом обязанности по оформлению правоустанавливающих документов на землю.

Федеральным законом от 08.03.2015 г. N 46-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях", вступившим в силу 20.03.2015 г., в ст. 7.1 КоАП РФ внесены изменения, в соответствии с которыми установлена ответственность за самовольное занятие земельного участка или части земельного участка, в том числе использование земельного участка лицом, не имеющим предусмотренных законодательством Российской Федерации прав на указанный земельный участок, что влечет наложение административного штрафа в случае, если определена кадастровая стоимость земельного участка на юридических лиц - от 2 до 3 процентов кадастровой стоимости земельного участка, но не менее ста тысяч рублей, а в случае, если не определена кадастровая стоимость земельного участка, на юридических лиц - от ста тысяч до двухсот тысяч рублей.

В соответствии с главами III и IV Земельного кодекса Российской Федерации земля может находиться в собственности, постоянном (бессрочном) пользовании, пожизненном наследуемом владении, ограниченном пользовании, в аренде и безвозмездном срочном пользовании. Согласно п.1 ст. 8 ГК РФ гражданские права и обязанности возникают из оснований, предусмотренных законом и иными правовыми актами, а также из действий граждан и юридических лиц, которые хотя и не предусмотрены законом или такими актами, но в силу общих начал и смысла гражданского законодательства порождают гражданские права и обязанности. В силу п. 1 ст.25 и ст.26 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) права на земельные участки возникают у граждан и юридических лиц по основаниям, установленным гражданским законодательством, федеральными законами, и подлежат государственной регистрации в соответствии с Федеральным законом от 21.07.1997 N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним". Права на земельные участки удостоверяются документами в соответствии с названным Федеральным законом. Такими документами являются свидетельства о государственной регистрации прав, которые выдаются правообладателю, арендатору земельных участков. Согласно части 1 статьи 17 Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" основаниями для государственной регистрации наличия, возникновения, прекращения, перехода, ограничения (обременения) прав на недвижимое имущество и сделок с ним являются, в том числе, договоры и другие сделки в отношении недвижимого имущества, совершенные в соответствии с законодательством, действовавшим в месте расположения объектов недвижимого имущества на момент совершения сделки. В соответствии со ст. 29 ЗК РФ предоставление гражданам и юридическим лицам земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании решения исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления, обладающих правом предоставления соответствующих земельных участков в пределах их компетенции.

Как следует из оспариваемого постановления, ООО "Предприятие Инком" оспариваемым Постановлением от 27.04.2015, признано виновным в совершении административного правонарушения, ответственность за которое установлена ст.7.1 КоАП РФ (в редакции, действующей до 20.03.2015), выразившегося в использовании обществом земельного участка с кадастровым номером 70:21:0100058:918, расположенного под зданием по адресу: г. Томск, ул. Розы Люксембург, 14а, без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю.

Кроме этого, в ходе судебного разбирательства было установлено, что в рамках дела N А67- 1785/2015 разрешался вопрос по заявлению ООО "Предприятие Инком" к Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Томской области о признании незаконным и отмене Предписания от 27.02.2015 N1. Решением Арбитражного суда Томской области от 09.12.2015 по делу N А67- 1785/2015 в удовлетворении требований Общества отказано. Постановлением Седьмого арбитражного апелляционного суда от 19.02.2016 г. Решение Арбитражного суда Томской области от 09.12.2015 по делу N А67-1785/2015 оставлено без изменения, апелляционная жалоба Общества - без удовлетворения. При этом, в ходе рассмотрения дела N А67-1785/2015 были сделаны выводы о том, что ООО "Предприятие ИНКОМ" в целях эксплуатации нежилых помещений, расположенных в нежилом здании по адресу: г. Томск, ул. Розы Люксембург, 14а, использует земельный участок с кадастровым номером 70:21:0100058:918, расположенный под зданием по адресу: г. Томск, ул. Розы Люксембург, 14а, без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю. Аналогичные выводы изложены также в решении Арбитражного суда Томской области от 14.01.2015 по делу NА67-8416/14, оставленным в силе Постановлением Седьмого арбитражного апелляционного суда от 11.06.2015 N 07АП-4156/2015 по делу N А67- 8416/2014.

В связи с изложенным, суд первой инстанции пришел к правомерному выводу о нарушении Обществом требований действующего в проверяемый период земельного законодательства, выразившегося использовании вышеуказанного земельного участка без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю.

При этом, доводы заявителя о наличии процессуальных нарушений, поддержанные в судебном заседании, правомерно отклонены судом первой инстанции, поскольку им была дана оценка во вступивших в законную силу судебных актах (Решение Арбитражного суда Томской области от 09.12.2015 г. по делу N А67-1785/2015, Решение Арбитражного суда Томской области от 19.05.2015 по делу N А67-772/2015). Кроме этого, данные обстоятельства не нашли подтверждения в ходе рассмотрения дела N А67-3096/2015.

Вместе с тем, требования Заявителя правомерно удовлетворены исходя из следующего.

Как было указано выше, ст. 7.1 КоАП РФ (в редакции Федерального закона от 08.03.2015 г. N 46-ФЗ, вступившего в законную силу с 20.03.2015 г.) предусмотрена административная ответственность за самовольное занятие земельного участка или части земельного участка, в том числе использование земельного участка лицом, не имеющим предусмотренных законодательством Российской Федерации прав на указанный земельный участок. Редакция ст. 7.1 КоАП РФ, действовавшая до 20.03.2015 г., к объективной стороне нарушения относила как самовольное занятие земельного участка, так и использование земельного участка без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю.

Законы, устанавливающие, изменяющие или отменяющие административную или уголовную ответственность, должны соответствовать конституционным правилам действия закона во времени: согласно статье 54 Конституции Российской Федерации закон, устанавливающий или отягчающий ответственность, обратной силы не имеет (часть 1); никто не может нести ответственность за деяние, которое в момент его совершения не признавалось правонарушением; если после совершения правонарушения ответственность за него устранена или смягчена, применяется новый закон (часть 2).

Данные правила, как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, основанные на общеправовых принципах справедливости, гуманизма и соразмерности ответственности за совершенное деяние его реальной общественной опасности, имеют универсальное для всех видов юридической ответственности значение и являются обязательными и для законодателя, и для правоприменительных органов, в том числе судов; принятие законов, устраняющих или смягчающих ответственность, по-новому определяет характер и степень общественной опасности тех или иных правонарушений и правовой статус лиц, их совершивших, вследствие чего законодатель не может не предусмотреть - исходя из конституционно обусловленной обязанности распространения действия такого рода законов на ранее совершенные деяния - механизм придания им обратной силы, а уполномоченные органы не вправе уклоняться от принятия юрисдикционных решений об освобождении конкретных лиц от ответственности и наказания или о смягчении ответственности и наказания, оформляющих изменение статуса этих лиц (Постановление от 20 апреля 2006 года N 4-П; определения от 16 января 2001 года N 1-О, от 10 октября 2013 года N 1485-О и от 21 ноября 2013 года N 1903-О).

Положения статьи 54 Конституции Российской Федерации, устанавливающие правила действия закона во времени, конкретизируются в отраслевом законодательстве.

Согласно Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях лицо, совершившее административное правонарушение, подлежит ответственности на основании закона, действовавшего во время совершения административного правонарушения (часть 1 статьи 1.7); при этом закон, который смягчает или отменяет административную ответственность за административное правонарушение либо иным образом улучшает положение лица, совершившего административное правонарушение, имеет обратную силу, т.е. распространяется и на лицо, которое совершило административное правонарушение до введения в действие данного закона и в отношении которого постановление о назначении административного наказания не исполнено; если же закон устанавливает или отягчает административную ответственность за административное правонарушение либо иным образом ухудшает положение лица, то такой закон обратной силы не имеет (часть 2 статьи 1.7); отмена закона, установившего административную ответственность, является обстоятельством, исключающим производство по делу об административном правонарушении (пункт 5 части 1 статьи 24.5); в случае отмены или признания утратившими силу закона или его положения, устанавливающих административную ответственность за содеянное, судья, орган, должностное лицо, вынесшие постановление о назначении административного наказания, прекращают исполнение постановления (пункт 2 статьи 31.7).

Приведенные положения части 2 статьи 1.7 КоАП РФ, относящиеся к принципам административно-деликтного регулирования, по существу, воспроизводят предписания статьи 54 Конституции Российской Федерации, конкретизируя их применительно к сфере административных правонарушений (определения Конституционного Суда Российской Федерации от 10 октября 2013 года N 1485-О и от 21 ноября 2013 года N 1903-О).

Из оспариваемого Постановления, а также протокола об административном правонарушении N 106 от 10.03.2015 г. усматривается, что объективная сторона вменяемого Обществу правонарушения состоит в использовании земельного участка, расположенного по адресу: г. Томск, ул. Розы Люксембург, 14а, с кадастровым номером 70:21:0100058:918, при отсутствии оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю.

Федеральным законом от 08.03.2015 N 46-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" статья 7.1 КоАП РФ с 20.03.2015 изложена в новой редакции, согласно которой самовольное занятие земельного участка или части земельного участка, в том числе использование земельного участка лицом, не имеющим предусмотренных законодательством Российской Федерации прав на указанный земельный участок.

Таким образом, изменения, внесенные Федеральным законом от 08.03.2015 г. N 46-ФЗ в ст. 7.1 КоАП РФ, не предусматривают наступление административной ответственности за правонарушение, выявленное административным органом, выразившееся в использовании спорного земельного участка в отсутствии оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю. Таким образом, на момент вынесения оспариваемого Постановления от 27.04.2015 г. административная ответственность за использование земельного участка без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю отменена, а состав правонарушения в виде использования земельного участка лицом, не имеющим предусмотренных законодательством Российской Федерации прав на указанный земельный участок (а также иных нарушений), административным органом Обществу не вменялся. Учитывая изложенное, по вышеуказанным основаниям судом также не могут быть приняты доводы представителя административного органа об отсутствии прав Заявителя на спорный земельный участок.

Довод административного органа в апелляционной жалобе о том, что у суда первой инстанции отсутствовали основания для применения статьи 1.7 КоАП РФ, отклоняется апелляционным судом по следующим основаниям.

В соответствии с частью 2 статьи 1.7 КоАП РФ закон, смягчающий или отменяющий административную ответственность за административное правонарушение либо иным образом улучшающий положение лица, совершившего административное правонарушение, имеет обратную силу, то есть распространяется и на лицо, совершившее административное правонарушение до вступления такого закона в силу и в отношении которого постановление о назначении административного наказания не исполнено.

Исходя из положений пункта 1 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2012 N 37 "О некоторых вопросах, возникающих при устранении ответственности за совершение публично-правового правонарушения", в целях реализации положений части 2 статьи 54 Конституции Российской Федерации, согласно которым, если после совершения правонарушения ответственность за него устранена или смягчена, применяется новый закон, привлекающий к ответственности орган обязан принять меры к тому, чтобы исключить возможность несения лицом ответственности за совершение такого публично-правового правонарушения полностью либо в части.

В соответствии с пунктом 2 этого же постановления, в случае непринятия привлекающим к ответственности органом необходимых мер вопрос о неприменении ответственности может быть решен в арбитражном суде по заявлению лица, в отношении которого вынесено решение (постановление) о привлечении к ответственности.

Судам необходимо исходить из того, что, если в названных целях данным лицом предъявлено требование о признании решения (постановления) о привлечении к ответственности недействительным, факт устранения такой ответственности после принятия оспариваемого решения (постановления) является основанием не для признания его недействительным, а для указания в резолютивной части судебного акта на то, что оспариваемое решение не подлежит исполнению.

Учитывая, что оспариваемое постановление вынесено 27.04.2015, к нему должны при-меняться положения новой редакции статьи об ответственности, которая не рассматривает как административное нарушение использование земельного участка без надлежащим образом оформленных правоустанавливающих документов.

В данном случае суд руководствуется судебной практикой, сложившейся по указанному вопросу (Постановление Верховного Суда РФ от 23.11.2015 N 304-АД15-12023 по делу N А67-1417/2015; Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 28.07.2015 N 07АП-6371/2015 по делу N А67-1417/2015; Постановления Восьмого арбитражного апелляционного суда от 23.11.2015 N 08АП-11592/2015 по делу N А81- 3402/2015, от 26.01.2016 N 08АП-14193/2015 по делу N А46-8438/2015; Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 12.10.2015 N 18АП-11032/2015 по делу N А07-8246/2015 и т.д.).

При таких обстоятельствах, суд первой инстанции обоснованно признал постановление о назначении административного наказания от 27.04.2015 незаконным и подлежащим отмене в полном объеме.

Основания для переоценки выводов суда первой инстанции отсутствуют.

В целом доводы апелляционной жалобы основаны на неправильном толковании норм права, не опровергают выводы суда, положенные в основу принятого решения, направлены на переоценку фактических обстоятельств дела и представленных доказательств по нему, и не могут служить основанием для отмены или изменения обжалуемого судебного акта.

При изложенных обстоятельствах принятое арбитражным судом первой инстанции решение является законным и обоснованным, судом полно и всесторонне исследованы имеющиеся в материалах дела доказательства, им дана правильная оценка, нарушений норм материального и процессуального права не допущено, оснований для отмены решения суда первой инстанции, установленных статьей 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, а равно принятия доводов апелляционной жалобы, у суда апелляционной инстанции не имеется.

Руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Томской области от 25.04.2016 по делу N А67-3096/2015 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Арбитражный суд Западно-Сибирского округа только основаниям, предусмотренным частью 4 статьи 288 АПК РФ.

Председательствующий

Павлюк Т. В.

Судьи

Хайкина С. Н. Ходырева Л. Е.