Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 2 июня 2016 г. N 03АП-2408/16

г. Красноярск

02 июня 2016 г.

Дело N А33-1064/2016

Резолютивная часть постановления объявлена "26" мая 2016 года.

Полный текст постановления изготовлен "02" июня 2016 года.

Третий арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Юдина Д.В.,

судей: Борисова Г.Н., Иванцовой О.А.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Елистратовой О.М.,

при участии:

от заявителя (Департамента градостроительства администрации города Красноярска): Павлюченко О.В., представителя по доверенности от 21.01.2016 N 04/130-дг;

от ответчика (Службы по контролю в области градостроительной деятельности Красноярского края): Кюрехян Т.А., представителя по доверенности от 11.09.2015 N 17; Шегина М.А., представителя по доверенности от 20.01.2016 N 5,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Службы по контролю в области градостроительной деятельности Красноярского края

на решение Арбитражного суда Красноярского края

от "22" марта 2016 года по делу N А33-1064/2016, принятое судьей Фроловым Н.Н.,

установил:

Департамент градостроительства администрации города Красноярска (далее - заявитель, Департамент) (ИНН 2466216619, ОГРН 1082468060476, г. Красноярск) обратился в Арбитражный суд Красноярского края с заявлением к Службе по контролю в области градостроительной деятельности Красноярского края (далее - ответчик, Служба) (ИНН 2460071727, ОГРН 1052460100582, г. Красноярск) о признании недействительным предписания от 08.12.2015 N 1063.

К участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечена администрация города Красноярска ИНН 2451000840, ОГРН 1022402655758).

Решением Арбитражного суда Красноярского края от "22" марта 2016 года заявленное требование удовлетворено, предписание от 08.12.2015 N 1063 признано недействительным.

Не согласившись с данным судебным актом, ответчик обратился в Третий арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит обжалуемое решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленного требования, ссылаясь на то, что предписание выдано уполномоченному лицу, которое является юридическим лицом и осуществляет деятельность по подготовке проекта чертежа и текстовой части градостроительного плана земельного участка, а также осуществляет подготовку и согласование проекта распорядительного акта об утверждении градостроительного плана земельного участка. Ответчик также указал на отсутствие оснований для вывода о неисполнимости выданного предписания, так как на Департамент не возложены обязанности, которые выходят за пределы его компетенции и его должностных лиц, ему предписано совершить действия, составляющие единую административную процедуру по изданию (подписанию) градостроительного плана. Руководитель Департамента наделен полномочиями на издание распоряжения по утверждению градостроительных планов земельных участков.

Администрация, уведомленная о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы в соответствии с требованиями статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (путем направления копии определения о принятии апелляционной жалобы, а также путем размещения публичных извещений о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы в Картотеке арбитражных дел на сайте Федеральных арбитражных судов Российской Федерации http://kad.arbitr.ru), в судебное заседание своих представителей не направила, отзыв на апелляционную жалобу не представила. Дело рассмотрено в отсутствие представителей администрации в соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Заявитель представил отзыв на апелляционную жалобу, в котором с апелляционной жалобой не согласился, в ее удовлетворении просил отказать. Представители заявителя в судебном заседании поддержали доводы, изложенные в отзыве на апелляционную жалобу. Среди прочего заявитель настаивает на том, что предписание выдано ненадлежащему лицу; исполнение предписания не приведет к устранению выявленного Службой нарушения; выданное предписание является неисполнимым, так как из содержания предписания не следует как именно должны быть устранено нарушение с учетом предусмотренных административных процедур. Также Департамент указывает на наличие неясности в том, в соответствии с какими нормами права подлежит устранению нарушение, поскольку отменены Правила землепользования и застройки, на основании которых были утверждены спорные градостроительные планы.

Апелляционная жалоба рассматривается в порядке, установленном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

При рассмотрении настоящего дела судом апелляционной инстанции установлены следующие обстоятельства.

На основании приказа руководителя Службы по контролю в области градостроительной деятельности Красноярского края от 10.09.2015 N 3-01/184-КВ, от 20.10.2015 N 3-01/0197-ПР, решения прокуратуры Красноярского края от 08.10.2015 N 7/н-847-2015 в период с 19.10.2015 по 27.11.2015 Службой проведена проверка соблюдения Департаментом, его должностными лицами законодательства о градостроительной деятельности при подготовке градостроительных планов земельных участков на территории г. Красноярска в 2015 году.

В ходе проведения проверки Службой установлено, что на чертежах градостроительных планов земельных участков N RU 24308000-13180 (утвержден распоряжением администрации г.Красноярска от 17.02.2015 N 175-арх.), N RU 24308000-13668 (утвержден распоряжением администрации г. Красноярска от 30.06.2015 N 595-арх), N RU 24308000-13730 (утвержден распоряжением администрации г. Красноярска от 28.07.2015 N 641-арх), N RU 24308000-13869 (утвержден распоряжением администрации г. Красноярска от 31.08.2015 N 657-арх), N RU 24308000-14030 (утвержден распоряжением администрации г.Красноярска от 30.09.2015 N 680-арх.) нанесены красные линии в отсутствие утвержденного проекта планировки и (или) проекта межевания территории, что является нарушением требований статей 42, 43, 44, 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации. Результаты проверки отражены в акте от 27.11.2015.

По итогам проверки заявителю выдано предписание от 08.12.2015 N 1063 об устранении выявленных нарушений законодательства о градостроительной деятельности, согласно которому предписано привести в соответствие с требованиями действующего законодательства градостроительные планы земельных участков N RU 24308000-13180, RU 24308000-13668, RU 24308000-13730, RU 24308000-13869, RU 24308000-14030 в части исключения из чертежей градостроительных планов красных линий.

Допущенное нарушение необходимо устранить следующим способом: подготовить градостроительные планы земельных участков с кадастровыми номерами 24:50:0100480:114, 24:50:0700419:627, 24:50:0600198:386, 24:50:0100018:2001, 24:50:0100007:125 без нанесения на чертежи градостроительных планов земельных участков красных линий;

- подготовить и согласовать проект распорядительного акта администрации г.Красноярска об утверждении градостроительных планов земельных участков с кадастровыми номерами 24:50:0100480:114, 24:50:0700419:627, 24:50:0600198:386, 24:50:0100018:2001, 24:50:0100007:125;

- информацию о исполнении предписания с приложением соответствующих документов необходимо представить в Службу в срок до 22.01.2016.

Полагая, что указанным предписанием нарушаются его права и законные интересы, Департамент обратился в арбитражный суд с вышеуказанным требованием об оспаривании его законности.

Исследовав представленные доказательства, заслушав и оценив доводы лиц, участвующих в деле, суд апелляционной инстанции пришел к следующим выводам.

В соответствии со статьей 123 Конституции Российской Федерации, статьями 7, 8, 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон. Согласно статье 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается, как на основания своих требований и возражений.

В силу части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для признания оспариваемого ненормативного правового акта (действий, бездействия) недействительным необходимо наличие одновременно двух условий - несоответствие его закону или иным нормативным правовым актам и нарушение им прав и охраняемых законом интересов субъектов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Проверка в отношении Департамента проведена Службой с соблюдением требований, установленных Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля". Апелляционный суд не установил нарушений процедуры проведения проверки.

В силу положения статьи 8.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, Положения о Службе, утвержденного постановлением Правительства Красноярского края от 29.08.2008 N 64-п, предписание выдано Службой как органом, осуществляющим контроль за соблюдением законодательства о градостроительной деятельности, то есть уполномоченным лицом.

Удовлетворяя заявленное требование и признавая оспариваемое предписание недействительным, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что оспариваемое предписание не соответствует закону, нарушает права и законные интересы заявителя, поскольку Департамент является ненадлежащим лицом, которое утверждает градостроительные планы, само предписание является неисполнимым, в том числе по той причине, что действия указанные в оспариваемом предписании не приведут к устранению нарушения.

Исследовав и оценив представленные в материалы дела доказательства в порядке статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в их совокупности и взаимосвязи, апелляционный суд соглашается с выводами суда первой инстанции на основании следующего.

Из статьи 26 Устава г. Красноярска следует, что структуру органов самоуправления в городе Красноярске составляют:

- Глава г. Красноярска - высшее выборное должностное лицо г. Красноярска, наделенное Уставом г. Красноярска собственными полномочиями по решению вопросов городского значения;

- Красноярский городской Совет депутатов - выборный орган городского самоуправления, представляющий интересы населения и принимающий решения в коллегиальном порядке;

- администрация г.Красноярска - исполнительно-распорядительный орган городского самоуправления;

- Контрольно-счетная палата г.Красноярска - контрольно-счетный орган городского самоуправления.

Статьей 46 Устава г.Красноярска предусмотрено, что органы администрации г. Красноярска образуются для реализации полномочий, возложенных на администрацию г. Красноярска. Деятельность органов администрации г. Красноярска осуществляется в соответствии с положениями об этих органах и финансируется за счет средств бюджета г. Красноярска. Органы администрации г. Красноярска могут обладать правами юридического лица.

Согласно пунктам 1.1, 1.2, 1.3 Положения о Департаменте, утвержденного распоряжением администрации города Красноярска от 17.08.2010 N 114-р (далее - Положение), Департамент является органом администрации г. Красноярска, созданным в целях реализации полномочий администрации г.Красноярска в области градостроительной политики на территории г.Красноярска. В своей деятельности руководствуется Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, Красноярского края, Уставом г. Красноярска, иными правовыми актами г. Красноярска и Положением. Департамент обладает правами юридического лица, имеет обособленное имущество на праве оперативного управления, самостоятельный баланс, гербовую печать, штампы и фирменные бланки, лицевые счета; от своего имени приобретает и осуществляет имущественные и личные неимущественные права, несет соответствующие обязанности, выступает истцом и ответчиком в суде общей юрисдикции и арбитражном суде, других надзорных или контрольных органах по вопросам, отнесенным к его компетенции.

Таким образом, являясь органом администрации г. Красноярска, Департамент самостоятельно осуществляет возложенные на него полномочия.

В соответствии со статьей 44 Градостроительного кодекса Российской Федерации подготовка градостроительных планов земельных участков осуществляется применительно к застроенным или предназначенным для строительства, реконструкции объектов капитального строительства (за исключением линейных объектов) земельным участкам. Подготовка градостроительного плана земельного участка осуществляется в составе проекта межевания территории или в виде отдельного документа. В составе градостроительного плана земельного участка указываются: границы земельного участка; границы зон действия публичных сервитутов; минимальные отступы от границ земельного участка в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений, за пределами которых запрещено строительство зданий, строений, сооружений; информация о градостроительном регламенте (в случае, если на земельный участок распространяется действие градостроительного регламента), при этом в градостроительном плане земельного участка, за исключением случаев предоставления земельного участка для государственных или муниципальных нужд, должна содержаться информация о всех предусмотренных градостроительным регламентом видах разрешенного использования земельного участка; информация о разрешенном использовании земельного участка, требованиях к назначению, параметрам и размещению объекта капитального строительства на указанном земельном участке (в случаях, если на земельный участок не распространяется действие градостроительного регламента или для земельного участка не устанавливается градостроительный регламент); информация о расположенных в границах земельного участка объектах капитального строительства, объектах культурного наследия; информация о технических условиях подключения объектов капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения (далее - технические условия); границы зоны планируемого размещения объектов капитального строительства для государственных или муниципальных нужд. Форма градостроительного плана земельного участка устанавливается уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

Статьей 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлено, что решения о подготовке документации по планировке территории принимаются уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органами местного самоуправления (пункт 1).

Органы местного самоуправления муниципального района обеспечивают подготовку документации по планировке территории на основании документов территориального планирования муниципального района, если такими документами предусмотрено размещение линейных объектов местного значения или объектов капитального строительства на межселенных территориях, а также на основании правил землепользования и застройки межселенных территорий (пункт 4).

Органы местного самоуправления поселения, органы местного самоуправления городского округа обеспечивают подготовку документации по планировке территории на основании генерального плана поселения (за исключением случая, установленного частью 6 статьи 18 настоящего Кодекса), генерального плана городского округа, правил землепользования и застройки (пункт 5).

Оспариваемым предписанием на Департамент возложена обязанность по приведению в соответствие с требованиями действующего законодательства градостроительных планов земельных участков в части исключения из чертежей красных линий следующим способом:

- подготовить градостроительные планы земельных участков без нанесения на чертежи градостроительных планов земельных участков красных линий;

- подготовить и согласовать проект распорядительного акта администрации г. Красноярска об утверждении градостроительных планов земельных участков.

Согласно пункту 3.11 Положения Департамент осуществляет подготовку и выдачу градостроительных планов земельных участков.

Распоряжением администрации г. Красноярска от 22.12.2011 N 1542-ж утвержден Административный регламент предоставления муниципальной услуги по выдаче градостроительного плана земельного участка (далее - Административный регламент).

В силу пункта 1 Административного регламента данный регламент устанавливает порядок и стандарт предоставления Департаментом градостроительства администрации города Красноярска муниципальной услуги по выдаче градостроительного плана земельного участка.

Положения Административного регламента в качестве лица, которое осуществляет оказание данной услуги, называют Департамент.

При этом пункты 26, 27 Административного регламента определяют условия подготовки проекта чертежа и текстовой части градостроительного плана земельного участка, а также подготовки и согласование проекта распорядительного акта об утверждении градостроительного плана земельного участка.

Результатом административной процедуры по подготовке проекта чертежа и текстовой части градостроительного плана земельного участка является подготовка проекта градостроительного плана земельного участка, результатом по подготовке и согласованию проекта распорядительного акта об утверждении градостроительного плана земельного участка является подписанный градостроительный план земельного участка и подписанный распорядительный акт администрации города об утверждении градостроительного плана земельного участка. Допускается утверждать одним правовым актом администрации города несколько градостроительных планов.

Из приведенных норм следует, что оспоренное предписание правомерно выдано Департаменту с указанием на совершение вышеназванных действий, поскольку Департамент является лицом, уполномоченным на оказание соответствующей услуги.

Выводы суда первой инстанции и доводы заявителя о том, что предписанные Департаменту действия фактически не приведут к утверждению градостроительных планов, не повлекут необходимых правовых последствий, суд апелляционной инстанции считает несостоятельными, поскольку из порядка оказания соответствующей услуги не следует, что полномочия Департамента по оказанию названной услуги ограничены или обусловлены действиями иных органов.

Составление предписания как мера реагирования на установленное нарушение направлено на его устранение, соответственно, лицо, которому оно предписано обязано выполнить весь перечень действий в пределах его компетенции с целью устранения данного нарушения.

Из содержания Административного регламента следует, что конечным результатам оказанной услуги являются подписанные и надлежащим образом зарегистрированные градостроительный план земельного участка и распорядительный акт администрации города об утверждении градостроительного плана земельного участка.

Суд апелляционной инстанции учитывает, что в силу Инструкции по делопроизводству в администрации г. Красноярска, утвержденной распоряжением администрации г. Красноярска от 07.05.2014 N 150-р, в администрации г. Красноярска издаются распоряжения администрации города, подписываемые заместителями Главы города (пункт 3.1.1); подготовка и оформление проектов правовых актов осуществляется органами администрации города либо должностными лицами, в компетенции которых находится рассматриваемый вопрос, в соответствии с Регламентом администрации г.Красноярска, Методическими рекомендациями по юридико-техническому оформлению проектов правовых актов администрации г. Красноярска, а также требованиями Инструкции по делопроизводству в администрации г. Красноярска (пункт 3.1.2).

В силу пункта 5.1 Положения руководство деятельностью Департамента осуществляет заместитель главы г.Красноярска - руководитель Департамента, действующий на принципах единоначалия, в функции которого входит, в том числе издание распоряжений по вопросам, входящим в его компетенцию (пункт 5.4.1 Положения).

Пунктом 1.5 приложения 22 к распоряжению администрации г. Красноярска от 22.12.2006 N 270-р, установлено, что руководитель Департамента издает распоряжения по утверждению градостроительных планов земельных участков.

Суд апелляционной инстанции отклоняет ссылку заявителя на то, что в предписании не указан конкретный порядок его исполнения, а также на то, что у Департамента отсутствуют полномочия на самостоятельное инициирование процедуры оказания услуги.

Нормы статьи 48 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а также положения статьи 59 Устава г. Красноярска предусматривают возможность отмены актов органов местного самоконтроля в порядке самоконтроля.

Заявитель не представил пояснений и не обосновал невозможность реализации указанной процедуры.

Предписанные Департаменту для совершения действия соответствуют порядку и условиям оказания услуги по выдаче градостроительного плана земельного участка. Суд апелляционной инстанции не усматривает оснований для вывода о том, что применение установленного порядка не может быть распространено на спорные правоотношения, в том числе в случае самостоятельного инициирования процедуры утверждения градостроительных планов.

Доводы заявителя со ссылкой на утрату силы решения Красноярского городского Совета депутатов от 29.05.2007 N В-306 "О Правилах землепользования и застройки города Красноярска, которое было применено при утверждении спорных градостроительных планов, в отношении того, что возникает неясность в вопросе следует ли применять отменные правила, отклоняются судом апелляционной инстанции, поскольку отмена нормативного правового акта не предполагает возможность его дальнейшего использования. Из содержания и характера рассматриваемых правоотношений не следует, что имеются основания для применения отмененного акта. На против, предписание обязывает Департамент спорные градостроительные планы привести в соответствие с требованиями действующего законодательства.

Таким образом, на основании изложенного и учитывая, что Департаментом не приведены доводы относительно незаконности и недоказанности установленного нарушения, судом апелляционной инстанции данные обстоятельства также не установлены, суд апелляционной инстанции пришел к выводу об отсутствии оснований для признания оспоренного предписания Службы недействительным в соответствии с частью 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Следовательно, решение суда первой в соответствии с пунктом 4 части 1, частью 2 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в связи с неправильным применением норма материального права подлежит отмене с принятием по делу нового судебного акта об отказе в удовлетворении заявленного требования.

В силу подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации ответчик освобожден от уплаты государственной пошлины при подаче апелляционной жалобы.

Руководствуясь статьями 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Третий арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Красноярского края от "22" марта 2016 года по делу N А33-1064/2016 отменить. Принять новый судебный акт.

В удовлетворении заявления отказать.

Настоящее постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа через арбитражный суд, принявший решение.

Председательствующий

Д.В. Юдин

Судьи

Г.Н. Борисов О.А. Иванцова