Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 20 декабря 2016 г. N 04АП-923/16

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 4 апреля 2017 г. N Ф02-341/17 настоящее постановление оставлено без изменения

г. Чита

20 декабря 2016 г.

Дело N А58-6020/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 8 декабря 2016 года.

Полный текст постановления изготовлен 20 декабря 2016 года.

Четвертый арбитражный апелляционный суд в составе

председательствующего судьи Ячменёва Г.Г.,

судей Басаева Д.В., Ткаченко Э.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Фоминой О.С., рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Дальневосточному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта на не вступившее в законную силу решение Арбитражного суда Республики Саха (Якутия) от 19 октября 2016 года по делу N А58-6020/2015 по заявлению акционерного общества "Алмазы Анабара" (ОГРН 1041400254950, ИНН 1435152770; место нахождения: 677018, Республика Саха (Якутия), г. Якутск, ул. Чернышевского, д. 6) к Управлению государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Дальневосточному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (ОГРН 1092721005717, ИНН 2721170387; место нахождения: 680000, Хабаровский край, г. Хабаровск, ул. Петра Комарова, д. 6) о признании недействительным предписания от 28 сентября 2015 года N ТБ-ВТ-28/09/2015878-р

(суд первой инстанции: Андреев В.А.)

при участии в судебном заседании представителей лиц, участвующих в деле:

от АО "Алмазы Анабара": Коробов Вячеслав Викторович, доверенность от 24 июня 2016 года N 04/с-1157;

от Управления государственного авиационного надзора: не было (извещено),

и установил:

Акционерное общество "Алмазы Анабара" (далее - АО "Алмазы Анабара", Общество) обратилось в Арбитражный суд Республики Саха (Якутия) с заявлением к Управлению государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Дальневосточному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (далее - Управление транспортного надзора) о признании недействительным предписания от 28 сентября 2015 года N ТБ-ВТ-28/09/2015878-р.

Решением Арбитражного суда Республики Саха (Якутия) от 11 января 2016 года (т. 2, л.д. 151-154), оставленным без изменения постановлением Четвертого арбитражного апелляционного суда от 6 апреля 2016 года (т. 3, л.д. 58-66), предписание от 28 сентября 2015 года N ТБ-ВТ-28/09/2015878-р признано недействительным.

Постановлением Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 29 июля 2016 года (т. 3, л.д. 103-108) названные судебные акты отменены, дело направлено на новое рассмотрение в Арбитражный суд Республики Саха (Якутия).

Направляя дело на новое рассмотрение, суд кассационной инстанции указал, что наличие причала в акватории внутреннего водного пути не является тем признаком, на основании которого в отношении лица, осуществляющего его эксплуатацию, может осуществляться государственный контроль в области соблюдения требований безопасности. В этой связи при новом рассмотрении необходимо учесть нормы, подлежащие применению.

По результатам повторного рассмотрения решением Арбитражного суда Республики Саха (Якутия) от 19 октября 2016 года (т. 4, л.д. 97-102) предписание от 28 сентября 2015 года N ТБ-ВТ-28/09/2015878-р признано недействительным. Одновременно суд первой инстанции обязал Управление транспортного надзора устранить допущенные нарушения прав и законных интересов Общества.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, Управление транспортного надзора обжаловало его в апелляционном порядке. Заявитель апелляционной жалобы ставит вопрос об отмене решения суда первой инстанции, ссылаясь на то, что суд первой инстанции неверно трактует нормы права, а именно пункты 5 и 7.3 статьи 1 Федерального закона от 09.02.2007 N 16-ФЗ "О транспортной безопасности" (далее - Закон о транспортной безопасности).

В обоснование своей позиции Управление транспортного надзора указывает, что приказом Министерства речного флота РСФСР от 14.08.1978 N 114 утверждены Правила перевозок грузов, часть 2 которых содержит Правила перевозок опасных грузов, регулирующие перевозку опасных грузов внутренним речным транспортом. Согласно решению Верховного Суда Российской Федерации от 27 февраля 2014 года N АКПИ14-75 указанные в статье 86 Кодекса внутреннего водного транспорта Российской Федерации (далее - КВВТ Российской Федерации) правила перевозок опасных грузов на внутреннем водном транспорте федеральным органом исполнительной; власти в области транспорта до настоящего времени не приняты. Вместе с тем, пунктом 3 статьи 165 КВВТ Российской Федерации закреплено, что впредь до приведения законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих отношения в области внутреннего водного транспорта и действующих на территории Российской Федерации, в соответствие с названным Кодексом законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также акты законодательства Союза ССР, действующие на территории Российской Федерации в пределах и в порядке, которые предусмотрены законодательством Российской Федерации, применяются постольку, поскольку они не противоречат, данному Кодексу.

Управление транспортного надзора отмечает также, что из решения Верховного Суда Российской Федерации от 27 февраля 2014 года, оставленного без изменения Определением Верховного Суда Российской Федерации от 17 июля 2014 года N АПЛ14-266, следует, что названные Правила перевозок грузов были изданы Министерством речного флота РСФСР на основании Устава внутреннего водного транспорта Союза ССР, были доведены до сведения неопределенного круга лиц путем опубликования в порядке, действовавшем на тот момент. Исходя из вышеуказанного, заявитель апелляционной жалобы считает, что в рассматриваемом случае следует применять названные Правила перевозок грузов, которые сохраняют юридическую силу на территории Российской Федерации.

В возражениях от 25 ноября 2016 года N 14/2287на апелляционную жалобу Общество выражает согласие с решением суда первой инстанции и просит оставить его без изменения.

О месте и времени рассмотрения апелляционной жалобы Управление транспортного надзора извещено надлежащим образом в порядке, предусмотренном главой 12 АПК Российской Федерации, что подтверждается почтовым уведомлением N 67200204718953, а также отчетом о публикации 12 ноября 2016 года на официальном сайте Федеральных арбитражных судов Российской Федерации в сети "Интернет" (www.arbitr.ru) определения о принятии апелляционной жалобы к производству, однако явку своих представителей в судебное заседание не обеспечило, что не является препятствием для рассмотрения дела по существу.

Четвертый арбитражный апелляционный суд, рассмотрев дело в порядке главы 34 АПК Российской Федерации, проанализировав доводы апелляционной жалобы, возражений на нее, изучив материалы дела, выслушав представителя АО "Алмазы Анабара", проверив правильность применения судом первой инстанции норм процессуального и материального права, пришел к следующим выводам.

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, на основании распоряжения от 4 августа 2015 года N 878-р (т. 1, л.д. 12-17) Управлением транспортного надзора в отношении Общества проведена выездная проверка.

В ходе проверки установлено, что АО "Алмазы Анабара" принадлежит на праве собственности объект транспортной инфраструктуры - причальное сооружение и сети трубопроводов для приема нефтепродуктов (свидетельство о государственной регистрации права от 28 сентября 2009 года N 14-АА 574082 (т. 1, л.д. 28)), на котором осуществляется погрузочно-разгрузочная деятельность применительно к опасным грузам на внутреннем водном транспорте. В этой связи, а также с учетом наличия у АО "Алмазы Анабара" лицензии серии ВВТ-3 N 015934 от 1 сентября 2011 года на осуществление погрузочно-разгрузочной деятельности применительно к опасным грузам на внутреннем водном транспорте со сроком до 31 августа 2016 года (т. 2, л.д. 44), Управлением транспортного надзора сделан вывод о том, что Общество является субъектом транспортной инфраструктуры и должно соблюдать положения законодательства о транспортной безопасности.

Результаты проведенной проверки оформлены в акте проверки от 28 сентября 2015 года N ТБ-ВТ-28/09/2015/878-р (т. 1, л.д. 18-23), в котором зафиксированы следующие нарушения законодательства со стороны АО "Алмазы Анабара":

- в нарушение части 1 статьи 6 и пункта 4 части 2 статьи 12 Закона о транспортной безопасности не предоставлена полная и достоверная информация в компетентный орган в области обеспечения транспортной безопасности для проведения категорирования;

- в нарушение требований части 1 статьи 8 Закона о транспортной безопасности отсутствует номенклатура (перечень) должностей персонала, непосредственно связанного с обеспечением транспортной безопасности ОТИ или ТС;

- в нарушение требований части 1 статьи 8 Закона о транспортной безопасности не проверены сотрудники сил обеспечения транспортной безопасности с целью выявления оснований для прекращения трудовых отношений в порядке установленной частью 1 статьи 10 данного Закона;

- в нарушение требований части 1 статьи 8 Закона о транспортной безопасности отсутствие специальной профессиональной подготовки, повышение квалификации, переподготовки сотрудников сил обеспечения транспортной безопасности в соответствии с программами и документами определенными законодательством;

- в нарушение требований части 1 статьи 8 Закона о транспортной безопасности отсутствует информирование в наглядной и доступной форме всех физических лиц находящихся на ОТИ или ТС, а также юридических лиц, осуществляющих на них какие либо виды деятельности, о требованиях законодательства о транспортной безопасности и внутренних организационно-распорядительных документов, направленных на реализацию мер по обеспечению транспортной безопасности ОТИ и ТС, в части касающихся, включая запрещение, согласно пунктам 5.14.1-5.14.4;

- в нарушение требований части 1 статьи 8 Закона о транспортной безопасности не обеспечивается воспрепятствование проникновения любых лиц в зону транспортной безопасности или на критические элементы ОТИ или ТС вне установленных контрольно-пропускных пунктов.

- в нарушение требований части 1 статьи 8 Закона о транспортной безопасности не установлены единые виды пропусков, действительные для прохода, проезда физических лиц или перемещения материальных объектов в перевозочный и технологический секторы зоны транспортной безопасности и на критические элементы ОТИ или ТС, а также правила их применения, уничтожения пропусков и доступа владельцев в соответствии с пунктами 5.31.1-5.31.23.

Выявление названных нарушений послужило основанием для выдачи Обществу предписания от 28 сентября 2015 года N ТБ-ВТ-28/09/2015/878-р (т. 1. л.д. 24-27), в соответствии с которым Управление транспортного надзора возложило на АО "Алмазы Анабара" обязанность в срок до 29 декабря 2015 года устранить нарушения, установленные пунктами 1, 2, 3 и 5 предписания, и в срок до 29 марта 2016 года устранить нарушения, установленные пунктами 4, 6 и 7 предписания.

Не согласившись с названным предписанием, АО "Алмазы Анабара" оспорило его в судебном порядке. Суд апелляционной инстанции считает правильными выводы суда первой инстанции о незаконности предписания Управления транспортного надзора, исходя из следующего.

Из акта проверки от 28 сентября 2015 года N ТБ-ВТ-28/09/2015/878-р, предписания от 28 сентября 2015 года N ТБ-ВТ-28/09/2015878-р, апелляционной жалобы, письменных пояснений следует, что, выдавая оспариваемое предписание, Управление транспортного надзора исходило из того, что АО "Алмазы Анабара" как собственник причального сооружения и сети трубопроводов для приема нефтепродуктов, на котором осуществляется погрузочно-разгрузочная деятельность применительно к опасным грузам на внутреннем водном транспорте, и обладатель лицензии серии ВВТ-3 N 015934 от 1 сентября 2011 года на осуществление погрузочно-разгрузочной деятельности применительно к опасным грузам на внутреннем водном транспорте, относится к субъектам транспортной инфраструктуры.

Такая позиция Управления транспортного надзора не основана на нормах действующего законодательства.

Согласно пункту 9 статьи 1 Закона о транспортной безопасности под субъектами транспортной инфраструктуры понимаются юридические лица, индивидуальные предприниматели и физические лица, являющиеся собственниками объектов транспортной инфраструктуры и (или) транспортных средств или использующие их на ином законном основании.

АО "Алмазы Анабара" является собственником причального сооружения и сети трубопроводов для приема нефтепродуктов (т. 1, л.д. 28).

Согласно пункту 12 Приложения N 4 к Санитарным правилам для морских и речных портов СССР, утвержденных приказом заместителя Главного государственного санитарного врача СССР от 02.06.1989 N 4962-89, причальным сооружением является устройство или гидротехническое сооружение для швартовки судов.

В соответствии со статьей 3 Кодекса внутреннего водного транспорта Российской Федерации (далее - КВВТ Российской Федерации) под речным портом понимается комплекс сооружений, расположенных на земельном участке и акватории внутренних водных путей, обустроенных и оборудованных в целях обслуживания пассажиров и судов, погрузки, выгрузки, приема, хранения и выдачи грузов, взаимодействия с другими видами транспорта, а под причалом - гидротехническое сооружение, имеющее устройства для безопасного подхода судов и предназначенное для безопасной стоянки судов, их загрузки, разгрузки и обслуживания, а также посадки пассажиров на суда и высадки их с судов.

С учетом изложенного имеющееся у Общества в собственности причальное сооружение должно рассматриваться на предмет его соответствия признакам объекта транспортной инфраструктуры, указанного не в подпункте з) пункта 5 статьи 1 Закона о транспортной безопасности (как полагает заявитель апелляционной жалобы), а применительно к подпункту д) пункта 5 статьи 1 данного Закона.

В свою очередь, подпункт д) пункта 5 статьи 1 Закона о транспортной безопасности к объектам транспортной инфраструктуры относит технологический комплекс, включающий в себя, в том числе, порты, которые расположены на внутренних водных путях и в которых осуществляются посадка (высадка) пассажиров и (или) перевалка грузов повышенной опасности на основании специальных разрешений, выдаваемых в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации.

Таким образом, не всякий речной порт или причал (причальное сооружение) может быть признан в целях применения Закона о транспортной безопасности объектом транспортной инфраструктуры.

Для признания порта (причала, причального сооружения) объектом транспортной инфраструктуры (в целях применения Закона о транспортной безопасности) в нем должна осуществляться посадка (высадка) пассажиров и (или) перевалка грузов повышенной опасности на основании специальных разрешений, выдаваемых в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации.

Под грузами повышенной опасности понимаются опасные грузы, отнесенные Правительством Российской Федерации к грузам, представляющим повышенную опасность для жизни и здоровья людей и для окружающей среды (пункт 7.3 статьи 1 Закона о транспортной безопасности).

В соответствии со статьей 86 КВВТ Российской Федерации опасными грузами являются грузы, которые в силу присущих им свойств и особенностей при их перевозках, перегрузках и хранении могут создавать угрозу для жизни и здоровья людей, нанести вред окружающей среде, привести к повреждению или уничтожению материальных ценностей. Перечень видов грузов повышенной опасности устанавливается Правительством Российской Федерации (пункт 1). Опасные грузы перевозятся в соответствии с правилами перевозок опасных грузов на внутреннем водном транспорте, утвержденными федеральным органом исполнительной власти в области транспорта. Грузы повышенной опасности допускаются к перевозке по специальным разрешениям в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации (пункт 2).

Таким образом, на основании пункта 2 статьи 86 КВВТ Российской Федерации и пункта 7.3 статьи 1 Закона о транспортной безопасности Правительство Российской Федерации должно было утвердить перечень грузов повышенной опасности и порядок допуска их к перевозке.

Однако до настоящего времени такие нормативные акты не приняты.

Распоряжением Минтранса России от 24.03.2016 N МС-24-р утвержден План Министерства транспорта Российской Федерации по подготовке проектов актов Правительства Российской Федерации на 2016 год.

В пункте 7 Плана указано, что в целях реализации Федерального закона от 3 февраля 2014 N 15-ФЗ "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросам обеспечения транспортной безопасности" разработан и внесен в Правительство Российской Федерации проект Постановления Правительства Российской Федерации "Об утверждении Порядка выдачи специального разрешения на перевозку грузов повышенной опасности внутренним водным и железнодорожным транспортом (включающего Перечень видов грузов повышенной опасности) и Порядка выдачи специальных разрешений на перевалку грузов повышенной опасности в портах, расположенных на внутренних водных путях".

Из информации на сайте http://regulation.gov.ru/ следует, что по состоянию на 9 июня 2014 года имелся проект Постановления Правительства Российской Федерации "Об утверждении Порядка выдачи специальных разрешений на перевозку грузов повышенной опасности внутренним водным транспортом, Порядка выдачи специальных разрешений на перевозку грузов повышенной опасности железнодорожным транспортом и Порядка выдачи специальных разрешений на перевалку грузов повышенной опасности в портах, расположенных на внутренних водных путях", которым предполагалось утвердить, в том числе, прилагаемый Порядок выдачи специальных разрешений на перевалку грузов повышенной опасности в портах, расположенных на внутренних водных путях.

Таким образом, соответствующие нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации находятся в стадии разработки и еще не приняты.

В отсутствие же соответствующих норм нет оснований полагать, что АО "Алмазы Анабара" в принадлежащем ему на праве собственности причальном сооружении осуществляет перевалку грузов повышенной опасности и потому является субъектом транспортной инфраструктуры.

В обоснование своей позиции заявитель апелляционной жалобы ссылается на Правила перевозок грузов, которые утверждены приказом Минречфлота РСФСР от 14.08.1978 N 114, и решение Верховного Суда Российской Федерации от 27 февраля 2014 года N АКПИ14-75 (т. 4, л.д. 114 и 116).

Суд апелляционной инстанции не может согласиться с подобными доводами.

Во-первых, данные Правила утверждены органом исполнительной власти и потому не могут приравниваться по юридической силу к нормативному акту, утвержденному Правительством Российской Федерации. На момент принятия данных Правил действовала Конституция РСФСР, в соответствии с которой высшим исполнительным и распорядительным органом государственной власти РСФСР являлся Совет Министров РСФСР - Правительство РСФСР. Таким образом, в действовавшей в тот момент системе государственного управления Правила были утверждены отраслевым министерством, что не равнялось акту Совета Министров РСФСР - Правительства РСФСР, и в настоящее время не может заменять нормативный акт Правительства Российской Федерации.

Во-вторых, данные Правила устанавливают перечень и правила перевозки опасных грузов, что прямо следует из их содержания, и не используют понятия грузов повышенной опасности.

Из решения Верховного Суда Российской Федерации от 27 февраля 2014 года N АКПИ14-75, на которое ссылается заявитель апелляционной жалобы, следует, что Верховный Суд Российской Федерации, рассматривая вопрос о нормативном правовом регулировании перевозок опасных грузов на внутреннем водном транспорте, указал на данные Правила как на акт министерства (органа исполнительной власти, а не Правительства Российской Федерации), и счел, что Правила сохраняют юридическую силу на территории Российской Федерации и до осуществления федеральным органом исполнительной власти в области транспорта нормативного правового регулирования применяются в части, соответствующей КВВТ Российской Федерации.

Однако, как отмечалось выше, статья 86 КВВТ Российской Федерации различает понятия "опасные грузы" и "грузы повышенной опасности".

Следовательно, к рассматриваемой в настоящем случае ситуации Правила не относятся, и Верховный Суд Российской Федерации не распространял действие Правил на грузы повышенной опасности.

С учетом изложенного суд апелляционной инстанции считает, что при отсутствии специального указания в законе нет оснований полагать, что Правила перевозки грузов, утвержденные приказом Минречфлота РСФСР от 14.08.1978 N 114, регулирующие перевозку опасных грузов, могут быть применены вместо отсутствующего в настоящее время нормативного правового акта Правительства Российской Федерации, устанавливающего перечень грузов повышенной опасности и порядок допуска собственников портов (причалов) к перевалке таких грузов.

Заявитель апелляционной жалобы обращает особое внимание на наличие у АО "Алмазы Анабара" лицензии серии ВВТ-3 N 015934 от 1 сентября 2011 года на осуществление погрузочно-разгрузочной деятельности применительно к опасным грузам на внутреннем водном транспорте (т. 4, л.д. 113-114).

Вместе с тем, Управление транспортного надзора не учитывает, что пункт 7.3 статьи 1 Закона о транспортной безопасности и статья 86 КВВТ Российской Федерации различают понятия "опасные грузы" и "грузы повышенной опасности". Законодателем из опасных грузов выделяются грузы повышенной опасности, перечень которых и порядок их перевалки в портах по специальным разрешениям должен устанавливаться Правительством Российской Федерации.

В отличие от опасных грузов, разгрузка-погрузка которых лицензируется в соответствии пунктом 28 части 1 статьи 12 Федерального закона от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" и Постановлением Правительства Российской Федерации от 06.03.2012 N 193 "О лицензировании отдельных видов деятельности на морском и внутреннем водном транспорте", законодательство о транспортной безопасности предполагает, что перевалка в портах грузов повышенной опасности должна будет осуществляться на основании специальных разрешений, порядок выдачи которых устанавливается Правительством Российской Федерации.

Доказательств наличия у Общества таких специальных разрешений нет.

Изложенное (о различиях между опасными грузами и грузами повышенной опасности) согласуется с подходом, выраженным в постановлении Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 13 октября 2016 года по делу N А58-7081/2015.

Применительно к настоящему делу суд апелляционной инстанции также отмечает, что вступившим в законную силу решением Арбитражного суда Республики Саха (Якутия) от 8 апреля 2016 года по делу N А58-5794/2015 признано незаконным постановление Управления транспортного надзора от 15 октября 2015 года N ТБ-ВТ-15/10/2015/878-р N 93ЯКТ о привлечении АО "Алмазы Анабара" к административной ответственности по части 1 статьи 11.15.1 КоАП Российской Федерации.

В рамках названного дела арбитражный суд, проанализировав материалы той же самой проверки (в частности, акт проверки от 28 сентября 2015 года N ТБ-ВТ-28/09/2015/878-р и предписание от 28 сентября 2015 года N ТБ-ВТ-28/09/2015878-р, свидетельство о собственности на причальное сооружение), пришел к выводу о том, что Общество не является субъектом транспортной инфраструктуры (т. 4, л.д. 75-82).

При таких фактических обстоятельствах и правовом регулировании, наличии вступившего в законную силу судебного акта по делу N А58-5794/2015, у суда апелляционной инстанции отсутствуют основания для отмены обжалуемого решения.

Рассмотрев апелляционную жалобу на не вступившее в законную силу решение Арбитражного суда Республики Саха (Якутия) от 19 октября 2016 года по делу N А58-6020/2015, Четвертый арбитражный апелляционный суд, руководствуясь статьями 258, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Республики Саха (Якутия) от 19 октября 2016 года по делу N А58-6020/2015 оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в двухмесячный срок в кассационном порядке в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа.

Кассационная жалоба подается через Арбитражный суд Республики Саха (Якутия).

Председательствующий судья

Г.Г. Ячменёв

Судьи

Д.В. Басаев Э.В. Ткаченко