Постановлением Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 21 декабря 2017 г. N Ф01-5311/17 настоящее постановление оставлено без изменения
г. Владимир |
|
19 июля 2017 г. |
Дело N А11-8616/2016 |
Резолютивная часть постановления объявлена 12 июля 2017 года.
Полный текст постановления изготовлен 19 июля 2017 года.
Первый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего судьи Мальковой Д.Г., судей Большаковой О.А., Бухтояровой Л.В., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Сидоровой Ю.А., рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу администрации Александровского района Владимирской области на решение Арбитражного суда Владимирской области от 31.03.2017 по делу N А11-8616/2016, принятое судьей Волгиной О.А. по иску заместителя прокурора Владимирской области в интересах муниципального образования Александровского района в лице уполномоченного органа администрации Александровского района и муниципального образования город Александров в лице уполномоченного органа администрации города Александров к администрации Александровского района Владимирской области (ОГРН 1033303207024, ИНН 3311004500) к индивидуальному предпринимателю Романову Михаилу Николаевичу (ОГРНИП 304333921100073), муниципальному казенному учреждению "Управление жилищно-коммунального хозяйства Александровского района" (ОГРН 1073339003924, ИНН 3301022613) о признании недействительными конкурса от 01.02.2016, решения комиссии от 20.02.2016 и договоров от 24.02.2016, с привлечением к участию в деле третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, - Управления Федеральной антимонопольной службы Российской Федерации по Владимирской области, общества с ограниченной ответственностью "КБ-Транс", индивидуального предпринимателя Кудряшова А.Ю., индивидуального предпринимателя Максимова А.И., общества с ограниченной ответственностью "Благовест Плюс",
при участии в судебном заседании представителей:
от администрации Александровского района Владимирской области - Астафьева Л.В. по доверенности от 11.07.2017 (сроком до 31.12.2017),
от прокуратуры Владимирской области - Ярцева Ю.В.,
от МКУ "Управление жилищно-коммунального хозяйства Александровского района" - Астафьева Л.В. по доверенности от 19.01.2017 (сроком до 31.12.2017),
от Управления Федеральной антимонопольной службы Российской Федерации по Владимирской области - Никашова Д.В. по доверенности от 18.01.2017 (сроком до 31.12.2017),
ИП Максимова А.И. лично по паспорту,
установил:
заместитель прокурора Владимирской области (далее - Прокуратура) в интересах муниципального образования Александровского района и муниципального образования город Александров обратился с исковым заявлением в Арбитражный суд Владимирской области к администрации Александровского района Владимирской области (далее - администрация) и к индивидуальному предпринимателю Романову Михаилу Николаевичу (далее - Предприниматель) о признании:
- недействительным открытого конкурса на право заключения договоров на осуществление перевозок пассажиров автомобильным транспортом общего пользования на регулярных (постоянных) городских муниципальных маршрутах муниципального образования города Александров, проведенного 01.02.2016;
- недействительным решения комиссии от 20.02.2016 открытого конкурса на право заключения договоров на осуществление перевозок пассажиров автомобильным транспортом общего пользования на регулярных (постоянных) городских муниципальных маршрутах муниципального образования города Александров в 2016 году;
- недействительными договоров от 24.02.2016 N 8/16, 11/16, 12/16, 13/16, 14/16, 15/16, 16/16 и 17/16 на осуществление перевозки пассажиров автомобильным транспортом общего пользования на городских муниципальных маршрутах муниципального образования города Александров, заключенных между Администрацией и Предпринимателем.
В порядке статьи 46 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации к участию в деле в качестве соответчика привлечено муниципальное казенное учреждение "Управление жилищно-коммунального хозяйства Александровского района" (далее - Учреждение).
На основании статьи 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Управление Федеральной антимонопольной службы Российской Федерации по Владимирской области (далее - УФАС), общество с ограниченной ответственностью "КБ-Транс" (далее - ООО "КБ- Транс"), индивидуальный предприниматель Кудряшов А.Ю. (далее - ИП Кудряшов А.Ю.), индивидуальный предприниматель Максимов А.И. (далее - ИП Максимов А.И.), общество с ограниченной ответственностью "Благовест Плюс" (далее - ООО "Благовест Плюс").
Решением от 31.03.2017 Арбитражный суд Владимирской области исковые требования удовлетворил.
Не согласившись с принятым решением, администрация обратилась в Первый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит отменить решение суда первой инстанции по основаниям, предусмотренным статьей 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, и принять по делу новый судебный акт.
Оспаривая законность принятого по делу решения, заявитель ссылается на отсутствие у Прокуратуры права на обращение в суд с рассматриваемым иском, который по существу не преследует цель защиты интересов указанных муниципальных образований, а обращение с подобным иском в интересах неопределенного круга лиц законом не предусмотрено, а также прокурору не предоставлено право на оспаривание сделок, совершенных учреждениями. Указывает, что администрация была лишена возможности вступить в дело в качестве истца, так как привлечена к участию в деле в качестве ответчика. Полагает, что суд необоснованно не принял во внимание толкование Совета народных депутатов муниципального образования "Город Александров" положений пунктов 4.1 и 4.2 Положения N 23. Также утверждает, что рассмотрение жалобы в УФАС было назначено на 27.01.2016, следовательно, приостановление конкурса имело место в период с 21.01.2016 по 27.01.2016. Кроме того, считает, что судом неправильно истолкованы и применены положения части 18 и 19 статьи 18.1 Федерального закона "О защите конкуренции".
Представитель заявителя в судебном заседании поддержал вышеизложенные доводы, обратил внимание апелляционного суда на неверную квалификацию судом первой инстанции спорных правоотношений, утверждает, что спорный конкурс не является торгами, пояснил, что судом не установлено нарушений федерального законодательства при проведении спорного конкурса, в связи с чем он не мог быть признан недействительным, просил обжалуемое решение отменить, апелляционную жалобу удовлетворить. Представитель Прокуратуры возразил против доводов апелляционной жалобы, просил решение оставить без изменения, жалобу без удовлетворения. Представители третьих лиц в судебном заседании поддержали позицию Прокуратуры.
В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассматривается в отсутствие не явившихся сторон, надлежащим образом извещённых о времени и месте судебного разбирательства, по имеющимся материалам.
Законность и обоснованность принятого по делу решения проверены Первым арбитражным апелляционным судом в порядке главы 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, решением Совета народных депутатов города Александров от 26.03.2015 N 23 утверждено Положение N 23, в пункте 2 которого функции заказчика по организации перевозок пассажиров автомобильным транспортом общего пользования на регулярных (постоянных) городских муниципальных маршрутах возложена на администрацию.
Администрация постановлением от 24.11.2015 N 2026 создала комиссию и утвердила конкурсную документацию по проведению конкурса на осуществление перевозок пассажиров автомобильным транспортом общего пользования на регулярных (постоянных) городских муниципальных маршрутах N 1 - 10, определила организатором конкурса - Учреждение, которому поручило разместить информационное извещение о проведении конкурса.
Предметом конкурса являлось право на заключение договоров на осуществление перевозок пассажиров автомобильным транспортом общего пользования на регулярных (постоянных) городских муниципальных маршрутах N 1 - 10 (лоты N 1 - 10).
Заказчик конкурса - Администрация.
Организатор конкурса - Учреждение.
В соответствии с условиями конкурсной документации конверты с заявками на участие в конкурсе принимаются и регистрируются с 24.11.2015 по 24.12.2015, процедура вскрытия конвертов с заявками на участие в конкурсе будет производиться 25.12.2015 (пункты 4.4 и 7.1 конкурсной документации).
Согласно ведомости регистрации подачи документов (заявок) на конкурс 25.12.2015 поданы заявки, а именно: от ООО "КБ-Транс" 23.12.2015 на лоты N 2, 4, 5, 9; от ИП Кудряшова А.Ю. 23.12.2015 на лот N 7; от ИП Максимова А.И. 23.12.2015 на лот N 9; от Предпринимателя 23.12.2015 на лоты N 1, 3, 4, 6, 7, 8, 9, 10; от ООО "Благовест плюс" 24.12.2015 на лоты N 2, 5; от ИП Максимова А.И. 24.12.2015 на лоты N 1, 8.
До проведения конкурса от ООО "КБ-Транс", ИП Максимова А.И., ИП Кудряшова А.Ю. в адрес УФАС поступила жалоба на действия администрации и Учреждения при организации конкурса (25.12.2015) на осуществление перевозок пассажиров автомобильным транспортом общего пользования на регулярных (постоянных) городских муниципальных маршрутах.
Решением УФАС от 11.12.2015 по делу N К-903-02/2015 жалоба признана необоснованной, вместе с тем, администрации выдано предписание о совершении в срок до 20.12.2015 действий, направленных на устранение нарушения, допущенного в ходе организации и проведения конкурса на осуществление перевозок пассажиров автомобильным транспортом общего пользования на регулярных (постоянных) городских муниципальных маршрутах, путем внесения изменений в конкурсную документацию, а также в извещение о проведении конкурса, а именно опубликовать сведения о сроке заключения договора, о графике движения транспортных средств, о расписании, о паспортах маршрутов и установить наличие квалификационных показателей "освещаемой, охраняемой стоянки автобусов" единые критерии оценки.
Во исполнение предписания УФАС 25.12.2015 на сайте администрации размещена информация о приостановлении конкурса от 25.12.2015 для внесения соответствующих изменений.
Во исполнение предписания УФАС администрация издала постановление от 25.12.2015 N 2211 "О внесении изменений в постановление администрации Александровского района от 24.11.2015 N 2026 "О создании комиссии и утверждении конкурсной документации по проведению конкурса на осуществление перевозок пассажиров автомобильным транспортом общего пользования на регулярных (постоянных) городских муниципальных маршрутах".
Упомянутое постановление опубликовано 30.12.2015 в газете "Александровский Голос труда" N 52.
Указанным постановлением дата проведения конкурса с 25.12.2015 изменена на 01.02.2016, конечная дата приема заявок изменена с 24.12.2015 на 29.01.2016; изменены и дополнены пункт 7.10 пункта 7 приложения к постановлению, пункт 6.1 пункта 6, пункт 7 таблицы "Квалификационные показатели", "Оценочная ведомость, согласно квалификационным показателей".
Представителями Предпринимателя, ИП Максимова и ООО "Благовест плюс" отозваны документы, сданные на конкурс, что подтверждается расписками от 29.12.2015 и 30.12.2015 соответственно.
Согласно ведомости регистрации подачи документов (заявок) на конкурс 01.02.2016 поданы следующие заявки: от Предпринимателя 18.01.2016 на лоты N 1, 3, 4, 6, 7, 8, 9, 10; от ИП Максимова А.И. 26.01.2016 на лоты N 1, 7, 8; от ООО "Благовест плюс" 27.01.2016 на лоты N 2 и 5.
Полагая, что конкурсная документация содержит требования, ущемляющие права участников конкурса и создающие для определенного круга участников дискриминационные условия, что нарушает права и законные интересы в сфере осуществления предпринимательской деятельности, ИП Максимов А.И. обратился в УФАС с жалобой, которая принята к производству в порядке, установленном статьей 18.1 Закона N 135-ФЗ.
В порядке статьи 18.1 Закона N 135-ФЗ УФАС 21.01.2016 направил в адрес организатора торгов - Учреждения уведомление о приостановлении торгов до рассмотрения жалобы ИП Максимова А.И. по существу.
Факт получения 22.01.2016 данного уведомления подтверждается письмом Администрации от 25.01.2016 N 01-08-90.
По результатам рассмотрения жалобы ИП Максимова А.И. вынесено решение УФАС от 05.02.2016 N К-24-02/2016.
Наряду с этим, конкурная комиссия 01.02.2016 вскрыла заявки участников конкурса, о чем составлен протокол от 01.02.2016 и дополнительный протокол к нему.
Посчитав, что в действиях организатора конкурса - Учреждения при проведении конкурса 01.02.2016 имеются нарушения, ООО "КБ-Транс" 08.02.2016 обратилось в УФАС с жалобой.
Решением УФАС от 16.02.2016 по делу N К-57-02/2016 жалоба на ООО "КБ-Транс" признана необоснованной. При этом конкурсной комиссии выдано предписание об устранении нарушений действующего законодательства. Указанное предписание размещено УФАС на сайте на следующий день. Кроме того, данное решение принято в заседании УФАС при участии представителя от Учреждения.
УФАС предписанием от 16.02.2016 по делу N К-57-02/2016 обязало в срок до 20.02.2016 отменить протокол вскрытия конвертов с заявками на участие в открытом конкурсе на право заключения договоров на осуществление перевозок пассажиров автомобильным транспортом общего пользования на регулярных (постоянных) городских муниципальных маршрутах города Александрова в 2016 году от 01.02.2016 и рассмотреть заявки участников конкурса с учетом неотозванных заявок. Также указано, что о выполнении предписания необходимо сообщить в УФАС до 26.02.2016.
Конкурсная комиссия 19.02.2016 провела второй этап конкурса, по итогам которого составила протокол N 2, согласно которому соискатели не допущены до участия в конкурсе на лоты N 2, 4, 5, 9 - ООО "КБ-Транс"; на лот N 7 - ИП Кудряшов А.Ю.; на лоты N 1, 7 и 8 - ИП Максимов А.И.; на лоты N 2 и 5 - ООО "Благовест плюс". Предприниматель допущен до участия в конкурсе на лоты N 1, 3, 4, 6, 7, 8, 9 и 10.
Конкурсной комиссией принято решение от 20.02.2016, в соответствии с которым конкурс по лотам N 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10 признан несостоявшимся; предоставлено право на заключение договора на осуществление перевозок пассажиров по маршрутам N 1, 3, 4, 6, 7, 8, 9, 10 (по лотам N 1, 3, 4, 6, 7, 8, 9, 10) перевозчику - Предпринимателю; указано на необходимость проведения конкурса на право заключения договора на осуществление перевозок пассажиров автомобильным транспортом по маршрутам N 2 и 5.
Во исполнение упомянутого решения администрация и Предприниматель 24.02.2016 заключили договоры на осуществление перевозки пассажиров автомобильным транспортом общего пользования на городских муниципальных маршрутах муниципального образования города Александров N 1, 3, 4, 6, 7, 8, 9, 10 от 24.02.2016 N 8/16, 11/16, 12/16, 13/16, 14/16, 15/16, 16/16 и 17/16.
Посчитав, что при проведении конкурса по лотам N 1, 3, 4, 6, 7, 8, 9, 10 допущены существенные нарушения действующего законодательства, повлиявшие на развитие добросовестной конкуренции, обеспечение гласности и прозрачности проведения конкурса и нарушившие интересы жителей муниципального образования город Александров в сфере оказания услуг по перевозке пассажиров, Прокурор обратился в арбитражный суд с настоящим иском в порядке статьи 52 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Повторно рассмотрев дело, проверив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены обжалуемого судебного акта.
Удовлетворяя заявленные Прокурором требования, суд первой инстанции обоснованно исходил из следующего.
В силу пункта 3 статьи 1 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Закон N 2202-1) прокуроры участвуют в рассмотрении дел арбитражными судами в соответствии с процессуальным законодательством.
Статья 52 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации предусматривает, что прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с иском о признании недействительными сделок, совершенных органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными учреждениями, а также юридическими лицами, в уставном капитале (фонде) которых есть доля участия Российской Федерации, доля участия субъектов Российской Федерации, доля участия муниципальных образований.
При этом прокурору надлежит обосновать наличие у него права на предъявление настоящего иска на основании положений статьи 52 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
В соответствии с абзацем вторым пункта 9 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 23.03.2012 N 15 "О некоторых вопросах участия прокурора в арбитражном процессе" (далее - постановление N 15) применительно к статье 125 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации прокурор в исковом или ином заявлении обязан обосновать наличие у него полномочий по обращению в арбитражный суд, а по делам, названным в абзацах втором и третьем части 1 статьи 52 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, - указать публично-правовое образование, в интересах которого предъявляется иск, и уполномоченный орган, действующий от имени публично-правового образования.
В пункте 10 названного постановления разъяснено, что предъявляя иск о признании недействительной сделки или применении последствий недействительности ничтожной сделки, совершенной лицами, названными в абзацах втором и третьем части 1 статьи 52 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, прокурор обращается в арбитражный суд в интересах публично-правового образования.
Статьей 125 Гражданского кодекса Российской Федерации предусмотрено, что в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, от имени субъекта Российской Федерации могут выступать в суде органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. От имени муниципальных образований могут осуществлять права и обязанности органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.
В случаях и в порядке, предусмотренных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации, нормативными актами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, по их специальному поручению от их имени могут выступать государственные органы, органы местного самоуправления, а также юридические лица и граждане.
Из анализа приведенных положений законодательства следует, что при обращении в арбитражный суд в порядке статьи 52 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации прокурор преследует публично-правовой интерес, который соответствует интересу органа, осуществляющего публичные полномочия в данной сфере. Право прокурора на обращение в суд с иском о признании сделки недействительной не существует само по себе, а обусловлено наличием публично-правового интереса, который подлежит восстановлению по итогам рассмотрения иска прокурора.
Из пояснений Прокурора в рамках настоящего спора следует, что иск предъявлен в защиту интересов муниципального образования Александровский район и муниципального образования город Александров и неопределенного круга лиц.
В соответствии с соглашением от 01.08.2015, заключенным администрацией муниципального образования Александровский район и администрацией муниципального образования город Александров, осуществление полномочий по созданию условий для предоставления транспортных услуг населению и организации транспортного обслуживания населения в границах муниципального образования города Александров до 31.12.2018 переданы от администрации муниципального образования город Александров к администрации муниципального образования Александровский район.
Вопреки доводам заявителя апелляционной жалобы в соответствии с пунктом 1.4 Положения N 23, утвержденного решением Совета народных депутатов города Александров от 26.03.2015 N 23, администрация Александровского района, является заказчиком и организатором спорного конкурса, и соответственно стороной оспариваемых в рамках настоящего процесса сделок.
В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 1 Закона N 2202-1 в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет надзор за исполнением законов, в том числе представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов.
Изложенное свидетельствует о том, что настоящий иск предъявлен Прокурором в рамках имеющихся у него полномочий к надлежащим ответчикам.
Доводы заявителя жалобы об обратном основаны на неверном толковании норм действующего законодательства и обстоятельств настоящего спора, в связи с чем не могут быть приняты судом апелляционной инстанции во внимание.
В части 1 статьи 26.1 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в редакции, действующей в период проведения конкурса, далее - Закон N 184-ФЗ) установлено, что полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации, определяются конституцией (уставом), законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации.
В соответствии с частью 2 статьи 26.3 Закона N 184-ФЗ к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации относится решение вопросов организации транспортного обслуживания населения, в том числе автомобильным, железнодорожным, водным, воздушным транспортом.
К вопросам местного значения муниципального района отнесено создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах муниципального района (пункт 6 части 1 статьи 15 Закона N 131-ФЗ в редакции, действующей в спорный период).
Согласно пункту 7 части 1 статьи 14 Закона N 131-ФЗ создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах поселения отнесены к вопросам местного значения городского поселения.
Аналогичные положения содержались в статье 5 Закона N 18-ОЗ (утратил силу с 04.01.2016).
Таким образом, органы местного самоуправления наделены полномочиями по регулированию деятельности транспортных предприятий на территории муниципальных образований и организации транспортного обслуживания населения в границах муниципального района. Поскольку действующее федеральное законодательство о местном самоуправлении (в момент объявления конкурса) не содержит конкретного перечня способов такого регулирования, органы местного самоуправления вправе самостоятельно определять их своими актами.
Следует заметить, что основной целью организации регулярных пассажирских перевозок является создание условий для безопасного и бесперебойного транспортного обслуживания граждан, привлечение на конкурсной основе перевозчиков к организации регулярных перевозок не направлено на удовлетворение потребностей муниципального образования.
Привлечение на конкурсной основе юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к организации регулярных перевозок с заключением договоров об организации таких перевозок по своей природе не является размещением заказа путем проведения конкурса на оказание услуг для муниципальных нужд за счет средств бюджета, так как осуществляется за счет средств самих граждан.
В данном случае конкурс служит инструментом конкурентного отбора, позволяющего выбрать претендента, наилучшим образом удовлетворяющего потребности населения в транспортных услугах, отвечающих требованиям безопасности пассажирских перевозок на транспорте. Конкурсная процедура и оценочные критерии использованы для наиболее эффективного решения вопросов, отнесенных к компетенции органа местного самоуправления, и не направлены на ограничение свободы предпринимательской деятельности.
Исходя из характера и субъектного состава подлежащих урегулированию отношений конкурс на право заключения договоров на осуществление перевозки пассажиров автомобильным транспортом проводятся в целях предоставления равных возможностей участия лицам, ведущим бизнес в сфере перевозок, развития между ними добросовестной конкуренции, соблюдения требований законодательства о конкуренции и перевозки, а также обеспечения гласности и прозрачности, предотвращения коррупции при предоставлении возможности оказывать услугу населению по перевозке пассажиров.
Между тем, организатор конкурса в любом случае должен обеспечить их публичность и открытость по составу надлежащих участников, единые и понятные для участников требования к конкурсной документации, процедуре участия в конкурсе, максимально четкие критерии отбора победителя, обеспечивающие сопоставимость поданных участниками предложений, в том числе с учетом реальности их осуществления и эффективности.
При рассмотрении иска о признании названного конкурса недействительным следует устанавливать, являются ли допущенные нарушения существенными, способными повлиять на число участников конкурса или результат определения их победителя. Аналогичная правовая позиция определена в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 25.12.2012 N 11237/2012.
С учетом изложенного законность проведенного органом местного самоуправления конкурса на право заключения договоров на осуществление перевозки пассажиров автомобильным транспортом правомерно устанавливалась судом первой инстанции исходя из положений статей 447 - 449 Гражданского кодекса Российской Федерации, Закона N 131-ФЗ, статей 15 - 18.1 Закона N 135-ФЗ, а также региональных и муниципальных нормативных правовых актов.
В силу пункта 1 статьи 447 Гражданского кодекса Российской Федерации договор, если иное не вытекает из его существа, может быть заключен путем проведения торгов. Договор заключается с лицом, выигравшим торги.
Торги, проведенные с нарушением правил, установленных законом, могут быть признаны судом недействительными по иску заинтересованного лица. Признание торгов недействительными влечет недействительность договора, заключенного с лицом, выигравшим торги (статья 449 Гражданского кодекса Российской Федерации).
Споры о признании торгов недействительными рассматриваются по правилам, предусмотренным для признания недействительными оспоримых сделок (постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 14.12.2010 N 7781/10).
В силу части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).
В части 1 статьи 17 Закона N 135-ФЗ предусмотрено, что при проведении торгов запрещаются действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, в том числе создание:
1) координация организаторами торгов или заказчиками деятельности его участников;
2) создание участнику торгов или нескольким участникам торгов преимущественных условий участия в торгах, в том числе путем доступа к информации, если иное не установлено федеральным законом;
3) нарушение порядка определения победителя или победителей торгов;
4) участие организаторов торгов или заказчиков и (или) работников организаторов торгов или работников заказчиков в торгах.
Согласно части 4 статьи 17 Закона N 135-ФЗ нарушение правил, установленных статьей, является основанием для признания недействительными соответствующих торгов и заключенных по результатам таких торгов сделок.
Из материалов дела усматривается, что предметом оспариваемого конкурса стало право на заключение договоров на осуществление перевозок пассажиров автомобильным транспортом общего пользования на регулярных (постоянных) городских муниципальных маршрутах, утвержденных администрацией города Александров в составе перечней муниципальных маршрутов по 10 лотам. При этом лот определен как маршрут перевозки пассажиров. В рамках настоящего спора исследуется правомерность проведения конкурса по лотам N 1, 3, 4, 6, 7, 8, 9, 10.
Согласно пункту 1.3 Положения N 23 конкурс проводится посредством квалификационного отбора перевозчиков независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности в целях создания им равных конкурентных возможностей.
В пунктах 5.2, 5.4, 5.5, 5.6 и 5.7 Положения N 23 закреплено, что конкурсной комиссией публично в день, время и месте, указанные в извещении о проведении конкурса, вскрываются конверты с заявками на участие в конкурсе, которые поступили заказчику до вскрытия конвертов с заявками, при этом ведется протокол вскрытия конвертов с заявками.
Конкурсная комиссия обязана осуществлять аудио- или видеозапись вскрытия конвертов с заявками на участие в конкурсе.
В ведомости регистрации подачи документов (заявок), зафиксировано, что на участие в конкурсе от 25.12.2015 зарегистрировалось пять претендентов: от ООО "КБ-Транс" на лоты N 2, 4, 5, 9 (заявка от 23.12.2015); ИП Кудряшова А.Ю. на лот N 7 (заявка от 23.12.2015); от ИП Максимова А.И. на лот N 9 (заявка от 23.12.2015); от Предпринимателя на лоты N 1, 3, 4, 6, 7, 8, 9, 10 (заявка от 23.12.2015); от ООО "Благовест плюс" на лоты N 2, 5 (заявка от 24.12.2015); от ИП Максимова А.И. на лоты N 1, 8 (заявка от 24.12.2015).
Процедура вскрытия конвертов с заявками на участие в конкурсе должна проводится 25.12.2015 (согласно положениям конкурсной документации).
Из материалов дела усматривается, что конкурсная комиссия 25.12.2015 не собиралась, конверты с заявками претендентов не вскрывались, протокол вскрытия конвертов не велся.
На сайте Администрации 25.12.2015 размещено сообщение о приостановлении конкурса.
Администрацией трем претендентам 29.12.2015 и 30.12.2015 по их заявлениям возвращены их заявки на участие в конкурсе.
Следовательно, назначенный на 25.12.2015 открытый конкурс не был проведен, что также подтверждается письмом Администрации от 10.08.2016 N 3545-01-16.
В пункте 4.1 Положения N 23 указано, что извещение о проведении конкурса подлежит опубликованию организатором конкурса в средствах массовой информации и на официальном сайте Администрации не менее чем за 30 календарных дней до даты окончания приема заявок на участие в конкурсе.
Изменение условий конкурса, в том числе продление срока представления заявок на участие в конкурсе, производится в сроки, установленные пунктом 4.1 Положения N 23 (пункт 4.2 Положения N 23).
Исходя из буквального толкования упомянутых пунктов Положения N 23, а также иных пунктов Положения N 23, указанные требования не содержат права на изменение или продление окончательного срока проведения конкурса в момент проведения конкурса. В Положении N 23 указано на возможность изменения условий конкурса и продление срока представления заявок на участие в конкурсе за 30 календарных дней до даты окончания приема заявок.
Данный вывод суда первой инстанции является верным и согласуется с действительным содержанием Положения N 23.
В рассматриваемом случае дата объявления конкурса - 24.11.2015, окончание приема заявок - 24.12.2015, конкурс назначен на 25.12.2015, изменения в конкурсную документацию внесены постановлением от 25.12.2015 N 2211, которое опубликовано только 30.12.2015, то есть изменения в конкурсную документацию внесены через день после окончания приема заявок и опубликованы по истечении пяти дней после окончания срока проведения конкурса.
Судом справедливо отмечено и принято во внимание и то, что постановлением от 25.12.2015 N 2211 внесены существенные изменения в конкурсную документацию, а именно: перенесены сроки последнего дня приема заявок для участия в конкурсе на 29.01.2016 и дата вскрытия конвертов с заявками для участия в конкурсе перенесена на 01.02.2016; определен срок договора на осуществление перевозок пассажиров на пять лет; изменен один из квалификационных показателей, с использованием которых производится подсчет баллов, набранных участниками конкурса; изменен состав конкурсной комиссии.
При этом дата изменений внесенных постановлением N 2211 в конкурную документацию и дата проведения конкурса совпадают, что прямо нарушает условия пунктов 4.1 и 4.2 Положения N 23.
В сложившейся ситуации организатор конкурса вправе был либо провести конкурс на первоначально заявленных условиях, либо принять решение об отказе от проведения назначенного конкурса (пункт 4.8 Положения) с целью проведения другого конкурса на новых условиях с учетом предписания УФАС, принятого при рассмотрении жалобы по делу N К-903-02/2015.
При вынесении обжалуемого решения судом также обоснованно принято во внимание то обстоятельство, что решением Владимирского областного суда от 30.05.2016 по делу N 3а-114/2016, оставленным без изменения апелляционным определением Верховного суда Российской Федерации от 16.11.2016 по делу N 86-АПГ16-3 установлена недействительность пунктов 2, 3, 6 и 17 таблицы приложения к Положению N 23, на основании которого проводился спорный конкурс.
Более того, исходя из задач и целей конкурса, участник конкурса вправе подать только одну заявку на участие в конкурсе в отношении каждого предмета конкурса (лота).
В пункте 4.3 конкурсной документации предусмотрено, что соискатель вправе подать только одну заявку на участие в конкурсе в отношении каждого конкурсного лота.
Соискатель, подавший заявку на участие в конкурсе вправе отозвать ее в любое время до начала процедуры оценки и сопоставления заявок на участие в конкурсе (пункт 4.5 конкурсной документации).
Из материалов дела видно, что постановлением от 25.12.2015 N 2211 срок проведения спорного конкурса продлен. Участники конкурса, а именно Предприниматель, ИП Максимов А.И. и ООО "Благовест плюс" отзывали свои заявки, а впоследствии повторно обратились с заявками на участие в данном конкурсе на один и тот же конкурсный лот.
При этом положения конкурсной документации не предусматривают право повторного приема заявок от участников конкурса на один и тот же конкурсный лот.
С учетом изложенного суд первой инстанции пришел к верному выводу о том, что повторные заявки от Предпринимателя 18.01.2016, от ИП Максимова А.И. 26.01.2016 (по лотам N 1 и 8), от ООО "Благовест плюс" 27.01.2016, были приняты с нарушением положений конкурсной документации.
Следовательно, круг допущенных к участию в конкурсе лиц не только повлиял на результат определения конкурса, но и существенным образом изменил этот результат.
Кроме того, в период проведения конкурса ИП Максимов А.И. обратился в УФАС с жалобой, в связи с чем УФАС 21.01.2016 направил в адрес организатора торгов (Учреждения) уведомление о приостановлении конкурса до рассмотрения жалобы по существу.
В частях 18 и 19 статьи 18.1 Закона N 135 предусмотрено, что со дня направления уведомления, предусмотренного частью 11 названной статьи, торги приостанавливаются до рассмотрения жалобы на действия (бездействие) организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной или аукционной комиссии по существу. В случае принятия жалобы к рассмотрению организатор торгов, которому в порядке, установленном частью 11 названной статьи, направлено уведомление, не вправе заключать договор до принятия антимонопольным органом решения по жалобе. Договор, заключенный с нарушением данного требования, является ничтожным.
По результатам рассмотрения жалобы по существу комиссия антимонопольного органа принимает решение о признании жалобы обоснованной или необоснованной и в случае, если жалоба признана обоснованной, либо в случае установления иных не являющихся предметом обжалования нарушений (нарушений порядка организации и проведения торгов, заключения договоров по результатам торгов или в случае признания торгов несостоявшимися) принимает решение о необходимости выдачи предписания, предусмотренного пунктом 3.1 части 1 статьи 23 настоящего Федерального закона (часть 20 статьи 18.1 Закона N 135).
В течение трех рабочих дней со дня принятия решения по жалобе антимонопольный орган направляет заявителю, организатору торгов, оператору электронной площадки, в конкурсную или аукционную комиссию, действия (бездействие) которых обжалуются, копии решения, предписания, принятых по результатам рассмотрения жалобы, и размещает сведения о таких решении, предписании на официальном сайте торгов или на сайте антимонопольного органа (часть 22 статьи 18.1 Закона N 135).
В силу статьи 36 Закона N 135 коммерческие и некоммерческие организации, иные хозяйствующие субъекты и государственные органы исполнительной власти, а также физические лица, обязаны исполнять решения и предписания антимонопольного органа в установленный такими решениями и предписаниями срок.
Согласно части 2 статьи 49 Закона N 135 решение по делу о нарушении антимонопольного законодательства, принятое комиссией, подлежит оглашению по окончании рассмотрения дела. При этом может оглашаться только его резолютивная часть. Решение должно быть изготовлено в полном объеме в срок, не превышающий десяти рабочих дней со дня оглашения его резолютивной части. Копии такого решения немедленно направляются или вручаются лицам, участвующим в деле. Дата изготовления решения в полном объеме считается датой его принятия.
Поскольку УФАС по результатам поступившей жалобы принял решение от 05.02.2016, суд первой инстанции справедливо констатировал, что конкурсная комиссия вскрыла заявки участников конкурса в период приостановления конкурса (01.02.2016).
Более того, 16.02.2016 УФАС вынес предписание по делу N К-57-02/2016, которым обязал в срок до 20.02.2016 отменить протокол вскрытия конвертов от 01.02.2016, рассмотреть заявки участников конкурса с учетом неотозванных заявок и сообщить в УФАС до 26.02.2016 о выполнении предписания.
Между тем, указанное предписание не исполнено конкурсной комиссией. Напротив, конкурсная комиссия вопреки предписанию 19.02.2016 провела второй этап конкурса, по итогам которого составила протокол N 2, и приняла решение от 20.02.2016, которым предоставлено право на заключение договора на осуществление перевозок пассажиров по маршрутам N 1, 3, 4, 6, 7, 8, 9, 10 (по лотам N 1, 3, 4, 6, 7, 8, 9, 10) перевозчику - Предпринимателю.
При этом предписание от 16.02.2016 не обжаловано ни заказчиком, ни организатором конкурса, не признано незаконным и вообще не исполнено. Вопреки доводам заявителя жалобы доказательств обратного в дело не представлено, а обстоятельства дела явно свидетельствуют об игнорировании указаний данного предписания в ходе проведения конкурса, что само по себе противоречит смыслу положений Закона N 135, обеспечивающих реализацию права участников конкурса на защиту в административном порядке и гарантирующих соблюдение предусмотренного порядка проведения и оформления результатов конкурса.
Учитывая изложенное, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что вышеперечисленные действия Администрации по внесению изменений в конкурсную документацию после окончания подачи заявок на участие в конкурсе, а также действия Учреждения (непосредственно организатора конкурса) по продолжению проведения конкурса после его приостановления, по неисполнению предписания УФАС, принятию повторных заявок на участие в конкурсе, приводят или могли привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции и, соответственно, повлияли или могли повлиять на результаты конкурса.
Изложенное позволило суду первой инстанции сделать вывод о том, что действиями (бездействиями) заказчика и организатора конкурса нарушен запрет, установленный частью 1 статьи 17 Закона N 135, что явилось законным основаниям для удовлетворения предъявленного Прокурором требования о признании конкурса недействительным.
Договор, заключенный по итогам недействительного конкурса, должен квалифицироваться как недействительная сделка, так как его недействительность прямо установлена пунктом 2 статьи 449 Гражданского кодекса Российской Федерации.
В связи с признанием недействительными конкурса и решения конкурсной комиссии от 20.02.2016, на основании статьи 449 Гражданского кодекса Российской Федерации, правомерно признаны недействительными заключенные между Администрацией и Предпринимателем по итогам конкурса договоры на осуществление перевозки пассажиров автомобильным транспортом общего пользования на городских муниципальных маршрутах муниципального образования города Александров от 24.02.2016 N 8/16, 11/16, 12/16, 13/16, 14/16, 15/16, 16/16 и 17/16.
Исследовав материалы дела, проверив доводы заявителя, изложенные в апелляционной жалобе, суд апелляционной инстанции считает обоснованным решение суда первой инстанции об удовлетворении исковых требований.
Аргументы, приведенные заявителем в апелляционной жалобе, коллегия судей изучила и признала юридически несостоятельными, ибо все они сводятся к иным, нежели у суда, трактованию норм действующего законодательства и оценке фактических обстоятельств спора. Однако наличие у заявителя собственной правовой позиции по спорному вопросу не является основанием для отмены принятого по делу судебного акта.
Обжалуемый судебный акт соответствует нормам материального права, а содержащиеся в нем выводы - установленным по делу фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам.
Нарушений норм процессуального права, являющихся согласно части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации безусловным основанием для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.
Руководствуясь статьями 176, 258, 268, 269, 271, Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Первый арбитражный апелляционный суд
ПОСТАНОВИЛ:
решение Арбитражного суда Владимирской области от 31.03.2017 по делу N А11-8616/2016 оставить без изменения, апелляционную жалобу администрации Александровского района Владимирской области - без удовлетворения.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.
Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в двухмесячный срок со дня его принятия.
Председательствующий судья |
Д.Г. Малькова |
Судьи |
Л.В. Бухтоярова |
Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.
Номер дела в первой инстанции: А11-8616/2016
Постановлением Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 21 декабря 2017 г. N Ф01-5311/17 настоящее постановление оставлено без изменения
Истец: Прокуратура Владимирской области
Ответчик: Администрация Александровского района Владимирской области, Романов Михаил Николаевич
Третье лицо: ИП Ип Кудряшов А Ю, ИП Ип Максимов А И, ООО "Благовест Плюс", Муниципальное образование Александровский район в лице администрации муниципального образования Александровский район, Муниципальное образование г.Александров в лице администрации г.Александров, ООО "КБ-ТРАНС", Управление Федеральной антимонопольной службы по Владимирской области