Постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 1 февраля 2017 г. N 06АП-7577/16

г. Хабаровск

01 февраля 2017 г.

А04-8224/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 25 января 2017 года.

Полный текст постановления изготовлен 01 февраля 2017 года.

Шестой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Вертопраховой Е.В.,

судей Сапрыкиной Е.И., Харьковской Е.Г.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Мамонтовой Н.А.,

при участии в заседании:

от Администрации города Благовещенска: Воробьевой Е.А., представителя по доверенности от 15.07.2016 N 01/10 (сроком на один год);

от Министерства финансов Амурской области: Демиденко А.В., представителя по доверенности от 20.02.2016;

от Правительства Амурской области: Войлошникова Д.С., представителя по доверенности от 23.11.2016 N 06/21;

от Министерства финансов Российской Федерации (Управления Федерального казначейства по Амурской области): представитель не явился;

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Министерства финансов Амурской области

на решение от 24.11.2016

по делу N А04-8224/2014

Арбитражного суда Амурской области

принятое судьей Г.В. Лисовской

по исковому заявлению Администрации города Благовещенска (ОГРН 1022800520588; ИНН 2801032015)

к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации (ОГРН 1037739085636; ИНН 7710168360) (Управления Федерального казначейства по Амурской области Министерства финансов Российской Федерации); Амурской области в лице Министерства финансов Амурской области (ОГРН 1072801008928; ИНН 2801123618)

о взыскании 2047484 руб.

третье лицо: Правительство Амурской области

УСТАНОВИЛ:

Администрация города Благовещенска (далее - истец, Администрация) обратилась в Арбитражный суд Амурской области с иском к Министерству финансов Российской Федерации (далее - ответчик) о взыскании с Российской Федерации в лице Министерства Финансов Российской Федерации за счет казны Российской Федерации убытков городского бюджета муниципального образования города Благовещенска в размере 2047484 рублей., связанных с реализацией норм Федерального закона от 24.11.1995 N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 181-ФЗ) в связи с предоставлением денежных средств на приобретение жилья инвалиду Котляренко Николаю Ивановичу.

К участию в деле в качестве третьего лица привлечено Министерство финансов Амурской области.

Решением Арбитражного суда Амурской области от 22.01.2015, оставленным без изменения постановлением Шестого арбитражного апелляционного суда от 16.03.2015 и постановлением Арбитражного суда Дальневосточного округа от 21.05.2015, исковые требования удовлетворены.

Определением Верховного Суда Российской Федерации N 303-ЭС15-9208 от 01 декабря 2015 года вышеуказанные судебные акты отменены, с направление дела на новое рассмотрение в Арбитражный суд Амурской области.

При новом рассмотрении дела в суде первой инстанции: приняты уточнения исковых требований в части правовых оснований иска; в качестве соответчика к участию в деле привлечена Амурская область в лице Министерства финансов Амурской области; в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора к участию в деле привлечено Правительство Амурской области.

Определением суда от 09.02.2016 производство по настоящему делу приостанавливалось до вступления в законную силу судебных актов по делам Арбитражного суда Амурской области N А04-5814/2015, N А04-5815/2015.

Решением суда от 24.11.2016: с Амурской области за счет средств казны Амурской области в лице Министерства финансов Амурской области в пользу Администрации города Благовещенска взысканы убытки городского бюджета муниципального образования города Благовещенска в размере 2047484 руб.; отказано в удовлетворении исковых требований к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации; произведен поворот отмененного и исполненного судебного акта - решения Арбитражного суда Амурской области от 22.01.2015 по настоящему делу: взыскано с муниципального образования города Благовещенска за счет средств казны муниципального образования в лице Администрации города Благовещенска в пользу Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации, перечисленные платежным поручением от 03.06.2015 N 160725 денежные средства в размере 2047484 руб.

Не согласившись с принятым судебным актом, Министерство финансов Амурской области обратилось в Шестой арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новый судебный акт, об отказе в удовлетворении заявленных требований Администрации.

Заявитель жалобы, ссылаясь на Определение Конституционного суда Российской Федерации от 12.04.2011 N 551-О-О, положения норм Жилищного кодекса Российской Федерации (далее - ЖК РФ), Федеральный закон N 181-ФЗ, Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 184-ФЗ), Определение Конституционного суда Российской Федерации от 17.12.2009 N 1563-О-О, Бюджетный кодекс Российской Федерации (далее - БК РФ), указывает на то, что: судом первой инстанции необоснованно сделан вывод о том, что обязанность по обеспечению инвалидов жилыми помещениями, нуждающихся в улучшении жилищных условий, вставших на учет после 01.01.2005, относится к полномочию и к расходному обязательству субъекта Российской Федерации; поскольку законодателем инвалиды с 01.01.2005 не определены в Федеральном законе N 181-ФЗ в качестве особой категории граждан, признанных нуждающимися в жилых помещениях, то на них не распространяется право на обеспечение жильем на условиях договора социального найма государственного жилищного фонда; обязанность по обеспечению жилым помещением на условиях социального найма муниципального жилищного фонда инвалида, вставшего на учет, в качестве нуждающегося в жилом помещении после 01.01.2005, возложена на органы местного самоуправления, что полностью согласуется с вынесенным 14.01.2014 Благовещенским городским судом по делу N 2-722/14 решением; судом не дана верная оценка доводам Министерства финансов Амурской области о том, что в 2015, 2016 годах из областного бюджета бюджетополучателю - финансовому управлению города Благовещенска были предусмотрены дотация на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений и дотация на поддержку мер по обеспечению сбалансированности местных бюджетов.

Правительство Амурской области в своем отзыве поддержало доводы, изложенные в апелляционной жалобе Министерства финансов Амурской области, просило апелляционную жалобу удовлетворить, решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении заявленных администрацией требований.

В своих возражениях на апелляционную жалобу Администрация города Благовещенска доводы жалобы отклонила, просит решение суда первой инстанции оставить без изменения, а апелляционную жалобу без удовлетворения.

Представитель Министерства финансов Российской Федерации (Управления Федерального казначейства по Амурской области Министерства финансов Российской Федерации), извещенного надлежащим образом о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, участия в заседании суда апелляционной инстанции не принимал.

Судебное заседание проводится в режиме видеоконференц-связи, обеспечивает которую Арбитражный суд Амурской области.

В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), суд рассматривает апелляционную жалобу по делу в отсутствие представителя Министерства финансов Российской Федерации (Управления Федерального казначейства по Амурской области Министерства финансов Российской Федерации).

В судебном заседании представитель Министерства финансов Амурской области поддержал доводы апелляционной жалобы в полном объеме, дав по ним пояснения, просил решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новый судебный акт.

Представитель Администрации отклонила доводы апелляционной жалобы как несостоятельные по основаниям, изложенным в возражениях на жалобу, просила решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Представитель Правительства Амурской области поддержал апелляционную жалобу Министерства финансов Амурской области, просил решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новый судебный акт.

Заслушав представителей Министерства финансов Амурской области, Правительства Амурской области и Администрации города Благовещенска, исследовав материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражения и отзыва на нее, Шестой арбитражный апелляционный суд установил следующее.

Как следует из материалов дела, решением Благовещенского городского суда Амурской области от 14.01.2014 по делу N 2-722/2014 удовлетворены исковые требования Котляренко Николая Ивановича, на администрацию города Благовещенска возложена обязанность предоставить Котляренко Николаю Ивановичу вне очереди по договору социального найма жилое помещение в городе Благовещенске, отвечающее санитарным и техническим требованиям, общей площадью не менее 18 кв. метров., и дополнительной жилой площадью в виде отдельной комнаты площадью не более 15 кв. м.

Определением Благовещенского городского суда от 01.09.2014 изменен способ исполнения указанного решения суда от 14.01.2014 по гражданскому делу: с Администрации города Благовещенска в пользу Котляренко Николая Ивановича взыскано 2044284 руб. на приобретение жилого помещения и 3200 рублей судебных расходов.

При этом из материалов дела следует, что Котляренко Николай Иванович поставлен на учет, в качестве нуждающегося в жилом помещении после 01.01.2005.

На основании вступившего в законную силу определения Благовещенского городского суда от 01.09.2014 Котляренко Николаю Ивановичу выдан исполнительный лист от 18.09.2014, предъявленный в Администрацию города Благовещенска к оплате, исполнен истцом в пользу взыскателя платежным поручением от 19.12.2014 N 1961.

Впоследствии, Администрация, полагая, что обеспечение органом местного самоуправления Котляренко Н.И., состоящего на учете в качестве нуждающихся в жилом помещении, предоставляемом по договору социального найма во внеочередном порядке, является по своему правовому содержанию исполнением обязательств Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, ссылаясь на отсутствие поступлений в городской бюджет денежных средств из федерального и областного бюджетов на обеспечение жильем инвалидов, отсутствие передачи из федеральной собственности в муниципальную жилых помещений с целью предоставления их по договорам социального найма, обратилась в арбитражный суд с настоящим иском.

В соответствии с пунктами 1 и 2 статьи 15 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков, если законом или договором не предусмотрено возмещение убытков в меньшем размере; под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода).

Согласно положениям статей 16, 1069 ГК РФ убытки (вред), причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, подлежат возмещению Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием за счет средств соответствующей казны.

В случаях, когда в соответствии с названным Кодексом или другими законами причиненный вред подлежит возмещению за счет казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования, от имени казны выступают соответствующие финансовые органы, если в соответствии с пунктом 3 статьи 125 указанного Кодекса эта обязанность не возложена на другой орган, юридическое лицо или гражданина (статья 1071 ГК РФ).

Из указанных норм следует, что при взыскании убытков доказыванию подлежат наличие убытков, размер причиненного гражданину или юридическому лицу вреда, противоправность и причинная связь между незаконными действиями (бездействием) и причиненным вредом.

Часть 1 статьи 39 Конституции Российской Федерации в соответствии с целями социального государства, закрепленными в статье 7, гарантирует каждому социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом.

Согласно Определению Конституционного Суда Российской Федерации от 10.10.2002 N 258-О осуществление государством конституционной обязанности по установлению гарантий социальной защиты предполагает учет особенностей положения определенной категории граждан (детей-сирот, нетрудоспособных, малообеспеченных и др.), для которых государственная поддержка является необходимым источником средств к существованию.

Правовые основания предоставления социальной помощи, круг лиц, на которых она распространяется, ее виды и размеры устанавливаются законом (часть 2 статьи 39 Конституции Российской Федерации), в том числе исходя из имеющихся у государства на данном этапе социально-экономического развития финансовых и иных средств и возможностей.

Конституция Российской Федерации, закрепляя в статье 40 право каждого на жилище и предполагая, что в условиях рыночной экономики граждане обеспечивают его реализацию в основном самостоятельно с использованием для этого различных допускаемых законом способов, одновременно возлагает на органы государственной власти обязанность по созданию условий для осуществления данного права (часть 2); при этом малоимущим, иным, указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами (часть 3).

В соответствии с пунктом "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы социальной поддержки населения отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В силу подпункта 24 части 2 статьи 26.3 Федерального закона N 184-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов, в том числе социальной поддержки и социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов.

Осуществление указанных полномочий может дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, в том числе в соответствии с федеральными целевыми программами, но исключительно в порядке и в случаях, предусмотренных федеральными законами.

Согласно преамбуле Федерального закона N 181-ФЗ предусмотренные им меры социальной защиты инвалидов являются расходными обязательствами Российской Федерации, за исключением мер социальной поддержки и социального обслуживания, относящихся к полномочиям государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Положениями статьи 17 Федерального закона N 181-ФЗ предусмотрено, что инвалиды и семьи, имеющие детей-инвалидов, нуждающиеся в улучшении жилищных условий, принимаются на учет и обеспечиваются жилыми помещениями в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации; инвалиды и семьи, имеющие детей-инвалидов, нуждающиеся в улучшении жилищных условий, вставшие на учет после 01.01.2005, обеспечиваются жилым помещением в соответствии с жилищным законодательством Российской Федерации.

Конституционный Суд Российской Федерации в Определении от 17.12.2009 N 1563-О-О указал, что в силу статей 12, 130 (часть 1) и 132 (часть 1) Конституции Российской Федерации в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление; местное самоуправление в пределах своих полномочий обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью; органы местного самоуправления, в частности, самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет.

Положениями Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ), а также положениями ЖК РФ предусмотрено осуществление органами местного самоуправления полномочий по учету граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, предоставление таким гражданам в установленном порядке жилых помещений по договорам социального найма из муниципального жилищного фонда.

При этом в целях реализации органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения федеральный законодатель предусмотрел, в частности, предоставление межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов Российской Федерации в форме дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений и дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов).

Таким образом, обеспечение жилыми помещениями инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, вставших на учет после 1 января 2005 года, подлежит финансированию за счет субъектов Российской Федерации.

Отнесение судами этих расходов к расходным обязательствам Российской Федерации прямо противоречит статье 84 БК РФ.

Из разъяснений, изложенных в пункте 19 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации", следует, что при решении вопроса об определении публично-правового образования, за счет казны которого подлежат удовлетворению требования о взыскании убытков в связи с осуществляемым после 01.01.2005 предоставлением потребителям бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг), судам необходимо иметь в виду положения статей 84, 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции, действующей после 01.01.2005), статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", разграничивающие полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, в том числе по вопросам социальной защиты населения, и устанавливающие принципы финансового обеспечения осуществления данных полномочий.

Ответчиком по указанным делам выступает публично-правовое образование, к расходным обязательствам которого было отнесено финансирование соответствующих льгот.

Поскольку Котляренко Н.И. поставлен на соответствующий учет после 01.01.2005, вышеуказанные нормы права подлежат применению при рассмотрении настоящего спора..

Законом Амурской области от 01.09.2005 N 38-ОЗ "О жилищной политике в Амурской области" к полномочиям органов местного самоуправления отнесены учет граждан в качестве нуждающихся в жилом помещении по договору социального найма, предоставление жилых помещений по договорам социального найма, при этом согласно пункта 8 статьи 10 этого Закона в отдельный список включаются граждане, имеющие право на внеочередное получение жилого помещения, предоставляемого по договору социального найма.

Таким образом, предоставление жилья инвалиду по договору социального найма во внеочередном порядке не является дополнительной обязанностью администрации.

Содержащееся в пункте 3 части 2 статьи 57 ЖК РФ условие о предоставлении гражданам жилых помещений вне очереди, если такие граждане страдают тяжелыми видами хронических заболеваний (пункт 4 части 1 статьи 51 ЖК РФ), закрепляет только особенность реализации жилищных прав и не возлагает какие-либо дополнительные обязанности на органы местного самоуправления.

В силу части 3 статьи 52 ЖК РФ принятие на учет граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях осуществляется органом местного самоуправления.

Согласно части 3 статьи 57 ЖК РФ, гражданам, состоящим на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, жилые помещения по договорам социального найма предоставляются на основании решений органов местного самоуправления.

Конституционный Суд Российской Федерации также указал, что часть 3 статьи 17 Федерального закона N 181-ФЗ, являясь по своему характеру отсылочной нормой, применяется в системной взаимосвязи с положениями жилищного законодательства.

Изложенная правовая позиция отражена в определениях Верховного Суда Российской Федерации от 30.11.2015 N 303-ЭС-8812, от 01.12.2015 N 303-ЭС15-9208, от 11.12.2015 N 309-ЭС15-9501, от 14.12.2015 N 309-ЭС15-11321, обзоре судебной практики N 1 за 2016 год (вопрос 12).

На основании изложенного вывод суда первой инстанции о необходимости взыскания суммы убытков, понесенных Администрацией города Благовещенска, с субъекта Российской Федерации - Амурской области в лице Минфина Амурской области за счет средств казны Амурской области, является правильным.

Обоснованно отклонен довод о том, что истцу предоставлены дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, поскольку указанные средства целевого характера не имеют, и проследить их освоение по прямому назначению невозможно.

Также правомерно суд первой инстанции посчитал необоснованными доводы об отсутствии вины ответчика в причинении истцу убытков на основании следующего.

Пунктом 4 Информационного письма Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 31.05.2011 N 145 "Обзор практики рассмотрения арбитражными судами дел о возмещении вреда, причиненного государственными органами, органами местного самоуправления, а также их должностными лицами" разъяснено, что тот факт, что ненормативный правовой акт не был признан в судебном порядке недействительным, а решение или действия (бездействие) государственного органа - незаконными, сам по себе не является основанием для отказа в иске о возмещении вреда, причиненного таким актом, решением или действиями (бездействием); в названном случае суд оценивает законность соответствующего ненормативного акта, решения или действий (бездействия) государственного или муниципального органа (должностного лица) при рассмотрении иска о возмещении вреда.

Так, письмом от 26.01.2016 N 13-06/542 Минфин Амурской области выразил мнение о том, что полномочия субъектов Российской Федерации на предоставление жилых помещений на условиях социального найма инвалидам и семьям, имеющим детей-инвалидов, нуждающимся в улучшении жилищных условий, вставшим на учет после 01.01.2005 (в том числе расходные обязательства субъектов Российской Федерации), непосредственно в Федеральном законе "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" не установлены.

Действующими нормативными правовыми актами Амурской области расходные обязательства Амурской области по обеспечению инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, нуждающихся в улучшении жилищных условий, вставших на учет после 1 января 2005 года, жилыми помещениями не установлены, не определены механизмы реализации в натуре прав инвалидов на жилое помещение.

В этой связи, поскольку действующими нормативными правовыми актами Амурской области расходные обязательства субъекта Российской Федерации по обеспечению инвалидов, нуждающихся в улучшении жилищных условий, вставших на учет после 01.01.2005, жилыми помещениями, не установлены, и субъектом Российской Федерации не предпринято мер по разработке и внедрению внесудебных механизмов реализации прав таких граждан, но имеется вступивший в законную силу судебный акт суда общей юрисдикции, которым права инвалидов защищены и реализованы за счет органа местного самоуправления, к полномочиям которого указанные вопросы не отнесены, суд первой инстанции пришел к верному выводу о том, что Амурская область, проявив бездействие, способствовала возникновению у органа местного самоуправления (истца по делу) необоснованных бюджетных расходов (по существу - убытков) в сумме 2047484 руб.

С учетом положений части 1 статьи 325, части 1 статьи 326 АПК РФ, и поскольку приведенный в исполнение (исполнительный лист серии ФС N 000072497 по настоящему делу исполнен полностью: платежным поручением от 03.06.2015 N 160725 истцу были перечислены денежные средства в размере 2047484 руб., исполнительный лист возвращен в материалы дела) судебный акт по настоящему делу отменен полностью и принят новый судебный акт, которым отказано в удовлетворении иска к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации, то судом первой инстанции правильно произведен поворот исполнения судебного акта: с муниципального образования города Благовещенска за счет средств казны муниципального образования в лице администрации города Благовещенска в пользу Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации взысканы перечисленные истцу денежные средства в размере 2047484 руб.

Доводы, изложенные в апелляционной жалобе, не опровергают правильность выводов суда первой инстанции, а выражают лишь несогласие с ними, что не может являться основанием для отмены обжалуемого судебного акта.

Учитывая вышеизложенное, принятое арбитражным судом первой инстанции решение является законным и обоснованным, судом полно и всесторонне исследованы имеющиеся в материалах дела доказательства, им дана правильная оценка, нарушений норм материального и процессуального права не допущено, оснований для отмены решения суда первой инстанции, установленных статьей 270 АПК РФ, а равно принятия доводов апелляционной жалобы, у арбитражного суда апелляционной инстанции не имеется.

Руководствуясь статьями 258, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Шестой арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Амурской области от 24 ноября 2016 года по делу N А04-8224/2014 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Дальневосточного округа в течение двух месяцев со дня его принятия, через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

Е.В. Вертопрахова

Судьи

Е.И. Сапрыкина Е.Г. Харьковская