Определение СК по экономическим спорам Верховного Суда РФ от 1 декабря 2015 г. N 303-ЭС15-9208
Резолютивная часть определения объявлена 25 ноября 2015 г.
Определение в полном объеме изготовлено 1 декабря 2015 г.
Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего судьи Прониной М.В.,
судей Зарубиной Е.Н., Павловой Н.В.
рассмотрела в открытом судебном заседании дело N А04-8224/2014 Арбитражного суда Амурской области по кассационной жалобе Министерства финансов Российской Федерации в лице Управления Федерального казначейства по Амурской области на решение Арбитражного суда Амурской области от 22.01.2015, постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 16.03.2015 и постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 21.05.2015 по указанному делу
по иску администрации города Благовещенска (далее - администрация) к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации о взыскании 2 047 484 рублей убытков, возникших в связи с предоставлением средств на приобретение жилья инвалиду.
Третье лицо, не заявляющее самостоятельных требований относительно предмета спора, - Министерство финансов Амурской области.
В заседании принял участие представитель Министерства финансов Российской Федерации (заявителя) - Лобова Е.Н.
Представители администрации города Благовещенска и Министерства финансов Амурской области в судебное заседание не явились, надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы, что в силу части 2 статьи 291.10 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не препятствует рассмотрению кассационной жалобы.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Прониной М.В., выслушав объяснения представителя Министерства финансов Российской Федерации, поддержавшего доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации установила:
вступившим в законную силу решением Благовещенского городского суда Амурской области от 14.01.2014 по делу N 2-722/2014 на администрацию возложена обязанность предоставить инвалиду Котляренко Николаю Ивановичу, состоящему на учете в качестве нуждающегося в жилом помещении с 11.09.2013, вне очереди по договору социального найма жилое помещение в городе Благовещенске общей площадью не менее 18 кв.м и с дополнительной жилой площадью до 15 кв.м в виде отдельной комнаты.
Определением Благовещенского городского суда Амурской области от 01.09.2014 изменен способ исполнения решения от 14.01.2014: с администрации в пользу Котляренко Н.И. взысканы денежные средства в размере 2 047 484 рублей.
На основании заявления от 19.09.2014 о перечислении на расчетный счет взыскателя денежных средств платежным поручением от 19.12.2014 N 1961 администрация перечислила Котляренко Н.И. 2 047 484 рубля.
Полагая, что обеспечение органом местного самоуправления жилым помещением инвалида является по своему содержанию исполнением обязательств Российской Федерации, администрация обратилась в арбитражный суд с настоящим иском.
Решением Арбитражного суда Амурской области от 22.01.2015, оставленным без изменения постановлением Шестого арбитражного апелляционного суда от 16.03.2015 и постановлением Арбитражного суда Дальневосточного округа от 21.05.2015, исковые требования удовлетворены.
Суды, руководствуясь статьями 16, 1069, 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьями 49, 51, 57 Жилищного кодекса Российской Федерации, Федеральным законом от 24.11.1995 N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" (далее - Закон N 181-ФЗ), Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Законом Амурской области от 18.01.2007 N 284-ОЗ "О социальной поддержке по обеспечению жильем ветеранов, инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, проживающих на территории Амурской области", установили, что Котляренко Н.И. страдает заболеванием, внесенным в перечень хронических заболеваний, утвержденный постановлением Правительства Российской Федерации от 16.06.2006 N 378 "Об утверждении перечня тяжелых форм хронических заболеваний, при которых невозможно совместное проживание граждан в одной квартире", принят на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий 11.09.2013. Администрация исполнила обязанность по обеспечению Котляренко Н.И. жилым помещением в виде осуществления компенсационной выплаты в сумме 2 047 484 рублей. Министерство финансов Российской Федерации расходы администрации не компенсировало.
Суды признали установленным ненадлежащее исполнение Российской Федерацией обязанностей по финансированию расходов муниципального образования на предоставление жилья Котляренко Н.И., возникновение у администрации убытков, а также причинную связь между этими обстоятельствами.
По мнению судов, обязанность по предоставлению жилых помещений нуждающимся, вне зависимости от формы ее реализации, является расходным обязательством Российской Федерации и не подлежит возмещению за счет средств городского бюджета муниципального образования.
Между тем судами не учтено следующее.
Часть 1 статьи 39 Конституции Российской Федерации в соответствии с целями социального государства, закрепленными в статье 7, гарантирует каждому социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом.
Согласно определению Конституционного Суда Российской Федерации от 10.10.2002 N 258-О осуществление государством конституционной обязанности по установлению гарантий социальной защиты предполагает учет особенностей положения определенной категории граждан (детей-сирот, нетрудоспособных, малообеспеченных и др.), для которых государственная поддержка является необходимым источником средств к существованию.
Правовые основания предоставления социальной помощи, круг лиц, на которых она распространяется, ее виды и размеры устанавливаются законом (часть 2 статьи 39 Конституции Российской Федерации), в том числе исходя из имеющихся у государства на данном этапе социально-экономического развития финансовых и иных средств и возможностей.
Конституция Российской Федерации, закрепляя в статье 40 право каждого на жилище и предполагая, что в условиях рыночной экономики граждане обеспечивают его реализацию в основном самостоятельно с использованием для этого различных допускаемых законом способов, одновременно возлагает на органы государственной власти обязанность по созданию условий для осуществления данного права (часть 2); при этом малоимущим, иным, указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами (часть 3).
В соответствии с пунктом "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы социальной поддержки населения отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
В силу подпункта 24 части 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Закон N 184-ФЗ) к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов, в том числе социальной поддержки и социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов.
Осуществление указанных полномочий может дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, в том числе в соответствии с федеральными целевыми программами, но исключительно в порядке и в случаях, предусмотренных федеральными законами.
Согласно преамбуле Закона N 181-ФЗ предусмотренные им меры социальной защиты инвалидов являются расходными обязательствами Российской Федерации, за исключением мер социальной поддержки и социального обслуживания, относящихся к полномочиям государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Статьей 17 Закона N 181-ФЗ предусмотрено, что инвалиды и семьи, имеющие детей-инвалидов, нуждающиеся в улучшении жилищных условий, принимаются на учет и обеспечиваются жилыми помещениями в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.
Инвалиды и семьи, имеющие детей-инвалидов, нуждающиеся в улучшении жилищных условий, вставшие на учет после 01.01.2005, обеспечиваются жилым помещением в соответствии с жилищным законодательством Российской Федерации.
Конституционный Суд Российской Федерации в определении от 17.12.2009 N 1563-О-О указал, что в силу статей 12, 130 (часть 1) и 132 (часть 1) Конституции Российской Федерации в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление; местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью; органы местного самоуправления, в частности, самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет.
Положениями Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации" (статьи 14, 50) (далее - Закон N 131-ФЗ), а также положениями Жилищного кодекса Российской Федерации (статьи 14, 19) предусмотрено осуществление органами местного самоуправления полномочий по учету граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, предоставление таким гражданам в установленном порядке жилых помещений по договорам социального найма из муниципального жилищного фонда.
При этом в целях реализации органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения федеральный законодатель предусмотрел, в частности, предоставление межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов Российской Федерации в форме дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений и дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) (статьи 135-138 Бюджетного кодекса Российской Федерации, пункт 5 части 1 статьи 55, статьи 60 и 61 Закона N 131-ФЗ).
Содержащееся в пункте 1 части 2 статьи 57 Жилищного кодекса Российской Федерации условие о предоставлении гражданам жилых помещений вне очереди, если такие граждане страдают тяжелыми видами хронических заболеваний (пункт 4 части 1 статьи 51 Жилищного кодекса Российской Федерации), закрепляет только особенность реализации жилищных прав и не возлагает какие-либо дополнительные обязанности на органы
