Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 15 февраля 2017 г. N 04АП-6370/16

г. Чита

15 февраля 2017 г.

Дело N А19-11335/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 8 февраля 2017 года.

Полный текст постановления изготовлен 15 февраля 2017 года.

Четвёртый арбитражный апелляционный суд в составе

председательствующего судьи Ячменёва Г.Г.,

судей Басаева Д.В., Желтоухова Е.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Зайцевой А.В., в отсутствие в судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи в Четвертом арбитражном апелляционном суде представителей лиц, участвующих в деле, при участии в судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи в Арбитражном суде Иркутской области:

от Администрации г. Иркутска: не было (извещена);

от Иркутского УФАС: Молокова С.В., доверенность от 10 января 2016 года;

от МУП "УКС г. Иркутска": не было (извещено),

с участием судьи Арбитражного суда Иркутской области, осуществляющего организацию видеоконференц-связи, Серовой Е.В., при ведении протокола совершения отдельного процессуального действия помощником судьи Куклиной А.В.,

рассмотрел в открытом судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи апелляционную жалобу Администрации города Иркутска на не вступившее в законную силу решение Арбитражного суда Иркутской области от 3 октября 2016 года по делу N А19-11335/2016 по заявлению Администрации города Иркутска (ОГРН 1053808211610, ИНН 3808131271; место нахождения: г. Иркутск, ул. Ленина, д. 14) к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Иркутской области (ОГРН 1033801033155, ИНН 3811020966; место нахождения: г. Иркутск, ул. Российская, д. 17) о признании незаконным решения N 177 от 11 апреля 2016 года,

третье лицо: Муниципальное унитарное предприятие "Управление капитального строительства города Иркутска" (ОГРН 1023801020253, ИНН 3808084230; место нахождения: г. Иркутск, ул. Сухэ-Батора, д. 13),

(суд первой инстанции: Мусихина Т.Ю.)

и установил:

Администрация города Иркутска (далее - Администрация) обратилась в Арбитражный суд Иркутской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Иркутской области (далее - Иркутское УФАС, антимонопольный орган) о признании незаконным решения N 177 от 11 апреля 2016 года.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Муниципальное унитарное предприятие "Управление капитального строительства города Иркутска" (далее - МУП "УКС г. Иркутска").

Решением Арбитражного суда Иркутской области от 3 октября 2016 года в удовлетворении заявленного требования отказано; суд первой инстанции пришел к выводу о наличии в действиях Администрации признаков нарушения пункта 2 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции).

Не согласившись с решением суда первой инстанции, Администрация обжаловала его в апелляционном порядке. Заявитель апелляционной жалобы ставит вопрос об отмене решения суда первой инстанции, считает его незаконным и необоснованным, ссылаясь на неправильное применение судом норм материального права.

В обоснование своей позиции Администрация указывает, что земельный участок с кадастровым номером 38:36:000030:22472, площадью 7443 кв.м., расположенный по адресу: г. Иркутск, ул. Афанасьева, 9, образовался путем объединения смежных земельных участков, на которых находились объекты, принадлежащие на праве хозяйственного ведения МУП "УКС г. Иркутска", и не предоставлялся Администрацией МУП "УКС г. Иркутска"; следовательно, для данного земельного участка процедура предоставления земельного участка путем проведения аукциона не могла быть применена.

Заявитель апелляционной жалобы считает, что в его действиях по предоставлению земельных участков, по объединению земельных участков, выдаче разрешения на строительство, а также в принятии мер, направленных на предоставление земельного участка, расположенного по адресу: г. Иркутск, ул. Афанасьева, 9, в порядке, установленном земельным законодательством в соответствии с видами разрешенного использования, признаки нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции отсутствуют. МУП "УКС г. Иркутска" осуществляло использование земельного участка в соответствии с действующим законодательством, то есть в соответствии с целевым назначением земельного участка и в пределах, установленных договором аренды, поэтому у Администрации отсутствовали правовые основания для досрочного прекращения договорных отношений в рамках договора от 17 апреля 2014 года N 5304 с МУП "УКС г. Иркутска" (в том числе в судебном порядке).

В отзыве на апелляционную жалобу и дополнениях к нему Иркутское УФАС выражает согласие с решением суда первой инстанции, просит оставить его без изменения.

Администрацией в материалы дела представлены письменные пояснения на дополнения к отзыву на апелляционную жалобу.

Ввиду нахождения судьи Сидоренко В.А. в отпуске определением заместителя председателя Четвертого арбитражного апелляционного суда от 7 февраля 2017 года судья Сидоренко В.А. заменен на судью Желтоухова Е.В., в связи с чем рассмотрение апелляционной жалобы проведено с самого начала.

О времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы Администрация и МУП "УКС г. Иркутска" извещены надлежащим образом в порядке, установленном главой 12 АПК Российской Федерации, что подтверждается почтовыми уведомлениями, возвращенным почтовым конвертом, а также отчетами о публикации 19 ноября и 16 декабря 2016 года, 28 января 2017 года на официальном сайте (www.arbitr.ru) определений о принятии апелляционной жалобы к производству, об удовлетворении ходатайства об участии в судебном заседании путем использования видеоконференц-связи и об отложении судебного разбирательства, однако явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили, что не препятствует рассмотрению дела по существу.

Четвертый арбитражный апелляционный суд, рассмотрев дело в порядке главы 34 АПК Российской Федерации, проанализировав доводы апелляционной жалобы, отзыва на нее, письменных пояснений и дополнений к отзыву, изучив материалы дела, выслушав представителя Иркутского УФАС, проверив правильность применения судом первой инстанции норм материального и процессуального права, пришел к следующим выводам.

Как следует из материалов дела, жилые многоквартирные дома, расположенные по адресам: г. Иркутск, ул. Афанасьева, 5, 7 и 9, признанные аварийными и непригодными для проживания, распоряжениями Комитета по управлению муниципальным имуществом Администрации города Иркутска, принятыми в октябре 2013 года, включены в реестр муниципального имущества города Иркутска и закреплены на праве хозяйственного ведения за МУП "УКС города Иркутска".

МУП "УКС города Иркутска", обладающему на праве хозяйственного ведения объектами капитального строительства: жилыми домами, расположенными по адресам: г. Иркутск, ул. Афанасьева, 5, 7 и 9, были предоставлены три земельных участка для эксплуатации указанных объектов (позже объединенных в единый земельный участок), и выдано разрешение на строительство многоквартирного дома на вновь образованном земельном участке.

Иркутским УФАС в отношении Администрации проведена плановая выездная проверка, по окончании которой был составлен акт проверки от 1 июня 2015 года N 2 (т. 2, л.д. 76-115).

Приказом от 20 октября 2015 года N 422 в отношении Администрации возбуждено дело по признакам нарушений части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

По результатам рассмотрения антимонопольного дела N 422 Иркутским УФАС принято решение N 177 от 11 апреля 2016 года (т. 1, л.д. 20-36; т. 3, л.д. 7-23), в соответствии с которым Администрация признана нарушившей пункт 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции:

- в связи с действиями, выразившимися в выдаче МУП "УКС г. Иркутска" разрешения от 10 июля 2014 года N RU 38303000-159/14 на строительство группы жилых домов с административными помещениями, 2 этапа строительства на земельном участке площадью 7443 кв.м., по адресу: Иркутская область, г. Иркутск, Свердловский район, ул. Афанасьева, предоставленном хозяйствующему субъекту без проведения аукциона по продаже права на аренду, для использования недвижимых объектов муниципальной собственности;

- в связи с бездействием Администрации, в том числе ее структурных подразделений, по принятию мер, направленных на предоставление в порядке, установленном земельным законодательством, в соответствии с видами его разрешенного использования, земельного участка, который ранее был передан в аренду на основании постановлений Администрации от 26 февраля 2014 года N 031-06-178/14, от 26 февраля 2014 года N 031-06-179/14, от 26 февраля 2014 года N 031-06-180/14, МУП "УКС г. Иркутска" сроком на 5 лет, под многоквартирные дома в порядке, предусмотренном статьей 36 Земельного кодекса Российской Федерации после утраты МУП "УКС г. Иркутска" оснований для исключительного права аренды земельного участка,

поскольку такие действия (бездействие) приводят и (или) могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции между хозяйствующими субъектами - потенциальными арендаторами, желающими получить муниципальное имущество для осуществления предпринимательской деятельности, в связи с несоблюдением установленного порядка предоставления муниципального имущества в аренду и предоставлением отдельному хозяйствующему субъекту права на осуществление предпринимательской деятельности, а именно: жилищного строительства на муниципальных земельных участках без проведения аукциона по продаже права на аренду земельного участка для целей жилищного строительства, что создает необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами.

Не согласившись с решением антимонопольного органа, Администрация оспорила его в судебном порядке.

Суд апелляционной инстанции считает ошибочными выводы суда первой инстанции о законности оспариваемого решения Иркутского УФАС ввиду следующего.

Согласно части 1 статьи 1 Закона о защите конкуренции данный Закон определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации.

Частью 1 статьи 3 Закона о защите конкуренции предусмотрено, что настоящий Федеральный закон распространяется на отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, и в которых участвуют российские юридические лица и иностранные юридические лица, организации, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, а также государственные внебюджетные фонды, Центральный банк Российской Федерации, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели.

В статье 15 Закона о защите конкуренции установлен запрет на принятие федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными органами или организациями, осуществляющими функции указанных выше органов власти и местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации ограничивающих конкуренцию актов и совершение ограничивающих конкуренцию действий (бездействие).

В обеспечение надлежащей конкурентной среды, единства экономического пространства законодатель устанавливает требования, направленные на недопущение со стороны указанных органов (организаций) действий (бездействия), которые приводят или могут привести к ограничению конкуренции.

Так, частью 1 названной статьи введен прямой запрет указанным органам (организациям) принимать акты и осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещаются:

1) введение ограничений в отношении создания хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельности, а также установление запретов или введение ограничений в отношении осуществления отдельных видов деятельности или производства определенных видов товаров;

2) необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам;

3) установление запретов или введение ограничений в отношении свободного перемещения товаров в Российской Федерации, иных ограничений прав хозяйствующих субъектов на продажу, покупку, иное приобретение, обмен товаров;

4) дача хозяйствующим субъектам указаний о первоочередных поставках товаров для определенной категории покупателей (заказчиков) или о заключении в приоритетном порядке договоров;

5) установление для приобретателей товаров ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары;

6) предоставление хозяйствующему субъекту доступа к информации в приоритетном порядке;

7) предоставление государственной или муниципальной преференции в нарушение требований, установленных главой 5 настоящего Федерального закона;

8) создание дискриминационных условий;

9) установление и (или) взимание не предусмотренных законодательством Российской Федерации платежей при предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных или муниципальных услуг;

10) дача хозяйствующим субъектам указаний о приобретении товара, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

При этом данный перечень не является исчерпывающим. Антимонопольный орган вправе квалифицировать нарушение антимонопольного законодательства и в иных действиях, не поименованных в указанном перечне.

Согласно правовой позиции, выраженной в пункте 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30 июня 2008 года N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства" (далее - Постановление Пленума ВАС РФ N 30), при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

Следовательно, антимонопольным органам при признании нарушения статьи 15 Закона о защите конкуренции, помимо доказывания незаконности действия органа власти со ссылками на конкретные нарушенные нормы отраслевого законодательства, необходимо доказывать последствия нарушения (в том числе возможные) в виде недопущения, ограничения, устранения конкуренции. Именно доказанность данного обстоятельства является определяющей на стадии рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства.

При этом достаточным основанием для вывода о нарушении части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции является создание условий, возможности для наступления последствий в виде недопущения, ограничения либо устранения конкуренции.

Такая правовая позиция изложена в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2011 года N 8799/11.

В пункте 11 Обзора по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 16 марта 2016 года, указано, что при рассмотрении судом дел, связанных с нарушением части 1 или 2 статьи 15 Закона о защите конкуренции, антимонопольный орган должен доказать факт недопущения, ограничения, устранения конкуренции либо установить возможность наступления таких последствий на соответствующем товарном рынке.

Антимонопольный орган в рамках частей 1 и 2 статьи 15 Закона о защите конкуренции полномочен вынести соответствующее решение об обнаружении и пресечении выявленного нарушения лишь в том случае, когда нарушение привело либо могло привести к нарушению охраняемого законом баланса экономических интересов хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность на одном и том же рынке в соответствующих географических границах.

В каждом конкретном случае антимонопольный орган должен провести анализ состояния конкуренции на товарном рынке и доказать, что спорные акты органов власти, действия (бездействия) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Иное нарушение действующего законодательства органом власти само по себе не является нарушением статьи 15 Закона о защите конкуренции.

При квалификации нарушений статьи 15 Закона о защите конкуренции антимонопольным органом должно быть указано на соответствующие признаки ограничения конкуренции, поименованные в пункте 17 статьи 4 Закона о защите конкуренции и имевшие (могущие иметь) место быть в результате действия органа власти (или организации).

В частности, к таким признакам относятся: сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке, а также установление органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, при участии в предоставлении таких услуг требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Вместе с тем следует учитывать, что перечень признаков ограничения конкуренции, указанный в пункте 17 статьи 4 Закона о защите конкуренции, не является исчерпывающим.

При этом антимонопольный орган в решении о нарушении антимонопольного законодательства раскрывает и доказывает причинно-следственные связи между появлением признаков ограничения конкуренции и действиями органа власти (или организации).

Из материалов настоящего дела следует, что жилые многоквартирные дома, расположенные по адресам: г. Иркутск, ул. Афанасьева, 5, 7 и 9, после признания их аварийными и непригодными для проживания, на основании распоряжений Комитета по управлению муниципальным имуществом Администрации города Иркутска от 7 октября 2013 года N 504-02-2887/13, от 9 октября 2013 года N 504-02-2904/13, от 11 октября 2013 года N 504-02-2948/13, от 22 октября 2013 года N 504-02-3014/13 и от 28 октября 2013 года N 504-02-3081/13 были включены в реестр муниципального имущества города Иркутска и закреплены на праве хозяйственного ведения за МУП "УКС города Иркутска".

Впоследствии МУП "УКС города Иркутска", обладающему на праве хозяйственного ведения объектами капитального строительства, а именно жилыми домами, расположенными по адресам: г. Иркутск, ул. Афанасьева, 5, 7 и 9, на основании статьи 36 Земельного кодекса Российской Федерации постановлениями Администрации от 26 февраля 2014 года N 031-06-178/14, от 26 февраля 2014 года N 031-06-179/14 и от 26 февраля 2014 года N 031-06-180/14 были предоставлены в аренду три земельных участка для эксплуатации указанных объектов (позже объединенных в единый земельный участок), а затем (10 июля 2014 года) выдано разрешение на строительство многоквартирного дома на вновь образованном земельном участке.

В решении N 177 от 11 апреля 2016 года антимонопольный орган усмотрел в подобных действиях Администрации нарушение положений пункта 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, в связи с действиями, выразившимися в выдаче МУП "УКС г. Иркутска" разрешения от 10 июля 2014 года N RU 38303000-159/14 на строительство группы жилых домов с административными помещениями, 2 этапа строительства на земельном участке площадью 7443 кв.м., по адресу: Иркутская область, г. Иркутск, Свердловский район, ул. Афанасьева, предоставленном хозяйствующему субъекту без проведения аукциона по продаже права на аренду, для использования недвижимых объектов муниципальной собственности, а также в связи с бездействием Администрации по принятию мер, направленных на предоставление в порядке, установленном земельным законодательством, в соответствии с видами его разрешенного использования, земельного участка, который ранее был передан в аренду на основании постановлений Администрации от 26 февраля 2014 года N 031-06-178/14, от 26 февраля 2014 года N 031-06-179/14, от 26 февраля 2014 года N 031-06-180/14, МУП "УКС г. Иркутска" сроком на 5 лет, под многоквартирные дома в порядке, предусмотренном статьей 36 Земельного кодекса Российской Федерации, после утраты МУП "УКС г. Иркутска" оснований для исключительного права аренды земельного участка, поскольку такие действия (бездействие) приводят и (или) могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции между хозяйствующими субъектами - потенциальными арендаторами, желающими получить муниципальное имущество для осуществления предпринимательской деятельности, в связи с несоблюдением установленного порядка предоставления муниципального имущества в аренду и предоставлением отдельному хозяйствующему субъекту права на осуществление предпринимательской деятельности, а именно: жилищного строительства на муниципальных земельных участках без проведения аукциона по продаже права на аренду земельного участка для целей жилищного строительства, что создает необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами.

Таким образом, согласно оспариваемому решению антимонопольного органа Администрация нарушила требования пункта 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции путем совершения действий, выразившихся в выдаче МУП "УКС г. Иркутска" разрешения от 10 июля 2014 года N RU 38303000-159/14 на строительство группы жилых домов с административными помещениями на земельном участке площадью 7443 кв.м., по адресу: г. Иркутск, ул. Афанасьева, предоставленном хозяйствующему субъекту без проведения аукциона по продаже права на аренду, а также путем допущения бездействия по непринятию мер, направленных на предоставление в порядке, установленном земельным законодательством, земельного участка, который ранее был передан в аренду МУП "УКС г. Иркутска сроком на 5 лет, под многоквартирные дома в порядке, предусмотренном статьей 36 Земельного кодекса Российской Федерации, после утраты МУП "УКС г. Иркутска" оснований для исключительного права аренды земельного участка.

Согласно пункту 3.156 Административного регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по возбуждению и рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства Российской Федерации, утвержденного приказом ФАС России от 25.05.2012 N 339 (далее - Административный регламент), в мотивировочной части решения по делу о нарушении антимонопольного законодательства должны быть указаны:

- фактические и иные обстоятельства дела, установленные комиссией, в том числе обстоятельства, установленные в ходе проведенного антимонопольным органом анализа состояния конкуренции, и обстоятельства, установленные в ходе проведения проверок соблюдения требований антимонопольного законодательства;

- доказательства, на которых основаны выводы комиссии об обстоятельствах дела и доводы в пользу принятого решения, мотивы, по которым комиссия отвергла те или иные доказательства, приняла или отклонила приведенные в обоснование своих требований и возражений доводы лиц, участвующих в деле;

- законы и иные нормативные правовые акты, которыми руководствовалась комиссия при принятии решения.

Между тем, вменяя Администрации в резолютивной части оспариваемого решения нарушение пункта 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции путем совершения действий по выдаче МУП "УКС г. Иркутска" разрешения на строительство, антимонопольный орган в мотивировочной части не указывает, какие именно нормы Градостроительного кодекса Российской Федерации были нарушены Администрацией.

В мотивировочной части решения Иркутского УФАС от 11 апреля 2016 года N 177 указано на нарушение Администрацией ряда положений земельного законодательства, тогда как порядок выдачи разрешений на строительство регламентирован статьей 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

В соответствии с частью 1 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (в редакции, действовавшей до 1 января 2017 года, то есть и на момент принятия оспариваемого решения) разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка или проекту планировки территории и проекту межевания территории (в случае строительства, реконструкции линейных объектов) и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом.

Разрешение на строительство выдается органом местного самоуправления по месту нахождения земельного участка (часть 4 статьи 51).

На основании части 7 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации в целях строительства, реконструкции объекта капитального строительства застройщик направляет заявление о выдаче разрешения на строительство непосредственно в уполномоченные на выдачу разрешений на строительство орган местного самоуправления. К указанному заявлению прилагаются, в частности, следующие документы: правоустанавливающие документы на земельный участок; градостроительный план земельного участка или в случае выдачи разрешения на строительство линейного объекта реквизиты проекта планировки территории и проекта межевания территории; материалы, содержащиеся в проектной документации; положительное заключение экспертизы проектной документации объекта капитального строительства; разрешение на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции (в случае, если застройщику было предоставлено такое разрешение в соответствии со статьей 40 настоящего Кодекса).

В силу части 10 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации не допускается требовать иные документы для получения разрешения на строительство, за исключением указанных в частях 7 и 9 настоящей статьи документов.

Частью 11 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (в редакции, действовавшей до 1 января 2017 года) предусмотрено, что уполномоченный на выдачу разрешений на строительство орган местного самоуправления в течение десяти дней со дня получения заявления о выдаче разрешения на строительство:

1) проводит проверку наличия документов, необходимых для принятия решения о выдаче разрешения на строительство;

2) проводит проверку соответствия проектной документации или схемы планировочной организации земельного участка с обозначением места размещения объекта индивидуального жилищного строительства требованиям градостроительного плана земельного участка либо в случае выдачи разрешения на строительство линейного объекта требованиям проекта планировки территории и проекта межевания территории, а также красным линиям.

3) выдает разрешение на строительство или отказывает в выдаче такого разрешения с указанием причин отказа.

При этом исчерпывающий перечень оснований для отказа в выдаче разрешения на строительство закреплен в части 13 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации. Согласно данной норме уполномоченный на выдачу разрешений на строительство орган местного самоуправления отказывает в выдаче разрешения на строительство при отсутствии документов, предусмотренных частями 7 и 9 настоящей статьи, или несоответствии представленных документов требованиям градостроительного плана земельного участка или в случае выдачи разрешения на строительство линейного объекта требованиям проекта планировки территории и проекта межевания территории, а также требованиям, установленным в разрешении на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции.

Из содержания решения Иркутского УФАС от 11 апреля 2016 года N 177 и материалов дела следует, что МУП "УКС г. Иркутска" на основании договора аренды от 17 апреля 2014 года N 5304 (т. 3, л.д. 152-163) являлось арендатором земельного участка площадью 7443 кв.м. с кадастровым номером 38:36:000030:22472 (при этом в пункте 1.6 договора аренды указана цель использования земельного участка - "под многоквартирный дом", а из пункта 2.2.2 договора следует право арендатора осуществлять строительство зданий, строений и сооружений).

Приказом Комитета по градостроительной политике Администрации г. Иркутска от 18 июня 2014 года N 955-08-338/14 был утвержден градостроительный план земельного участка с кадастровым номером 38:36:000030:22472, площадью 7443 кв.м., расположенного в Свердловском районе г. Иркутска, ул. Афанасьева, в котором указано на местоположение двух проектируемых объектов жилого и нежилого назначения.

Таким образом, при подаче заявления о выдаче разрешения на строительство МУП "УКС г. Иркутска" располагало предусмотренными частью 7 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, в том числе правоустанавливающим документом на земельный участок (договор аренды от 17 апреля 2014 года N 5304) и градостроительным планом земельного участка.

Исходя из положений части 11 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, отдел выдачи разрешительной документации департамента реализации градостроительной политики комитета градостроительной политики Администрации г. Иркутска был вправе провести проверку наличия документов, необходимых для принятия решения о выдаче разрешения на строительство, и проверку соответствия проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка, а также красным линиям.

На стадии выдачи разрешения на строительство уполномоченный орган местного самоуправления, вопреки доводам Иркутского УФАС, приведенным в письменных пояснениях от 24 января 2017 года N 632, не вправе проводить проверку законности предоставления земельного участка (соответствие правоустанавливающих документов требованиям земельного законодательства).

С учетом изложенного суд апелляционной инстанции полагает, что собственно действия Администрации, выразившиеся в выдаче МУП "УКС г. Иркутска" разрешения от 10 июля 2014 года N RU 38303000-159/14 на строительство группы жилых домов с административными помещениями, 2 этапа строительства на земельном участке площадью 7443 кв.м., по адресу: г. Иркутск, Свердловский район, ул. Афанасьева (т. 2, л.д. 116-117), полностью соответствуют требованиям статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Согласно пункту 3.156 Административного регламента резолютивная часть решения по делу о нарушении антимонопольного законодательства должна содержать выводы о наличии или об отсутствии нарушения антимонопольного законодательства в действиях (бездействии) ответчика по делу.

Как уже отмечалось выше, указав в резолютивной части своего решения на то, что именно действиями, выразившимися в выдаче разрешения на строительство, Администрация нарушила требования пункта 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, Иркутское УФАС в мотивировочной части этого же решения не привело ни одной нормы градостроительного законодательства, которой бы не соответствовали такие действия Администрации.

Содержащиеся в мотивировочной части решения антимонопольного органа от 11 апреля 2016 года N 177 выводы, впоследствии поддержанные судом первой инстанции, так или иначе сводятся к нарушению Администрацией предоставления МУП "УКС г. Иркутска" спорного земельного участка под жилищное строительство соответствующих норм земельного законодательства, однако собственно действия Администрации, выразившиеся в выдаче разрешения на строительство объектов на таком земельном участке, приведенные в решении нормы земельного законодательства не нарушают.

В пункте 61 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 сентября 2016 года N 36 "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации" указано, что суд не вправе признать обоснованным оспариваемое решение, действие, бездействие со ссылкой на обстоятельства, не являвшиеся предметом рассмотрения соответствующего органа, организации, лица, изменяя таким образом основания принятого решения, совершенного действия, имевшего место бездействия. Например, при недоказанности обстоятельств, указанных в оспариваемом решении органа государственной власти и послуживших основанием для его принятия, суд не вправе отказать в признании такого решения незаконным, ссылаясь на наличие установленных им иных оснований (обстоятельств) для принятия подобного решения.

С учетом приведенной правовой позиции суд апелляционной инстанции оценивает вмененные Администрации нарушения так, как они изложены антимонопольным органом в резолютивной части решения от 11 апреля 2016 года N 177.

Как уже отмечалось выше, сами по себе действия Администрации, выразившиеся в выдаче МУП "УКС г. Иркутска" разрешения от 10 июля 2014 года N RU 38303000-159/14 на строительство группы жилых домов с административными помещениями, 2 этапа строительства на земельном участке площадью 7443 кв.м., по адресу: г. Иркутск, Свердловский район, ул. Афанасьева, соответствуют требованиям Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Какого-либо обоснования, что именно такие действия (а не действия, связанные с предоставлением в аренду спорного земельного участка) приводят и (или) могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции между хозяйствующими субъектами и создают необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, Иркутским УФАС в оспариваемом решении не приведено.

Относительно выводов антимонопольного органа о том, что к нарушению требований пункта 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции привело также бездействие Администрации по принятию мер, направленных на предоставление в порядке, установленном земельным законодательством, в соответствии с видами его разрешенного использования, земельного участка, который ранее был передан в аренду на основании постановлений Администрации от 26 февраля 2014 года N 031-06-178/14, от 26 февраля 2014 года N 031-06-179/14, от 26 февраля 2014 года N 031-06-180/14, МУП "УКС г. Иркутска" сроком на 5 лет, под многоквартирные дома в порядке, предусмотренном статьей 36 Земельного кодекса Российской Федерации после утраты МУП "УКС г. Иркутска" оснований для исключительного права аренды земельного участка, суд апелляционной инстанции отмечает следующее.

Договор аренды от 17 апреля 2014 года N 5304 заключен на срок со 2 апреля 2014 года по 26 февраля 2019 года (пункт 1.7 договора), в установленном порядке прошел государственную регистрацию.

В пункте 1.6 договора аренды установлена цель использования земельного участка - "под многоквартирный дом"; из пункта 2.2.2 договора следует, что арендатор после государственной регистрации договора и получения в установленном порядке необходимых разрешений вправе приступить к строительству на земельном участке зданий, строений и сооружений (т. 3, л.д. 153).

На основании подпункта 2 пункта 1 статьи 40 и пункта 1 статьи 41 Земельного кодекса Российской Федерации арендатор земельного участка имеет право возводить жилые, производственные, культурно-бытовые и иные здания, сооружения в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешенным использованием с соблюдением требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов.

Без расторжения договора аренды спорного земельного участка его предоставление иным лицам, в том числе для целей, связанных с жилищным строительством, невозможно.

В соответствии с пунктом 1 статьи 46 Земельного кодекса Российской Федерации аренда земельного участка прекращается по основаниям и в порядке, которые предусмотрены гражданским законодательством.

В свою очередь, статьей 619 Гражданского кодекса Российской Федерации предусмотрены случаи, при наличии которых договор аренды может быть расторгнут судом по требованию арендодателя.

В пунктах 5.3.1-5.3.3, 5.4.1-5.4.7 договора аренды от 17 апреля 2014 года N 5304 стороны согласовали и иные случае, при наступлении которых арендодатель вправе расторгнуть данный договор.

При этом ни земельным и гражданским законодательством, ни названным договором аренды не предусмотрено такое основание для прекращения договора аренды, как утрата недвижимого имущества (его списание), ранее расположенного на нем.

По утверждению Администрации (не опровергнутому антимонопольным органом), у нее не имелось правовых оснований для принятия решения о расторжении договора аренды, в том числе и потому, что его условия исполнялись МУП "УКС г. Иркутска" надлежащим образом.

В этой связи (при наличии действующего договора аренды, срок действия которого истекает только в 2019 году) вывод Иркутского УФАС о допущенном Администрацией бездействии по принятию мер, направленных на предоставление в порядке, установленном земельным законодательством, в соответствии с видами его разрешенного использования, земельного участка, который ранее был передан в аренду МУП "УКС г. Иркутска", не основан на действующем земельном и гражданском законодательстве.

Кроме того, антимонопольным органом не представлено каких-либо доказательств тому, что на земельный участок с кадастровым номером 38:36:000030:22472 имелись иные претенденты - хозяйствующие субъекты, осуществляющие предпринимательскую деятельность в сфере жилищного строительства.

В частности, в оспариваемом решении отсутствуют ссылки на то, что кто-либо из таких хозяйствующих субъектов в порядке, предусмотренном Земельным кодексом Российской Федерации, обращался в Администрацию с заявлением о предоставлении спорного земельного участка либо земельных участков, путем объединения которых он был образован (как до их предоставления МУП "УКС г. Иркутска", так и в период действия договора аренды).

Соответствующие доказательства в материалах дела также отсутствуют.

При изложенных выше обстоятельствах и правовом регулировании суд апелляционной инстанции полагает, что действия Администрации, выразившиеся в выдаче МУП "УКС г. Иркутска" разрешения на строительство и ее бездействие, выразившееся в непринятии мер по предоставлению земельного участка с кадастровым номером 38:36:000030:22472 в порядке, установленном земельным законодательством, в соответствии с видами его разрешенного использования, который ранее был передан в аренду МУП "УКС г. Иркутска" сроком на 5 лет, под многоквартирные дома в порядке, предусмотренном статьей 36 Земельного кодекса Российской Федерации после утраты оснований для исключительного права аренды земельного участка (но при наличии действующего договора аренды о 17 апреля 2014 года N 5304), не могут быть признаны в качестве нарушения требований пункта 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

В этой связи содержащее противоположные выводы и суждения решение суда первой инстанции подлежит отмене с принятием нового судебного акта о признании решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Иркутской области от 11 апреля 2016 года N 177 недействительным.

Рассмотрев апелляционную жалобу на не вступившее в законную силу решение Арбитражного суда Иркутской области от 3 октября 2016 года по делу N А19-11335/2016, Четвертый арбитражный апелляционный суд, руководствуясь статьями 258, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Иркутской области от 3 октября 2016 года по делу N А19-11335/2016 отменить.

Принять новый судебный акт.

Решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Иркутской области от 11 апреля 2016 года N 177 признать недействительным как несоответствующее Федеральному закону от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

Обязать Управление Федеральной антимонопольной службы по Иркутской области устранить допущенные нарушения прав и законных интересов Администрации города Иркутска.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в двухмесячный срок в кассационном порядке в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа

Кассационная жалоба подается через Арбитражный суд Иркутской области.

Председательствующий судья

Г.Г. Ячменёв

Судьи

Д.В. Басаев Е.В. Желтоухов