Постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 15 марта 2017 г. N 05АП-1334/17

г. Владивосток

15 марта 2017 г.

Дело N А51-28676/2016

Резолютивная часть постановления оглашена 15 марта 2017 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 15 марта 2017 года.

Пятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Л.А. Бессчасной,

судей Е.Л. Сидорович, В.В. Рубановой,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Т.Н. Витко,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу краевого государственного бюджетного учреждения здравоохранения "Ханкайская центральная районная больница",

апелляционное производство N 05АП-1334/2017

на решение от 25.01.2017

судьи М.Н. Гарбуз

по делу N А51-28676/2016 Арбитражного суда Приморского края

по иску государственного учреждения "Территориальный фонд обязательного медицинского страхования Приморского края" (ИНН 2540013343, ОГРН 1022502260648)

к краевому государственному бюджетному учреждению здравоохранения "Ханкайская центральная районная больница" (ИНН 2530001229, ОГРН 1022501181240)

третье лицо, не заявляющее самостоятельных требований относительно предмета спора: общество с ограниченной ответственностью СМО "Восточно-страховой альянс"

о взыскании 1 404 547 рублей 75 копеек,

при участии:

от КГБУЗ "Ханкайская центральная районная больница" - представитель Задорожная Н.А. по доверенности от 05.10.2016 сроком на 1 год, паспорт;

от ГУ "Территориальный фонд обязательного медицинского страхования Приморского края" - представитель Овчинников Э.В. по доверенности от 10.01.2017 сроком до 31.01.2018, паспорт; представитель Синицына Т.С. по доверенности от 10.01.2017 сроком до 31.01.2018, паспорт; представитель Гутая Н.И. по доверенности от 10.01.2017 сроком до 31.01.2018, паспорт,

от ООО СМО "Восточно-страховой альянс" - представитель не явился,

УСТАНОВИЛ:

Государственное учреждение "Территориальный фонд обязательного медицинского страхования Приморского края" (далее - Фонд, ГУ ТФОМС ПК) обратилось в Арбитражный суд Приморского края с заявлением к краевому государственному бюджетному учреждению здравоохранения "Ханкайская центральная районная больница" (далее - учреждение, КГБУЗ "Ханкайская ЦРБ") о взыскании 1 071 417 рублей 35 копеек.

Определением Арбитражного суда Приморского края от 19.12.2016 судом привлечено к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, ООО СМО "Восточно-страховой альянс".

Решением от 25.01.2017 суд первой инстанции удовлетворил заявленные Фондом требования, взыскал с КГБУЗ "Ханкайская ЦРБ" в пользу ГУ ТФОМС ПК средства обязательного медицинского страхования, использованные не по целевому назначению в общей сумме общей сумме 1 071 417 рублей 35 копеек, пени в размере 225 988 рублей 66 копеек и штраф в размере 107 141 рубль 74 копейки.

Не согласившись с указанным судебным актом, КГБУЗ "Ханкайская ЦРБ" обжаловало его в порядке апелляционного производства.

В обоснование своей позиции учреждение указало, что требование о наличии необходимого уровня образования и квалификации работников не может иметь правовое значение при решении вопроса о целевом использовании бюджетных средств.

Апеллянт указал, что Фонд не наделен полномочиями на обращение в суд с исками и взыскании с медицинских учреждений средств обязательного медицинского страхования, использованных не по целевому назначению.

Представители лиц участвующих в деле, явившиеся в судебное заседание апелляционной инстанции дали пояснения аналогичные текстам апелляционной жалобы и отзыва на нее.

ООО СМО "Восточно-страховой альянс", надлежащим образом извещено о дате, времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, явку представителей в судебное заседание не обеспечило, в связи с чем судебная коллегия на основании статей 156, 159, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее по тексту - АПК РФ) рассмотрела апелляционную жалобу в их отсутствие по имеющимся в материалах дела документам.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 АПК РФ.

Из материалов дела судебной коллегией установлено следующее.

На основании приказа Уссурийского филиала ГУ ТФОМС ПК от 07.10.2014 N 39 консультантом Е.В. Сергеевой в срок с 13.10.2014 по 31.10.2014 проведена тематическая проверка использования средств, полученных на финансовое обеспечение мероприятий программы "Модернизация здравоохранения Приморского края на 2011-2012 годы" в части внедрения стандартов оказания медицинской помощи, по повышению доступности амбулаторной медицинской помощи, в том числе предоставляемой врачами-специалистами за период с 01.10.2012 по 31.12.2013 в КГБУЗ "Ханкайская ЦРБ".

В ходе проверки установлено, что сумма нецелевого использования средств, полученных на финансовое обеспечение мероприятий Программы модернизации здравоохранения Приморского края на 2011-2012 годы в КГБУЗ "Ханкайская ЦРБ" сложилась из следующих расходов:

- выплачена заработная плата в сумме 1 071 417,35 руб. медицинским работникам, участвовавшим в реализации мероприятий Программы модернизации (повышение доступности амбулаторной медицинской помощи, в том числе предоставляемой врачами-специалистами), не имеющим среднего медицинского образования, окончившим двухгодичные курсы медицинских сестер Союза общества Красного Креста и Красного Полумесяца СССР с 01.09.1966 по 16.08.1968:

- рентгенолаборант Л.П. Размета (годичные курсы по подготовке медицинских сестер для детских яслей при Ханкайской райбольнице с 01.11.1966 по 02.11.1967);

- медицинским сестрам: Л.А. Федюченко и Н.А. Голуб (двухгодичные курсы медицинских сестер Союза общества Красного Креста и Красного Полумесяца СССР с 01.09.1966 по 16.08.1968);

- заведующей клинико-диагностической лабораторией Н.И. Скороход, врачам клинической лабораторной диагностики В.Ф. Майборода и А.А. Ковалевой, не имеющим соответствующего занимаемой должности высшего медицинского образования.

По результатам проверки составлен акт N 12 от 31.10.2014 с приложением, подписанный главным врачом КГБУЗ "Ханкайская ЦРБ" без замечаний, согласно которому учреждению необходимо в срок до 18.11.2014 перечислить на счет ГУ ТФОМС ПК средства, полученные на оказание и оплату медицинской помощи по ОМС, использованные не по целевому назначению в сумме 1 071 417,35 руб. и уплатить штраф за использование средств, полученных на оказание и оплату медицинской помощи по ОМС, не по целевому назначению в сумме 107 141,74 руб.

Информационными письмами от 16.01.2015 N 82/06, от 01.04.2015 N 80, от 03.07.2015 N 177, от 08.10.2015 N 264, от 29.12.2015 N 366, от 08.04.2016 N 90, от 27.05.2016 N 135, от 15.07.2016 N 181 Уссурийский филиал ГУ ТФОМС ПК уведомил больницу о том, что в связи с числящейся за ней задолженностью по средствам, использованным не по целевому назначению, подлежащим возврату на счет ГУ ТФОМС ПК до 18.11.2014 КГБУЗ "Ханскайская ЦРБ" начислены пени за период с 18.11.2014 по 30.06.2016 в сумме 225 988,66 руб.

В связи с неисполнением учреждением требования о возврате денежных средств, использованных не по целевому назначению, об уплате штрафа и пеней, Фонд обратился в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением.

Исследовав материалы дела, проверив в порядке статей 268, 270 АПК РФ правильность применения арбитражным судом первой инстанции норм материального и процессуального права, проанализировав доводы, содержащиеся в апелляционной жалобе, отзыве на нее, заслушав пояснения представителей сторон, судебная коллегия считает, что решение суда первой инстанции в обжалуемой части не подлежит отмене по следующим основаниям.

В силу подпункта 12 части 7 статьи 34 Федерального закона от 29.11.2010 N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" (далее - Закон N 326-ФЗ) территориальный фонд обязательного медицинского страхования осуществляет контроль за использованием средств обязательного медицинского страхования страховыми медицинскими организациями и медицинскими организациями, в том числе проводит проверки и ревизии.

Статьей 38 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) определен принцип адресности и целевого характера бюджетных средств, который означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.

Исходя из смысла статьи 289 БК РФ нецелевое использование бюджетных средств выражается в направлении и использовании их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения.

Аналогичный подход сформулирован в пункте 14.1 Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами Бюджетного кодекса Российской Федерации".

Расходы бюджетов государственных внебюджетных фондов осуществляются исключительно на цели, определенные законодательством Российской Федерации, включая законодательство о конкретных видах обязательного социального страхования (пенсионного, социального, медицинского), в соответствии с бюджетами указанных фондов, утвержденными федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации (статья 147 БК РФ).

Пунктами 1, 2 статьи 19 Федерального закона от 16.07.1999 N 165-ФЗ "Об основах обязательного социального страхования" предусмотрено, что денежные средства бюджетов фондов конкретных видов обязательного социального страхования расходуются на цели, устанавливаемые федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования и о бюджетах фондов конкретных видов обязательного социального страхования на очередной финансовый год и на плановый период. Нецелевое расходование денежных средств бюджетов фондов конкретных видов обязательного социального страхования не допускается.

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 25.07.1996 N 1095 "О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации" средства, израсходованных незаконно или не по целевому назначению, а также доходы, полученные от их использования, подлежат возмещению по предписаниям соответствующих органов государственного финансового контроля.

В соответствии с частью 9 статьи 39 Закона N 326-ФЗ за использование не по целевому назначению медицинской организацией средств, перечисленных ей по договору на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию, медицинская организация уплачивает в бюджет территориального фонда штраф в размере 10 процентов от суммы нецелевого использования средств и пени в размере одной трехсотой ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации, действующей на день предъявления санкций, от суммы нецелевого использования указанных средств за каждый день просрочки. Средства, использованные не по целевому назначению, медицинская организация возвращает в бюджет территориального фонда в течение 10 рабочих дней со дня предъявления территориальным фондом соответствующего требования.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 15.02.2011 N 85 утверждены Правила финансового обеспечения в 2011-2012 годах региональных программ модернизации здравоохранения субъектов Российской Федерации за счет средств, предоставляемых из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования (далее - Правила N 85), которые устанавливают порядок предоставления и расходования в 2011-2012 годах субсидий из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования (далее - Фонд) на реализацию региональных программ модернизации здравоохранения субъектов Российской Федерации. Субсидии предоставляются из бюджета Фонда бюджетам территориальных фондов обязательного медицинского страхования (далее - территориальный фонд) на софинансирование расходных обязательств субъектов Российской Федерации, связанных с реализацией региональных программ модернизации здравоохранения субъектов Российской Федерации (далее - субсидии) (пункт 2).

Пунктом 10 Правил N 85 предусмотрено, что средства на внедрение стандартов и повышение доступности амбулаторной медицинской помощи предоставляются страховым медицинским организациям (при их отсутствии на территории субъекта Российской Федерации - непосредственно медицинским организациям) при наличии заключенных страховыми медицинскими организациями (при их отсутствии - территориальным фондом) и медицинскими организациями договоров на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию, в которых предусматриваются: мероприятия, осуществляемые медицинской организацией за счет средств, полученных на внедрение стандартов и повышение доступности амбулаторной медицинской помощи, в том числе: предоставление стационарной и амбулаторной медицинской помощи с учетом внедрения стандартов ее оказания, включая обеспечение лекарственными препаратами и расходными материалами, необходимыми для проведения диагностических и лечебных мероприятий при оказании стационарной и амбулаторной медицинской помощи; обеспечение укомплектованности медицинских организаций врачами-специалистами и специалистами со средним медицинским образованием, оказывающими амбулаторную медицинскую помощь; введение ориентированной на результаты деятельности системы оплаты труда врачей-специалистов и специалистов со средним медицинским образованием, оказывающих амбулаторную медицинскую помощь.

Таким образом, пункт 10 Правил N 85 устанавливает целевой характер денежных средств, предоставленных в рамках программы модернизации здравоохранения. Направление выделенных средств на иные цели, кроме целей повышения доступности амбулаторной медпомощи и внедрения стандартов оказания медпомощи больным стационара, равно как и перечисления этих денежных средств иным получателям, а не адресату, которому они были выделены, вышеуказанным нормативным актом не предусмотрено.

Администрацией Приморского края Постановлением от 04.05.2011 N 126-па "Об утверждении перечня должностей специалистов с высшим и средним медицинским образованием, участвующим в реализации мероприятий по повышению доступности амбулаторной медицинской помощи, и методики оценки их деятельности" утвержден "Перечень должностей специалистов с высшим и средним медицинским образованием", участвующих в реализации мероприятий по повышению доступности амбулаторной медицинской помощи на территории Приморского края, в пункте 2 которого определены должности специалистов со средним медицинским образованием, в том числе медицинская сестра.

В соответствии со статьей 100 Федерального закона от 21.11.2011 N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" право на осуществление медицинской деятельности в Российской Федерации имеют лица, получившие высшее или среднее медицинское образование и имеющие сертификат специалиста.

Единый квалификационный справочник должностей руководителей, специалистов и служащих, утвержденный приказом Минздравсоцразвития России от 23.07.2010 N 541н, содержит требования к квалификации медицинских работников, в том числе наличие высшего или среднего медицинского образования и сертификата специалиста по специальности.

Для замещения должности "медицинская сестра", разделом III Единого квалификационного справочника должностей к квалификации "медицинская сестра" предъявляются следующие требования: среднее профессиональное образование по специальности "Лечебное дело", "Акушерское дело", "Сестринское дело" и сертификат специалиста по специальности "Сестринское дело", "Общая практика", "Сестринское дело в педиатрии" без предъявления требований к стажу работы.

Следовательно, условием ежемесячной денежной выплаты названной категории медицинского персонала является наличие среднего профессионального образования по специальности и действующего сертификата специалиста по специальности.

Пунктом 5.6 раздела 5 "Нарушения в оформлении и предъявлении на оплату счетов и реестров счетов" приложения N 8 "Перечень оснований для отказа в оплате медицинской помощи (уменьшения оплаты медицинской помощи" Приказа ФФОМС от 01.12.2010 N 230 "Об утверждении Порядка организации и проведения контроля объемов, сроков, качества и условий предоставления медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию", зарегистрированного в Минюсте РФ 28.01.2011 N 19614, пункта 5.6 приложения N 3 к перечисленным выше договорам предусмотрено, что не допускается включение в реестр счетов случаев оказания медицинской помощи специалистом, не имеющим сертификата или свидетельства об аккредитации по профилю оказания медицинской помощи.

В ходе проверки Фондом установлен факт отсутствия среднего медицинского образования у медицинских работников КГБУЗ "Ханкайская ЦРБ" - рентгенолаборанта Л.П. Рамзета, медицинской сестры Л.А. Федюченко, медицинской сестры Н.А. Голуб.; а также факт отсутствия высшего медицинского образования соответствующего занимаемой должности у заведующей клинико-диагностической лабораторией Н.И. Скороход, врачей клинической лабораторной диагностики В.Ф. Майборода и А.А. Ковалева. Данные обстоятельства учреждением не опровергнуты.

При этом коллегия отмечает, что окончание курсов Красного креста и Красного полумесяца с двухгодичным сроком обучения до 1968 года и полученное в результате курсов удостоверение дает право на занятие должностей медицинских сестер всех наименований, но не свидетельствует о получении среднего медицинского образования.

При таких обстоятельствах, поскольку основанием для осуществления специалистам дополнительных денежных выплат в рамках реализации мероприятий Программы модернизации в части повышения доступности амбулаторной медицинской помощи и получения стимулирующих выплат является наличие высшего и среднего медицинского образования, вывод суда первой инстанции о том, что средства, потраченные на оплату труда поименованным выше медицинским работникам КГБУЗ "Ханкайская ЦРБ" в сумме 1 071 417,35 руб. за проверяемый период в рамках мероприятий Программы модернизации здравоохранения Приморского края на 2011-2012 годы за счет средств, предоставляемых из бюджета ФФОМС и бюджета ТФОМС, является нецелевым использованием средств и данная сумма подлежит возврату в бюджет Территориального фонда ОМС коллегией признается правомерным и обоснованным.

На основании изложенного, довод апелляционной жалобы о том, что отсутствие необходимого уровня образования и квалификации работников не может иметь правовое значение при решении вопроса о целевом использовании бюджетных средств, отклоняется судебной коллегией как необоснованный.

Учитывая, что Федеральный закон N 326-ФЗ наделил территориальные фонды полномочиями по контролю за использованием медицинскими организациями средств обязательного медицинского страхования и отсутствие в законодательстве механизма воздействия на медицинскую организацию в случае неисполнения ею требования о возврате в бюджет использованных не по целевому назначению средств предполагает право территориального фонда на обращение с соответствующим иском в суд.

Иное толкование вышеприведенных правовых норм необоснованно бы ограничило права территориальных фондов при осуществлении возложенных на них законом полномочий в сфере контроля за целевым использованием медицинскими организациями средств ОМС.

Согласно части 2 статьи 30 Закона N 326-ФЗ тарифы на оплату медицинской помощи должны устанавливаться соглашением между уполномоченным государственным органом субъекта Российской Федерации, территориальным фондом обязательного медицинского страхования, представителями страховых медицинских организаций, профессиональных медицинских организаций, профессиональных союзов медицинских работников.

Из содержания пунктов 27, 29, 30 Положения о контроле за деятельностью страховых медицинских организаций и медицинских организаций в сфере обязательного медицинского страхования территориальными фондами обязательного медицинского страхования, утвержденного приказом Федерального фонда обязательного медицинского страхования от 16.04.2012 N 73 следует, что в случае выявления в деятельности страховой медицинской организации фактов нарушения законодательства об обязательном медицинском страховании, а также в случае неисполнения страховой медицинской организацией требований территориального фонда о возврате (возмещении) средств, в том числе использованных не по целевому назначению, и (или) об уплате штрафов, пеней, территориальный фонд вправе направить соответствующую информацию и материалы проверки в правоохранительные и судебные органы для привлечения виновных лиц к ответственности.

Таким образом, в системе действующего правового регулирования средства обязательного медицинского страхования, за счет которых осуществляется оплата расходов медицинских организаций на оказание бесплатной медицинской помощи по программам обязательного медицинского страхования, имеют особое публичное предназначение, а потому медицинские организации, осуществляющие свою деятельность в сфере обязательного медицинского страхования, должны обеспечить их целевое использование.

При этом право Фонда на обращение в арбитражный суд с соответствующими требованиями вытекает из наличия у него полномочий по контролю за использованием средств обязательного медицинского страхования страховыми медицинскими организациями, а также обусловлено тем, что штраф подлежит зачислению в бюджет фонда и в дальнейшем используется на выполнение территориальной программы обязательного медицинского страхования.

Иного порядка возврата в бюджет обязательного медицинского страхования средств, использованных медицинскими организациями не по целевому назначению, действующее законодательство не предусматривает.

При таких обстоятельствах, наделение территориальных фондов Законом N 326-ФЗ полномочиями по контролю за использованием средств обязательного медицинского страхования медицинскими организациями и отсутствие в законодательстве механизма воздействия на медицинскую организацию в случае неисполнения ею требования о возврате в бюджет использованных не по целевому назначению средств предполагают право территориального фонда на обращение с соответствующим иском в суд.

С учетом изложенного суд первой инстанции пришел к верному выводу о том, что истец наделен правом на взыскание в судебном порядке с медицинского учреждения средств обязательного медицинского страхования, использованных этим учреждением не по целевому назначению.

Указанная правовая позиция изложена в определении Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации от 14.08.2015 N 305-ЭС15-2234 по делу N А41-26768/2014 Арбитражного суда города Москвы.

С учетом изложенного, судебная коллегия признает довод апелляционной жалобы о том, что Фонд не наделен полномочиями на обращение с соответствующими исками в суд при неисполнении медицинскими организациями требований и предписаний, подлежащим отклонению ввиду выше изложенного.

Аргументированных доводов, основанных на доказательственной базе, опровергающих выводы суда, изложенные в решении, и позволяющих изменить или отменить судебный акт в обжалуемой части, заявителем жалобы не представлено.

Учитывая изложенное, арбитражный суд апелляционной инстанции считает, что выводы суда первой инстанции сделаны в соответствии со статьей 71 АПК РФ на основе полного и всестороннего исследования всех доказательств по делу с правильным применением норм материального права. Оснований для переоценки выводов суда первой инстанции у суда апелляционной инстанции не имеется.

Нарушений норм процессуального права, в том числе являющихся безусловным основанием для отмены судебного акта, апелляционной инстанцией не установлено.

При изложенных обстоятельствах решение суда первой инстанции в обжалуемой части является законным и обоснованным, оснований для его отмены и удовлетворения апелляционной жалобы не имеется.

В соответствии с подпунктом 12 пункта 1 статьи 333.21 НК РФ при подаче апелляционной жалобы государственная пошлина уплачивается в размере 50 процентов размера государственной пошлины, подлежащей уплате при подаче искового заявления неимущественного характера. Для юридических лиц государственная пошлина составляет 1 500 (одна тысяча пятьсот) руб.

В пункте 33 постановления Пленума Высшего Арбитражного суда Российской Федерации от 11.07.2014 N 46 "О применении законодательства о государственной пошлине при рассмотрении дел в арбитражных судах" разъяснено, что государственная пошлина уплачивается за подачу жалобы, следовательно, размер государственной пошлины, уплачиваемой лицом на основании подпункта 12 пункта 1 статьи 333.21 НК РФ, не зависит от того, сколько требований было заявлено истцом (заявителем) на стадии рассмотрения дела в суде первой инстанции и разрешено судом в рамках данного дела.

В связи с чем, излишне уплаченная краевым государственным бюджетным учреждением здравоохранения "Ханкайская центральная районная больница" государственная пошлина в сумме 1 500 (одна тысяча пятьсот) рублей подлежит возврату из федерального бюджета.

Руководствуясь статьями 258, 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Пятый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Приморского края от 25.01.2017 по делу N А51-28676/2016 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Возвратить краевому государственному бюджетному учреждению здравоохранения "Ханкайская центральная районная больница" (ИНН 2530001229, ОГРН 1022501181240, дата государственной регистрации в качестве юридического лица 20.12.2002) из федерального бюджета государственную пошлину в сумме 1 500 (одна тысяча пятьсот) рублей, излишне уплаченную при подаче апелляционной жалобы по платежному поручению N 201832 от 06.02.2017.

Выдать справку на возврат государственной пошлины.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Дальневосточного округа через Арбитражный суд Приморского края в течение двух месяцев.

Председательствующий

Л.А. Бессчасная

Судьи

Е.Л. Сидорович В.В. Рубанова