Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 24 мая 2017 г. N 15АП-6417/17

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 11 сентября 2017 г. N Ф08-5863/17 настоящее постановление изменено

город Ростов-на-Дону

24 мая 2017 г.

дело N А32-3197/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 18 мая 2017 года.

Полный текст постановления изготовлен 24 мая 2017 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Смотровой Н.Н.

судей М.В. Соловьевой, С.С. Филимоновой

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Харатян А.А.,

при участии:

от заявителя: представителя Негляд А.В. о доверенности от 01.09.17,

от заинтересованного лица: представителя Кагановой И.А. по доверенности от 28.12.16,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Северо-Кавказского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору,

на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 27.03.2017 по делу N А32-3197/2017

по заявлению общества с ограниченной ответственностью "РН-Краснодарнефтегаз", к Северо-Кавказскому управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору,

о признании недействительным предписания в части, принятое судьей Колодкиной В.Г.

УСТАНОВИЛ:

общество с ограниченной ответственностью "РН-Краснодарнефтегаз" (далее - общество) обратилось в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением к Северо- Кавказскому управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее - управление) о признании недействительным предписания управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 08.11.16г. N 26-184/101-16 в части пунктов 3, 9, 10, 11 (с учётом уточнённых порядке ст. 49 АПК РФ и принятых судом требований).

Решением от 27.03.17г. суд признал недействительными п.п. 9, 10, 11 оспариваемого предписания ввиду его незаконности и отказал обществу удовлетворении заявления в оставшейся части ввиду законности п. 3 предписания.

Не согласившись с принятым судебным актом в части признания недействительными п.п. 9, 10, 11 оспариваемого предписания, управление обратилось в Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит отменить решение суда в данной части и принять новый судебный акт об отказе обществу в удовлетворении заявления в полном объёме. Жалоба мотивирована тем, что предписание в части п.п. 9, 10, 11 является законным.

Общество в отзыве на апелляционную жалобу возражает против её удовлетворения, ссылаясь на законность решения суда в обжалованной управлением части.

Законность и обоснованность принятого судом первой инстанции решения проверяется Пятнадцатым арбитражным апелляционным судом в соответствии с гл. 34 АПК РФ.

В судебном заседании представитель управления настаивала на отмене решения суда в обжалованной части, сославшись на приведённые в апелляционной жалобе доводы.

Представитель общества возражал против удовлетворения апелляционной жалобы, сославшись на законность решения суда в обжалованной управлением части.

Учитывая, что общество в данном процессе не заявило возражений против решения суда в не обжалованной управлением части - об отказе обществу в признании недействительным п.3 предписания, суд апелляционной инстанции при рассмотрении апелляционной жалобы управления на основании ч.5 ст. 268 АПК РФ проверяет законность решения суда только в обжалованной управлением части признания недействительными п.п. 9, 10, 11 оспариваемого предписания.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы и отзыва на неё, выслушав представителей общества и управления, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что решение суда в обжалованной части не подлежит отмене по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, управлением в период с 24.10.16 по 08.11.16г. на основании распоряжения от 26.07.16г. N 1012-П проведена внеплановая выездная проверка в отношении общества по месту фактического осуществления деятельности: Успенский район с. Коноково, промзона, при эксплуатации опасного производственного объекта (далее - ОПО): "Парк резервуарный промысловый ЦПНГ и В N 1 (ННЭ "Коноково")" (регистрационный номер в государственном реестре N А30-05453-0053) (далее - спорный ОПО).

В ходе проверки установлено и в акте от 08.11.16г. N 26-184/101-16 зафиксировано совершение обществом рада нарушений законодательства о промышленной безопасности (т.1, л.д. 10-16).

08.11.16г. по результатам плановой проверки обществу управлением выдано предписание N 26184/101-16 об устранении в срок до 01.02.17г. зафиксированных в акте проверки от 08.11.16г. N 26-184/101-16 нарушений законодательства о промышленной безопасности, среди которых в том числе значатся нарушения, выразившиеся в невыполнении обществом следующих требований промышленной безопасности при эксплуатации спорного ОПО:

- пункт 9: Нарушены требования промышленной безопасности в части организации надежного и безопасного ведения технологического процесса подготовки нефти. В нарушение раздела: "Требования к резервуарным паркам" (страницы 36, 49 "Технологического регламента нефтеналивной эстакады (ННЭ "Коноков") ЦПНГ и В N 1" (далее - "Технологический регламент"), эксплуатация резервуаров осуществляется с нарушением п.1.2.8 "Правил технической эксплуатации металлических резервуаров и инструкцией по их ремонту" и п. 1.1.1; 1.1.2 "Правил технической эксплуатации резервуаров", утв. ОАО "НК Роснефть" 28.01.04г., а именно: не проводится частичное наружное обследование или полное обследование РВС N 3, 4 с выдачей соответствующего заключения на установление возможности эксплуатации резервуара. Тем самым общество нарушило п.1 ст. 9 Федерального закона 21.07.1997 N116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" (далее - закон N 116-ФЗ), п. 16 Федеральных норм и правил в области промышленной безопасности "Правила безопасности в нефтяной и газовой промышленности", утв. Приказом Ростехнадзора от 12.03.2013 N101 (далее - "Правила безопасности...");

- пункт 10: В соответствии с разделом N 3 "Технологического регламента" технологический процесс подготовки нефти осуществляется с нарушением, а именно: жидкость поступает в резервуар без подогрева. В период с 02 октября по 30 апреля нефть должна поступать на теплообменник, где подогревается до температуры не выше 45С. Тем самым общество нарушило п.1 ст. 9 закона N 116-ФЗ, п.п. 16, 553 "Правил безопасности...";

- пункт 11: Сведения, характеризующие спорный ОПО, не соответствуют техническим устройствам и оборудованию представленным для регистрации в государственном реестре ОПО, а именно: в сведениях отсутствует участок транспортирования опасных веществ железнодорожным транспортом (нефть). Тем самым общество нарушило п.5 ст. 2 закона N 116-ФЗ (т.1, л.д. 17-21).

Не согласившись предписанием в том числе в части пунктов 9, 10, 11, общество обжаловало его в указанной части в арбитражный суд.

Повторно изучив материалы дела, суд апелляционной инстанции не находит достаточных оснований для переоценки выводов суда первой инстанции о незаконности оспоренных обществом пунктов 9, 10, 11 предписания управления по следующим основаниям.

Частью 1 ст. 198 АПК РФ установлено, что граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно ч.2 ст. 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

В случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования (ч.3 ст. 201 АПК РФ).

Таким образом, для признания ненормативного правового акта, решения, действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконными суд должен установить наличие совокупности двух условий:

- несоответствие ненормативного правового акта, решения, действия (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц закону или иному нормативному правовому акту;

- нарушение ненормативным правовым актом, решением, действием (бездействием) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с ч.4 ст. 200 АПК РФ, при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

По 9 пункту предписания.

Обществу вменяется нарушение п.1 ст. 9 закона N 116-ФЗ и п.16 "Правил безопасности...", выразившиеся в том, что обществом не проводится частичное наружное обследование или полное обследование РВС N 3, 4 с выдачей соответствующего заключения на установление возможности эксплуатации резервуара. По мнению управления, тем самым обществом нарушаются требования раздела: "Требования к резервуарным паркам" "Технологического регламента, п.1.2.8 "Правил технической эксплуатации металлических резервуаров и инструкцией по их ремонту" и п. 1.1.1; 1.1.2 "Правил технической эксплуатации резервуаров", утверждённых ОАО "НК Роснефть" 28.01.04г.

Управление настаивает на законности п. 9 предписания, ссылаясь на то, что обществом не проводится частичное наружное обследование или полное обследование РВС N 3, 4 с выдачей соответствующего заключения на установление возможности эксплуатации резервуара, что является нарушением п.1 ст. 9 закона N 116-ФЗ и п.16 "Правил безопасности...". Управление указывает, что несоблюдение обществом технологическою регламента и не проведения обследования резервуаров не обеспечивает безопасные условии работы и эксплуатации резервуара.

Суд первой инстанции в обоснование вывода о незаконности данного пункта предписания сослался на неверность вывода управления о нарушении обществом п.16 "Правил безопасности..." и п.1 ст. 9 закона N 116-ФЗ, поскольку обществом разработан и утвержден в установленном порядке технический регламент спорного ОПО и п.16 "Правил безопасности..." не требует проведения частичного наружного и полного обследования РВС.

Суд апелляционной инстанции не находит оснований для принятия возражений управления в качестве правомерных ввиду следующего.

В п. 1 ст. 9 закона N 116-ФЗ приведён многочисленный перечень обязанностей организации, эксплуатирующей ОПО. В предписании не конкретизировано, какую из этих обязанностей нарушило общество. В апелляционной жалобе этого так же не указано.

Согласно п. 16 "Правил безопасности...", на каждый технологический процесс на объектах добычи, сбора и подготовки нефти, газа и газового конденсата проектной (или эксплуатирующей) организацией, эксплуатирующей ОПО, должен составляться технологический регламент.

Ссылаясь на указанное требование, управление полагает, что оно наделено правом на осуществление надзора за исполнением обществом требований внутренних локальных актов общества, утверждённых ОАО "НК "Роснефть"" - "Технологического регламента...", "Правил технической эксплуатации резервуаров", поскольку они утверждены ОАО "НК "Роснефть"" во исполнение п. 16 "Правил безопасности...".

На основании этого управление квалифицировало выявленное в ходе проверки нарушение обществом требований указанных локальных актов общества в качестве нарушения п.1 ст. 9 закона N 116-ФЗ и п.16 "Правил безопасности...".

При этом, в соответствии п. 1 ст. 3 закона N 116-ФЗ требования промышленной безопасности - условия, запреты, ограничения и другие обязательные требования, содержащиеся в настоящем Федеральном законе, других федеральных законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации, а также в нормативных технических документах, которые принимаются в установленном порядке и соблюдение которых обеспечивает промышленную безопасность.

Локальные акты общества, нарушение которых отражено в п. 9 предписания, не относится к указанным в п.1 ст. 3 закона N 116-ФЗ актам, требования в области промышленной безопасности которых относятся к сфере действия закона 116-ФЗ. Принятие обществом "Технологического регламента" во исполнение п. 16 "Правил безопасности..." не придаёт ему статуса закона или нормативного технического документа, указанных в п.1 ст.3 закона 116-ФЗ.

Согласно ч. 1 ст. 17 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного надзора, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать предписание юридическому лицу об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения. По смыслу статьи 17 Закона N 294-ФЗ предписание выносится в случае установления при проведении контролирующим органом соответствующей проверки нарушений законодательства в целях их устранения.

С учётом изложенного управление вправе выдавать обязательное для исполнение предписание в случае выявления нарушения требований действующих законов, иных нормативных правовых актов. При этом, неисполнение таких предписаний является административным правонарушением.

Поскольку внутренние локальные акты общества к таковым не относятся, то их возможное неисполнение не может быть квалифицировано в качестве нарушения п. 1 ст. 9 закона N 116-ФЗ и п.16 "Правил безопасности..." и не может образовывать состава административного правонарушения. Кроме того, нарушение требований п.16 "Правил безопасности..." могло бы быть вменено в вину обществу в том случае, если бы оно не разработало в его исполнение технологического регламента, или если бы он не соответствовал бы данным правилам. На такие нарушения управление не ссылается.

С учётом изложенного суд апелляционной инстанции не находит оснований для переоценки вывода суда первой инстанции о недействительности п.9 предписания.

По п. 10 предписания.

Обществу вменяется нарушение п.1 ст. 9 закона N 116-ФЗ, п.п. 16, 553 "Правил безопасности...", выразившихся том, что в нарушение раздела N 3 "Технологического регламента", технологический процесс подготовки нефти осуществляется обществом с нарушением, а именно: жидкость поступает в резервуар без подогрева; в период с 02 октября по 30 апреля нефть должна поступать на теплообменник, где подогревается до температуры не выше 45С.

В обоснование законности данного пункта предписания, управление ссылается на то, что обществом нарушен раздел N 3 "Технологического регламента", согласно которому период с 2 октября до 30 апреля нефть должна поступать на теплообменник где подогревается до температуры не выше 45°С, а по факту жидкость поступает в резервуар без подогрева. Тем самым общество нарушило п.1 ст. 9 закона N116-ФЗ, п.п. 16, 553 "Правил безопасности...".

Запрещена эксплуатация ОПО без технологических регламентов технологических процессов, по неутвержденным технологическим регламентам либо по технологическим регламентам, срок действия которых истек.

Изменения в технологический процесс, схему, регламент, аппаратурное оформление и систему противопожарной защиты могут вноситься только при наличии нормативно-технической и/или проектной документации, согласованной с организацией - разработчиком технологического процесса и/или организацией -разработчиком изменяемой документации.

Реконструкция, замена элементов схемы технологического процесса без наличия утвержденной проектной документации не разрешается.

Соответственно изменения в технологический процесс, схему, регламент, может вноситься только при наличии нормативно-технической и/или проектной документации, согласованной с организацией разработчиком технологического процесса и/или организацией разработчиком изменяемой документации.

Реконструкция, замена элементов схемы технологического процесса без наличия утвержденной проектной документации не разрешается.

В "Технологическом регламенте" указано, что нефть поступает на теплообменник, где подогревается до температуры в период с 2 октября до 30 апреля до температуры не выше 45°С. (приложение N 20)

Тот же процесс описан в расчетно-пояснительной записке к декларации промышленной безопасности, (приложение N 21-22)

Разработка декларации промышленной безопасности предполагает всестороннюю оценку риска аварии и связанной с нею угрозы; анализ достаточности принятых мер по предупреждению аварий, по обеспечению готовности организации к эксплуатации опасного производственного объекта в соответствии с требованиями промышленной безопасности, а также к локализации и ликвидации последствий аварии на опасном производственном объекте; разработку мероприятий, направленных на снижение масштаба последствий аварии и размера ущерба, нанесенного в случае аварии на опасном производственном объекте.

Таким образом, изменения в технологическом процессе можно считать как несоблюдение требований промышленной безопасности.

Оценив данные доводы управления, суд апелляционной инстанции не принимает их как надлежащим образом подтверждающие законность п. 10 предписания.

В частности, как было указано применительно к проверке законности п. 9 предписания, возможное нарушение обществом требований локального акта общества - "Технологического регламента" не может быть квалифицировано как нарушение требований закона, иного нормативного правового акта, в связи с чем общество не может быть понуждено к исполнению данного внутреннего локального акта предписанием управлением под угрозой привлечения к административной ответственности.

Кроме того, в п. 10 предписания в качестве подлежащего устранению нарушения указано нарушение, выразившееся в том, что в нарушение раздела N 3 "Технологического регламента", технологический процесс подготовки нефти осуществляется обществом с нарушением, а именно: жидкость поступает в резервуар без подогрева.

В п. 10 обществу не вменялось нарушение, выразившееся в произведённом с нарушением требований действующего законодательства внесении изменений в технологический процесс, о чём управление указывает в апелляционной жалобе.

Действительно, управление в качестве положений нарушенных обществом нормативных актов ссылается на нарушение п.п. 16, 553 "Правил безопасности..."

Согласно п. 16 "Правил безопасности...", на каждый технологический процесс на объектах добычи, сбора и подготовки нефти, газа и газового конденсата проектной (или эксплуатирующей) организацией, эксплуатирующей ОПО, должен составляться технологический регламент.

Пунктом 553 "Правил безопасности..." установлено, что на объектах сбора и подготовки нефти и газа (ЦПС, УПНГ, УКПГ, УППГ, НПС, ПСН, УПСВ, ТВО), насосных и компрессорных станциях (ДНС, КС, АГЗУ, КНС, БКНС) должна быть размещена схема технологического процесса, утвержденная техническим руководителем организации, с указанием номеров задвижек, аппаратов, направлений потоков, полностью соответствующих их нумерации в проектной документации. Схема технологического процесса является частью ПЛА. Схема технологического процесса должна быть вывешена на рабочем месте обслуживающего персонала. Изменения в технологический процесс, схему, регламент, аппаратурное оформление и систему противопожарной защиты могут вноситься только при наличии нормативно-технической и/или проектной документации, согласованной с организацией - разработчиком технологического процесса и/или организацией - разработчиком изменяемой документации. Реконструкция, замена элементов схемы технологического процесса без наличия утвержденной проектной документации не разрешается.

Таким образом, из приведённого выше содержания п.п. 16, 553 "Правил безопасности..." следует, что они не устанавливают требований по технологическому процессу подготовки нефти, при котором жидкость должна поступать в резервуар с подогревом.

Однако, в п. 10 предписания в качестве нарушения п.п. 16, 553 "Правил безопасности..." указано именно то, что в нарушение технологического регламента жидкость поступает в резервуар без предварительного подогрева.

В предписании не указано, что общество допустило какие-то нарушения по утверждению, принятию технологического регламента или по внесению в него изменению, что могло бы быть квалифицировано как нарушение требований п.п. 16, 553 "Правил безопасности...".

Кроме того, как следует из материалов дела, обществом во исполнение п. 16 "Правил безопасности..." разработан и утверждён технологический регламент, в него внесены своевременно необходимые изменения.

Так же в материалах дела отсутствуют доказательства, подтверждающие, что в ходе проверки управление действительно выявило факт поступления в резервуар жидкости без подогрева - не указана температура жидкости, при помощи каких средств производилось измерение температуры, информация об их поверке.

С учётом изложенного суд апелляционной инстанции не находит оснований для переоценки вывода суда первой инстанции о недействительности п.10 предписания.

По п. 11 предписания.

Обществу вменяется нарушение п.5 ст. 2 закона N 116-ФЗ, выразившееся в том что сведения, характеризующие спорный ОПО, не соответствуют техническим устройствам и оборудованию представленным для регистрации в государственном реестре ОПО, а именно: в сведениях отсутствует участок транспортирования опасных веществ железнодорожным транспортом (нефть).

В обоснование законности данного пункта предписания управление ссылается на то, что на момент проверки, вручения акта и предписания, обществом управлению не было представлено свидетельство о государственной регистрации права на подъездной путь между ОАО "Российские железные дороги" и ОАО "Роснефть КНГ" (приложение N 23-24), на основании чего и было написан пункт N 11 предписания. Так как в ходе судебных разбирательство было выяснено, что подъездной путь на праве собственности принадлежит ОАО "Российские железные дороги" пункт, по мнению управления, можно считать не действительным.

Суд апелляционной инстанции не находит достаточных оснований для признания позиции управления обоснованной ввиду следующего.

Пунктом 5 ст. 2 закона N 116-ФЗ установлено, что руководитель организации, эксплуатирующей опасные производственные объекты, несет ответственность за полноту и достоверность сведений, представленных для регистрации в государственном реестре опасных производственных объектов, в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Управление не представило доказательств нарушения обществом приведённой выше нормы. На стадии рассмотрении дела в суде первой инстанции управление не представило суду доказательств владения обществом на праве собственности или аренды участка железнодорожного пути, в связи с отсутствием сведений о котором в государственном реестре ОПО обществу вменено указанное в п.11 предписания нарушение.

В апелляционной жалобе управление фактически признаёт, что не обладает такими доказательствами.

Общество поясняет, что данный железнодорожный путь принадлежит АО "РЖД".

При таких обстоятельствах требование п. 11 предписания управления о внесении сведений об указанном объекте в государственный реестр ОПО неисполнимо обществом.

Кроме того, Требованиях отсутствует опасный производственный объект - участок транспортирования опасных веществ железнодорожным транспортом (нефть).

Согласно разъяснению Центрального аппарата Ростехнадзора от 11.11.2016 N 02-04-03/19626, в Сведениях необходимо указывать технические устройства, применение которых производственному объекту дают признаки опасности. В данном случае железнодорожный путь не придает спорному ОПО признак опасности.

Основываясь на изложенном, суд апелляционной инстанции признаёт правомерным вывод суда первой инстанции о незаконности п. 11 предписания управления.

При таких обстоятельствах решение суда первой инстанции в обжалованной управлением части признания недействительными пунктов 9, 10, 11 предписания не подлежит отмене. Апелляционная жалоба управления отклоняется.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 27.03.2017 по делу N А32-3197/2017 в обжалованной части оставить без изменения, апелляционную жалобу оставить без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального Кодекса Российской Федерации, в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа, в течение двух месяцев с даты его вступления в законную силу (даты изготовления в полном объёме), через Арбитражный суд Краснодарского края.

Председательствующий

Н.Н. Смотрова

Судьи

М.В. Соловьева С.С. Филимонова