Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 18 июля 2017 г. N 04АП-3298/17

г. Чита

18 июля 2017 г.

Дело N А10-805/2017

Четвертый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего судьи Сидоренко В.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Территориального органа Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по Республике Бурятия на резолютивную часть решения Арбитражного суда Республики Бурятия от 22 мая 2017 года по делу N А10-805/2017, рассмотренному в порядке упрощенного производства, по заявлению федерального казенного учреждения здравоохранения "Медико-санитарная часть МВД России по Республике Бурятия" (ОГРН 1060323003443, ИНН 0323125751) к Территориальному органу Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по Республике Бурятия (ОГРН 1060326020523, ИНН 0326031149) об отмене постановления N 6 от 09.02.2017 о привлечении к административной ответственности, предусмотренной частью 21 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях,

(суд первой инстанции: судья Борхонова Л.В.),

без вызова сторон,

установил:

федеральное казенное учреждение здравоохранения "Медико-санитарная часть МВД России по Республике Бурятия" (далее - заявитель, ФКУЗ "МСЧ МВД России по Республике Бурятия" или учреждение) обратилось в Арбитражный суд Республики Бурятия к Территориальному органу Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по Республике Бурятия (далее - ТУ Росздравнадзора по Республике Бурятия, Территориальный или административный орган) с заявлением о признании незаконным и отмене постановления по делу об административном правонарушении N 6 от 09 февраля 2017 года о назначении административного наказания в виде административного штрафа в размере 30 000 рублей за совершение правонарушения, предусмотренного частью 21 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).

Решением Арбитражного суда Республики Бурятия от 22 мая 2017 года, принятым путем подписания резолютивной части решения, заявленные учреждением требования удовлетворены в полном объеме. Суд первой инстанции постановление по делу об административном правонарушении N 6 от 09 февраля 2017 года о назначении административного наказания признал незаконным и отменил полностью.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, Территориальный орган обжаловал его в апелляционном порядке. Заявитель апелляционной жалобы ставит вопрос об отмене решения суда первой инстанции, выражая своё несогласие с ним по доводам, изложенным в жалобе.

В отзыве на жалобу учреждение выражает несогласие с доводами апелляционной жалобы, просит оставить решение суда первой инстанции без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

В соответствии с частью 1 статьи 2721 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) апелляционная жалоба на решение арбитражного суда по делу, рассмотренному в порядке упрощенного производства, рассматриваются в суде апелляционной инстанции судьей единолично без вызова сторон по имеющимся в деле доказательствам.

Четвертый арбитражный апелляционный суд, рассмотрев дело в порядке главы 34 АПК РФ, проанализировав доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, изучив материалы дела, проверив правильность применения судом первой инстанции норм процессуального и материального права, пришел к следующим выводам.

Как следует из материалов дела, на основании приказа руководителя Территориального органа Росздравнадзора по Республике Бурятия от 30.01.2017 N 473 в период с 27.12.2016 по 30.01.2017 была проведена внеплановая выездная проверка с целью контроля за исполнением предписания от 05.04.2016 N 56.

Ранее в период с 05 апреля 2016 года по 04 мая 2016 года в отношении ФКУЗ "МСЧ МВД России по Республике Бурятия" административным органом была проведена плановая выездная проверка с целью выполнения плана контрольно-надзорных мероприятий Территориального органа Росздравнадзора по Республике Бурятии на 2016 г. По результатам проверки административным органом выдано предписание об устранении нарушений N 56 от 05.04.2016 срок исполнения - до 01.12.2016.

В ходе поверки комиссией Территориального органа установлено, что выданное предписание не было исполнено. По выявленным нарушениям специалистом-экспертом отдела организации контроля и надзора в сфере здравоохранения Территориального органа Росздравнадзора по Республике Бурятия Белоусовой Н.Ю. составлен протокол об административном правонарушении N 12 от 31.01.2017.

09.02.2017 руководитель Территориального органа Росздравнадзора по Республике Бурятия, рассмотрев данный протокол об административном правонарушении и изучив другие материалы по делу, а именно Акт проверки N 473 от 30.01.2017, пришел к выводу о виновности учреждения в совершении административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 21 статьи 19.5 КоАП РФ - невыполнение в установленный срок законного предписания, решения федерального органа исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в сфере здравоохранения.

Не согласившись с вынесенным постановлением, учреждение обратилось в Арбитражный суд Республики Бурятия с заявлением о признании его незаконным и отмене.

Суд апелляционной инстанции находит выводы суда первой инстанции о незаконности обжалуемого постановления правильным, исходя из следующего.

В соответствии с частями 6 и 7 статьи 210 АПК РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

При рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое решение в полном объеме.

Частью 21 статьи 19.5 КоАП РФ предусмотрена ответственность за невыполнение в установленный срок законного предписания, решения федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по контролю и надзору в сфере здравоохранения, его территориального органа.

Как следует из протокола об административном правонарушении и оспариваемого постановления, существо вмененного обществу административного правонарушения выражается в том, что заявитель в установленный срок не исполнил предписание административного органа, а именно не приобретено следующее медицинское оборудование для исполнения:

Порядка оказания медицинской помощи взрослому населению по профилю "терапия", утвержденного приказом Минздрава России от 15.11.2012 N 923н - дневной стационар не дооснащен: кроватями функциональными по числу коек (дневной стационар рассчитан на 10 коек). В терапевтическом отделении стационара отсутствуют система разводки медицинских газов, сжатого воздуха и вакуума к каждой койке, кровати функциональные - по числу коек (в наличии 2 функциональные койки) - отделение развернуто на 30 коек;

Порядка оказания медицинской помощи больным с сердечно-сосудистыми заболеваниями, утвержденного приказом Минздрава России от 15.11.2012 N 918н - именно кабинет кардиолога не дооснащен экспресс анализатором кардиомаркеров портативным;

Порядка оказания медицинской помощи населению по профилю "травматология и ортопедия", утвержденного приказом Минздрава России от 12.11.2012 N 901н - кабинет травматолога-ортопеда не дооснащен антистеплером для снятия скоб (швов);

Порядка оказания медицинской помощи населению по профилю "оториноларингология", утвержденного приказом Минздрава России от 12.11.2012 N 905н - кабинет врача-отоларинголога не дооснащен сканером ультразвуковым для носовых пазух (эхосинускоп);

Порядка оказания медицинской помощи взрослому населению при заболеваниях глаза, его придаточного аппарата и орбит, утвержденного приказом Минздрава России от 12.11.2012 N 902н - кабинет офтальмолога не дооснащен автоматическим пневмотонометром, экзофтальмометром, бинокулярным офтальмоскопом для обратной офтальмоскопии с налобной фиксацией, набором диагностических офтальмологических линз для непрямой офтальмоскопии, гониоскопом;

Порядка оказания медицинской помощи взрослому населению при заболеваниях нервной системы, утвержденного приказом Минздрава России от 15.11.2012 N 926н - кабинет невролога не дооснащен персональным компьютером с программами когнитивной реабилитации. В неврологическом отделении стационара отсутствуют кровати функциональные - по числу коек (в наличии 1 функциональная койка) - отделение развернуто на 20 коек; система для централизованной подачи кислорода, эхоэнцефалоскоп, стабилограф компьютерный (устройство для диагностики функции равновесия), электромиограф (нейромиограф, миограф), персональный компьютер с программами когнитивной реабилитации;

Порядка оказания медицинской помощи взрослому населению при стоматологических заболеваниях, утвержденного приказом Минздрава России от 07.12.2011 N 1496н - кабинет терапевта-стоматолога не дооснащен аппаратом для диагностики жизнеспособности пульпы (электроодонтометр);

Согласно части 9 статьи 10 Федерального закона от 21 ноября 2011 года N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" доступность и качество медицинской помощи обеспечиваются оснащением медицинских организаций оборудованием для оказания медицинской помощи с учетом особых потребностей инвалидов и других групп населения с ограниченными возможностями здоровья.

В соответствии с частью 1 статьи 26.1 КоАП РФ по делу об административном правонарушении подлежит выяснению наличие события административного правонарушения.

Факт совершения ФКУЗ "МСЧ МВД России по Республике Бурятия" инкриминируемого ему правонарушения подтверждается актом проверки от 30.01.2017 года N 473, составленным уполномоченными сотрудниками Территориального органа Росздравнадзора по Республике Бурятия, протоколом об административном правонарушении N 12 от 31.01.2017.

В силу указанного суд апелляционной инстанции приходит к выводу о наличии в действиях (бездействии) заявителя события вмененного ему административного правонарушения.

Вместе с тем задачами производства по делам об административных правонарушениях являются, в частности, всестороннее, полное и объективное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом (статья 24.1 КоАП РФ).

На основании статьи 26.1 КоАП РФ по делу об административном правонарушении выяснению подлежат, в том числе, виновность лица в совершении административного правонарушения, а также обстоятельства, исключающие производство по делу об административном правонарушении.

Согласно пунктам 5 и 6 части 1 статьи 29.10 КоАП РФ в постановлении по делу об административном правонарушении должны быть указаны статья настоящего Кодекса или закона субъекта Российской Федерации, предусматривающая административную ответственность за совершение административного правонарушения, и мотивированное решение по делу обстоятельства, установленные при рассмотрении дела.

Пунктом 1 части 1.1 статьи 29.9 КоАП РФ предусмотрено, что постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении выносится в случае наличия хотя бы одного из обстоятельств, предусмотренных статьей 24.5 этого Кодекса.

В свою очередь, в силу пункта 2 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению при отсутствии состава административного правонарушения.

Таким образом, привлекая учреждение к административной ответственности по части 21 статьи 19.5 КоАП РФ, административный орган обязан была установить все элементы данного административного правонарушения (субъект, объект, субъективную сторону, объективную сторону).

Однако в постановлении административного органа не содержатся характеристики элементов состава вмененного учреждению административного правонарушения (в частности, отсутствует описание субъективной стороны), то есть постановление не отвечает приведенным выше требованиям КоАП РФ.

Между тем, согласно статье 49 Конституции Российской Федерации каждый обвиняемый в совершении преступления считается невиновным, пока его виновность не будет доказана в предусмотренном федеральным законом порядке и установлена вступившим в законную силу приговором суда (часть 1); обвиняемый не обязан доказывать свою невиновность (часть 2); неустранимые сомнения в виновности лица толкуются в пользу обвиняемого (часть 3).

В пункте 3 мотивировочной части Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 06 июля 2010 года N 934-О-О указано, что, несмотря на то, что названные конституционные положения по своему буквальному смыслу направлены на закрепление презумпции невиновности в отношении лиц, обвиняемых в совершении преступления, их значение выходит за рамки уголовного преследования. Наличие вины, как элемента субъективной стороны состава правонарушения, является одним из принципов юридической ответственности, а конституционные положения о презумпции невиновности и бремени доказывания, которое возлагается на органы государства и их должностных лиц, выражают общие принципы права при применении государственного принуждения карательного (штрафного) характера в сфере публичной ответственности в уголовном и в административном праве.

По сути, аналогичная правовая позиция выражена также и в других решениях Конституционного Суда Российской Федерации (например, Постановления от 07 июня 2000 года N 10-П, от 27 апреля 2001 года N 7-П, от 17 июля 2002 года N 13-П, Определение от 09 апреля 2003 года N 172-О).

В соответствии с правовыми позициями, выраженными в Постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации от 15 июля 1999 года N 11-П, от 27 апреля 2001 года N 7-П, от 30 июля 2001 года N 13-П и от 24 июня 2009 года N 11-П, в качестве необходимого элемента общего понятия состава правонарушения выступает вина, наличие которой является во всех отраслях права предпосылкой возложения юридической ответственности, если иное прямо и недвусмысленно не установлено непосредственно самим законодателем; федеральный законодатель, устанавливая меры взыскания штрафного характера, может предусматривать - с учетом особенностей предмета регулирования - различные формы вины и распределение бремени ее доказывания.

Закрепляющий общие положения и принципы административно-деликтного законодательства КоАП РФ также исходит из того, что лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина (часть 1 статьи 1.5); лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, считается невиновным, пока его вина не будет доказана в установленном законом порядке (часть 2 статьи 1.5); неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, толкуются в пользу этого лица (часть 4 статьи 1.5).

Согласно части 1 статьи 2.1 КоАП РФ административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое этим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

На основании части 2 статьи 2.1 КоАП РФ юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых КоАП РФ или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

В пункте 16.1 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02 июня 2004 года N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" разъяснено, что понятие вины юридических лиц раскрывается в части 2 статьи 2.1 КоАП РФ. При этом в отличие от физических лиц в отношении юридических лиц КоАП РФ формы вины (статья 2.2 КоАП РФ) не выделяет. Следовательно, в отношении юридических лиц требуется лишь установление того, что у соответствующего лица имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность, но им не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению (часть 2 статьи 2.1 КоАП РФ). Обстоятельства, указанные в части 1 или части 2 статьи 2.2 КоАП РФ, применительно к юридическим лицам установлению не подлежат.

По делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагается на административный орган, принявший оспариваемое решение (часть 4 статьи 210 АПК РФ).

Согласно части 3 статьи 1.5 КоАП РФ лицо, привлекаемое к административной ответственности, не обязано доказывать свою невиновность.

В пункте 16 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02 июня 2004 года N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" указано, что выяснение виновности лица в совершении административного правонарушения осуществляется на основании данных, зафиксированных в протоколе об административном правонарушении, объяснений лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении.

Однако ни в протоколе об административном правонарушении от 31 января 2017 года, ни в постановлении по делу об административном правонарушении N 6 от 09 февраля 2017 о назначении административного наказания административным органом не указано, в чем именно выразилась вина учреждения.

В частности, в оспариваемом постановлении отмечается лишь, что учреждение не исполнило требования установленных Порядков оказания медицинской помощи в части приобретения медицинского оборудования, а относительно субъективной стороны вменяемого правонарушения не упоминается.

Пунктом 1 статьи 123.22 Гражданского кодекса Российской Федерации установлено, что Государственное или муниципальное учреждение может быть казенным, бюджетным или автономным учреждением.

Казенное учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами. При недостаточности денежных средств субсидиарную ответственность по обязательствам казенного учреждения несет собственник его имущества (пункт 4).

В статье 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации определение казенного учреждения, как государственного (муниципального) учреждения, осуществляющего оказание государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления, финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы.

Особенности правового положения казенных предприятий установлены статьей 161 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 1 статьи 161 Бюджетного кодекса Российской Федерации Казенное учреждение находится в ведении органа государственной власти (государственного органа), органа местного самоуправления, осуществляющего бюджетные полномочия главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, если иное не установлено законодательством Российской Федерации.

Взаимодействие казенного учреждения при осуществлении им бюджетных полномочий получателя бюджетных средств с главным распорядителем (распорядителем) бюджетных средств, в ведении которого оно находится, осуществляется в соответствии с настоящим Кодексом.

Казенное учреждение может осуществлять приносящую доходы деятельность, только если такое право предусмотрено в его учредительном документе. Доходы, полученные от указанной деятельности, поступают в соответствующий бюджет бюджетной системы Российской Федерации (пункт 3).

Заключение и оплата казенным учреждением государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров, подлежащих исполнению за счет бюджетных средств, производятся от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования в пределах доведенных казенному учреждению лимитов бюджетных обязательств, если иное не установлено настоящим Кодексом, и с учетом принятых и неисполненных обязательств.

Нарушение казенным учреждением требований настоящего пункта при заключении государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров является основанием для признания их судом недействительными по иску органа государственной власти (государственного органа), органа местного самоуправления, осуществляющего бюджетные полномочия главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, в ведении которого находится это казенное учреждение (пункт 5).

Как указывает ФКУЗ "МСЧ МВД России по Республике Бурятия" и следует из материалов дела, оно является подведомственным казенным учреждением МВД России. Финансирование деятельности, в том числе приобретение основных средств, осуществляется за счет средств федерального бюджета по доведенной до учреждения смете. Дополнительных доходов учреждение не имеет. Для выполнения предписания от 05.04.2016 расходы на приобретение перечисленного медицинского оборудования были включены в смету расходов на 2017 год, так как предыдущие запросы в МВД на 2015-2016 годы о финансировании не были удовлетворены.

С учетом изложенного, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что при составлении протокола об административном правонарушении и вынесении оспариваемого постановления вопрос о наличии в действиях учреждения вины административным органом не исследовался и мотивированное решение по делу не выносилось.

Недоказанность наличия в действиях учреждения, вины в совершении вмененного ему административного правонарушения и, более того, не исследование данного вопроса при вынесении оспариваемого постановления, по мнению суда апелляционной инстанции, безусловно, свидетельствуют о незаконности постановления N 6 от 09 февраля 2017 о назначении административного наказания.

Следовательно, позиция административного органа о доказанности наличия в действиях учреждения состава вмененного ему правонарушения несостоятельна.

Оценив все представленные в материалы дела доказательства по правилам, предусмотренным статьей 71 АПК РФ, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что административным органом не исследовался вопрос о наличии вины учреждения в совершении административного правонарушения и возможности для соблюдения им правил пользования недрами.

Частью 2 статьи 211 АПК РФ предусмотрено, что в случае, если при рассмотрении заявления об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд установит, что оспариваемое решение не соответствует закону, либо отсутствуют основания для привлечения к административной ответственности, суд принимает решение о признании незаконным и об отмене оспариваемого решения полностью или в части либо об изменении решения.

Таким образом, по мнению суда апелляционной инстанции, оспариваемое постановление подлежит признанию незаконным и отмене.

При указанных фактических обстоятельствах и правовом регулировании суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы, доводы которой проверены в полном объеме, но не могут быть учтены как не влияющие на законность принятого по делу судебного акта. Оснований, предусмотренных статьей 270 АПК РФ, для отмены или изменения решения суда первой инстанции не имеется.

Приведенные в апелляционной жалобе доводы, свидетельствуют не о нарушении судом первой инстанции норм материального и процессуального права, а о несогласии заявителя жалобы с установленными по делу фактическими обстоятельствами.

Разъясняя порядок обжалования настоящего постановления, суд апелляционной инстанции обращает внимание на следующее.

Частью 6 статьи 271 АПК РФ предусмотрено, что постановление арбитражного суда апелляционной инстанции может быть обжаловано в арбитражный суд кассационной инстанции, если иное не предусмотрено этим Кодексом.

Согласно части 3 статьи 229 АПК РФ решение по результатам рассмотрения дела в порядке упрощенного производства может быть обжаловано в арбитражный суд апелляционной инстанции. Это решение, если оно было предметом рассмотрения в арбитражном суде апелляционной инстанции, и постановление арбитражного суда апелляционной инстанции, принятое по данному делу, могут быть обжалованы в арбитражный суд кассационной инстанции только по основаниям, предусмотренным частью 4 статьи 288 данного Кодекса.

Четвертый арбитражный апелляционный суд, руководствуясь статьями 258, 268 - 271, 272.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Республики Бурятия от 22 мая 2017 года по делу N А10-805/2017, рассмотренному в порядке упрощенного производства, принятое путем подписания резолютивной части решения, оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев в кассационном порядке в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа только по основаниям, предусмотренным частью 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, путем подачи жалобы через принявший решение в первой инстанции арбитражный суд.

Председательствующий судья

Сидоренко В.А.