Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 10 августа 2017 г. N 18АП-9398/17

г. Челябинск

10 августа 2017 г.

Дело N А07-2306/2017

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Богдановской Г.Н.,

судей Ермолаевой Л.П., Суспициной Л.А.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Пименовым А.О., рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционные жалобы Федерального государственного бюджетного учреждения "Башкирский государственный природный заповедник" и Территориального управления Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Республике Башкортостан на определение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 26.05.2017 о прекращении производства по делу N А07-2306/2017 (судья Абдуллина Э.Р.).

Федеральное государственное бюджетное учреждение "Башкирский государственный природный заповедник" (далее - заповедник, учреждение, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Республики Башкортостан к администрации муниципального района Бурзянский район Республики Башкортостан и Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Республике Башкортостан (далее - заинтересованные лица) с заявлением о признании недействительным пункта 2 постановления главы администрации Бурзянского района Республики Башкортостан от 28.05.2003 N 220 в части "Утвердить площади земель в черте населенных пунктов Кулганинского сельского совета д. Саргая 75 га", об обязании заинтересованные лица устранить допущенные нарушения.

На основании ст. 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Территориальное управление Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Республике Башкортостан (далее - Управление Росимущества), Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации, Управление Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Республике Башкортостан, Федеральное государственное бюджетное учреждение "Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Республике Башкортостан", а также Прокурор Бурзянского района Республики Башкортостан.

Определением Арбитражного суда Республики Башкортостан от 26.05.2017 (резолютивная часть от 22.05.2017) производство по делу N А07-2306/2017 прекращено.

Мотивируя принятый судебный акт, суд первой инстанции, руководствуясь нормой ст. 84 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) и разъяснениями, изложенным в п. 1.1. Постановления Пленума ВАС РФ от 30.07.2013 N 58 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов" и п. 9 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", исходил из того, что обжалуемое постановление главы администрации Бурзянского района Республики Башкортостан от 28.05.2003 N 220 "Об утверждении материалов инвентаризации земель населенных пунктов Кулганинского сельского Совета" является нормативным актом, поскольку в части утверждения площади земельного участка в черте населенных пунктов определяет изменение территории и границ населенного пункта д. Саргая, а также изменение местоположения границ площади смежного земельного участка, в силу чего содержит нормы, адресованные неопределенному кругу лиц и рассчитанные на многократное применение.

С указанным определением не согласились Федеральное государственное бюджетное учреждение "Башкирский государственный природный заповедник" и Территориальное управление Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Республике Башкортостан (далее также - податели апелляционных жалоб, апеллянт), в апелляционной жалобе просят определение отменить, направить дело на рассмотрение суда первой инстанции.

Управление Росимущества в обоснование поданной жалобы ссылается на неправильное применение судом первой инстанции норм материального и процессуального права.

Полагает, что суд первой инстанции необоснованно оценил постановление главы администрации Бурзянского района Республики Башкортостан от 28.05.2003 N 220 "Об утверждении материалов инвентаризации земель населенных пунктов Кулганинского сельского Совета" в части утверждения площади земель в черте населенного пункта д. Саргая в качестве нормативного акта, направленного на изменение территории и границ указанного населенного пункта, поскольку названным постановлением границы населенного пункта изменяются в пунктах 3 и 4 оспариваемого постановления, которые предметом оспаривания не являются, а оспариваемый акт в части пункта 2 не является в соответствии с ст. 84 ЗК РФ и п. 1.1. Постановления Пленума ВАС РФ от 30.07.2013 N 58 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов" генеральным планом сельского поселения или иным документов территориального планирования. В оспариваемом акте имеются исключительно властные предписания распорядительного характера в отношении земель, тогда как норм, рассчитанных на применение неопределенного круга лиц, данный акт не содержит.

Учреждение в обоснование поданной жалобы ссылается на несоответствие выводов суда первой инстанции обстоятельствам дела и нормам процессуального права.

Указывает, что судом первой инстанции не учтено, что постановлением Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 31.05.2010 по делу N А07-22689/2009 было признано постановление администрации муниципального района Бурзянский район Республики Башкортостан от 29.05.2003 N 158 "Об утверждении материалов инвентаризации земель населенных пунктов Кулганинского сельского Совета в части утверждения площади земель в черте населенного пункта Кулганинского сельского совета д. Саргая 49 га, которое являлось аналогичным по содержанию оспариваемому постановлению, и фактически принятие оспариваемого постановления администрация муниципального района Бурзянский район направлено на преодоление вступившего в законную силу судебного акта по делу NА07-22689/2009. Полагает, что суд первой инстанции с учетом нормы ч. 2 ст. 69 АПК РФ должен быть рассмотреть настоящий спор по существу.

К дате судебного заседания отзывы на апелляционную жалобу не представлены.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, в судебное заседание представители не явились.

В отсутствие возражений лиц, участвующих в деле, и в соответствии со статьями 123, 156 АПК РФ апелляционная жалоба рассмотрена без участия неявившихся лиц.

Законность и обоснованность судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 АПК РФ.

Согласно ст. 1 АПК РФ арбитражными судами в Российской Федерации осуществляется правосудие в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности путем разрешения экономических споров и рассмотрения иных дел, отнесенных к их компетенции АПК РФ и другими федеральными законами, по правилам, установленным законодательством о судопроизводстве в арбитражных судах.

На основании ч. 1 ст. 27 АПК РФ арбитражному суду подведомственны дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу ст. 28 АПК РФ арбитражные суды рассматривают в порядке искового производства возникающие из гражданских правоотношений экономические споры и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, а в случаях, предусмотренных АПК РФ и иными федеральными законами, другими организациями и гражданами.

Согласно ч. 1 ст. 29 АПК РФ арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры об оспаривании затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц.

В силу ч. 1 ст. 195 АПК РФ дела об оспаривании нормативных актов не относятся к компетенции арбитражных судов, кроме Суда по интеллектуальным правам.

Наряду с этим нормы ч. 1 ст. 198, а также п.п. 3 ч. 1 ст. 29 АПК РФ относят к компетенции арбитражных судов дела о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц.

В силу п. 9 и п. 10 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений; при решении вопроса о принятии заявления об оспаривании нормативного правового акта или его части, независимо от его наименования (за исключением акта, принятого в форме закона) суду необходимо проверить, содержит ли он правовые нормы, определяющие правила поведения субъектов регулируемых отношений.

Из материалов дела следует, что заявителем по настоящему делу обжалуется постановление главы администрации Бурзянского района Республики Башкортостан от 28.05.2003 N 220 "Об утверждении материалов инвентаризации земель населенных пунктов Кулганинского сельского Совета" (т. 1 л.д. 27) в части пункта 2 названного постановления.

Названным постановлением утверждены материалы инвентаризации земель населенных пунктов Кулганинского сельского Совета (пункт 1 постановления), а согласно пункту 2 постановления утверждены площади земель в черте населенных пунктов Кулганинского сельского Совета, в том числу д. Саргая - 75 га.

В силу ст. 13 Федерального закона от 18.06.2001 N 78-ФЗ "О землеустройстве" инвентаризация земель проводится для выявления неиспользуемых, нерационально используемых или используемых не по целевому назначению и не в соответствии с разрешенным использованием земельных участков, других характеристик земель, и с учетом нормы ст. 9 того же Закона проводится для изучения количественного и качественного состояния земель.

Таким образом, вопреки выводам суда первой инстанции утвержденная в пунктах 1 и 2 оспариваемого постановления инвентаризация земельных участков носит учетный характер и не создает права и обязанности для неопределенного круга лиц, не содержит каких-либо норм и правил поведения, обязательных для исполнения неопределенного круга лиц.

Выводы суда первой инстанции о том, что оспариваемым актом определяется изменение территории и границ населенного пункта не соответствуют обстоятельствам дела, поскольку положения о переводе земель в черту населенных пунктов содержатся в пунктах 3 и 4 оспариваемого постановления и в отношении иных населенных пунктов - д. Кулгана и д. Старый Мусят, которые предметом обжалования, как следует из поданного заявления (т. 1 л.д. 14), не являются, и кроме того, не устанавливают границы населенного пункта д. Саргая.

В силу ст. 84 ЗК РФ установлением или изменением границ населенных пунктов является:

1) утверждение или изменение генерального плана городского округа, поселения, отображающего границы населенных пунктов, расположенных в границах соответствующего муниципального образования;

2) утверждение или изменение схемы территориального планирования муниципального района, отображающей границы сельских населенных пунктов, расположенных за пределами границ поселений (на межселенных территориях).

Между тем оспариваемое постановление в части пункта 2 не может быть отнесен к указанным документам, поскольку из анализируемого пункта не следует, что утверждение площади земель в черте населенного пункта д. Саргая размером 75 га связано с изменением или установлением границ такого населенного пункта.

Согласно п. 1.1. Постановления Пленума ВАС РФ от 30.07.2013 N 58 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов" акты органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, осуществляющих публичные полномочия, об утверждении (принятии) генеральных планов поселений, городских округов, схем территориального планирования муниципальных районов, субъектов Российской Федерации, Российской Федерации носят нормативный характер, поскольку затрагивают права неопределенного круга лиц и рассчитаны на неоднократное применение. Акты органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, осуществляющих публичные полномочия, об утверждении проектов планировки и проектов межевания территории, об установлении границ зон с особыми условиями использования территории (охранных, защитных зон), о резервировании земель для государственных и муниципальных нужд не содержат норм права и не устанавливают правил поведения, а представляют собой акты применения к земельным участкам (землям) в границах определяемой соответствующим актом территории специального правового режима, предусмотренного законом или иным нормативным правовым актом. По своей юридической природе такие акты не являются нормативными правовыми актами и могут быть оспорены по правилам главы 24 АПК РФ.

С учетом изложенного следует признать, что положений, позволяющих отнести оспариваемое постановление в части пункта 2 к нормативным актам, не имеется.

Ссылки суда первой инстанции на правовую позицию, сформированную в постановлении Арбитражного суда Уральского округа от 20.05.2015 по делу N А07-6988/2014, подлежат отклонению в силу различных фактических обстоятельств рассмотренных дел, поскольку содержание оспариваемых актов (т. 1 л.д. 27, т. 1 л.д. 74) является различным.

Апелляционный суд также принимает во внимание, что вступившим в законную силу постановлением Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 31.05.2010 по делу N А07-22689/2009 в числе прочего признано недействительным постановление администрации Бурзянского района Республики Башкортостан от 29.05.2003 N 158 "Об утверждении материалов инвентаризации земель населенных пунктов Кулганинского сельского Совета" в части утверждения площади земель в черте населенного пункта Кулганинского сельского Совета - д. Саргая 49 га. (п. 2 постановления).

Из представленного в материалы настоящего дела отзыва прокурора Бурзянского района (т. 2 л.д. 10) следует, что при проведении прокурорской проверки установлено, что постановление администрации Бурзянского района Республики Башкортостан от 29.05.2003 N 158 не существует, по архивным материалам выяснилось, что постановление под такой датой и таким номером не выносилось. Аналогичное постановление вышло под N 220 от 28.05.2003.

Согласно ч. 1 ст. 16 АПК РФ вступившие в законную силу судебные акты арбитражного суда являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, должностных лиц и граждан и подлежат исполнению на всей территории Российской Федерации.

При изложенных обстоятельствах апелляционный суд полагает, что настоящий спор с учетом объема и существа заявленных требований подлежал рассмотрению по существу, производство по делу прекращено судом первой инстанции необоснованно, в противоречие с нормами процессуального права и при неполном выяснении обстоятельств, имеющих значение для дела.

Руководствуясь статьями 150, 176, 268 - 272 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

определение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 26.05.2017 о прекращении производства по делу N А07-2306/2017 отменить.

Направить дело N А07-2306/2017 на рассмотрение Арбитражного суда Республики Башкортостан.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение месяца со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

Г.Н. Богдановская

Судьи

Л.П.Ермолаева Л.А. Суспицина