Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 29 января 2018 г. N 02АП-10163/17

г. Киров

29 января 2018 г.

Дело N А28-11445/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 24 января 2018 года.

Полный текст постановления изготовлен 29 января 2018 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Кононова П.И.,

судей Ившиной Г.Г., Щелокаевой Т.А.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Русаковой О.Г.,

при участии в судебном заседании представителя ответчика Елькина В.В. действующего на основании доверенности от 09.01.2018,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Межрегионального отдела инспекций в Удмуртской Республике и Кировской области Волжского межрегионального территориального управления по надзору за ядерной и радиационной безопасностью Ростехнадзора

на решение Арбитражного суда Кировской области от 15.11.2017 по делу N А28-11445/2017, принятое судом в составе судьи Андриянова А.А.,

по заявлению Федерального бюджетного учреждения здравоохранения "Центр гигиены и эпидемиологии в Кировской области"

к Межрегиональному отделу инспекций в Удмуртской Республике и Кировской области Волжского межрегионального территориального управления по надзору за ядерной и радиационной безопасностью

о признании недействительным предписания,

установил:

Федеральное бюджетное учреждение здравоохранения "Центр гигиены и эпидемиологии в Кировской области" (далее - заявитель, ФБУЗ "Центр гигиены и эпидемиологии в Кировской области", Учреждение) обратилось в Арбитражный суд Кировской области с уточненным заявлением о признании недействительными предписания Межрегионального отдела инспекции в Удмуртской Республике и Кировской области Волжского межрегионального территориального управления по надзору за ядерной и радиационной безопасностью (далее - ответчик, Волжское МТУ по надзору за ЯРБ Ростехнадзора, Межрегиональный отдел) от 26.06.2017 N 16/02-22 об устранении выявленных нарушений.

Решением Арбитражного суда Кировской области от 15.11.2017 заявленные требования удовлетворены, оспариваемое предписание признано недействительным.

Не согласившись с принятым решением, Волжское МТУ по надзору за ЯРБ Ростехнадзора обратилось во Второй арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит решение суда отменить и принять по делу новый судебный акт.

Межрегиональный отдел приводит доводы о том, что действие статьи 27 Федерального закона от 21.11.1995 N 170-ФЗ "Об использовании атомной энергии" (далее - Закон N 170-ФЗ), устанавливающей обязанность по получению разрешений работниками на право ведения работ в области использования атомной энергии, распространяется на деятельность, осуществляемую ФБУЗ "Центр гигиены и эпидемиологии в Кировской области", поскольку заявитель является организацией эксплуатирующей закрытые радионуклидные источники пятой категории радиационной опасности.

ФБУЗ "Центр гигиены и эпидемиологии в Кировской области" в отзыве на апелляционную жалобу возражает против доводов ответчика, просит оставить решение суда без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Заявитель, ссылаясь на положения статей 34, 36.1 Закона N 170-ФЗ, считает, что не относится к эксплуатирующей организации, осуществляющей деятельность в области использования ядерной энергии, так как эксплуатирует радиационные источники, содержащие в своем составе радионуклидные источники пятой категорий радиационной опасности.

Кроме того, заявитель указывает, что регистрация Волжским МТУ по надзору Учреждения в качестве организации, осуществляющей указанную выше деятельность не отменяет требования части 4 статьи 3 Закона N 170-ФЗ

Подробно доводы сторон изложены в апелляционной жалобе и отзыве на нее.

В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассматривается в отсутствие представителей Учреждения, извещенного о времени и месте судебного заседания надлежащим образом.

Законность решения Арбитражного суда Кировской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Как следует из материалов дела, на основании распоряжения руководителя Волжского межрегионального территориального управления по надзору за ядерной и радиационной безопасностью от 02.05.2017 N 312 в период с 15.05.2017 по 26.06.2017 в отношении ФБУЗ "Центр гигиены и эпидемиологии в Кировской области" была проведена внеплановая документарная проверка по вопросу соблюдения Учреждением обязательных требований в области использования атомной энергии.

Проверка проведена на объектах использования атомной энергии - радиационных источниках, содержащих в своем составе только радионуклидные источники четвертой и пятой категории радиационной опасности, а именно санитарно-гигиенические лаборатории в городе Кирове и городе Кирово-Чепецке.

По результатам проверки составлен акт от 26.06.2017 N 16/01-22, в котором указано на нарушения обязательных требований, выразившиеся в отсутствии разрешения на право ведения работ в области использования атомной энергии у персонала организации, осуществляющего соответствующий вид деятельности, в том числе по руководству безопасной эксплуатацией объекта использования атомной энергии; по ведению технологического процесса; по физической защите ОИАЭ.

Усмотрев в действиях (бездействии) заявителя нарушения положений статьи 27 Закона N 170-ФЗ, пункта 9 Перечня должностей работников объектов использования атомной энергии, которые должны получать разрешения Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору на право ведения работ в области использования атомной энергии, утвержденного. Постановлением Правительства Российской Федерации от 03.03.1997 N 240, пункта 85 Федеральных норм и правил в области использования атомной энергии "Основные правила учета и контроля радиоактивных веществ и радиоактивных отходов в организации", НП 067-16, утвержденных приказом Ростехнадзора от 28.11.2016 N 503, Межрегиональный отдел выдал Учреждению предписание от 26.06.2017 N 16/02-22.

Не согласившись с данным предписанием, ФБУЗ "Центр гигиены и эпидемиологии в Кировской области" обратилось в арбитражный суд с требованием о признании его недействительным.

Арбитражный суд Кировской области, удовлетворяя заявленные требования, исходил из наличия совокупности предусмотренных статьями 198, 201 АПК РФ условий, необходимых для признания предписания Волжского МТУ по надзору за ЯРБ Ростехнадзора 26.06.2017 N 16/02-22 недействительным.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, заслушав представителей ответчика, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения решения суда исходя из нижеследующего.

В силу части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, что также отражено в пункте 6 совместного постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации".

Согласно части 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

При этом в силу части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при их проведении регулируются положениями Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ).

По смыслу статьи 17 Закона N 294-ФЗ предписание выносится в случае установления при проведении контролирующим органом соответствующей проверки нарушений законодательства в целях их устранения. При этом предписание должно содержать только законные требования, то есть на юридическое лицо может быть возложена обязанность по устранению нарушений лишь тех требований, соблюдение которых обязательно для него в силу закона.

Предписание влечет возникновение обязанности лица, которому оно адресовано, совершить определенные действия либо, напротив, воздержаться от их совершения.

При этом исполнимость предписания, как и его конкретность, является важным требованием к данному виду ненормативного правового акта и одним из элементов его законности, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого предусмотрена административная ответственность (статья 19.5 КоАП РФ).

Соответственно, содержащиеся в предписании формулировки должны исключать возможность двоякого толкования; изложение должно быть кратким, четким, ясным, последовательным, доступным для понимания всеми лицами с тем, чтобы можно было четко установить, какие нормы права были нарушены; в каких действиях выражены данные нарушения; что следует сделать для их устранения в целях приведения существующих правоотношений в соответствие с положениями действующего законодательства, а также во избежание неблагоприятных последствий, которые может повлечь неисполнение предписания.

Предписание следует считать законным только в том случае, если оно вынесено с соблюдением установленного порядка и содержит указания, позволяющие для исполнителя однозначно установить наличие допущенного конкретного нарушения, а также возможные действия по устранению выявленного нарушения. В противном случае предписание возлагает на лицо, которому адресовано, обязанности, не согласующиеся с требованиями закона и создающие для него необоснованные препятствия в осуществлении своей деятельности. Оно не должно носить признаки формального выполнения требований. При этом требования, установленные в предписании, должны быть реально выполнимы тем лицом, в отношении которого выдано предписание.

Несоблюдение вышеупомянутых требований влечет неисполнимость вынесенного ненормативного правового акта, и, соответственно, его недействительность.

Оценивая на основе приведенных выше правовых норм с учетом позиции содержащейся в обжалуемом решении арбитражного суда первой инстанции, доводов апелляционной жалобы законность оспариваемого Предписания Межрегионального отдела от 26.06.2017 N 16/02-22, арбитражный апелляционный суд приходит к следующим выводам.

Статьей 1 Закона N 170-ФЗ установлено, что законодательство Российской Федерации в области использования атомной энергии в мирных и оборонных целях основывается на Конституции Российской Федерации, общепризнанных принципах и нормах международного права и международных договорах Российской Федерации в области использования атомной энергии в мирных и оборонных целях и состоит из настоящего Федерального закона, других федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации.

Статья 6 названного Закона определяет нормы и правила в области использования атомной энергии как нормативные правовые акты, устанавливающие требования к безопасному использованию атомной энергии, включая требования безопасности объектов использования атомной энергии, требования безопасности деятельности в области использования атомной энергии, в том числе цели, принципы и критерии безопасности, соблюдение которых обязательно при осуществлении деятельности в области использования атомной энергии (абзац 1). После введения в действие указанных норм и правил они являются обязательными для всех лиц, осуществляющих деятельность в области использования атомной энергии, и действуют на всей территории Российской Федерации (абзац 6).

В силу статьи 27 Закона N 170-ФЗ определенные виды деятельности в области использования атомной энергии осуществляются работниками объектов использования атомной энергии при наличии у них разрешений, выдаваемых органами государственного регулирования безопасности.

В пункте 9 Перечня должностей работников, обязанных получить такое разрешение, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 3.03.1997 N 240 поименованы категории работников предприятий (учреждений, организаций), эксплуатирующих радиационные источники.

Под эксплуатацией радиационных источников, содержащих в своем составе только радионуклидные источники четвертой и пятой категорий радиационной опасности, понимается их использование по назначению, транспортирование, хранение, техническое обслуживание и ремонт (пункт 6 Правил регистрации организаций, осуществляющих деятельность по эксплуатации радиационных источников, содержащих в своем составе только радионуклидные источники четвертой и пятой категорий радиационной опасности, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 19.11.2012 N 1184 "О регистрации организаций, осуществляющих деятельность по эксплуатации радиационных источников, содержащих в своем составе только радионуклидные источники четвертой и пятой категорий радиационной опасности").

В соответствии с пунктом 1.7.2 СП 2.6.1.2612-10 "Основные санитарные правила обеспечения радиационной безопасности (ОСПОРБ-99/2010)" освобождаются от контроля после оформления санитарно - эпидемиологического заключения изделия, содержащие радионуклидные источники, мощность амбиентного эквивалента дозы в любой доступной точке на расстоянии 0,1 м от внешней поверхности которых при любых возможных режимах эксплуатации изделия не превышает 1,0 мкЗв/ч; при этом должна быть исключена возможность доступа пользователя к радионуклидному источнику без нарушения конструкции изделия или пломбы изготовителя и обеспечена надежная герметизация радиоактивного содержимого при всех возможных условиях эксплуатации изделия.

Судом первой инстанции установлено и материалами дела подтверждается, что ФБУЗ "Центр гигиены и эпидемиологии в Кировской области" 03.06.2015 зарегистрировано как организация, осуществляющая деятельность по эксплуатации радиационных источников, содержащих в своем составе только радионуклидные источники четвертой и пятой категории радиационной опасности. Учреждение осуществляет деятельность по использованию закрытых источников бета-излучения на основе радионуклида никель-63, относящихся к пятой категории радиационной опасности при проведении работ на газовых хроматографах.

В соответствии со статьей 36.1 Закона N 170-ФЗ деятельность по эксплуатации радиационных источников, содержащих в своем составе только радионуклидные источники четвертой и пятой категорий радиационной опасности в соответствии с нормами и правилами в области использования атомной энергии, не подлежит лицензированию. Организации, осуществляющие указанную деятельность, не признаются эксплуатирующими организациями и подлежат регистрации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

В этой связи суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что Учреждение, эксплуатирующее радиационные источники, содержащие в своем составе только закрытые радионуклидные источники пятой категории опасности, что не превышает значения амбиентного эквивалента 1,0 мкЗв/ч, не обязано получать разрешения на осуществление деятельности с ядерными материалами, так как ФБУЗ "Центр гигиены и эпидемиологии в Кировской области" не относиться к числу организаций, эксплуатирующих объекты использования атомной энергии.

Доводы апелляционной жалобы об обратном, судом апелляционной инстанции отклоняются как основанные на неверном толковании положений Закона N 170-ФЗ.

В силу части 2 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

При изложенных выше обстоятельствах суд первой инстанции обоснованно удовлетворил требования заявителя, признав недействительным предписание Межрегионального отдела от 26.06.2017 N 16/02-22.

Доводы ответчика о том, что судебные расходы отнесены на него незаконно, подлежат отклонению на основании следующего.

На основании части 1 статьи 110 АПК РФ судебные расходы, понесенные лицами, участвующими в деле, в пользу которых принят судебный акт, взыскиваются арбитражным судом со стороны. В случае, если иск удовлетворен частично, судебные расходы относятся на лиц, участвующих в деле, пропорционально размеру удовлетворенных исковых требований.

В Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 11.07.2017 N 20-П разъяснено, что возмещение судебных расходов осуществляется той стороне, в пользу которой вынесено решение суда, и на основании того судебного акта, которым спор разрешен по существу; при этом процессуальное законодательство исходит из того, что критерием присуждения судебных расходов является вывод суда о правомерности или неправомерности заявленного истцом требования; данный вывод, в свою очередь, непосредственно связан с содержащимся в резолютивной части судебного решения выводом о том, подлежит ли иск удовлетворению, поскольку только удовлетворение судом требования подтверждает правомерность принудительной реализации его через суд и влечет восстановление нарушенных прав и свобод, что в силу статей 19 (часть 1) и 46 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации и приводит к необходимости возмещения судебных расходов. Правосудие нельзя было бы признать отвечающим требованиям равенства и справедливости, если расходы, понесенные в связи с судебным разбирательством, ложились бы на лицо, вынужденное прибегнуть к судебному механизму обеспечения принудительной реализации своих прав, свобод и законных интересов, осуществление которых из-за действий (бездействия) другого лица оказалось невозможно, ограничено или сопряжено с несением неких дополнительных обременений.

Как следует из пункта 19 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 11.07.2014 N 46 "О применении законодательства о государственной пошлине при рассмотрении дел в арбитражных судах" законодательством о судопроизводстве в арбитражных судах не предусмотрено освобождение надлежащего ответчика от обязанности по возмещению судебных расходов по уплате государственной пошлины в связи с тем, что он не наделен полномочиями самостоятельно (в отсутствие правового акта иного лица, органа власти, в том числе суда) совершить действия, позволяющие истцу реализовать свои права, законные интересы, о защите которых он обратился в суд.

Согласно правовой позиции, изложенной в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 13.11.2008 N 7959/08, в случае признания обоснованным полностью или частично заявления об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц судебные расходы подлежат возмещению соответственно этим органом в полном размере.

Аналогичная правовая позиция изложена в определении Верховного Суда Российской Федерации от 11.08.2017 N 302-КГ17-4293.

Таким образом, возложение на Межрегиональный отдел обязанности по возмещению судебных расходов 3000 рублей, связанных с уплатой заявителем государственной пошлины, произведено судом первой инстанции обоснованно.

Суд апелляционной инстанции исследовал все доводы апелляционной жалобы и полагает, что все они были предметом рассмотрения суда первой инстанции и получили надлежащую правовую оценку. Оснований для их пересмотра суд апелляционной инстанции не усматривает. Арбитражным судом первой инстанции установлены все фактические обстоятельства и исследованы доказательства, представленные сторонами по делу, правильно применены подлежащие применению нормы материального и процессуального права, вынесено законное и обоснованное решение.

В этой связи решение Арбитражного суда Кировской области от 15.11.2017 следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу ответчика - без удовлетворения.

Нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

В соответствии с подпунктом 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации Волжское МТУ по надзору за ЯРБ Ростехнадзора освобождено от уплаты государственной пошлины при обращении с апелляционной жалобой.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Кировской области от 15.11.2017 по делу N А28-11445/2017 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Межрегионального отдела инспекций в Удмуртской Республике и Кировской области Волжского межрегионального территориального управления по надзору за ядерной и радиационной безопасностью Ростехнадзора - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в течение двух месяцев со дня его принятия через Арбитражный суд Кировской области.

Постановление может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в порядке, предусмотренном статьями 291.1-291.15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, при условии, что оно обжаловалось в Арбитражный суд Волго-Вятского округа.

Председательствующий

П.И. Кононов

Судьи

Г.Г. Ившина Т.А. Щелокаева