Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 27 апреля 2018 г. N 13АП-5435/18

г. Санкт-Петербург

27 апреля 2018 г.

Дело N А56-80243/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 17 апреля 2018 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 27 апреля 2018 года.

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

в составе:

председательствующего Сомовой Е.А.

судей Протас Н.И., Юркова И.В.

при ведении протокола судебного заседания: Бурак К.Д.

при участии:

от истца (заявителя): Шадыев Е.Р. по доверенности от 15.01.2018, Емельянов А.С. по доверенности от 25.12.2017

от ответчика (должника): Янкевич К.А. по приказу от 13.03.2018

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 13АП-5435/2018) Федеральной Службы по надзору в сфере образования и науки на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 24.01.2018 по делу N А56-80243/2017 (судья Гуляев С.Б.), принятое

по заявлению Федеральной Службы по надзору в сфере образования и науки

к НАНОО ВПО "Санкт-Петербургский институт гуманитарного образования"

об аннулировании лицензии на право осуществления образовательной деятельности

установил:

Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки (далее - Рособрнадзор, Заявитель, Служба) обратилась в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением об аннулировании лицензии Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки на право осуществления образовательной деятельности от 14.07.2011, регистрационный N 1528 серия, номер бланка АААN 001876, выданной Негосударственной автономной некоммерческой организации высшего профессионального образования "Санкт-Петербургский институт гуманитарного образования" (далее - заинтересованное лицо Институт, НАНОО "Санкт-Петербургский институт гуманитарного образования").

Решением от 24.01.2018 в удовлетворении заявления Рособрнадзору отказано.

Не согласившись с вынесенным решением, Заявитель обратился с жалобой в Тринадцатый арбитражный апелляционный суд, в которой просит решение суда первой инстанции отменить, аннулировать лицензию Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки на право осуществления образовательной деятельности от 14.07.2011, регистрационный N 1528 серия, номер бланка АААN 001876, выданной НАНОО "Санкт-Петербургский институт гуманитарного образования".

В апелляционный суд поступило заявление Института о смене наименования. Согласно части 1 статьи 124 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации лица, участвующие в деле, обязаны сообщить арбитражному суду об изменении своего наименования. В соответствии с частью 4 указанной статьи арбитражный суд указывает в определении или протоколе судебного заседания изменение наименования лица, участвующего в деле, его адреса, номеров телефонов и факсов, адреса электронной почты или аналогичной информации.

Апелляционным судом установлено, что 05.02.2018 в Единый государственный реестр юридических лиц внесены сведения о смене наименования юридического лица Автономная некоммерческая организация высшего образования "Санкт-Петербургский институт гуманитарного образования".

Учитывая вышеприведенные обстоятельства, суд апелляционной инстанции в порядке 124 АПК РФ произвел изменение наименования Негосударственная автономная некоммерческая образовательная организация высшего профессионального образования "Санкт-Петербургский институт гуманитарного образования" на Автономную некоммерческую организацию высшего образования "Санкт-Петербургский институт гуманитарного образования".

В судебном заседании представитель Рособрнадзора доводы жалобы поддержал. Представитель заинтересованного лица возражал против удовлетворения жалобы, просил оставить вынесенное решение без изменения.

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, НАНОО "Санкт-Петербургский институт гуманитарного образования" имеет лицензию Рособрнадзора на право ведения образовательной деятельности от 14.07.2011, регистрационный N 1528, серия ААА N 001876.

В соответствии с пунктом 2 части 5 статьи 93 Федерального закона от 29.12.2012 N 273-ФЗ "Об образовании в российской Федерации" (далее - Закон N 273-ФЗ) и на основании приказа Рособрнадзора от 06.11.2015 N 2027 "О проведении внеплановых проверок образовательных организаций высшего образования" руководителем Рособрнадзора издан приказ от 12.11.2015 N 2097 "О проведении внеплановой выездной проверки в отношении Негосударственной автономной некоммерческой организации высшего профессионального образования "Санкт-Петербургский институт гуманитарного образования" (далее - Приказ N 2097).

По результатам проверки выявлены нарушения законодательства Российской Федерации в сфере образования, а также несоответствия содержания и качества подготовки обучающихся Института федеральным государственным образовательным стандартам, государственным образовательным стандартам.

При проведении проверки выявлены 37 нарушений, которые отражены в акте проверки от 20.11.2015 N 638/ВП/З/К, подписанном и полученном ректором Института.

Институту также выдано предписание от 20.11.2015 N 03-55-517/03-З об устранении 9 выявленных нарушений до 21.12.2015.

На основании приказа Рособрнадзора от 14.01.2016 N 17 "О проведении внеплановой документарной проверки в отношении Негосударственной автономной некоммерческой образовательной организации высшего профессионального образования "Санкт-Петербургский институт гуманитарного образования" проведена внеплановая документарная проверка Института, предметом которой являлась проверка исполнения Институтом предписания Рособрнадзора от 20.11.2015 N 03-55-517/03-3 в связи с истечением срока его исполнения, о чем составлен акт проверки от 16.02.2016 N 20/ВП/КП/З. Рособрнадзор пришел к выводу о том, что Институт не устранил 2 нарушения и не выполнил предписание от 20.11.2015.

Институту выдано повторно предписание Рособрнадзора от 16.02.2016 N 07-55-31/38-З/ПП (со сроком исполнения до 31.05.2016) (далее - Повторное предписание) в связи с неисполнением предписания от 20.11.2015 в части устранения двух нарушений.

Рособрнадзором также составлен протокол об административном правонарушении от 03.03.2016 N 20/ВП/КП/З-19.5, возбуждено дело об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ). Постановлением мирового судьи судебного участка N 9 Санкт-Петербурга от 28.11.2016 по делу N 5-824/2016-9 ректор Института признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 19.5 КоАП РФ.

Распоряжением Рособрнадзора от 16.03.2016 N 606-07 запрещён прием в Институт.

Уведомление с приложением документов, содержащее сведения, подтверждающие исполнение указанных в повторном предписании нарушений, Институтом не представлено, о чем свидетельствует акт проверки документов и сведений юридического лица Рособрнадзором от 01.12.2016 N 07-55-31/38-3/ПП.

Распоряжением Рособрнадзора от 29.03.2017 N 678-07 Институту приостановлено действие лицензии на осуществление образовательной деятельности.

На основании части 8 статьи 93 Закона N 273-ФЗ Рособрнадзор обратился в арбитражный суд с иском об аннулировании лицензии Рособрнадзора на право осуществления образовательной деятельности от 14.07.2011, регистрационный N1528 серия, номер бланка АААN001876, выданной НАНОО "Санкт-Петербургский институт гуманитарного образования".

Отказывая в удовлетворении заявления, суд первой инстанции правомерно исходил из следующего.

Федеральный закон Российской Федерации от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (далее - Закон N 99-ФЗ) регулирует отношения, возникающие между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, в связи с осуществлением лицензирования отдельных видов деятельности.

Статьей 2 Закона N 99-ФЗ установлено, что лицензирование отдельных видов деятельности осуществляется в целях предотвращения ущерба правам, законным интересам, жизни или здоровью граждан, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, обороне и безопасности государства, возможность нанесения которого связана с осуществлением юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями отдельных видов деятельности. Осуществление лицензирования отдельных видов деятельности в иных целях не допускается. Задачами лицензирования отдельных видов деятельности являются предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическим лицом, его руководителем и иными должностными лицами, индивидуальным предпринимателем, его уполномоченными представителями (далее - юридическое лицо, индивидуальный предприниматель) требований, которые установлены ФЗ N99-ФЗ, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Соответствие соискателя лицензии этим требованиям является необходимым условием для предоставления лицензии, их соблюдение лицензиатом обязательно при осуществлении лицензируемого вида деятельности. К лицензируемым видам деятельности относятся виды деятельности, осуществление которых может повлечь за собой нанесение ущерба и регулирование которых не может осуществляться иными методами, кроме как лицензированием.

Частью 1 статьи 12 Закона N 99-ФЗ установлен перечень видов деятельности, для осуществления которых требуются лицензии, в том числе образовательная деятельность.

Согласно части 6 статьи 93 Закона N 273-ФЗ в случае выявления нарушения требований законодательства об образовании соответствующий орган по контролю и надзору в сфере образования выдает органу или организации, допустившим такое нарушение, предписание об устранении выявленного нарушения. Указанный в предписании срок его исполнения не может превышать шесть месяцев.

В соответствии с частью 7 статьи 93 Закона N 273-ФЗ в случае неисполнения указанного в части 6 настоящей статьи предписания (в том числе если отчет, представленный органом или организацией, допустившими такое нарушение, не подтверждает исполнение предписания в установленный им срок или этот отчет до истечения срока исполнения предписания не представлен) орган по контролю и надзору в сфере образования возбуждает дело об административном правонарушении в порядке, установленном Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, выдает повторно предписание об устранении ранее не устраненного нарушения и запрещает прием в данную организацию полностью или частично. Срок исполнения выданного повторно предписания не может превышать три месяца.

Как предусмотрено частью 8 статьи 93 Закона N 273-ФЗ до истечения срока исполнения выданного повторно предписания орган по контролю и надзору в сфере образования должен быть уведомлен органом или организацией об устранении нарушения требований законодательства об образовании с приложением документов, содержащих сведения, подтверждающие исполнение указанного предписания. В течение тридцати дней после получения такого уведомления орган по контролю и надзору в сфере образования проводит проверку содержащейся в нем информации. Прием в организацию, осуществляющую образовательную деятельность, возобновляется по решению органа по контролю и надзору в сфере образования со дня, следующего за днем подписания акта проверки, устанавливающего факт исполнения выданного повторно предписания, или со дня, следующего за днем вступления в законную силу судебного акта о прекращении производства по делу об административном правонарушении в связи с отсутствием состава административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. В случае вынесения судом решения о привлечении организации, осуществляющей образовательную деятельность, и (или) должностных лиц этой организации к административной ответственности за неисполнение в установленный срок указанного в части 6 настоящей статьи предписания и в случае неустранения нарушений требований законодательства об образовании в установленный органом по контролю и надзору в сфере образования срок исполнения выданного повторно предписания орган по контролю и надзору в сфере образования приостанавливает действие лицензии на осуществление образовательной деятельности этой организации полностью или частично и обращается в суд с заявлением об аннулировании такой лицензии.

В части 12 статьи 20 Закона N 99-ФЗ установлено, что лицензия аннулируется по решению суда на основании рассмотрения заявления лицензирующего органа об аннулировании лицензии.

Как в пункте 8 Положения о порядке проведения практики студентов образовательных учреждений высшего профессионального образования, утвержденного приказом Минобразования России от 25.03.2003 N 1154 (далее - Положение N 1154), действовавшего до 01.01.2016, так и в пункте 8 Положения о практике обучающихся, осваивающих основные профессиональные образовательные программы высшего образования, утвержденного приказом Минобрнауки России от 27.11.2015 N 1383, вступившего в силу с 01.01.2016, регулируется порядок организации и проведения практики студентов.

Из материалов дела усматривается, что в ходе повторной проверки Рособрнадзор пришел к выводу о том, что Институт не устранил 2 нарушения и не выполнил предписание, о чем составлен акт проверки от 16.02.2016 N 20/ВП/КП/З. В данном акте Рособрнадзором установлено, что в нарушение пункта 8 Положения N 1154 Институт не обеспечил проведение практики в соответствии с требованиями государственных образовательных стандартов по направлениям подготовки Журналистика. Службой установлено следующее: Институтом представлены приказы ректора института от 12.01.2015 N 01 "О направлении студентов на практику", от 01.12.2014 N 121 "О направлении студентов на практику в соответствии с учебными планами", от 15.12.2014 N 123 "О направлении студентов на практику в соответствии с учебными планами"; общие договоры о практике студентов N 05/13 от 02.09.2013, N 06/13 от 03.09.2013, N 1-П от 01.09.2015, N 1 от 19.10.2011, N 11/13 от 09.09.2013, N 13 от 20.09.2009, N 2-П от 01.09.2015, N 3-П от 01.09.2015, N 4-П от 12.11.2015, N 7 от 01.09.2014; индивидуальные договоры о практике N 3-14 от 01.09.2014, N 4-14 от 01.09.2014, N 5-14 от 01.09.2014, N 6-14 от 01.09.2014, N 7-14 от 01.09.2014, N 8-14 от 01.09.2014, N 9-14 от 01.09.2014, N 10-14 от 01.09.2014, N 11-14 от 01.09.2014, N 12-14 от 01.09.2014, N 13-14 от 01.09.2014, N 14-14 от 01.09.2014, N 15-14 от 01.09.2014, N 16-14 от 01.09.2014, N 17-14 от 01.09.2014, N 18-14 от 01.09.2014, N 19-14 от 19.09.2014, N 20-14 от 19.09.2014; отчеты по практикам студентов направления подготовки Журналистика. Институтом не представлены договоры с предприятиями, указанными в приказах института о направлении студентов на практику, на прохождение практик следующими студентами: Каспирович П.С., Кожевниковой Д.С., Козыревой Е.А., Проничева И.А. (приказ лицензиата от 12.01.2015 N01); Шипицына Д.М. (приказ от 01.12.2014 N121); Корчугановой А.В. (приказ от 15.12.2014 N123). Нарушение не устранено.

В подпункте "г" подпункта 1 пункта 49 Порядка приема на обучение по образовательным программам высшего образования - программам бакалавриата, программам специалитета, программам магистратуры, утвержденного приказом Минобрнауки России от 14.10.2015 N 1147 (далее - Порядок N 1147), указано, что организация размещает на официальном сайте и на информационном стенде информацию о приеме на обучение по программам бакалавриата, программам специалитета, программам магистратуры:

1) не позднее 1 октября предшествующего года:

г) по различным условиям поступления: информация об особых правах и преимуществах, указанных в пунктах 37 и 38 Порядка.

Рособрнадзором также установлено, что в нарушение подпункта "г" подпункта 1 пункта 49 Порядка N 1147 организация не разместила на официальном сайте информацию об особых правах и преимуществах, указанных в пунктах 37 и 38 Порядка (за исключением особых прав и преимуществ, обусловленных уровнями олимпиад школьников).

В связи с этим Институту выдано повторно предписание Рособрнадзора от 16.02.2016 N 07-55-31/38-З/ПП (со сроком исполнения до 31.05.2016) в связи с неисполнением предписания от 20.11.2015 в части устранения двух нарушений:

в нарушении требований пункта 8 Положения N 1154 Институт не обеспечил проведение практики в соответствии с требованиями государственных образовательных стандартов по направлению подготовки 42.03.02 Журналистика (уровень бакалавриата);

в нарушение подпункта "г" подпункта 1 пункта 49 Порядка N 1147 организация не разместила на официальном сайте информацию об особых правах и преимуществах, указанных в пунктах 37 и 38 Порядка (за исключением особых прав и преимуществ, обусловленных уровнями олимпиад школьников).

Таким образом, в акте от 16.02.2016 отражены нарушения, об устранении которых выдано предписание от 16.02.2016.

При этом, как следует из предписания от 16.02.2016, оно выдано в связи с неисполнением предписания от 20.11.2015, которое в свою очередь основано на акте проверки от 20.11.2015.

В акте от 20.11.2015 Институту в числе прочего вменено то, что в нарушение пункта 8 Положения N 1154 Институт не обеспечил проведение практики в соответствии с требованиями государственных образовательных стандартов по направлениям подготовки Журналистика.

Рособрнадзором также установлено, что в ходе проведения собеседования со студентами Галимовой А.И., Бариевой Л.Г., Сыскиной А.А., Новиковой B.C., Бабаевой М.О., Ковалевской М.И., Ерохиной А.О. и анализа документов, представленных образовательной организацией по организации практики (приказов ректора о направлении студентов на практику от 02.02.2015 N 14, договоров о практике) был выявлен ряд существенных несовпадений: студенты указывают в ходе собеседования одно место практики, а в приказе о направлении на практику обозначено другое, отсутствуют многие договоры о прохождении практики, не совпадают сроки прохождения практики. Все вышеуказанное позволяет сделать вывод о наличии существенных нарушений порядка организации и проведения практики студентов в образовательной организации.

Из приведенных положений актов от 20.11.2015 и 16.02.2016 следует, что они отражают нарушения, которые выявлены по конкретным студентам.

Между тем в акте от 20.11.2015 первичной проверки и в акте от 16.02.2016 по проверке исполнения предписания значатся разные перечни фамилий студентов.

Поскольку в ходе проверки 16.02.2016 проверялось выполнение предписания от 20.11.2015, которое в свою очередь основано на акте проверки от 20.11.2015, вменение Институту новых нарушений, не отраженных в ранее составленном акте проверки недопустимо.

Предписание должностного лица об устранении нарушений, выявленных при проверке, должно отвечать принципу правовой определенности и содержать выявленные нарушения, законные требования, соблюдение которых обязательно в силу закона, быть обоснованным как с юридической, так и с фактической стороны.

Относительно нарушения подпункта "г" подпункта 1 пункта 49 Порядка N 1147, выразившегося в неразмещении на официальном сайте информацию об особых правах и преимуществах обучающихся, Институт указал, что, как следует из Отчета по устранению нарушений, представленного Институтом Заявителю, Институт в 2016 году по решению высшего органа управления Института - Попечительского совета не осуществлял прием студентов для обучения. В связи с этим и информация, касающаяся правил приема, была удалена с сайта.

Отказывая в удовлетворении требования Службы, суд первой инстанции обоснованно отметил, что установление факта соответствующего нарушения само по себе еще не является безусловным основанием для аннулирования лицензии.

Как верно указал суд, прекращение действия лицензии является крайней мерой, ущемляющей право образовательного учреждения на осуществление деятельности, в связи с чем ее применение допустимо лишь в крайних случаях.

В соответствии с частью 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации введение ответственности за правонарушение и установление конкретной санкции, ограничивающей конституционное право, исходя из общих принципов права, должно отвечать требованиям справедливости, быть соразмерным конституционно закрепляемым целям и охраняемым законным интересам, а также характеру совершенного деяния.

В силу статьи 49 Гражданского кодекса Российской Федерации аннулирование лицензии ограничивает правоспособность юридического лица, так как лишает его возможности заниматься определенным видом деятельности, и такая мера должна носить исключительный характер, отвечать требованиям справедливости, быть адекватной, соразмерной допущенным нарушениям, следовательно, является крайней мерой ответственности.

Согласно разъяснениям, изложенным в пункте 20 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях", аннулирование лицензии не является административным наказанием в смысле Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, а представляет собой специальную предупредительную меру, непосредственно связанную со спецификой деятельности, при осуществлении которой могут затрагиваться конституционные права и свободы, а также права и законные интересы других лиц.

Из содержания определений Конституционного Суда Российской Федерации от 14.12.2000 N 244-О, от 05.07.2001 N 130-О, от 07.06.2001 N 139-О, от 07.02.2002 N 16-О, постановлений от 21.11.2002 N 15-П, от 30.07.2001 N 13-П, информационного письма Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 20.12.1999 N С1-7/смп-1341 "Об основных положениях, применяемых Европейским Судом по правам человека по защите имущественных прав и права на правосудие" следует, что меры государственного понуждения должны применяться с учетом существенных обстоятельств дела. Указанные меры не должны подавлять экономическую самостоятельность и инициативу граждан и юридических лиц, чрезмерно ограничивать право каждого на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной, не запрещенной законом экономической деятельности, а также право частной собственности.

Поскольку аннулирование лицензии лишает возможности заниматься определенным видом деятельности, а потому ограничивает правоспособность юридического лица, данная мера также должна являться необходимой для защиты экономических интересов Российской Федерации, прав и законных интересов потребителей и иных лиц.

Следовательно, аннулирование лицензии или приостановление ее действия на какой-либо срок является видом ответственности, привлечение к которому без определения вины невозможно.

Судом установлено, что институтом предпринимались меры к своевременному исполнению требований лицензирующего органа, как первоначального, так и повторного. Хотя обстоятельства дела свидетельствуют о том, что действия Института содержат формальные признаки нарушения Закона N 273-ФЗ, доказательств того, что нарушения, явившиеся основанием для обращения Службы в суд, повлекли в данном конкретном случае причинение существенного ущерба публичным интересам, иные последствия негативного характера, в материалы дела не представлено.

В рассматриваемом случае Институт устранил остальные выявленные 20.11.2015 нарушения, из которых осталось только два. Как видно из повторного предписания, заявитель считает, что Институтом не устранено нарушение в отношении одной образовательной программы - Журналистика. Вместе с тем, по остальным образовательным программам, которых, согласно лицензии 21 наименование, заявителем признано устранение всех нарушений. При этом суд не считает, что данные нарушения носят критический характер и привели к нарушению законных интересов государства в сфере образования или иных публичных интересов.

Арбитражный суд первой инстанции обоснованно отклонил доводы, приведенные заявителем.

Закон предусматривает лишение лицензии как крайнюю меру воздействия, которая может быть применена судом исходя из характера содеянного. При этом аннулирование лицензии как мера предупреждения является правом суда, а не обязанностью.

Принимая во внимание активные действия Института, направленные на устранение нарушений, суд первой инстанции правомерно пришел к выводу об отсутствии оснований для применения к ответчику такой меры принудительного воздействия как аннулирование лицензии.

Учитывая изложенное, суд апелляционной инстанции согласен с выводом суда первой инстанции о том, что правовые основания для удовлетворения заявленных требований в данном случае отсутствуют.

Обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, исследованным судом первой инстанции, дана надлежащая правовая оценка по правилам, установленным статьей 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, выводы суда первой инстанции соответствуют материалам дела и действующему законодательству. Нарушений норм процессуального и материального права, являющихся в силу статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием для отмены принятого судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 24.01.2018 по делу N А56-80243/2017 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

Е.А. Сомова

Судьи

Н.И. Протас И.В. Юрков