Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 3 мая 2018 г. N 17АП-3236/18

г. Пермь

03 мая 2018 г.

Дело N А60-52033/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 24 апреля 2018 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 03 мая 2018 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Риб Л. Х.,

судей Варакса Н.В., Муравьевой Е.Ю.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Сергеевой С.А.,

при участии:

от заявителя, акционерного общества "ЕВРАЗ Нижнетагильский металлургический комбинат": Касаткина Т.Ю., паспорт, доверенность от 29.11.2017;

от заинтересованного лица, Уральского Управления государственного железнодорожного надзора Федеральной службы по надзору в сфере транспорта: не явились;

(лица, участвующие в деле, о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом в порядке статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на Интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда),

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу заявителя, акционерного общества "ЕВРАЗ Нижнетагильский металлургический комбинат",

на решение Арбитражного суда Свердловской области

от 24 января 2018 года по делу N А60-52033/2017,

принятое судьей Колосовой Л.В.

по заявлению акционерного общества "ЕВРАЗ Нижнетагильский металлургический комбинат" (ИНН 6623000680, ОГРН 1026601367539)

к Уральскому Управлению государственного железнодорожного надзора Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (ИНН 6659118799, ОГРН 1056603160712)

о признании недействительным предписания в части,

установил:

Акционерное общество "ЕВРАЗ Нижнетагильский металлургический комбинат" (далее - заявитель, общество) обратилось в Арбитражный суд Свердловской области с заявлением о признании недействительным предписания Уральского Управления государственного железнодорожного надзора Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (далее - заинтересованное лицо, Управление Ространснадзора) от 29.06.2017 N ЧС-66/30 в части пунктов 3, 4, 7, 8, 10-13, 15-40, 44-49, 51-53, 108, 135-138.

Решением Арбитражного суда Свердловской области от 24.01.2018 (резолютивная часть объявлена 18.01.2018) в удовлетворении требований отказано.

Не согласившись с принятым по делу судебным актом, заявитель обжаловал решение суда в апелляционном порядке, в жалобе просит решение суда отменить, ссылаясь в обоснование жалобы на неправильное применение норм материального права, неполное выяснение имеющих значение для дела обстоятельств, принять по делу новый судебный акт, которым признать недействительным оспариваемое предписание в части пунктов 3, 4, 7, 10-13, 27-30, 34-36, 38, 44-49, 51, 52, 135-138.

В апелляционной жалобе общество, оспаривая законность пунктов 135-138 предписания, приводит доводы о том, что вопросы проведения лицензионного контроля не были включены в ежегодный план проведения проверок; полагает, что заинтересованным лицом нарушена периодичность проведения лицензионного контроля. По мнению апеллянта, Управление Ространснадзора не вправе проверять соблюдение Правил безопасности химически опасных производственных объектов, утвержденных приказом Ростехнадзора от 21.11.2013 N 559, поскольку проверка соблюдения требований данного нормативного документа относится к компетенции Ростехнадзора; кроме того, действие данных Правил не распространяется на общество, не относящееся к металлургическим и коксохимическим объектам, химически опасным производственным объектам.

Относительно пунктов 3, 4, 27, 28, 34, 35, 44, 45 предписания общество в жалобе указывает, что заинтересованным лицом нарушены требования п. 1.1 ст. 15 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ, предусматривающего запрет на проведение проверки требований, установленных нормативными актами органов исполнительной власти СССР и РСФСР.

Оспаривая пункты 7, 29, 30, 36, 38, 51, 52 предписания податель жалобы указывает, что заинтересованное лицо в рамках плановой проверки было не вправе проверять соблюдение Инструкции по техническому обслуживанию автоматической локомотивной сигнализации непрерывного типа (АЛСН) и устройств контроля бдительности машиниста N ЦТ-ЦЩ-857, утвержденной МПС РФ 24.09.2001, а также Инструкции по техническому обслуживанию, ремонту и испытанию тормозного оборудования локомотивов и моторвагонного подвижного состава N ЦТ-533, утвержденной МПС РФ 27.01.1998, поскольку данные Инструкции не прошли государственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации и не опубликованы в установленном порядке.

Настаивая на незаконности пунктов 10-13, 46-49 предписания, податель жалобы указывает, что нарушение пункта 14 Приложения N 5 к Правилам технической эксплуатации железных дорог РФ, выразившееся в эксплуатации специального самоходного подвижного состава МПТ N037, АГД-1-М N 002 с остроконечным накатом на гребне колесных пар, не доказано, поскольку при проведении проверки инструментальные измерения не производились.

Приведенные в апелляционной жалобе доводы поддержаны представителем заявителя, участвующим в заседании апелляционного суда.

Заинтересованное лицо отзыв на апелляционную жалобу не представило, о времени и месте рассмотрения дела апелляционным судом извещено надлежащим образом, представителей для участия в заседании суда не направило, что на основании части 3 статьи 156 АПК РФ не является препятствием для рассмотрения дела судом.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в соответствии со статьями 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как установлено судом и следует из материалов дела, акционерное общество "ЕВРАЗ Нижнетагильский металлургический комбинат" владеет путями необщего пользования, примыкающими к железнодорожным путям общего пользования.

На основании распоряжения Уральского Управления государственного железнодорожного надзора Ространснадзора от 16.05.2017 N 435р в отношении АО "ЕВРАЗ Нижнетагильский металлургический комбинат" проведена плановая выездная проверка по вопросам соблюдения обязательных требований законодательства, норм и правил в области железнодорожного транспорта.

В ходе проверки Управлением Ространснадзора выявлены нарушения обязательных требований законодательства Российской Федерации, нормативных документов в области обеспечения безопасности движения и эксплуатации железнодорожного транспорта.

Нарушения отражены в акте проверки N ЧС-66/30, и послужили основанием для выдачи обществу предписания от 29.06.2017 N ЧС-66/30 об устранении нарушений в установленные сроки.

АО "ЕВРАЗ Нижнетагильский металлургический комбинат" полагая, что предписание не соответствует требованиям законодательства, возлагает на общество не предусмотренные нормативными актами обязанности и тем самым нарушает его права и законные интересы, обратилось в арбитражный суд с требованием о признании предписания недействительным.

Суд первой инстанции при рассмотрении дела пришел к выводу об отсутствии совокупности оснований для признания предписания в оспариваемой части недействительным и отказал в удовлетворении требований.

На рассмотрение суда апелляционной инстанции подателем жалобы поставлен вопрос о незаконности оспариваемого предписания от 29.06.2017 в части пунктов 3, 4, 7, 10-13, 27-30, 34-36, 38, 44-49, 51, 52, 135-138.

Повторно исследовав имеющиеся в материалах дела доказательства, обсудив изложенные в апелляционной жалобе доводы, заслушав представителя общества, суд апелляционной инстанции пришел к следующим выводам.

В соответствии с частью 1 статьи 198, статьей 200, статьей 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц необходимо установить наличие двух условий: несоответствие оспариваемого ненормативного правового акта, решения и действия (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушение указанными ненормативными правовыми актами, действиями (бездействием) прав и охраняемых законом интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Согласно п. 1 ст. 16 Федерального закона от 10.01.2003 N 17-ФЗ "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 17-ФЗ) железнодорожные пути необщего пользования и расположенные на них сооружения и устройства должны обеспечивать маневровую и сортировочную работу в соответствии с объемом перевозок, ритмичную погрузку и выгрузку грузов, а также рациональное использование железнодорожного подвижного состава и его сохранность.

Конструкция и состояние сооружений и устройств, расположенных на железнодорожных путях необщего пользования, должны соответствовать строительным нормам и правилам и обеспечивать пропуск вагонов с допустимой на железнодорожных путях общего пользования нормой технической нагрузки, а также пропуск локомотивов, предназначенных для обслуживания железнодорожных путей необщего пользования.

Владелец железнодорожных путей необщего пользования обеспечивает за свой счет их содержание с соблюдением требований безопасности движения и эксплуатации железнодорожного транспорта, а также осуществляет совместно с грузоотправителями и грузополучателями освещение таких путей в пределах занимаемой ими территории или в местах погрузки, выгрузки грузов и проводит очистку железнодорожных путей необщего пользования от мусора и снега.

В случае, если на железнодорожные пути необщего пользования осуществляется подача железнодорожного подвижного состава, эксплуатация которого осуществляется также на железнодорожных путях общего пользования, железнодорожные пути необщего пользования должны соответствовать требованиям, установленным в отношении железнодорожных путей общего пользования, и в определенных случаях подлежат обязательной сертификации или декларированию соответствия.

Таким образом, на общество распространяются нормативные требования, установленные законодательством для предприятий железнодорожного транспорта.

Пунктами 3, 4, 27, 28, 34, 35, 44, 45 предписания обществу предложено устранить нарушения требований, предусмотренных статьями 16, 17 Федерального закона N 17-ФЗ, пунктом 1.6 Инструкции по ремонту и обслуживанию автосцепного устройства подвижного состава железных дорог СССР (утв. МПС СССР 01.09.1981 N ЦВ/4006) (далее-Инструкция N ЦВ/4006).

Возражения общества по указанным пунктам предписания сводятся к тому, что в силу п. 1.1. ст. 15 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Федеральный закон N 294-ФЗ) полномочий проверять выполнение требований упомянутой Инструкции у заинтересованного лица не имелось.

В апелляционной жалобе общество настаивает на доводах об отсутствии оснований для проверки выполнения требований Инструкции N ЦВ/4006, ссылаясь на то, что в утвержденный Приказом Ространснадзора N СС-1097фс Перечень актов, содержащих обязательные требования, соблюдение которых оценивается при проведении мероприятий по контролю при осуществлении федерального государственного транспортного надзора Федеральной службой по надзору в сфере транспорта, Инструкция N ЦВ/4006 не включена.

Между тем Инструкция N ЦВ/4006, утвержденная приказом МПС СССР 01.09.1981, приказом МПС России от 11.04.1995 N2-ЦЗ включена в Перечень действующих нормативных актов Министерства путей сообщения. В настоящее время Инструкция не отменена и не утратила силу, следовательно, подлежит применению и является обязательной для исполнения предприятиями железнодорожного транспорта.

По своему содержанию данная Инструкция относится к нормативным актам технического характера, не противоречит требованиям законодательства Российской Федерации, в том числе Федеральному закону N 17-ФЗ, и не подпадает под действие п. 1.1. ст. 15 Федерального закона N 294-ФЗ.

Довод апеллянта об отсутствии Инструкции N ЦВ/4006 в Перечне, утвержденном Приказом Минтранса РФ от 18.10.2016 N СС-1097фс, апелляционным судом не принимается, поскольку орган транспортного надзора при проведении плановой выездной проверки вправе проверить деятельность организации по соблюдению всех требований, предусмотренных действующими нормативными актами.

Аналогичная оценка данным доводам дана судом первой инстанции и коллегия апелляционного суда с данной оценкой согласна.

Оспаривая пункты 7, 29, 30, 36, 38, 51 и 52 предписания, общество в жалобе указывает, что заинтересованное лицо при проведении проверки было не вправе проверять соблюдение требований Инструкции по техническому обслуживанию автоматической локомотивной сигнализации непрерывного типа (АЛСН) и устройств контроля бдительности машиниста N ЦТ-ЦШ-857, утвержденной МПС России 24.09.2001, Инструкции по техническому обслуживанию, ремонту и испытанию тормозного оборудования локомотивов и моторвагонного подвижного состава N ЦТ-533, утвержденной МПС РФ 27.01.1998, поскольку данные нормативные акты не зарегистрированы Министерством юстиции Российской Федерации.

Апелляционным судом данные доводы отклонены по следующим основаниям.

Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 13.08.1997 N 1009, предусмотрено, что государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, независимо от срока их действия, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера (п. 10).

В силу пункта 12 Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации утвержденных Приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 04.05.2007 N 88, под нормативными правовыми актами, устанавливающими правовой статус организации, понимаются типовые, примерные положения (уставы) об органах (например, территориальных), организациях, подведомственных соответствующим федеральным органам исполнительной власти, а также устанавливающие правовой статус организаций, выполняющих в соответствии с законодательством Российской Федерации отдельные наиболее важные государственные функции; под нормативными правовыми актами, имеющими межведомственный характер, понимаются акты, содержащие правовые нормы, обязательные для других федеральных органов исполнительной власти и (или) организаций, не входящих в систему федерального органа исполнительной власти, утвердившего (двух или более федеральных органов исполнительной власти, совместно утвердивших) нормативный правовой акт.

Поскольку утвержденные МПС России вышеназванные Инструкции, несоблюдение требований которых вменяют заявителю, не затрагивают прав, свобод и обязанностей человека и гражданина, не устанавливают правовой статус организаций, и не имеют межведомственный характер, отсутствие регистрации данных нормативных актов Министерством юстиции Российской Федерации, а также опубликования в официальных источниках, не свидетельствует о том, что данные Инструкции не подлежат применению.

Ссылки апеллянта на нарушение требований п. 1.2 ст. 15 Федерального закона N 294-ФЗ апелляционным судом отклоняются, поскольку в указанном пункте речь идет о нормативных актах, подлежащих государственной регистрации и обязательному официальному опубликованию.

Пунктами 10-13, 46-49 предписания обществу предложено устранить нарушение: выявлен остороконечный накат на гребне колесных пар.

Настаивая на незаконности предписания в указанной части, общество в апелляционной жалобе указывает, что нарушения не доказаны, поскольку действий по измерению наката с использованием измерительных приборов в ходе проверки не производилось.

Согласно положениям пункта 14 Приложения N 5 "Техническая эксплуатация железнодорожного подвижного состава" к Правилам технической эксплуатации железных дорог Российской Федерации, утвержденных приказом Минтранса России от 21.12.2010 N 286, не допускается выпускать в эксплуатацию и к следованию в поездах железнодорожный подвижной состав при наличии остроконечного наката на гребне колеса.

То есть, по смыслу приведенной нормы, с указанной неисправностью (наличие остроконечного наката на гребне колеса) железнодорожный подвижной состав не допускается к эксплуатации. Наличие (отсутствие) остроконечного наката на гребне колеса определяется визуально. В данном случае речь идет не о величине (размере) остроконечного наката на гребне колеса, а о его наличии.

Доводы апеллянта о том, что выявление остроконечного наката на гребне колеса устанавливается исключительно путем проведения измерений шаблоном УТ-1 со ссылками на "Инструкцию по формированию, освидетельствованию, ремонту и осмотру колесных пар путевых машин" ЦП-486, утвержденную МПС России 28.07.1997, апелляционным судом не принимаются, поскольку данный нормативный документ применяется в иных целях.

Пунктами 135-138 предписания обществу предложено устранить нарушения требований Федерального закона от 10.01.2003 N 17-ФЗ "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации" (п. 3 ст. 1), Федерального закона от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности в Российской Федерации" (ст. 8), Положения о лицензировании погрузочно-разгрузочной деятельности применительно к опасным грузам на железнодорожном транспорте, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 21.03.2012 N 221 (подп. "б, д, з" п. 4).

Общество в апелляционной жалобе, не оспаривая указанные в пунктах 135-138 нарушения по существу, приводит доводы о нарушении заинтересованным положений Федерального закона N 294-ФЗ, а именно: нарушена периодичность лицензионного контроля, поскольку предыдущая проверка проводилась в 2015 году; проверка в рамках лицензионного контроля не включена в ежегодный план проверок.

Апелляционный суд, проверив данные доводы общества, считает их несостоятельными и отклоняет по следующим основаниям.

Согласно п. 6, 8 Положения о федеральном государственном транспортном надзоре, утв. Постановлением Правительства РФ от 19.03.2013 N 236 "О федеральном государственном транспортном надзоре" порядок организации и проведения плановых и внеплановых документарных и выездных проверок в рамках федерального государственного транспортного надзора осуществляется в соответствии с Федеральным законом "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля". Предметом проверок является соблюдение субъектами надзора в процессе осуществления их деятельности обязательных требований, установленных международными договорами Российской Федерации, техническими регламентами Таможенного союза и законодательством Российской Федерации в области транспорта, в том числе, при осуществлении государственного надзора в области железнодорожного транспорта:

- требований в отношении безопасности движения и эксплуатации железнодорожного транспорта, строительства, приемки в эксплуатацию объектов инфраструктуры железнодорожного транспорта (за исключением объектов капитального строительства, в отношении которых осуществляется государственный строительный надзор в случаях, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации) и их эксплуатации, подвижного состава и иных связанных с перевозочным процессом транспортных и технических средств;

- требований, предусмотренных правилами перевозки и перегрузки грузов, перевозки пассажиров и багажа.

В данном случае Уральским Управлением государственного железнодорожного надзора была проведена плановая выездная проверка общества как подконтрольного предприятия в области железнодорожного транспорта; проверка проведена с соблюдением требований, предусмотренных статьей 9 Федерального закона N 294-ФЗ; установленная частью 2 упомянутой статьи периодичность проведения плановых проверок - один раз в три года не нарушена. Поскольку Управление Ространснадзора является одновременно лицензирующим органом, в предмет проверки включены вопросы по соблюдению нормативных требований при осуществлении лицензируемого вида деятельности - погрузочно-разгрузочная деятельность применительно к опасным грузам на железнодорожном транспорте.

При проведении проверки установлены нарушения Положения о лицензировании погрузочно-разгрузочной деятельности применительно к опасным грузам на железнодорожном транспорте, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 21.03.2012 N 221.

Нарушение, указанное в пункте 138 предписания, выразилось в том, что находящиеся в собственности лицензиата производственные объекты (сооружения), необходимые для осуществления лицензируемого вида деятельности, не соответствуют требованиям п. 159 гл. 7 Правил безопасности химически опасных производственных объектов, утвержденных приказом Ростехнадзора от 21.11.2013 N 559 (далее - Правила N 559), а именно: площадка погрузки-выгрузки серной кислоты не оснащена поддоном и не ограждена буртиком для сдерживания разлива опасного груза в случае аварийного разрушения резервуара (котла) вагона-цистерны) (пункт 38 предписания).

По мнению апеллянта, Управление Ространснадзора не вправе проверять соблюдение Правил безопасности химически опасных производственных объектов, утвержденных приказом Ростехнадзора от 21.11.2013 N 559, поскольку проверка соблюдения требований данного нормативного документа относится к компетенции Ростехнадзора.

Отклоняя доводы апеллянта, коллегия апелляционного суда руководствуется следующим.

Подпунктом "б" п. 4 Положения о лицензировании предусмотрено наличие у соискателя лицензии (лицензиата) в собственности или на ином законном основании железнодорожного подвижного состава и оборудования, соответствующего установленным требованиям, а также технической и эксплуатационной документации, предусмотренным статьей 17 Федерального закона "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации".

В соответствии с п. 1 ст. 17 Федерального закона N 17-ФЗ предназначенные для перевозок пассажиров, грузов, багажа, грузобагажа по железнодорожным путям общего пользования железнодорожный подвижной состав и контейнеры независимо от их принадлежности должны удовлетворять обязательным требованиям, установленным в соответствии с законодательством Российской Федерации о техническом регулировании, а также требованиям Правил технической эксплуатации железных дорог Российской Федерации, утвержденных федеральным органом исполнительной власти в области железнодорожного транспорта.

В п. 1 Правил N 559 указано, что данные Правила устанавливают требования, направленные на обеспечение промышленной безопасности, предупреждение аварий, случаев производственного травматизма на химически опасных производственных объектах (ХОПО), на которых получаются, используются, перерабатываются, образуются, хранятся, транспортируются, уничтожаются токсичные, высокотоксичные и представляющие опасность для окружающей среды химически опасные вещества.

Следовательно, Правила N 559 являются обязательными для соблюдения обществом, осуществляющим транспортировку химически опасных веществ.

Управление Ространснадзора при проверке соблюдения требований законодательства о лицензировании вправе осуществить проверку используемых для выполнения лицензируемого вида деятельности подвижного состава и оборудования на предмет соответствия нормативно установленным требованиям.

Установив, что общество для выполнения лицензируемого вида деятельности используется сооружения и оборудование, не соответствующее требованиям, предусмотренным Правилами N 559, Управление Ространснадзора на законных основаниях включило в предписание пункты NN 135-138, обязав устранить выявленные нарушения.

С учетом вышеизложенного, оснований для признания недействительным предписания и удовлетворения требований заявителя у суда первой инстанции не имелось.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу ст. 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации безусловным основанием для отмены судебного акта, судом первой инстанции не допущено.

На основании вышеизложенного обжалуемое решение суда первой инстанции не подлежит отмене. В удовлетворении апелляционной жалобы следует отказать.

Руководствуясь статьями 176, 258, 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Свердловской области от 24 января 2018 года по делу N А60-52033/2017 оставить без изменения, апелляционную жалобу акционерного общества "ЕВРАЗ Нижнетагильский металлургический комбинат" - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, через Арбитражный суд Свердловской области

Председательствующий

Л.Х. Риб

Судьи

Н.В. Варакса Е.Ю. Муравьева