Постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 6 июня 2018 г. N 16АП-1202/18

г. Ессентуки

06 июня 2018 г.

Дело N А63-17553/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 30 мая 2018 года.

Полный текст постановления изготовлен 06 июня 2018 года.

Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Семенова М.У., судей: Афанасьевой Л.В., Параскевовой С.А.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Селиной А.С.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу частного образовательного учреждения высшего образования "Институт экономики и управления" на решение Арбитражного суда Ставропольского края от 15.02.2018 по делу N А63-17553/2017 (судья Аксенов В.А.),

по заявлению Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки (ОГРН 1047796344111, ИНН 7701537808)

к частному образовательному учреждению высшего образования "Институт экономики и управления" (ОГРН 1022601621019, ИНН 2632012597),

об аннулировании лицензии,

при участии в судебном заседании:

от частного образовательного учреждения высшего образования "Институт экономики и управления" - Свириковой Т.В. по доверенности 01.11.2017;

от Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки - Михайлова А.О. по доверенности N 01-72/11-01 от 17.04.2018, Горшкова Д.В. по доверенности N 01-6/07-01 от 15.01.2018,

УСТАНОВИЛ:

Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки Ставропольского края (далее - заявитель, Служба) обратилась в Арбитражный суд Ставропольского края с заявлением к частному образовательному учреждению высшего образования "Институт экономики и управления" (далее - образовательное учреждение, институт) об аннулировании лицензии на осуществление образовательной деятельности от 30.12.2015 N 1855, серия 90Л01 N 0008884, выданной Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки.

Решением Арбитражного суда Ставропольского края от 15.02.2018 заявление Службы удовлетворено. Аннулирована лицензия на право осуществления образовательной деятельности от 30.12.2015 N 1855, серия 90Л01 N0008884. Судебный акт мотивирован наличием оснований для аннулирования лицензии на осуществление образовательной деятельности ввиду неисполнения образовательным учреждением требований контролирующего органа и пренебрежительного отношения к осуществлению лицензируемого вида деятельности.

В апелляционной жалобе образовательное учреждение просит отменить решение суда и отказать в удовлетворении заявления, ссылаясь на нарушение норм материального и процессуального права и несоответствие выводов суда обстоятельствам дела. В частности, заявитель жалобы ссылается на то, что институт принял исчерпывающие меры к устранению выявленных службой в ходе проверки нарушений, которые являлись устранимыми, в связи, с чем основания для применения к институту такой меры принудительного воздействия как аннулирование лицензии, отсутствуют.

В отзыве на апелляционную жалобу служба просит оставить решение без изменения, полагая, что оно принято в соответствии с действующим законодательством и обстоятельствами дела.

В судебном заседании представители сторон поддержали доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее.

Изучив и оценив в совокупности все материалы дела, проверив правильность применения норм материального и процессуального права в соответствии с требованиями статей 268 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), арбитражный суд апелляционной инстанции считает, что апелляционная жалоба подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как видно из материалов дела, институт осуществлял образовательную деятельность на основании выданной службой лицензии от 30.12.2015 N 1855, серия 90Л01 N0008884 (далее - лицензия).

На основании приказа Рособрнадзора от 18.02.2015 N 188 о проведении внеплановой выездной проверки института, служба провела внеплановую выездную проверку учреждения по итогам которой составила акт проверки от 20.02.2016 N 66/ВП/Л/З/К.

На основании выявленных нарушений законодательства Российской Федерации в области образования, Рособрнадзор выдал институту предписание от 20.02.2016 N 07-55-41/18-Л/3 об устранении выявленных нарушений со сроком исполнения до 30.03.2016.

29.03.2016 в Рособрнадзор поступил отчет учреждения об исполнении предписания от 20.02.2016 N 07-55-41/18-Л/3.

В связи с тем, что представленный учреждением отчет не свидетельствовал об исполнении предписания от 20.02.2016 N 07-55-41/18-Л/3, на основании приказа от 27.01.2017 N 62, служба провела внеплановую документарную проверку в отношении института на предмет исполнения предписания от 20.02.2016 N 07-55-41/18-Л/3, по итогам которой составила акт проверки от 27.02.2017 N 14-ВП/КП/Л/З о неисполнение предписания от 20.02.2016 и выдала учреждению повторное предписание от 27.02.2017 N 07-55-10/45-3/ПП об устранении выявленных нарушений, согласно которому учреждению предписано принять меры к устранению выявленных нарушений; представить в срок до 04.04.2017 отчет об исполнении предписания с приложением копий документов, подтверждающих устранение нарушений законодательства Российской Федерации в сфере образования:

- подпункта "б" пункта 44 Порядка приема на обучение по образовательным программам высшего образования - программам бакалавриата, программам специалитета, программам магистратуры, на 2015/16 учебный год, утвержденного приказом Минобрнауки России от 28.07.2014 N 839, - при приеме на обучение по программам бакалавриата институт начислял балы за наличие диплома не о общем среднем, а о профессиональном образовании "с отличием" в качестве индивидуального достижения;

- пункта 114 Порядка приема на 2015/16 учебный год - в конкурсных списках на 2015/16 учебный год по каждому поступающему указывается сумма конкурсных баллов без выделения баллов, начисленных за каждое вступительное испытание и за индивидуальные достижения;

- пункта 116 Порядка приема на 2015/16 учебный год - в списках поступающих в 2015/16 учебном году по каждому поступающему не указывалось наличие в институте оригинала документа установленного образца об образовании или заявления о согласии на зачисление;

- пункта 117 Порядка приема на 2015/16 учебный год - зачисление на 2015/16 учебный год поступающих проводилось не в направлении от начала к концу списка поступающих до заполнения имеющихся мест для приема, а в алфавитном порядке;

- пункта 11 Порядка приема на обучение по образовательным программам высшего образования - программам подготовки научно-педагогических кадров в аспирантуре, утвержденного приказом Минобрнауки России от 26.03.2014 N 233, при приеме в институт не формировались раздельные списки лиц, подавших документы, необходимые для поступления, и списки поступающих отдельно по очной, заочной формам обучения по программам подготовки научно-педагогических кадров в аспирантуре;

- пункта 16 Порядка организации и осуществления образовательной деятельности по образовательным программам высшего образования - программам бакалавриата, программам специалитета, программам магистратуры, утвержденного приказом Минобрнауки России от 19.12.2013 N 1367, в учебных планах по очной форме обучения по направлению подготовки 40.03.01 Юриспруденция (гражданско-правовой профиль, уголовно-правовой профиль) не выделена контактная работа обучающихся с преподавателем;

- пункта 8 Порядка перевода студентов из одного высшего учебного заведения Российской Федерации в другое, утвержденного приказом Минобрнауки России от 24.02.1998 N 501, приказ о зачислении в институт студентов Ходжаян Е.С. и Ходжаян И.С. в связи с переводом издан ректором института до получения академической справки (справок об обучении) от образовательной организации, из которой студенты переводились.

21.03.2017 Рособрнадзор издал распоряжение N 606-07 о запрете приема в учреждение.

Должностное лицо Рособрнадзора составило протокол об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 19.5. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, на основании которого, постановлением мирового судьи судебного участка N 9 г. Пятигорска Ставропольского края от 21.07.2017, ректор института признана виновной в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, а именно невыполнении в установленный срок законного предписания органа, осуществляющего государственный надзор, об устранении нарушений законодательства.

По результатам рассмотрения отчета института об исполнении повторного предписания, поступившего в Рособрнадзор с письмом от 27.03.2017, составлен акт по результатам проверки документов и сведений юридического лица от 18.04.2017 N 07-55-424, из которого следует, что ранее выявленные нарушения по акту проверки от 27.02.2017 устранены не в полном объеме. Не устранено нарушение:

- подпункта "б" пункта 44 Порядка приема на обучение по образовательным программам высшего образования - программам бакалавриата, программам специалитета, программам магистратуры, на 2015/16 учебный год, утвержденного приказом Минобрнауки России от 28.07.2014 N 839, - при приеме на обучение по программам бакалавриата институт начислял балы за наличие диплома не о общем среднем, а о профессиональном образовании "с отличием" в качестве индивидуального достижения;

- пункта 8 Порядка перевода студентов из одного высшего учебного заведения Российской Федерации в другое, утвержденного приказом Минобрнауки России от 24.02.1998 N 501, приказ о зачислении в институт студентов Ходжаян Е.С. и Ходжаян И.С. в связи с переводом издан ректором института до получения академической справки (справок об обучении) от образовательной организации, из которой студенты переводились.

В связи с неисполнением институтом повторного предписания служба вынесла распоряжение от 08.09.2017 N 1737-07 о приостановлении действия лицензии на осуществление образовательной деятельности института и на основании пункта 8 статьи 93 Федерального закона от 29.12.2012 N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" (далее - Закон N 273-ФЗ) обратилась в Арбитражный суд Ставропольского края с заявлением об аннулировании лицензии учреждения.

Общественные отношения, возникающие в сфере образования в связи с реализацией права на образование, обеспечением государственных гарантий прав и свобод человека в сфере образования и созданием условий для реализации права на образование урегулированы нормами Федерального закона от 29.12.2012 N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" (Закон об образовании).

В силу статьи 93 указанных выше Закона об образовании и постановления Правительства РФ от 15.07.2013 N 594 функции по контролю и надзору в сфере образования и науки возложены на Федеральную службу по надзору в сфере образования и науки (Рособрнадзор).

Частью 9 статьи 93 Закона об образовании установлено, что к отношениям, связанным с осуществлением государственного контроля (надзора) в сфере образования за деятельностью организаций, осуществляющих образовательную деятельность, применяются положения Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Федеральный закон N 294-ФЗ) с учетом особенностей, установленных настоящим Федеральным законом.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 17 Федерального закона N 294-ФЗ в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения.

Аналогичное право предусмотрено в части 6 статьи 93 Закона об образовании.

На основании приведенных норм права предписания об устранении нарушений в сфере образования выданы надзорным органом в адрес института в соответствии с требованиями закона.

Как следует из рассматриваемого заявления, требование надзорного органа об аннулировании лицензии мотивировано неисполнением учреждением требований повторного предписания.

Суд первой инстанции установил доказанным факта осуществления учреждением деятельности с грубым нарушением лицензионных требований и отсутствие доказательств исполнения учреждением требований повторного предписания.

Исследовав представленные в материалы дела доказательства, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что у суда первой инстанции отсутствовали правовые основания для аннулирования лицензии на право осуществления образовательной деятельности от 30.12.2015 N 1855, серия 90Л01 N0008884, в силу следующего.

Из материалов дела следует, что в повторном предписании указано, что лицензиат при приеме на обучение по программам бакалавриата начислял балы за наличие диплома не об общем среднем, а о профессиональном образовании "с отличием" в качестве индивидуального достижения

Однако, институтом 28.03.2016 подготовлен и направлен в надзорный орган отчет об исполнении предписания от 20.02.2016 N 07-55-41/18-Л/З об устранении выявленных нарушений, о чем свидетельствует сопроводительное письмо от 28 марта 2016 года исх. N 01/130 (т.1, л.д. 104, 105-115).

В пункте 3 указанного отчета содержаться данные о внесении лицензиатом изменений в правила приема на 2015/16 учебный год о начислении баллов за наличие диплома об общем среднем образовании в качестве индивидуального достижения.

Приложением N 34 к отчету служит Приказ от 10.03.2016 N 17-0 (т.2, л.д. 27) об изменении правил приема, изданный ректором, к.э.н., доцентом Вазаговой Ф.В., который так же был направлен в надзорный орган в установленный в первом предписании срок.

Суд первой инстанции факт устранения вышеизложенного нарушения в части внесения лицензиатом изменений в правила приема на 2015/16 учебный год о начислении баллов за наличие диплома об общем среднем образовании в качестве индивидуального достижения в срок установленный первым предписанием не проверил.

При этом суд апелляционной инстанции отклоняет вывод суда первой инстанции о содержании изданного приказа как намерения. Суд расценил действия института как подмену содержания Правил приема на 2015/2016 учебный год без издания соответствующего приказа. Указанный вывод не состоятелен ввиду указания в Приказе даты исполнения приказа до установленного срока исполнения первого предписания.

Указанный приказ фактически исполнен 10 марта 2016 года на дату внесения изменений в правила приема, в связи, с чем нарушение устранено в срок установленный Рособорнадзором (т.2, л.д. 107-108).

При этом правила были размещены на сайте института в день издания приказа об изменении правил приема N 17-0, то есть 10 марта 2016 года.

Об этом свидетельствует скриншот страницы с сайта института о размещении Изменений в Правила приема на обучение на 2015-2016 г.

Вывод суда первой инстанции о не исполнении повторного предписания Рособрнадзора от 27.03.2017 в части устранения нарушения пункта 8 Порядка перевода студентов из одного высшего учебного заведения Российской Федерации в другое, утвержденного приказом Минобрнауки России от 24.02.1998 N 501 отклоняется судом апелляционной инстанции.

Из материалов дела следует, что фактически указанные приказы были изданы ректором института Ф.В. Вазаговой 20 марта 2017 года (т. 2, л.д. 26) в срок установленный Предписанием Рособрнадзора от 27.02.2017 годаN 07-55-10/45-3/ПП до 04.04.2017 года.

В тот же день 20 марта 2017 года по средствам почтовой связи в адрес студентов Ходжаян Е.С. и Ходжаян И.С. было направлено уведомление о необходимости их явки в институт для ознакомления с изданными приказами (т.2, л.д. 22-24).

Но по причине невозможности своевременного ознакомления с данными приказами студентов Ходжаян Е.С. и Ходжаян И.С. ввиду их длительной неявки по вызову Приказ об отмене приказа на зачисление студентов Ходжаян Е.С. и Ходжаян И.С. и Приказ об отчислении студентов Ходжаян Е.С и Ходжаян И.С. из-за технической ошибки секретариата при переводе их из другой образовательной организации не были представлены к отчету от 28 марта 2017 года во исполнение второго предписания.

Приказы без ознакомительной подписи отчисленных студентов не являлись документом, отвечающим требованиям законченного документа и нарушали бы права и законные интересы студентов.

07.04.2017 Ходжаян Е.С и Ходжаян И.С. явились для ознакомления с изданными приказами (т.2, л.д. 56).

Указанные Приказы были направлены образовательным учреждением в Рособрнадзор 21 сентября 2017 года.

Таким образом, институтом приняты все меры к тому, чтобы устранить допущенные нарушения, представлены документы, свидетельствующие об устранении указанных нарушений.

В связи с чем, суд апелляционной инстанции считает, что исходя из общего смысла Закона об образовании, положения которого не устанавливают безусловной обязанности суда принять решение об аннулировании лицензии. Такая мера административного принуждения должна отвечать требованиям справедливости, быть соразмерной и соответствующей характеру совершенного деяния. Наличие формальных признаков нарушения не может служить достаточным основанием для принятия судом решения об аннулировании лицензии. Вывод о неисполнении повторного предписания сделан по иным основаниям.

В силу части 6 статьи 93 Закона об образовании в случае выявления нарушения требований законодательства об образовании соответствующий орган по контролю и надзору в сфере образования выдает органу или организации, допустившим такое нарушение, предписание об устранении выявленного нарушения. Указанный в предписании срок его исполнения не может превышать шесть месяцев.

При этом в соответствии с частью 7 статьи 93 Закона об образовании в случае неисполнения указанного в части 6 настоящей статьи предписания (в том числе, если отчет, представленный органом или организацией, допустившими такое нарушение, не подтверждает исполнение предписания в установленный им срок или этот отчет до истечения срока исполнения предписания не представлен) орган по контролю и надзору в сфере образования возбуждает дело об административном правонарушении в порядке, установленном Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, выдает повторно предписание об устранении ранее не устраненного нарушения и запрещает прием в данную организацию полностью или частично. Срок исполнения выданного повторно предписания не может превышать три месяца.

В соответствии с частью 8 статьи 93 Закона об образовании до истечения срока исполнения выданного повторно предписания орган по контролю и надзору в сфере образования должен быть уведомлен органом или организацией об устранении нарушения требований законодательства об образовании с приложением документов, содержащих сведения, подтверждающие исполнение указанного предписания.

В течение тридцати дней после получения такого уведомления орган по контролю и надзору в сфере образования проводит проверку содержащейся в нем информации.

В случае вынесения судом решения о привлечении организации, осуществляющей образовательную деятельность и (или) должностных лиц этой организации к административной ответственности за неисполнение в установленный срок указанного в части 6 настоящей статьи предписания и в случае неустранения нарушений требований законодательства об образовании в установленный органом по контролю и надзору в сфере образования срок исполнения выданного повторно предписания, орган по контролю и надзору в сфере образования приостанавливает действие лицензии этой организации полностью или частично и обращается в суд с заявлением об аннулировании такой лицензии.

Таким образом, неисполнение или несвоевременное исполнение лицензиатом обязанности по устранению нарушения лицензионных требований является самостоятельным основанием для аннулирования лицензии.

Такое полномочие лицензирующего органа по обращению в суд с требованием об аннулировании лицензии предусмотрено также частью 12 статьи 20 Федерального закона от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности".

Аннулирование лицензии является мерой воздействия на лицензиатов в целях удержания их от продолжения совершения грубых нарушений лицензионных требований, соблюдения положений действующего законодательства.

Основанием для аннулирования лицензии является не само нарушение, допущенное лицензиатом, а факт невыполнения указаний лицензирующего органа об устранении этих нарушений.

Наличие формальных признаков нарушения не может служить достаточным основанием для принятия судом решения об аннулировании лицензии. Применение меры государственного принуждения в виде аннулирования лицензии на образовательную деятельность, в том числе и по образовательным программам, по которым нарушения не были установлены, не будет отвечать требованиям справедливости, приведет к нарушению прав граждан.

В силу части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации введение ответственности за правонарушение и установление конкретной санкции, ограничивающей конституционное право, исходя из общих принципов права, должно отвечать требованиям справедливости, быть соразмерным конституционно закрепляемым целям и охраняемым законным интересам, а также характеру совершенного деяния.

Согласно статье 49 Гражданского кодекса Российской Федерации аннулирование лицензии ограничивает правоспособность юридического лица, так как лишает его возможности заниматься определенным видом деятельности, и такая мера должна носить исключительный характер, отвечать требованиям справедливости, быть адекватной, соразмерной допущенным нарушениям, следовательно, является крайней мерой ответственности.

В силу пункта 20 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях", аннулирование лицензии не является административным наказанием в смысле Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, а представляет собой специальную предупредительную меру, непосредственно связанную со спецификой деятельности, при осуществлении которой могут затрагиваться конституционные права и свободы, а также права и законные интересы других лиц.

Из содержания определений Конституционного Суда Российской Федерации от 14.12.2000 N 244-О, от 05.07.2001 N 130-О, от 07.06.2001 N 139-О, от 07.02.2002 N 16-О, постановлений от 21.11.2002 N 15-П, от 30.07.2001 N 13-П, информационного письма Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 20.12.1999 N С1-7/смп-1341 "Об основных положениях, применяемых Европейским Судом по правам человека по защите имущественных прав и права на правосудие" следует, что меры государственного понуждения должны применяться с учетом характера совершенного правонарушения, размера причиненного вреда, степени вины правонарушителя, его имущественного положения и иных существенных обстоятельств. Указанные меры не должны подавлять экономическую самостоятельность и инициативу граждан и юридических лиц, чрезмерно ограничивать право каждого на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной, не запрещенной законом экономической деятельности, а также право частной собственности.

Поскольку аннулирование лицензии лишает возможности заниматься определенным видом деятельности, а потому ограничивает правоспособность юридического лица, данная мера также должна являться необходимой для защиты экономических интересов Российской Федерации, прав и законных интересов потребителей и иных лиц. Следовательно, аннулирование лицензии или приостановление ее действия на какой-либо срок является видом ответственности, привлечение к которому без определения вины невозможно.

Допущенное нарушение не является существенным, негативных последствий от допущенного институтом нарушения не выявлено. Нарушения устранены.

Кроем того суд учитывает, что закон предусматривает лишение лицензии как крайней меры воздействия, которая может быть применена судом исходя из характера содеянного. При этом аннулирование лицензии как мера предупреждения является правом суда, а не обязанностью.

С учетом непреднамеренного характера действий института и его последующих действий, направленных на устранение нарушений, основания для применения к институту такой меры принудительного воздействия как аннулирование лицензии отсутствуют.

При таких обстоятельствах оснований для аннулирования лицензии не имеется.

В этой связи обжалуемое решение следует отменить на основании пункта 3 части 1 статьи 270 АПК РФ в виду несоответствие выводов, изложенных в решении, обстоятельствам дела.

При таких обстоятельствах, руководствуясь статьями 268-271 АПК РФ, суд

ПОСТАНОВИЛ:

апелляционную жалобу удовлетворить.

Решение Арбитражного суда Ставропольского края от 15.02.2018 по делу N А63-17553/2017 отменить, принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявления Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в двухмесячный срок через суд первой инстанции.

Председательствующий

М.У. Семенов

Судьи

Л.В. Афанасьева С.А. Параскевова