Постановление Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 15 апреля 2019 г. N 21АП-311/19

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Центрального округа от 26 августа 2019 г. N Ф10-3303/19 настоящее постановление оставлено без изменения

15 апреля 2019 г.

Дело N А83-10962/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 09 апреля 2019 года.

Постановление в полном объёме изготовлено 15 апреля 2019 года.

Двадцать первый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Малышевой И.А.,

судей Голика В.С., Градовой О.Г.,

при ведении протокола судебного заседания секретарём судебного заседания Головченко Я.В.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Бристоль-проект" на решение Арбитражного суда Республики Крым от 22.11.2018 по делу N А83-10962/2018 (судья Осоченко И.К.), принятое по заявлению государственного казенного учреждения Республики Крым "Служба автомобильных дорог Республики Крым" к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Республике Крым и городу Севастополю с участием третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора: общества с ограниченной ответственностью "Крым Транс Проект", общества с ограниченной ответственностью "Бристоль-проект" о признании недействительными решения и предписания.

УСТАНОВИЛ:

Государственное казенное учреждение Республики Крым "Служба автомобильных дорог Республики Крым" (далее-заявитель, заказчик, учреждение, ГКУ РК "Служба автомобильных дорог Республики Крым") обратилось в Арбитражный суд Республики Крым с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Республике Крым и городу Севастополю (далее-антимонопольный орган, Крымское УФАС) о признании недействительными решения по делу N 06/1101-18 о нарушении законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок от 17.04.2018 и предписания по делу N 06/1101-18 об устранении нарушений законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок от 17.04.2018 Комиссии по контролю в сфере закупок товаров, работ, услуг Управления Федеральной антимонопольной службы по Республики Крым и городу Севастополю.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: общество с ограниченной ответственностью "Крым Транс Проект" и общество с ограниченной ответственностью "Бристоль-проект".

Решением Арбитражного суда Республики Крым от 22.11.2018 по делу N А83-10962/2018 заявленные требования удовлетворены. Суд признал недействительными решение антимонопольного органа по делу N 06/1101-18 о нарушении законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок от 17.04.2018, а также предписание Крымского УФАС по делу N 06/1101-18 об устранении нарушений законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок от 17.04.2018.

Не согласившись с принятым решением, общество с ограниченной ответственностью "Бристоль-проект" (далее также - третье лицо, ООО "Бристоль-проект", апеллянт) обжаловало его в апелляционном порядке, ссылаясь на несоответствие выводов суда обстоятельствам дела и неверное применение норм материального права.

Апеллянт не согласен с выводом суда первой инстанции о превышении Крымским УФАС полномочий по рассмотрению жалобы общества и оценке работы комиссии заказчика, поскольку антимонопольный орган не давал оценку действиям комиссии заказчика, а установил нарушение п.9 ч. 1 ст. 50 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее- Закон о контрактной системе) при описании критериев оценки заявок в конкурсной документации.

Данные выводы антимонопольного органа апеллянт считает верными. ООО "Бристоль-проект" утверждает, что в нарушение ч. 1 ст. 32,п.9 ч. 1 ст. 50, ч.7 ст. 53 Закона о контрактной системе, а также п. 3, 10,11 "Правил оценки заявок, окончательных предложений участников закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", утверждённых постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 N 1085, заказчик в качестве показателей критерия "качественные, функциональные и экологические характеристики объекта закупки" установил неисчисляемые показатели, описание которых в конкурсной документации не приведено, что делает невозможным объективное сопоставление заявок по ним и лишает участников закупки возможности получить объективную и достоверную информацию о причинах и порядке начисления баллов по заявкам, влечёт невозможность контролирующего органа проверить правильность такого исчисления и выбора победителя.

Государственное казенное учреждение Республики Крым "Служба автомобильных дорог Республики Крым" и общество с ограниченной ответственностью "Крым Транс Проект" представили письменные отзывы на апелляционную жалобу, в которых против изложенных в ней доводов возразили, считают решение суда законным и обоснованным, не подлежащим отмене.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте судебного разбирательства извещены надлежащим образом, в том числе публично, посредством размещения информации на официальном Интернет-сайте, явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили.

От ООО "Бристоль-проект" поступило письменное ходатайство о рассмотрении дела без участия его представителей, которое удовлетворено апелляционным судом.

В соответствии со ст. ст. 123,156,159,200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации апелляционная жалоба рассмотрена в отсутствие представителей участвующих в деле лиц, надлежащим образом извещённых о времени и месте судебного разбирательства.

В порядке ст. 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в судебном заседании объявлялся перерыв с 02.04.2019 по 09.04.2019. Резолютивная часть постановления объявлена 09.04.2019.

Проверив законность и обоснованность решения суда в порядке, установленном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, апелляционный суд не находит оснований для отмены или изменения решения суда и удовлетворения апелляционной жалобы.

Как следует из материалов дела и установлено при рассмотрении спора судом первой инстанции, оспариваемые решение и предписание антимонопольного органа приняты по результатам рассмотрения жалобы ООО "Бристоль-проект"" исх. ЮРО/869 от 09.04.2018, поданной в антимонопольный орган на протокол рассмотрения заявок на участие в открытом конкурсе N 0875200000518000017 от 04.04.2018 (размещён 05.04.2018 в 14 час. 50 мин.), в которой общество не согласилось с результатами оценки комиссии поданных заявок, а также указало на отсутствие в конкурсной документации описания регламента и порядка, на основании которых оценивалась заявка участника (т. 1 л. д. 52-60, т. 2 л. д. 36-44).

Данный протокол рассмотрения заявок на участие в открытом конкурсе N 0875200000518000017 от 04.04.2018 (т. 2 л. д. 46-55) составлен по результатам рассмотрения заявок на участие в открытом конкурсе на осуществление работ по авторскому надзору за выполнением работ по объекту: "Строительство и реконструкция автомобильной дороги Симферополь- Красноперекопск-Армянск -граница с Украиной (км 108+000 - км 111+000)" в рамках реализации Федеральной целевой программы "Социально-экономическое развитие Республики Крым и Севастополя до 2020 года" для нужд Республики Крым (извещение о проведении открытого конкурса для закупки N 0875200000518000017 (т. 2 л.д.45).

Согласно упомянутому выше протоколу рассмотрения и оценки заявок на участие в открытом конкурсе N 0875200000518000017 от "04" апреля 2018 года комиссией рассмотрено три заявки на участие в открытом конкурсе, поданные обществами с ограниченной ответственностью "ДорМостСтрой", "Крым Транс Проект" и "Бристоль-проект". Все три заявки, поданные на участие в открытом конкурсе, конкурсной комиссией признаны надлежащими. При их оценке конкурсной комиссией учтено, что в составе заявок двух участников - обществ с ограниченной ответственностью "ДорМостСтрой" и "Бристоль-проект" отсутствует описание порядка, скопировано техническое задание с конкурсной документации. По результатам рассмотрения заявок победителем признано общество с ограниченной ответственностью "Крым Транс Проект" (пункты 8.1.,9.2., 10 протокола рассмотрения заявок на участие в открытом конкурсе N 0875200000518000017 от 04.04.2018).

На основании жалобы ООО "Бристоль-проект" исх. ЮРО/869 от 09.04.2018 Крымским УФАС было возбуждено дело N 06/1101-18 о нарушении законодательства о контрактной системе, проведена внеплановая проверка.

По результатам рассмотрения жалобы и проведения внеплановой проверки антимонопольным органом вынесено решение о нарушении законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок от 17.04.2018 N 06/1101-18, которым жалоба ООО "Бристоль-проект" признана обоснованной (п.1), в действиях заказчика установлено нарушение п. 9 ч. 1 ст. 50 Закона о контрактной системе (п.2), решено выдать заказчику, комиссии заказчика предписание об устранении нарушений Закона о контрактной системе и передать материалы дела должностному лицу Крымского УФАС России для рассмотрения вопроса о возбуждении дела об административном правонарушении (п.п.3,4 решения) (т. 1 л. д. 45-49).

На основании данного решения Крымским УФАС заказчику выдано предписание по делу N 06/1101-18 об устранении нарушений законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок от 17.04.2018, которым заказчику, комиссии заказчика предписано: отменить протоколы, составленные в ходе осуществлении закупки, разместить информацию об отмене протоколов в единой информационной системе в сфере закупок www.zakupki.gov.ru, а также повторно рассмотреть поданные заявки на участие в конкурсе с учётом решения антимонопольного органа.

Заказчик (ГКУ РК "Служба автомобильных дорог Республики Крым") оспорил решение и предписание антимонопольного органа в судебном порядке.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции исходил из вывода о превышении антимонопольным органом своих полномочий, поскольку жалоба исх. ЮРО/869 от 09.04.2018 подана в отношении результатов оценки заявок на участие в конкурсе окончательных предложений в соответствии с указанными в пунктах 3 и 4 части 1 статьи 32 настоящего Федерального закона критериями оценки этих заявок, окончательных предложений, в связи с чем у антимонопольного органа не имелось оснований рассматривать данную жалобу, проводить внеплановую проверку и принимать решение по ней в силу ограничений, установленных ч. 12 ст. 99, ч. 6 ст. 106 Закона о контрактной системе.

Апелляционный суд считает верным вывод суда первой инстанции о превышении антимонопольным органом полномочий, исходя из следующего:

В силу положений ч. 1 ст. 198, ч. 4 ст. 200, ч. 2 ст. 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для удовлетворения требований о признании недействительными решений органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, необходима совокупность двух условий: несоответствие закону или иному нормативному правовому акту оспариваемого ненормативного правового акта, решения и действия (бездействия) и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Отсутствие хотя бы одного из указанных условий исключает удовлетворение заявленных требований.

В соответствии с положениями части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации одним из обстоятельств, подлежащих установлению при рассмотрении дел о признании недействительным ненормативных правовых актов, является наличие полномочий органа, осуществляющего публичные полномочия, на рассмотрение соответствующего вопроса и принятия решения по нему.

В рассматриваемой ситуации решение антимонопольного органа принято по результатам рассмотрения жалобы ООО "Бристоль-проект"" исх. ЮРО/869 от 09.04.2018, поданной на протокол рассмотрения заявок на участие в открытом конкурсе, а также по результатам внеплановой проверки, проведённой антимонопольным органом в связи с поступлением данной жалобы, на что указано в преамбуле решения.

Пунктами 3.1.1., 3.7. Административного регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по рассмотрению жалоб на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, комиссии по осуществлению закупок, ее членов, должностного лица контрактной службы, контрактного управляющего, оператора электронной площадки при определении поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для обеспечения государственных и муниципальных нужд (утв. приказом Федеральной антимонопольной службы от 19.11.2014 N 727/14) (далее - Регламент), установлено, что исполнение контрольным органом государственной функции включает проверку жалобы на соответствие требованиям, установленным Федеральным законом, а также положениям Регламента.

Аналогичное требование о предварительной проверке жалобы на соответствие требованиям, установленным Законом о размещении заказов, а также положениям пунктов 2.2 - 2.7 Рекомендаций установлено пунктом 3.3. "Методических рекомендаций по проведению плановых и внеплановых проверок при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд Федеральной антимонопольной службой и ее территориальными органами" (письмо от 25.05.2007 N АЦ/8325, далее - Методические рекомендации).

В соответствии с пунктом 1 части 15 статьи 99 Закона о контрактной системе обращение участника закупки с жалобой на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного учреждения, комиссии по осуществлению закупок, ее членов может являться основанием для проведения внеплановой проверки. Рассмотрение такой жалобы осуществляется в порядке, установленном главой 6 названного Федерального закона. В случае, если внеплановая проверка проводится на основании жалобы участника закупки, по результатам проведения указанной проверки и рассмотрения такой жалобы принимается единое решение.

Согласно пункту 3.30 упомянутого выше Регламента комиссия при рассмотрении жалобы проводит в соответствии с частью 15 статьи 99 Закона о контрактной системе и настоящим Регламентом внеплановую проверку соблюдения законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд при определении поставщика (подрядчика, исполнителя). Внеплановая проверка проводится одновременно с рассмотрением жалобы.

Из анализа приведённых выше норм права следует, что основанием для проведения внеплановой проверки может являться лишь такая жалоба, которая подана с соблюдением установленных требований и сроков и подлежит рассмотрению по существу. При этом полномочия антимонопольного органа по контролю в сфере закупок и рассмотрению жалоб по существу не носят абсолютный характер, а ограничены положениями Закона о контрактной системе.

Положениями части 3 статьи 105 Закона о контрактной системе установлены ограничения по срокам подачи жалоб на положения документации о закупке, извещения о проведении запроса котировок, согласно которым такая жалоба может быть подана любым участником закупки, общественным объединением, объединением юридических лиц лишь до окончания установленного срока подачи заявок. По истечении указанных сроков обжалование документации осуществляется только в судебном порядке.

Правовым последствием подачи жалобы на документацию о закупке по истечении установленного срока является её возврат без рассмотрения подавшему лицу (пункт 3 части 11 статьи 105 Закона о контрактной системе,пп.3 п.3.4 Методических рекомендаций).

Ограничения при проведении плановых и внеплановых проверок установлены частью 12 статьи 99 Закона о контрактной системе, согласно которой при проведении плановых и внеплановых проверок не подлежат контролю результаты оценки заявок участников закупок в соответствии с критериями, установленными пунктами 3 и 4 части 1 статьи 32 Закона о контрактной системе, а именно, качественные, функциональные и экологические характеристики объекта закупки, а также квалификация участников закупки, в том числе наличие у них финансовых ресурсов, на праве собственности или ином законном основании оборудования и других материальных ресурсов, опыта работы, связанного с предметом контракта, и деловой репутации, специалистов и иных работников определенного уровня квалификации. Такие результаты могут быть обжалованы участниками закупок в судебном порядке.

Порядок рассмотрения контрольным органом в сфере закупок жалоб по существу установлен статьёй 106 Закона о контрактной системе, которой, в числе прочего, предусмотрены ограничения полномочий антимонопольного органа при рассмотрении поданных жалоб.

В силу части 6 статьи 106 Закона о контрактной системе рассмотрение жалобы не осуществляется в отношении результатов оценки заявок на участие в конкурсе, в запросе предложений, окончательных предложений в соответствии с указанными в пунктах 3 и 4 части 1 статьи 32 названного Закона критериями оценки этих заявок, окончательных предложений. Критериями, установленными пунктами 3 и 4 части 1 статьи 32 Закона о контрактной системе, являются качественные, функциональные и экологические характеристики объекта закупки, а также квалификация участников закупки, в том числе наличие у них финансовых ресурсов, на праве собственности или ином законном основании оборудования и других материальных ресурсов, опыта работы, связанного с предметом контракта, и деловой репутации, специалистов и иных работников определенного уровня квалификации.

Системное толкование приведённых выше норм права (ч. 12 ст. 99, ч. 6 ст. 106 Закона о контрактной системе) позволяет сделать вывод об отсутствии у антимонопольного органа контрольных полномочий в отношении результатов оценки заявок участников закупок по критериям качественные, функциональные и экологические характеристики объекта закупки, а также квалификация участников закупки, как в порядке проведения внеплановой проверки, так и при рассмотрении поданных жалоб (что в силу пункта 3.30 Регламента производится одновременно). Такие вопросы могут быть разрешены исключительно в судебном порядке. Оспаривание результатов оценки заявок предполагает оспаривание результатов состоявшихся торгов, которое не должно производиться с использованием административных процедур.

Из материалов дела следует, что ООО "Бристоль-проект" обратилось в антимонопольный орган с жалобой на результаты оценки заявок на участие в конкурсе, оформленные протоколом рассмотрения заявок на участие в открытом конкурсе N 0875200000518000017 от 04.04.2018, ссылаясь на соответствие поданной им заявки требованиям к качественным, функциональным и экологическим характеристикам предмета закупки (т. 1 л. д. 52-60). Помимо несогласия с результатами оценки заявки ООО "Бристоль-проект" в своей жалобе указало на нарушение требований к документации о закупке: отсутствие описания регламента и порядка, на основании которых оценивалась заявка участника (стр. 2, 3 жалобы, т. 1 л. д. 53, 54).

Апелляционный суд отмечает, что жалоба общества на положения документации о закупке подана с нарушением срока обжалования, установленного ч. 3 ст. 105 Закона о контрактной системе (после окончания срока подачи заявок и завершения торгов), в связи с чем жалоба в указанной части не могла быть принята и рассмотрена по существу, признана обоснованной и, как следствие, не могла явиться основанием для проведения внеплановой проверки согласно пункту 1 части 15 статьи 99 названного Закона, пункта 3.30 Регламента, поскольку не подлежала рассмотрению по существу согласно пункту 3 части 11 статьи 105 названного Закона.

Полномочиями на рассмотрение жалобы ООО "Бристоль-проект" на результаты оценки заявок на участие в конкурсе на предмет соответствия поданной им заявки критериям оценки, установленным пунктами 3 и 4 части 1 статьи 32 Закона о контрактной системе, а также полномочиями на проведение внеплановой проверки данных обстоятельств антимонопольный орган не наделён в силу ограничений, установленных ч. 12 ст. 99, ч. 6 ст. 106 Закона о контрактной системе, на положения которых обоснованно сослался суд первой инстанции.

Для таких ситуаций приведёнными нормами права установлен исключительно судебный порядок обжалования.

С учётом изложенного, суд первой инстанции пришёл к обоснованному выводу о том, что при рассмотрении жалобы ООО "Бристоль-проект", проведении внеплановой проверки и принятии оспариваемого решения по результатам проверки антимонопольный орган вышел за пределы своих полномочий, проверил и рассмотрел вопросы, которые он не вправе был контролировать и рассматривать по существу, что в силу ч. 2 ст. 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации является основанием для признания решения Крымского УФАС и вынесенного на его основании предписания недействительными.

Помимо этого, коллегия судей отмечает несоответствие содержание предписания решению, на основании которого оно принято, поскольку, установив нарушение положений п. 9 ч. 1 ст. 50 Закона о контрактной системе при определении в конкурсной документации критериев оценки заявок на участие в открытом конкурсе, величины значимости этих критериев, порядка рассмотрения и оценки заявок на участие в открытом конкурсе в соответствии с Законом о контрактной системе, антимонопольный орган предписал заявителю отменить протоколы и повторно рассмотреть поданные заявки без внесения изменений в документацию, что невозможно и свидетельствует о неисполнимости предписания. Кроме того, посредством выдачи данного предписания антимонопольный орган по сути применил последствия признания состоявшихся торгов недействительными, что допускается только по решению суда.

При таких обстоятельствах дела решение суда об удовлетворении заявленного требования является верным. Обстоятельства дела судом первой инстанции исследованы, спор разрешён в соответствии с требованиями действующего законодательства.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судом апелляционной инстанции не установлено.

Решение суда первой инстанции следует оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В соответствии со ст. 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судебные расходы по оплате государственной пошлины за рассмотрение апелляционной жалобы относятся на её подателя.

Руководствуясь статьями 176, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Крым от 22.11.2018 по делу N А83-10962/2018 оставить без изменения, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Бристоль-Проект" - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Центрального округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме), в порядке, установленном статьей 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

И.А. Малышева

Судьи

В.С. Голик О.Г. Градова