Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 12 августа 2019 г. N 14АП-6562/19

г. Вологда

12 августа 2019 г.

Дело N А05-4432/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 06 августа 2019 года.

В полном объёме постановление изготовлено 12 августа 2019 года.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Болдыревой Е.Н., судей Алимовой Е.А. и Мурахиной Н.В., при ведении протокола секретарем судебного заседания Храмцовым А.Э.,

при участии от администрации муниципального образования "Няндомский муниципальный район" Осиповой Т.В. по доверенности от 29.04.2019,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу администрации муниципального образования "Няндомский муниципальный район" на решение Арбитражного суда Архангельской области от 03 июня 2019 года по делу N А05-4432/2019,

установил:

администрация муниципального образования "Няндомский муниципальный район" (ОГРН 1022901415954, ИНН 2918003087; адрес: 164200, Архангельская область, город Няндома, улица 60 лет Октября, дом 13; далее - администрация) обратилась в Арбитражный суд Архангельской области с заявлением к Контрольно-счетной палате муниципального образования "Няндомский муниципальный район" (ОГРН 1132918000665, ИНН 2918010687; адрес: 164200, Архангельская область, город Няндома, улица 60 лет Октября, дом 13; далее - КСП) о признании недействительным представления от 12.03.2019 N 24.

Решением Арбитражного суда Архангельской области от 03 июня 2019 года в удовлетворении заявленных требований отказано.

Администрация с таким решением суда не согласилась и обратилась с апелляционной жалобой, в которой просит данное решение отменить и принять по делу новый судебный акт. В обоснование жалобы ссылается на то, что к полномочиям КСП не относится проверка положений иных нормативных правовых актов, на основании которых осуществляется расходование бюджетных средств. Полагает, что отсутствие в решении представительного органа местного самоуправления указания на выплату надбавки за работу со сведениями, составляющими государственную тайну, не дает оснований для вывода о том, что выплата произведена необоснованно, поскольку выплата предусмотрена законом и предполагает ее начисление сверх заработной платы.

Представитель администрации в судебном заседании поддержал доводы и требования апелляционной жалобы.

КСП в отзыве на апелляционную жалобу с изложенными в ней доводами не согласилась, просила решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

КСП надлежащим образом извещена о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителей в суд не направили, в связи с этим дело рассмотрено в их отсутствие в соответствии со статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Заслушав объяснения представителя администрации, исследовав доказательства по делу, проверив законность и обоснованность решения суда, изучив доводы жалобы, суд апелляционной инстанции не находит оснований для ее удовлетворения.

Как следует из материалов дела, в соответствии с распоряжением от 07.12.2018 N 12р/59 КСП совместно с прокуратурой Няндомского района Архангельской области проведена проверка финансово-хозяйственной деятельности администрации за 2017 год и истекший период 2018 года, по результатам которой составлен акт от 22.02.2019.

На акт проверки администрацией представлены возражения, на которые КСП составлено заключение от 12.03.2019 N 23 и в адрес администрации внесено представление от 12.03.2019 N 24.

Данным представлением КСП, указав на выявленные к ходе проверки нарушения, предложила администрации принять меры по устранению и дальнейшему недопущению нарушений, а именно: принять все предусмотренные законодательством Российской Федерации меры по восстановлению в местный бюджет необоснованно выплаченных средств в сумме 396 291 руб. 83 коп.; не допускать неэффективного использования бюджетных средств.

Не согласившись с вынесенным представлением, администрация обратилась в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Суд первой инстанции отказал в удовлетворении заявленных требований.

Апелляционная инстанция не находит правовых оснований для отмены решения суда в силу следующего.

По смыслу статей 65, 198 и 200 АПК РФ обязанность доказывания наличия права и факта его нарушения оспариваемыми актами, решениями, действиями (бездействием) возложена на заявителя, обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта, решения, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту, а также обстоятельств, послуживших основанием для их принятия (совершения), возлагается на орган или лицо, которые приняли данный акт, решение, совершили действия (допустили бездействие).

Исходя из части 2 статьи 201 АПК РФ обязательным условием для принятия решения об удовлетворении заявленных требований о признании ненормативного акта недействительным (решения, действий, бездействия незаконными) является установление судом совокупности юридических фактов: во-первых, несоответствия таких актов (решения, действий, бездействия) закону или иному нормативному правовому акту, а во-вторых, нарушения ими прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Статьей 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) установлено, что в целях обеспечения соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, осуществляется государственный (муниципальный) финансовый контроль, который подразделяется на внешний и внутренний. Внешний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью соответственно Счетной палаты Российской Федерации, контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

На основании части 2 статьи 3 Федерального закона от 07.02.2011 N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" (далее - Закон N 6-ФЗ) в обжалуемом решении суда установлено, что КСП является органом, уполномоченным на осуществление внешнего муниципального финансового контроля в сфере бюджетных правоотношений.

Полномочиями органов внешнего государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению внешнего государственного (муниципального) финансового контроля в силу пункта 1 статьи 268.1 БК РФ являются:

контроль за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, в ходе исполнения бюджета;

контроль за достоверностью, полнотой и соответствием нормативным требованиям составления и представления бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств, квартального и годового отчетов об исполнении бюджета;

контроль в других сферах, установленных Федеральным законом от 05.04.2013 N 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" (далее - Законом N 41-ФЗ) и Законом N 6-ФЗ.

При осуществлении указанных полномочий органами внешнего государственного (муниципального) финансового контроля в числе прочего проводятся проверки, ревизии, анализ, обследования, мониторинг в ходе осуществления ими в установленном порядке контрольных и экспертно-аналитических мероприятий в соответствии с Законом N 41-ФЗ и Законом N 6-ФЗ; направляются объектам контроля представления, предписания (пункт 2 статьи 268.1 БК РФ).

В силу пункта 2 статьи 267.1 указанного Кодекса под проверкой в целях БК РФ понимается совершение контрольных действий по документальному и фактическому изучению законности отдельных финансовых и хозяйственных операций, достоверности бюджетного (бухгалтерского) учета и бюджетной (бухгалтерской) отчетности в отношении деятельности объекта контроля за определенный период.

В соответствии с положениями статьи 16 Закона N 6-ФЗ контрольно-счетные органы по результатам проведения контрольных мероприятий вправе вносить в органы государственной власти и государственные органы субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления и муниципальные органы, проверяемые органы и организации и их должностным лицам представления для их рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений и недостатков, предотвращению нанесения материального ущерба субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию или возмещению причиненного вреда, по привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях, а также мер по пресечению, устранению и предупреждению нарушений (часть 1).

Органы государственной власти и государственные органы субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления и муниципальные органы, а также организации в течение одного месяца со дня получения представления обязаны уведомить в письменной форме контрольно-счетный орган о принятых по результатам рассмотрения представления решениях и мерах (часть 3).

Оспариваемое администрацией представление обладает признаками ненормативного правового акта, поскольку порождает для заявителя правовые последствия, обязывает его к совершению определенных действий, в том числе связанных с восстановлением правопорядка в бюджетной сфере, а также затрагивает сферу его имущественных прав и законных интересов.

По смыслу пункта 1 статьи 266.1 БК РФ администрация является объектом муниципального финансового контроля.

Статьей 28 БК РФ установлено, что бюджетная система Российской Федерации основана в том числе на принципах эффективности использования бюджетных средств, адресности и целевого характера бюджетных средств.

В соответствии со статьей 34 БК РФ принцип эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).

Статьей 162 данного Кодекса определено, что получатель бюджетных средств обеспечивает результативность, целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований.

Согласно пункту 23 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22 июня 2006 года N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации", оценивая соблюдение участниками бюджетного процесса принципа результативности и эффективности использования бюджетных средств, судам необходимо учитывать, что участники бюджетного процесса в рамках реализации поставленных перед ними задач и в пределах выделенных на определенные цели бюджетных средств самостоятельно определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции. В связи с этим конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата.

Как определено статьей 2 БК РФ, бюджетное законодательство Российской Федерации состоит из настоящего Кодекса и принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете, федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов, муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований о местных бюджетах, иных федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований, регулирующих бюджетные правоотношения.

Бюджет в соответствии со статьей 6 БК РФ - это форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.

В ходе рассматриваемой проверки осуществлялся контроль целевого и эффективного использования бюджетных средств за 2017 год и истекший период 2018 года.

Как верно указано в обжалуемом решении суда, федеральные законы, иные нормативные акты, устанавливающие расходные обязательства лиц, получающих средства соответствующих бюджетов, затрагивают бюджетные правоотношения, в том числе процесс расходования бюджетных средств.

Таким образом, к компетенции КСП, помимо проверки соблюдения требований БК РФ и принятых в соответствии с ним решений о бюджете, относится проверка положений иных нормативных правовых актов, на основании которых осуществляется расходование бюджетных средств.

В силу статьи 21 Закона Российской Федерации от 21.07.1993 N 5485-1 "О государственной тайне" для должностных лиц и граждан, допущенных к государственной тайне на постоянной основе, устанавливаются процентные надбавки к заработной плате в зависимости от степени секретности сведений, к которым они имеют доступ.

Пунктом 1 Правил выплаты ежемесячных процентных надбавок к должностному окладу (тарифной ставке) граждан, допущенных к государственной тайне на постоянной основе, и сотрудников структурных подразделений по защите государственной тайны, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 18.09.2006 N 573 (далее - Правила N 573) установлено, размер ежемесячной процентной надбавки к должностному окладу (тарифной ставке) за работу со сведениями, имеющими степень секретности "особой важности", составляет 50-75 процентов, имеющими степень секретности "совершенно секретно", - 30-50 процентов, имеющими степень секретности "секретно" при оформлении допуска с проведением проверочных мероприятий, - 10-15 процентов, без проведения проверочных мероприятий, 5-10 процентов.

Согласно пункту 4.1 указанного постановления Правительства Российской Федерации органом, уполномоченным на дачу разъяснений по применению Правил N 573, является Минздравсоцразвития России.

Приказом данного Министерства от 19.05.2011 N 408н утверждены Разъяснения о порядке выплаты ежемесячных процентных надбавок гражданам, допущенным к государственной тайне на постоянной основе, и сотрудникам структурных подразделений по защите государственной тайны, в силу пункта 1 которых выплаты процентной надбавки за работу со сведениями, составляющими государственную тайну, осуществляются в размерах, определяемых государственными органами, органами местного самоуправления, организациями и воинскими частями в соответствии с размерами, предусмотренными Правилами N 573.

В ходе проведенной проверки КСП установлено, что в проверяемом периоде с 01.01.2017 по 30.10.2018 главе района Струменскому В.Г. произведена выплата ежемесячной надбавки за работу со сведениями, составляющими государственную тайну, в размере 396 291 руб. 83 коп.

Данная ежемесячная процентная надбавка к должностному окладу за работу со сведениями, составляющими государственную тайну, установлена названному главе района распоряжением администрации муниципального образования "Няндомский муниципальный район" от 02.12.2013 N 79р "О ежемесячной процентной надбавке к должностному окладу за работу со сведениями, составляющими государственную тайну" с 19.11.2013 в размере 30 % должностного оклада (форма допуска 2).

Согласно пункту 1 статьи 86 БК РФ расходные обязательства муниципального образования возникают в результате принятия муниципальных правовых актов по вопросам местного значения и иным вопросам, которые в соответствии с федеральными законами вправе решать органы местного самоуправления, а также заключения муниципальным образованием (от имени муниципального образования) договоров (соглашений) по данным вопросам.

В силу пункта 2 той же статьи Кодекса указанные расходные обязательства муниципального образования устанавливаются органами местного самоуправления самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита соответствующего местного бюджета.

Органы местного самоуправления самостоятельно определяют размеры и условия оплаты труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных учреждений с соблюдением требований, установленных настоящим Кодексом (пункт 4 статьи 86 БК РФ).

Согласно пункту 5.1 статьи 40 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Статьей 31 Устава муниципального образования "Няндомский муниципальный район" определено, что главе гарантируется денежное вознаграждение, которое устанавливается решением Собрания депутатов муниципального образования "Няндомский муниципальный район".

Решением Собрания депутатов муниципального образования "Няндомский муниципальный район" от 03.12.2009 N 4 "О денежном вознаграждении главы муниципального образования "Няндомский муниципальный район" установлено денежное вознаграждение главе в размере 45 000 руб., а также утверждено Положение о денежном вознаграждении главы муниципального образования "Няндомский муниципальный район", согласно которому оплата труда главы муниципального образования осуществляется в виде денежного вознаграждения в фиксированной сумме, увеличенной на районный коэффициент и надбавку за работу в районах Крайнего Севера.

Решением Собрания депутатов муниципального образования "Няндомский муниципальный район" от 22.02.2018 N 184 "О повышении денежного вознаграждения выборных лиц муниципального образования "Няндомский муниципальный район", осуществляющих свои полномочия на постоянной основе" с 01.01.2018 повышен размер денежного вознаграждения в 1.04 раза.

Поскольку в силу Устава муниципального образования "Няндомский муниципальный район" установление размера и условий оплаты труда главы данного района относится к прерогативе Собрания депутатов муниципального образования "Няндомский муниципальный район" и иной порядок установления (выплаты) надбавок, доплат главе района не предусмотрен, а доказательств установления упомянутым собранием депутатов главе района Струменскому В.Г. ежемесячной надбавки за работу со сведениями, составляющими государственную тайну, в материалах дела не имеется, следует признать, что спорная надбавка в предусмотренном нормативно порядке названному лицу не установлена.

При таких обстоятельствах является верным вывод суда первой инстанции о том, что выплата спорной надбавки произведена с нарушением требований пункта 4 статьи 86 БК РФ, пункта 5.1 статьи 40 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", статьи 31 Устава муниципального образования "Няндомский муниципальный район".

При этом доводы заявителя о наличии у Струменского В.Г. права на получение надбавки за работу со сведениями, составляющими государственную тайну, а также о ежегодном планировании расходов на выплату данной надбавки в бюджете Няндомского района в рамках фонда оплаты труда администрации Няндомского района по отдельной статье, правомерно отклонены судом первой инстанции, поскольку данные обстоятельства не изменяют положения муниципальных правовых актов и не свидетельствуют о соблюдении установленной процедуры расходования бюджетных средств.

Таким образом, в обжалуемом решении обоснованно признаны правомерными выводы КСП о допущенном со стороны заявителя нарушении, повлекшим за собой необоснованное расходование бюджетных средств муниципального образования "Няндомский муниципальный район" в размере 396 291 руб. 83 коп.

Кроме того, в ходе проверки в результате анализа бухгалтерской документации выявлена уплата администрацией 63,6 тыс. руб. пеней и штрафов в связи с несвоевременной уплатой в бюджет обязательных платежей за 2017 год и 9 месяцев 2018 года (пени - 51,5 тыс. руб., штрафы - 12.1 тыс. руб.), что, с точки зрения КСП, свидетельствует о неэффективным использовании бюджетных средств.

Возражений и доводов относительно выводов суда по данному нарушению, а также мотивов обжалования решения в указанной части апелляционная жалоба администрации не содержит.

Суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении требований заявителя в части названного эпизода, обоснованно исходил из следующего.

Обязанность налогоплательщика уплачивать законно установленные налоги закреплена подпунктом 1 пункта 1 статьи 23 Налогового кодекса Российской Федерации (далее - НК РФ).

В силу статьи 75 НК РФ в случае уплаты причитающихся сумм налогов в более поздние по сравнению с установленными законодательством о налогах налогоплательщик обязан выплатить пеню.

Согласно статье 114 НК РФ штраф представляет собой меру ответственности за совершение налогового правонарушения.

Оплата налогов и сборов предусмотрена бюджетом муниципального района на год.

Доказательств того, что при той степени заботливости и осмотрительности, какая от него требовалась по характеру обязательства, заявитель принял все меры для надлежащего исполнения требований налогового законодательства по своевременной и полной уплате обязательных платежей, а также доказательств, свидетельствующих о наличии объективно непреодолимых для него обстоятельств, препятствующих исполнить требования налогового законодательства, администрацией в материалы дела не представлено.

Расходы на уплату пеней и штрафов за несвоевременную уплату обязательных платежей обусловлены исключительно бездействием заявителя. Иного администрацией не доказано. Уплата пеней и штрафов за несвоевременную уплату обязательных платежей не может считаться достижением цели деятельности заявителя, соответственно, расходы на данные нужды являются неэффективными.

При таких обстоятельствах оснований для удовлетворения требований администрации в части пункта 2 оспариваемого представления у суда первой инстанции не имелось.

Несогласие заявителя с оценкой имеющихся в деле доказательств и с толкованием судом первой инстанции норм законодательства, подлежащего применению в деле, не свидетельствует о том, что судом допущены нарушения норм материального права и (или) предусмотренных АПК РФ процессуальных требований, не позволившие всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело.

Различная оценка одних и тех же фактических обстоятельств и материалов дела судом первой инстанции и администрацией не является правовым основанием для отмены решения суда по настоящему делу.

Поскольку судом первой инстанции установлены все фактические обстоятельства по делу, правильно применены нормы материального и процессуального права, оснований для отмены состоявшегося судебного акта и удовлетворения апелляционной жалобы не имеется.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда Архангельской области от 03 июня 2019 года по делу N А05-4432/2019 оставить без изменения, апелляционную жалобу администрации муниципального образования "Няндомский муниципальный район" - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

Е.Н. Болдырева

Судьи

Е.А. Алимова Н.В. Мурахина