Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 9 сентября 2019 г. N 07АП-7578/19

город Томск

9 сентября 2019 г.

Дело N А27-24300/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 05 сентября 2019 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 09 сентября 2019 года.

Седьмой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Логачева К.Д.,

судей Кривошеиной С.В.,

Павлюк Т.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Великосельской Ю.А., с использованием средств аудиозаписи, рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу муниципального казенного предприятия Новокузнецкого городского округа "Центральная ТЭЦ" (N 07АП-7578/2019) на решение от 10.06.2019 Арбитражного суда Кемеровской области по делу N А27-24300/2018 (судья В.В. Власов) по заявлению муниципального казенного предприятия Новокузнецкого городского округа "Центральная ТЭЦ" (654006, Кемеровская область, г. Новокузнецк, ул. Коммунальная, д. 25, ОГРН 1094220000456, ИНН 4220039385) к Сибирскому Управлению Федеральной службе по экологическому, техническому и атомному надзору (650000, Кемеровская область, г. Кемерово, ул. Институтская, д. 3 корпус 2, ОГРН 1034205004525, ИНН 4200000206) о признании недействительным предписания N 15-07/36-18 от 05.10.2018 в части выявленных нарушений, указанных в пунктах 39, 45; о признании недействительным предписания от 05.10.2018 N 15-07/36-18 в части установления сроков устранения выявленных нарушений, указанных в пунктах 2-15, 40, 47, 50-52, 55-87, 80-92.

В судебном заседании приняли участие:

от Сибирского управления Ростехнадзора: Хребтова Е.Ю., доверенность от 31.12.2018.

УСТАНОВИЛ:

Муниципальное казенное предприятие Новокузнецкого городского округа "Центральная ТЭЦ" (далее - заявитель, МКП "Центральная ТЭЦ", предприятие) обратилось в Арбитражный суд Кемеровской области с заявлением, о признании недействительным предписания Сибирского Управления Федеральной службы по экологическому, техническому и атомному надзору (далее - заинтересованное лицо, Управление, Ростехнадзор, административный орган) N 15-07/36-18 от 05.10.2018 в части выявленных нарушений, указанных в пунктах 39, 45; о признании недействительным предписания N 15-07/36-18 от 05.10.2018 в части, установления сроков устранения выявленных нарушений, указанных в пунктах 2, 5, 7-15, 38, 40, 44, 47, 50-52, 55-80, 82-87, 89-90 (с учетом уточнения).

Решением Арбитражного суда Кемеровской области от 10.06.2019 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с принятым судебным актом, МКП "Центральная ТЭЦ" обратилась в суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новый судебный акт.

Апелляционная жалоба мотивирована тем, что судом не дана оценка доказательствам, подтверждающим, что деятельность заявителя организована Администрацией города Новокузнецка в срочном порядке, имущество передано в аренду в июле 2018 года от предприятия банкрота, все ремонтные работы можно было проводить только после отопительного сезона. Судом не дана оценка доказательствам и доводам заявителя подтверждающим, что вывод в ремонт выключателей присоединений неизбежно приведет к отключению потребителей и оборудования ТЭЦ. Суд необоснованно пришел к выводу, что заявителю установлен достаточный срок для устранения выявленных нарушений.

В отзыве на апелляционную жалобу Ростехнадзор, отклоняя доводы, изложенные в ней, просит решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В судебном заседании апелляционной инстанции представитель административного органа доводы отзыва на апелляционную жалобу поддержала в полном объеме, просила решение суда первой инстанции оставить без изменения.

Иные лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещенные о месте и времени судебного заседания, не явились в судебное заседание суда апелляционной инстанции.

Арбитражный апелляционный суд считает возможным на основании статей 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы, отзыва, проверив законность и обоснованность решения арбитражного суда первой инстанции в порядке статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции считает его не подлежащим отмене, исходя из следующего.

Как следует из материалов дела и установлено судом, в период с 17.09.2018 по 05.10.2018 должностным лицом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору Сибирского управления Ростехнадзора проведена внеплановая проверка объекта МКП "Центральная ТЭЦ".

05.10.2018 по результатам проверки вынесено предписание N 15-07/36-18 об устранении выявленных нарушений.

Не согласившись с вышеуказанным предписанием, предприятие обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании его недействительным в части установления сроков устранения выявленных нарушений, указанных в пунктах 2, 5, 7-15, 38, 40, 44, 47, 50-52, 55-80, 82-87, 89-90.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из законности оспариваемого предписания.

Апелляционный суд находит выводы суда первой инстанции обоснованными и соответствующими действующему законодательству исходя из следующего.

Из положений статьи 13 Гражданского кодекса Российской Федерации, части 1 статьи 198, части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, пункта 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации, Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" следует, что основанием для принятия решения суда о признании оспариваемого ненормативного акта недействительным, решения, действий (бездействия) незаконными являются одновременно как их несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом, решением, действиями (бездействием) прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Таким образом, в круг обстоятельств, подлежащих установлению при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных актов, решений, действий (бездействия) органов и должностных лиц, входят проверка соответствия оспариваемого акта, решения, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и проверка факта нарушения оспариваемым актом, решением, действиями (бездействием) прав и законных интересов заявителя.

Из содержания приведенных правовых норм вытекает, что удовлетворение требований о признании незаконными актов, действий (бездействия) государственных органов и должностных лиц возможно лишь при наличии совокупности двух условий, а именно нарушения прав и интересов заявителя и несоответствия оспариваемых актов, действий (бездействия) органов и должностных лиц нормам закона или иного правового акта.

Процедура и порядок проведения проверок деятельности юридических лиц регламентирована Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Федеральный закон N 294-ФЗ).

Статьей 17 Федерального закона N 294-ФЗ определены меры, принимаемые должностными лицами органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля в отношении фактов нарушений, выявленных при проведении проверки.

Согласно пункту 1 части 1 указанной статьи, в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения и (или) о проведении мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью людей, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также других мероприятий, предусмотренных федеральными законами.

Как следует из подпункта "в" пункта 12 статьи 16 Федерального закона от 21.07.1997 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" (далее - Федеральный закон N 116-ФЗ), должностные лица федеральных органов исполнительной власти в области промышленной безопасности в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, имеют право выдавать юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям предписания об устранении выявленных нарушений обязательных требований, о проведении мероприятий по обеспечению предотвращения вреда жизни, здоровью людей, вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, предотвращения возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Поскольку предписание - это обязательный для исполнения документ установленной формы, составленный и направленный (врученный) от имени уполномоченного по контролю органа конкретному лицу и содержащий требования об обязательном выполнении всех пунктов выданного предписания лицом, допустившим нарушения законодательства, в установленный в нем срок и сообщения об этом контролирующему органу, арбитражный суд при рассмотрении дела о его оспаривании должен установить обеспечено ли при вынесении предписания контролирующим органом соблюдение норм действующего законодательства, а также законных интересов нарушителя или иных лиц, не превышая разумно необходимые меры воздействия на них. Таким образом, предписание должно быть законным, четко сформулированным, понятным и реально исполнимым.

Согласно части 1 статьи 3 Федерального закона N 116-ФЗ требования промышленной безопасности - это условия, запреты, ограничения и другие обязательные требования, содержащиеся в данном Федеральном законе, других федеральных законах и иных нормативных правовых актах РФ, а также нормативных технических документах, которые принимаются в установленном порядке и соблюдение которых обеспечивает промышленную безопасность.

В силу части 1 статьи 2 Федерального закона N 116-ФЗ опасными производственными объектами являются предприятия или их цехи, участки, площадки, а также иные производственные объекты, указанные в Приложении 1 к настоящему Федеральному закону.

Пунктом 1 статьи 9 Федерального закона N 116-ФЗ предусмотрено, что организация, эксплуатирующая опасный производственный объект, обязана в том числе соблюдать положения настоящего Федерального закона, других федеральных законов, принимаемых в соответствии с ними нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, а также федеральных норм и правил в области промышленной безопасности; иметь на опасном производственном объекте нормативные правовые акты, устанавливающие требования промышленной безопасности, а также правила ведения работ на опасном производственном объекте; организовывать и осуществлять производственный контроль за соблюдением требований промышленной безопасности; создать систему управления промышленной безопасностью и обеспечивать ее функционирование в случаях, установленных статьей 11 настоящего Федерального закона.

Правилами организации теплоснабжения Российской Федерации, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 08.08.2012 N 808 (далее - Правила N 808), определено, что по договору теплоснабжения теплоснабжающая организация обязуется поставить тепловую энергию (мощность) и (или) теплоноситель, а потребитель тепловой энергии обязан принять и оплатить тепловую энергию (мощность) и (или) теплоноситель, соблюдая режим потребления тепловой энергии.

Согласно пункту 21 Правил N 808 к существенным условиям договора теплоснабжения, в том числе, относятся обязательства теплоснабжающей организации по обеспечению надежности теплоснабжения в соответствии с требованиями технических регламентов, иными обязательными требованиями по обеспечению надежности теплоснабжения и требованиями настоящих Правил, а также соответствующие обязательства потребителя тепловой энергии.

Исследовав в порядке статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации представленные в материалы дела доказательства, правильно применив нормы материального и процессуального права, суд первой инстанции принял законный и обоснованный судебный акт.

Так, суд первой инстанции обоснованно отметил, что существо правонарушения, отраженного в пункте 2 постановления, заключается в том, что МКП "Центральная ТЭЦ", не обеспечило соблюдение требований промышленной безопасности при заключении договоров со сторонними потребителями, не убедившись в наличии документов, необходимых для заключения договора теплоснабжения. Обязанность по оформлению разрешения на ввод объектов в эксплуатацию и составлению актов готовности оборудования, исходя из положений пунктов 36, 41 Правил N 808 на предприятие не возлагается.

В соответствии с требованиями части 1 статьи 9 Федерального закона N 116-ФЗ организация, эксплуатирующая опасный производственный объект, обязана обеспечивать укомплектованность штата работников опасного производственного объекта в соответствии с установленными требованиями.

Организации, эксплуатирующие опасные производственные объекты, укомплектовывают штат персонала в соответствии с должностями (профессиями), установленными штатными расписаниями.

Между тем, из штатного расписания предприятия следует, что его штат укомплектован не в полном объеме. Так штатная численность составляет 330 единиц, фактическая численность составляет 319 единиц, что свидетельствует о недоукомлектованности штата и нарушении требований промышленной безопасности.

Доводы апеллянта о неправомерности вывода суда первой инстанции о достаточности, установленного предприятию срока для устранения выявленных нарушений подлежат отклонению.

Как верно отметил суд первой инстанции мероприятия, необходимые для устранения нарушений, указанных в пунктах 2, 5, 7-15, предполагают проведение аналогичных работ на аналогичном оборудовании, что свидетельствует о возможности устранения нарушений в установленный в предписании срок.

Относительно довода предприятия о том, что деятельность заявителя организована Администрацией города Новокузнецка в срочном порядке, судом первой инстанции также дана надлежащая оценка.

Так, согласно статье 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации казенное учреждение представляет собой государственное (муниципальное) учреждение, осуществляющее оказание государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления, финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы.

Частью 5.1. статьи 3 Закона N 233-ФЗ определено, что договоры на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг заключаются заказчиком по результатам закупок, осуществляемых в соответствии с планом закупки (если сведения о таких закупках в обязательном порядке подлежат включению в план закупки согласно принятому в соответствии с частью 2 статьи 4 настоящего Федерального закона порядку формирования этого плана), размещенным в единой информационной системе (если информация о таких закупках подлежит размещению в единой информационной системе в соответствии с настоящим Федеральным законом), за исключением случаев возникновения потребности в закупке вследствие аварии, иных чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера, непреодолимой силы, при необходимости срочного медицинского вмешательства, а также для предотвращения угрозы возникновения указанных ситуаций.

В соответствие со статьей 1 Федерального закона N 116-ФЗ промышленная безопасность представляет собой состояние защищенности жизненно важных интересов личности и общества от аварий на опасных производственных объектах и последствий указанных аварий.

Таким образом, поскольку выявленные нарушения создают угрозу возникновения аварий на опасном производственном объекте, а также посягают на общественные отношения в области промышленности, на состояние защищенности жизненно важных интересов личности и общества у предприятия имеется возможность заключения договоров на проведение процедур, необходимых для устранения выявленных нарушений.

С учетом изложенного также подлежит отклонению довод предприятия о невозможности проведения ремонтных работ в отопительном периоде.

Так, суд первой инстанции обоснованно указал, что эксплуатация опасного производственного объекта с нарушением требований промышленной безопасности создает существенную угрозу для жизненно важных интересов личности и общества. Частичный поэтапный вывод оборудования из работы для выполнения требований предписания не создаст угрозу для функционирования всей системы теплоснабжения в отопительный период, однако позволит устранить выявленные нарушения, что вместе с тем позволит избежать возникновения аварий и инцидентов на опасном производственном объекте.

При этом, учитывая, что в октябре и ноябре 2018 года температура воздуха сохранялась выше -25°С, а также учитывая небольшой срок проведения капитального ремонта одного выключателя, апелляционный суд соглашается с выводами суда первой инстанции о том, что сроки устранения пунктов 2, 5, 7-15 предписания от 05.10.2018 N 15-07/36-18 установлены исходя из реальной возможности их выполнения.

Кроме того, имущественный комплекс передан в аренду МКП "Центральная ТЭЦ" в июле 2018 года, соответственно о необходимости проведения предварительных процедур, необходимых для получения лицензии заявитель знал заранее. В свою очередь решение о предоставлении или об отказе в предоставлении лицензии выдается на 45 рабочий день со дня поступления заявления о предоставлении лицензии со всеми необходимыми документами. Соответственно срок с 05.10.2018 по 10.01.2019 для непосредственного получения лицензии является достаточным.

В силу части 2 статьи 161 Бюджетного кодекса Российской Федерации финансовое обеспечение деятельности казенного учреждения осуществляется за счет средств соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации и на основании бюджетной сметы.

В нарушение статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации предприятием в материалы дела не представлено доказательств о направления соответствующих заявок на выделение денежных средств для исполнения требований предписания в установленный срок. Таким образом, МКП "Центральная ТЭЦ" не было предпринято всех необходимых мер для получения финансовых средств.

Апелляционный суд соглашается с выводом суда первой инстанции о достаточности срока, установленного для аттестации сотрудников предприятия.

Так, в связи с вступлением в силу приказа Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 30.06.2015 N 251 "О внесении изменений в положение об организации обучения и проверки знаний рабочих организаций, поднадзорных Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, утвержденное приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 29 января 2007 года N 37" и приказа Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 19.08.2015 N 323 "О признании утратившим силу приказа Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 29 декабря 2006 года N 1154 "Об утверждении Перечня основных профессий рабочих промышленных производств (объектов)", программы обучения которых должны согласовываться с органами Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору" - программы профессионального обучения для рабочих основных, профессий не подлежат согласованию с Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору.

Согласно пункту 5 Положения об организации работы по подготовке и аттестации специалистов организаций, поднадзорных Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, утвержденного Приказом Ростехнадзора от 29.01.2007 N 37, аттестации специалистов по вопросам безопасности предшествует их подготовка по учебным программам. При этом подготовка может проводиться как в организациях, занимающихся подготовкой, так и в форме самоподготовки. Кроме того, перечень экзаменационных билетов по направлениям подготовки размещен на официальном сайте Сибирского управления Ростехнадзора в разделе "Деятельность - Аттестация работников по промышленной безопасности - Экзаменационные билеты (тесты)".

Подача обращений для проведения аттестации осуществляется с понедельника по четверг с 09:00 до 12:00 и с 13:00 до 16:00. Аттестация проводится еженедельно по понедельникам с 09.00 до 15.00. Выдача документов об аттестации производится каждый вторник и четверг с 09.00 до 15.00.

Учитывая, что проверка знаний осуществляется еженедельно, подготовку к аттестации, возможно произвести в форме самоподготовки без финансовых затрат, установленный административным органом срок для исполнения соответствующего пункта предписания является достаточным.

При этом имущественный комплекс передан в аренду МКП "Центральная ТЭЦ" в июле 2018 года, соответственно о необходимости проведения предварительных процедур, необходимых для получения технологии заявитель знал заранее.

Из анализа предложений, размещенных в сети "Интернет", представленных организациями, осуществляющими аттестацию технологии сварки, процедура получения свидетельства занимает не более 1, 5 месяцев.

Исходя из вышеизложенного, сроки, установленные в оспариваемом предписании, являются достаточными.

Мероприятия, подлежащие выполнению в процессе дальнейшей эксплуатации объекта, касаются проведения наружного ремонта мазутонасосной и здания котельного цеха. При этом наружный ремонт касается не всего здания, а его локальных частей и прилегающей территории, соответственно предполагает не масштабный объем работ.

Таким образом независимо от того произошел инцидент или нет, на организацию, эксплуатирующую опасный производственные объекты, возложена обязанность по предоставлению информации.

Кроме того, в рамках дела N А27-23271/2018 предприятием оспаривалось постановление N 15-07-233 от 09.10.2018 о привлечении к административной ответственности за совершение правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 9.1 КоАП РФ, которым предприятию вменяются аналогичные правонарушения, перечисленные в оспариваемом предписании.

Решением Арбитражного суда Кемеровской области от 27.12.2018 по делу N А27-23271/2019 постановление Сибирского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору N 15-07-233 от 09.10.2018 о назначении административного наказания муниципальному казенному предприятию Новокузнецкого городского округа "Центральная ТЭЦ", предусмотренного частью 1 статьи 9.1 КоАП РФ изменить в части назначения административного наказания, заменив административный штраф в размере 200 000 рублей на штраф в размере 100 000 рублей, при этом, состав административного правонарушения, предусмотренного статьей 9.1 КоАП РФ, подтвержден и доказан административным органом. Указанный судебный акт вступил в законную силу.

При таких обстоятельствах апелляционный суд приходит к выводу об отсутствие у суда первой инстанции правовых оснований для удовлетворения заявленных требований.

Доказательств неисполнимости оспариваемого предписания в порядке статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации предприятием в материалы дела не представлено.

В целом, доводы апелляционной жалобы не опровергают выводы, содержащиеся в обжалуемом решении суда первой инстанции, а выражают лишь несогласие с ними, что не может являться основанием для отмены законно принятого судебного акта.

Доводов, основанных на доказательственной базе, опровергающих установленные судом первой инстанции обстоятельства и его выводы, в апелляционной жалобе не приведено.

Оценивая изложенные в апелляционной жалобе доводы, суд апелляционной инстанции установил, что в них отсутствуют ссылки на факты, которые не были предметом рассмотрения суда первой инстанции, имели бы юридическое значение и могли бы повлиять в той или иной степени на принятие законного и обоснованного судебного акта при рассмотрении заявленного требования по существу.

Суд апелляционной инстанции считает, что судом первой инстанции нарушений норм материального и норм процессуального права не допущено.

Оснований, предусмотренных статьей 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, для отмены решения у суда апелляционной инстанции не имеется. Апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению.

Согласно статье 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации расходы по уплате государственной пошлины в связи с отсутствием оснований для удовлетворения апелляционной жалобы относятся на ее подателя.

Руководствуясь статьями 258, 268, 271, пунктом 1 статьи 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение от 10.06.2019 Арбитражного суда Кемеровской области по делу N А27-24300/2018 оставить без изменения, а апелляционную жалобу муниципального казенного предприятия Новокузнецкого городского округа "Центральная ТЭЦ" - без удовлетворения.

Возвратить муниципальному казенному предприятию Новокузнецкого городского округа "Центральная ТЭЦ" из федерального бюджета государственную пошлину по апелляционной жалобе в размере 1500 руб., излишне уплаченную по платежному поручению N 1784 от 09.08.2019.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления его в законную силу, путем подачи кассационной жалобы через Арбитражный суд Кемеровской области.

Председательствующий

К.Д. Логачев