Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 12 июля 2019 г. N 15АП-7823/19

город Ростов-на-Дону

12 июля 2019 г.

дело N А53-14277/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 09 июля 2019 года.

Полный текст постановления изготовлен 12 июля 2019 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Ефимовой О.Ю.,

судей Ильиной М.В., Соловьевой М.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Беляевой И.Н.

при участии:

от заявителя: Русиной Ю.А. по доверенности от 15.12.2018;

от заинтересованного лица: Опруженкова А.В. по доверенности от 09.01.2019,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы Ростовской области на решение Арбитражного суда Ростовской области от 18.04.2019 по делу N А53-14277/2018,

принятое в составе судьи Чернышевой И.В., по заявлению публичного акционерного общества "Газпром газораспределение Ростов-на-Дону" (ИНН 6163000368, ОГРН 1026103159785) к Управлению Федеральной антимонопольной службы Ростовской области, при участии третьих лиц: некоммерческого партнерства по газификации и газоснабжению объектов капитального строительства "ГазЮрСервис", Грибановой Татьяны Эрастовны, об оспаривании постановления о привлечении к административной ответственности и представления

УСТАНОВИЛ:

публичное акционерное общество "Газпром газораспределение Ростов-на-Дону" (далее - ПАО "Газпром газораспределение Ростов-на-Дону", общество) обратилось в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы Ростовской области (далее - антимонопольный орган, управление, УФАС по Ростовской области) о признании незаконным и отмене постановления от 25.04.2018 N 532/02 о привлечении общества к административной ответственности, предусмотренной частью 2 статьи 9.21 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) в виде штрафа в размере 600 000 рублей; признании недействительным представления от 25.04.2018 N 532/02 об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены некоммерческое партнерство по газификации и газоснабжению объектов капитального строительства "ГазЮрСервис", Грибанова Татьяна Эрастовна.

Решением суда от 20.06.2018, с учетом определения об исправлении опечатки от 20.06.2018, оставленным без изменения постановлением суда апелляционной инстанции от 18.10.2018, заявленные требования удовлетворены. Судебные акты мотивированы тем, что правовые нормы об односторонних сделках распространяются и на порядок выдачи и содержание доверенности, обществом правомерно были возвращены документы с указанием на отсутствие полномочий у представителя на обращение с заявкой на технологическое присоединение объекта капитального строительства к газораспределительной сети.

Постановлением суда кассационной инстанции от 23.01.2019 судебные акты отменены с направлением дела на новое рассмотрение в Арбитражный суд Ростовской области, поскольку выводы судов об отсутствии в действиях общества состава вмененного правонарушения, являются неправомерными ввиду того, что заявление Грибановой Т.Э. было возвращено без рассмотрения по основанию отсутствия доверенности, в то время как материалы дела свидетельствуют о том, что к повторному заявлению о выдаче технических условий приложена простая письменная доверенность. Поскольку подпунктом "г" пункта 8 Правил подключения (технологического присоединения) объектов капитального строительства к сетям газораспределения, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 30.12.2013 N 1314 (далее - Правила N 1314) не содержит предписания о том, что доверенность должна быть нотариально удостоверена, оснований для возврата без рассмотрения заявления физического лица у общества не имелось. Обоснование причин, по которым общество усомнилось в полномочиях представителя не представлено, с учетом того, что ранее по первичному заявлению, оформленному и поданному аналогичным образом, выданы технические условия.

При новом рассмотрении спора суд решением от 18.04.2019 удовлетворил заявленные требования. Суд признал оспариваемое постановление незаконным и подлежащим отмене, как вынесенное при отсутствии в действиях общества состава вмененного ему в вину правонарушения, поскольку приложенная к заявлению доверенность обладала признаками поддельности.

Не согласившись с принятым судебным актом, Управление Федеральной антимонопольной службы Ростовской области обжаловало решение суда первой инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, и просило его отменить.

В обоснование апелляционной жалобы управление сослалось на то, что выводы суда первой инстанции относительно подлинности представленной доверенности являются субъективными и не могут быть приняты в отсутствие фактических доказательств.

В отзыве на апелляционную жалобу общество указало на законность и обоснованность принятого по делу судебного акта.

После отложения судебного разбирательства на основании определения от 01.07.2019 в составе суда произведена замена судьи Гуденица Т.Г. в связи с прекращением полномочий по основаниям, предусмотренным подпунктом 1 пункта 1 статьи 14 Закона Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации" и судьи Филимоновой С.С., находящейся в очередном ежегодном отпуске, на судей Ильину М.В. и Соловьеву М.В. в порядке статьи 18 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Рассмотрение апелляционной жалобы начато сначала.

В судебном заседании представитель управления доводы апелляционной жалобы поддержал в полном объеме, просил решение суда первой инстанции отменить.

Представитель ПАО "Газпром газораспределение Ростов-на-Дону" возражал против удовлетворения апелляционной жалобы, просил обжалуемое решение суда оставить без изменения.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились.

В соответствии со статьями 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено в порядке апелляционного производства в отсутствие не явившихся лиц, участвующих в деле, извещенных о времени и месте судебного заседания надлежащим образом.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, выслушав представителей участвующих в деле лиц, арбитражный суд апелляционной инстанции установил следующее.

Как следует из материалов дела, в антимонопольный орган поступило обращение Грибановой Т.Э., в котором она указала на необоснованное возвращение обществом заявления от 07.02.2018 на выдачу технических условий для подключения объекта к системе газоснабжения.

По результатам рассмотрения обращения управление в отношении общества составило протокол об административном правонарушении от 12.04.2018 N 532/02 по признакам правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 2 статьи 9.21 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Из протокола усматривается, что 07.02.2018 Грибанова Т.Э. через представителя Соцкова Р.А. подала в общество заявку на выдачу технических условий для подключения объекта к системе газоснабжения. Доверенность N 432 от 30.11.2017, выданная Грибановой Т.Э. Соцкову Р.А., удостоверена директором НП "Газюрсервис" - Соцковой Л.Е.

Из содержания доверенности на имя Соцкова Р.А. следует, что Грибанова Т.Э. передает своим представителям права на совершение действий, в том числе на представление ее интересов в государственных и административных органах и иных учреждениях, органах технической инвентаризации, АО "Ростовгоргаз", ПАО "Газпром газораспределение Ростов-на-Дону", ООО "Газпром межрегионгаз"... по вопросам связанным с оформлением проектно-сметной, технической и иной документации, необходимой для газификации принадлежащего доверителю недвижимого имущества, для чего предоставлены перечисленные в доверенности права (т. 1, л.д. 20-21).

Общество письмом от 12.02.2018 возвратило заявку, указав, что в нарушение положений подпункта "г" пункта 8 Правил N 1314 Грибановой Т.Э. не представлены документы, подтверждающие полномочия представителя, в порядке предусмотренном пунктом 3 статьи 185 Гражданского кодекса Российской Федерации. Управление пришло к выводу, что действия общества по возврату заявки нарушают пункт 13 Правил N 1314.

По результатам рассмотрения материалов дела об административном правонарушении управление вынесло постановление от 25.04.2018 N 532/02 о привлечении общества к административной ответственности, предусмотренной частью 2 статьи 9.21 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в виде штрафа в размере 600 тыс. рублей.

Обществу выдано представление от 25.04.2018 N 532/02 об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения.

Согласно частям 4 и 6 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации по делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагается на административный орган, принявший оспариваемое решение. При рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает, в том числе имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности.

Согласно части 1 статьи 9.21 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях нарушение субъектом естественной монополии правил (порядка обеспечения) недискриминационного доступа или установленного порядка подключения (технологического присоединения) к магистральным нефтепроводам и (или) магистральным нефтепродуктопроводам, электрическим сетям, тепловым сетям, газораспределительным сетям или централизованным системам горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и водоотведения, либо нарушение собственником или иным законным владельцем объекта электросетевого хозяйства правил недискриминационного доступа к услугам по передаче электрической энергии, либо препятствование собственником или иным законным владельцем водопроводных и (или) канализационных сетей транспортировке воды по их водопроводным сетям и (или) транспортировке сточных вод по их канализационным сетям влечет наложение административного штрафа на юридических лиц от 100 тыс. рублей до 500 тыс. рублей.

Повторное совершение названного административного правонарушения влечет наложение административного штрафа на юридических лиц от 600 тыс. рублей до 1 млн. рублей (часть 2 статьи 9.21 КоАП РФ).

Правила N 1314 определяют порядок подключения (технологического присоединения) к сетям газораспределения проектируемых, строящихся, реконструируемых или построенных, но не подключенных к сетям газораспределения объектов капитального строительства.

Правилами N 1314, предусмотрена возможность направления запроса о выдаче технических условий подключения, который рассматривается в 14-дневный срок (пункт 7 Правил N 1314) с последующей выдачей технических условий подключения (присоединения).

Порядок выдачи и оформления доверенности установлен статьей 185 Гражданского кодекса Российской Федерации, в соответствии с которой доверенностью признается письменное уполномочие, выдаваемое одним лицом другому лицу для представительства перед третьими лицами.

Пункт 12.2 методических рекомендаций по удостоверению доверенностей, утвержденных решением Правления Федеральной нотариальной палаты от 18.07.2016 указано, что в силу закона подлежат нотариальному удостоверению доверенности:

- на совершение сделок, требующих нотариальной формы, на подачу заявлений о государственной регистрации прав или сделок, на распоряжение зарегистрированными в государственных реестрах правами, в том числе на установление ограниченных вещных прав на имущество (п. 1 ст. 185.1 ГК РФ; Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 23.06.2015 N 25);

- на представление интересов физического лица в налоговых органах (пункт 3 статьи 29 Налогового кодекса Российской Федерации; Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.07.2013 N 57);

- на подачу заявления о кадастровом учете объектов недвижимости (Федеральный закон от 24.07.2007 N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости");

- на совершение действий, предусмотренных Федеральным законом от 21.07.1997 N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", а также Федеральным законом от 13.07.2015 N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости";

- на представление документов в регистрирующий орган в соответствии с Федеральным законом от 08.08.2001 N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей".

В пункте 2 статьи 185.1 Гражданского кодекса Российской Федерации приведен исчерпывающий перечень случаев, при которых удостоверение доверенности иными лицами, приравнивается к нотариально удостоверенным, который расширительному толкованию не подлежит.

Согласно подпункту "г" пункта 8 Правил N 1314 требуется представление доверенности или иных документов, подтверждающих полномочия представителя заявителя (в случае если запрос о предоставлении технических условий подается представителем заявителя).

Указанный пункт не содержит предписания о том, что доверенность должна быть нотариально удостоверена. Более того согласно данному пункту допускается представление иных документов, подтверждающих полномочия представителя заявителя.

Из материалов дела следует, что ранее, 15.12.2017 Грибанова Т.Э. обращалась с заявлением о выдаче технических условий, в котором указала, что планируемый расход газа составляет 4 м3 в час. К указанному заявлению приложена и доверенность от 30.11.2017 N 432. Общество 18.12.2017 выдало Грибановой Т.Э. технические условия N 00-61-7768 в которых указало, что максимальная нагрузка (часовой расход газа) составляет 4 м3/ч.

Повторное обращение 08.02.2018 Грибановой Т.Э. обусловлено увеличением расхода газа до 4,1 м3/ч, при этом к повторному заявлению приложена доверенность от 30.11.2017 N 432, которая ранее обществом оценивалась в качестве документа, подтверждающего полномочия представителя, и копия ранее выданных технических условий от 18.12.2017 N 00-61-7768.

В силу абзаца 2 пункта 12 Правил N 1314 отказ исполнителя принять к рассмотрению от заявителя запрос о предоставлении технических условий в отношении объекта капитального строительства, газификация которого допускается законодательством Российской Федерации, при представлении заявителем сведений и документов, указанных в пунктах 7 и 8 настоящих Правил, не допускается.

Как следует из пункта 13 Правил N 1314 при представлении заявителем сведений и документов, указанных в пунктах 7 и 8 настоящих Правил в полном объеме, исполнитель в течение 14 дней со дня получения запроса о предоставлении технических условий обязан определить и предоставить заявителю технические условия либо мотивированный отказ в выдаче технических условий.

Из ответа общества от 12.02.2018 N 00-61-1299 следует, что заявление Грибановой Т.Э. возвращено без рассмотрения, по основанию отсутствия доверенности, тогда как материалы дела свидетельствуют о том, что к повторному заявлению о выдаче технических условий приложена простая письменная доверенность, при указанных обстоятельствах оснований для возврата без рассмотрения заявления физического лица у общества не имелось.

При изложенных обстоятельствах вывод антимонопольного органа о наличии в деятельности общества нарушения Правил N 1314 подтверждается совокупностью имеющихся в деле доказательств и свидетельствует о наличии в его деянии события административного правонарушения.

Судебная коллегия считает, что в рассматриваемом случае отсутствуют доказательства поддельности заявления, поскольку незначительные несоответствия не могут служить единственным основанием для вывода о поддельности подписи. Различие подписей в спорных документах могут быть определены специалистом, обладающим специальными познаниями в области почерковедения. Соответствующее заключение специалиста в материалы дела не представлено. Поскольку обществу была представлена одна и та же доверенность при подаче заявлений, сотрудник общества также не могу определить поддельность документа.

В соответствии с частью 2 статьи 2.1 КоАП РФ юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых данным Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

Отсутствие вины юридического лица предполагает объективную невозможность соблюдения установленных правил, необходимость принятия мер, от юридического лица не зависящих. Основанием для освобождения ПАО "Газпром газораспределение Ростов-на-Дону" от ответственности могут служить обстоятельства, вызванные объективно непреодолимыми либо непредвиденными препятствиями, находящимися вне контроля хозяйствующего субъекта, при соблюдении той степени добросовестности, которая требовалась от него в целях выполнения законодательно установленной обязанности. Доказательств наличия указанных обстоятельств в деле не имеется.

Вместе с тем, являясь субъектом естественной монополии, ПАО "Газпром газораспределение Ростов-на-Дону" должно было предпринять все зависящие от него действия для обеспечения выполнения предусмотренных законом требований.

Доказательств, подтверждающих, что общество предприняло все зависящие от него меры по надлежащему исполнению требований действующего законодательства и недопущению совершения административного правонарушения, чрезвычайных и непредотвратимых обстоятельств, исключающих возможность соблюдения действующих норм и правил, нарушение которых послужило основанием для привлечения к административной ответственности, в материалах дела не имеется.

При таких обстоятельствах следует признать доказанным нарушение ПАО "Газпром газораспределение Ростов-на-Дону" правил технологического присоединения.

При решении вопроса о квалификации действий лица по части 2 статьи 9.21 КоАП РФ необходимо руководствоваться определением повторности, которое дано в пункте 2 части 1 статьи 4.3 КоАП РФ.

В соответствии с указанной нормой под повторным совершением административного правонарушения понимается совершение административного правонарушения в период, когда лицо считается подвергнутым административному наказанию в соответствии со статьей 4.6 КоАП РФ за совершение однородного административного правонарушения.

В силу статьи 4.6 КоАП РФ лицо, которому назначено административное наказание за совершение административного правонарушения, считается подвергнутым данному наказанию со дня вступления в законную силу постановления о назначении административного наказания до истечения одного года со дня окончания исполнения данного постановления.

Таким образом, положения части 2 статьи 9.21 КоАП РФ необходимо рассматривать во взаимной связи с пунктом 2 части 1 статьи 4.3 и статьей 4.6 КоАП РФ.

В рассматриваемом случае установлено и материалами дела подтверждается, что, решая вопрос о квалификации действий общества по части 2 статьи 9.21 КоАП РФ, антимонопольный орган принял во внимание, что сетевая компания в течение года привлекалась к административной ответственности по части 1 статьи 9.21 КоАП РФ. В обоснование данного обстоятельства управление привело в оспариваемом акте постановление от 11.10.2016 N 833/2, которыми заявитель был привлечен к административной ответственности по части 1 статьи 9.21 КоАП РФ.

Указанное постановление обжаловалось обществом и вступило в законную силу после его обжалования 03.05.2017 (дело N А53-30901/2016). Соответственно, на момент совершения рассматриваемого в настоящем деле правонарушения (12.02.2018) заявитель считался подвергнутым административному наказанию.

При таких обстоятельствах квалифицирующий признак объективной стороны состава вменяемого заявителю административного правонарушения (повторное совершение однородного правонарушения) в данном случае имеет место, квалификация деяния общества по части 2 статьи 9.21 КоАП РФ правомерна.

Собранные по настоящему делу доказательства в их совокупности и взаимосвязи позволяют сделать вывод о наличии вины общества в совершении вмененного ему административного правонарушения, в связи с чем, принимая во внимание изложенные выше обстоятельства, отсутствуют законные основания для признания оспариваемого постановления незаконным.

Нарушений процедуры привлечения общества к административной ответственности судом апелляционной инстанции не установлено.

Из материалов дела следует, что протокол об административном правонарушении составлен, а оспариваемое постановлении вынесено уполномоченными должностными лицами административного органа с соблюдением требований КоАП РФ. Срок давности привлечения общества к административной ответственности не нарушен.

Рассматривая вопрос о законности представления от 20.09.2018 об устранении причин и условий, способствовавших совершению вмененных обществу административных правонарушений, суд исходит из требований части 1 статьи 29.13 КоАП РФ, в силу которой орган, должностное лицо, рассматривающие дело об административном правонарушении, при установлении причин административного правонарушения и условий, способствовавших его совершению, вносят в соответствующие организации и соответствующим должностным лицам представление о принятии мер по устранению указанных причин и условий.

В пункте 20.1 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях", предусмотренные статьей 29.13 КоАП РФ представления об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения, если они внесены на основании обстоятельств, отраженных в постановлении по делу об административном правонарушении, обжалуются вместе с таким постановлением по правилам, определенным параграфом 2 главы 25 АПК РФ.

Оспариваемое представление вынесено в порядке части 1 статьи 29.13 КоАП РФ об устранении причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений.

Таким образом, вопрос о правомерности вынесения представления связан с вопросом о законности привлечения заявителя к административной ответственности, установлением причин административных правонарушений и условий, способствовавших их совершению.

Учитывая вышеизложенное, оснований для отмены представления об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения от 25.04.2018 N 532/02 не имеется.

Довод о том, что в материалы дела представлено письмо от 01.02.2019 Грибановой Т.Э. о том, что она не уполномочивала Соцкова Р.А. и Дееву К.Ю. на представление ее интересов и она не является членом НП "ГазЮрСервис", судебной коллегией не принимается, поскольку оно подготовлено по истечение года с момента рассмотрения заявки и обществом не рассматривалось при оценке заявки Грибановой Т.Э. Кроме того, суд критически относится к указанному письму, поскольку в письменных пояснениях от 01.10.2018, представленных в суд апелляционной инстанции Грибанова Т.Э. указала на то, что доверила представление своих интересов партнерству.

При изложенных обстоятельствах по делу решение суда первой инстанции подлежит отмене.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 18.04.2019 по делу N А53-14277/2018 отменить.

В удовлетворении заявленных требований отказать.

В соответствии с частью 5 статьи 271, частью 1 статьи 266 и частью 2 статьи 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в срок, не превышающий двух месяцев со дня принятия настоящего постановления, в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

О.Ю. Ефимова

Судьи

М.В. Ильина М.В. Соловьева