Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 2 октября 2019 г. N 14АП-7959/19

г. Вологда

02 октября 2019 г.

Дело N А66-1238/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 25 сентября 2019 года.

В полном объёме постановление изготовлено 02 октября 2019 года.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Мурахиной Н.В., судей Алимовой Е.А. и Докшиной А.Ю.

при ведении протокола секретарем судебного заседания Василисиной А.С.,

при участии от Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки Мурашовой Е.Ю. по доверенности от 26.12.2018 N 01-319/11-01, от автономной некоммерческой организации высшего образования "Институт "Верхневолжье" Аксеновой И.Н., ректора, а также Сафарян О.В. по доверенности от 27.03.2019,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки на решение Арбитражного суда Тверской области от 04 июля 2019 года по делу N А66-1238/2019,

установил:

Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки (ОГРН 1047796344111, ИНН 7701537808; адрес: 127994, Москва, улица Садовая-Сухаревская, дом 16; далее - Рособрнадзор, служба) обратилась в Арбитражный суд Тверской области с заявлением к автономной некоммерческой организации высшего образования "Институт "Верхневолжье" (ОГРН 1176952012929, ИНН 6950209428; адрес: 170100, Тверская область, город Тверь, улица Советская, дом 36; далее - институт, образовательное учреждение) об аннулировании лицензии от 19.09.2017, регистрационный номер N 2640, серия 90Л01 N 0009729.

Решением Арбитражного суда Тверской области от 04 июля 2019 года по делу N А66-1238/2019 в удовлетворении заявленных требовании отказано.

Рособрнадзор с судебным актом не согласился и обратился с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить и принять по делу новый судебный акт. В обоснование жалобы указывает на ошибочность вывода суда об отсутствии оснований для аннулирования лицензии. Отмечает, что предъявленные в 2019 году в ходе рассмотрения дела судом в подтверждение устранения выявленных нарушений документы не могут подтверждать факт устранения недостатков в целях исполнения предписания от 04.07.2018, поскольку они должны были быть предъявлены службе до 03.08.2018. Отмечает, что суд первой инстанции фактически не применил положения части 8 статьи 93 Федерального закона от 29.12.2012 N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" (далее - Закон N 273-ФЗ, Закон об образовании).

Институт отзыв на жалобу не представил.

Заслушав объяснения лиц, участвующих в деле, исследовав доказательства по делу, проверив законность и обоснованность решения суда, изучив доводы жалобы, суд апелляционной инстанции не находит оснований для ее удовлетворения.

Как следует из материалов дела, Рособрнадзором институту выдана бессрочная лицензия от 19.09.2017 серия 90Л01 N 0009729 на право ведения образовательной деятельности.

На основании приказа Рособрнадзора от 13.03.2018 N 291 в период с 19.03.2018 по 23.03.2018 службой проведена плановая выездная проверка деятельности института, по результатам которой составлен акт проверки от 23.03.2018 N 98/З и в связи с выявленными нарушениями выдано предписание от 23.03.2018 N 07-55-24/06-З об устранении выявленных нарушений в срок до 04.05.2018.

Поскольку полученные от института с письмом от 03.04.2018 N 30 во исполнение данного предписания не позволили службе сделать вывод об устранении всех отраженных в предписании от 23.03.2018 нарушений, в отношении него на основании приказа от 26.06.2018 N 87 проведена внеплановая проверка, по результатам которой составлен акт от 04.07.2018 N 259/ВП/КП/З, также содержащий в себе вывод о неисполнении предписания.

В связи с этим институту повторно выдано предписание от 04.07.2018 N 07-55-102/15-З/ПП со сроком исполнения до 03.08.2018, в отношении ректора оформлен протокол об административном правонарушении от 04.07.2018 N АП-259/ВП/КП/З-1/19.5, правонарушение квалифицировано по части 1 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).

Постановлением мирового судьи судебного участка N 3 Центрального района г. Твери от 03.08.2018 по делу N 5-759-3/2018, оставленным без изменения решением Центрального районного суда г. Твери от 23.11.2018 по делу N 12-649/2018 ректор института признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 19.5 КоАП РФ.

В материалах дела усматривается, что во исполнение предписания от 04.07.2018 N 07-55-102/15-З/ПП институт предъявил службе отчет об исполнении предписания от 01.08.2018.

По результатам рассмотрения предъявленных документов Рособрнадзором составлен акт проверки от 17.08.2018 N 07-55-1035, из содержания которого следует, что институт в установленный повторным предписанием срок не представил в Рособрнадзор документы, подтверждающие устранение следующих нарушений требований законодательства Российской Федерации в сфере образования:

- части 3 статьи 41 Закона об образовании;

- пункта 14 Положения о практике обучающихся, осваивающих основные профессиональные образовательные программы высшего образования, утвержденного приказом Минобрнауки России от 27.11.2015 N 1383 (далее - Положение о практике обучающихся);

- подпункта "н" пункта 12 Правил оказания платных образовательных услуг, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 15.08.2013 N 706 (далее - Правила оказания платных услуг);

- подпункта 3.4 пункта 3 Требований к структуре официального сайта образовательной организации в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" и формату представления на нем информации, утвержденных приказом Рособрнадзора от 29.05.2014 N 785 (далее - Требования к структуре официального сайта).

В связи с этим служба пришла к выводу о том, что предписание от 04.07.2018 N 07-55-102/15-З/ПП исполнено не в полном объеме.

Приведенные выше обстоятельства, а именно неисполнение институтом повторного предписания, а также привлечения ректора к административной ответственности послужили основанием для обращения Рособрнадзором в соответствии с частью 8 статьи 93 Закона об образовании в арбитражный суд с требованием об аннулировании лицензии на право осуществления образовательной деятельности от 19.09.2017 серия 90Л01 N 0009729.

Суд правомерно отказал в удовлетворении заявленного требования.

Федеральный закон Российской Федерации от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (далее - Закон N 99-ФЗ) регулирует отношения, возникающие между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, в связи с осуществлением лицензирования отдельных видов деятельности.

Частью 1 статьи 12 Закона N 99-ФЗ установлен перечень видов деятельности, для осуществления которых требуются лицензии, в том числе образовательная деятельность.

Согласно части 6 статьи 93 Закона N 273-ФЗ в случае выявления нарушения требований законодательства об образовании соответствующий орган по контролю и надзору в сфере образования выдает органу или организации, допустившим такое нарушение, предписание об устранении выявленного нарушения. Указанный в предписании срок его исполнения не может превышать шесть месяцев.

В соответствии с частью 7 статьи 93 Закона N 273-ФЗ в случае неисполнения указанного в части 6 настоящей статьи предписания (в том числе если отчет, представленный органом или организацией, допустившими такое нарушение, не подтверждает исполнение предписания в установленный им срок или этот отчет до истечения срока исполнения предписания не представлен) орган по контролю и надзору в сфере образования возбуждает дело об административном правонарушении в порядке, установленном КоАП РФ, выдает повторно предписание об устранении ранее не устраненного нарушения и запрещает прием в данную организацию полностью или частично. Срок исполнения выданного повторно предписания не может превышать три месяца.

Как предусмотрено частью 8 статьи 93 Закона N 273-ФЗ до истечения срока исполнения выданного повторно предписания орган по контролю и надзору в сфере образования должен быть уведомлен органом или организацией об устранении нарушения требований законодательства об образовании с приложением документов, содержащих сведения, подтверждающие исполнение указанного предписания. В течение тридцати дней после получения такого уведомления орган по контролю и надзору в сфере образования проводит проверку содержащейся в нем информации. Прием в организацию, осуществляющую образовательную деятельность, возобновляется по решению органа по контролю и надзору в сфере образования со дня, следующего за днем подписания акта проверки, устанавливающего факт исполнения выданного повторно предписания, или со дня, следующего за днем вступления в законную силу судебного акта о прекращении производства по делу об административном правонарушении в связи с отсутствием состава административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 19.5 КоАП РФ. В случае вынесения судом решения о привлечении организации, осуществляющей образовательную деятельность, и (или) должностных лиц этой организации к административной ответственности за неисполнение в установленный срок указанного в части 6 настоящей статьи предписания и в случае неустранения нарушений требований законодательства об образовании в установленный органом по контролю и надзору в сфере образования срок исполнения выданного повторно предписания орган по контролю и надзору в сфере образования приостанавливает действие лицензии на осуществление образовательной деятельности этой организации полностью или частично и обращается в суд с заявлением об аннулировании такой лицензии.

В части 12 статьи 20 Закона N 99-ФЗ установлено, что лицензия аннулируется по решению суда на основании рассмотрения заявления лицензирующего органа об аннулировании лицензии.

При этом, как верно отметил суд первой инстанции, аннулирование лицензии является мерой воздействия на лицензиатов в целях удержания их от продолжения совершения грубых нарушений лицензионных требований, соблюдения положений действующего законодательства.

Основанием для аннулирования лицензии является не само нарушение, допущенное лицензиатом, а факт невыполнения указаний лицензирующего органа об устранении этих нарушений.

В рассматриваемом случае, действительно имеется совокупность установленных частью 7 статьи 93 Закона об образовании факторов, при которой Рособрнадзор обращается в суд с заявлением об аннулировании такой лицензии.

Вместе с тем, аннулирование лицензии представляет собой специальную предупредительную меру, непосредственно связанную со спецификой деятельности, при осуществлении которой могут затрагиваться конституционные права и свободы, а также права и законные интересы других лиц (пункт 20 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10).

Из определений Конституционного Суда Российской Федерации от 14.12.2000 N 244-О, от 05.07.2001 N 130-О, от 07.06.2001 N 139-О, от 07.02.2002 N 16-О, постановлений от 21.11.2002 N 15-П, от 30.07.2001 N 13-П, информационного письма Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 20.12.1999 N С1-7/смп-1341 "Об основных положениях, применяемых Европейским Судом по правам человека по защите имущественных прав и права на правосудие" также следует, что меры государственного принуждения должны применяться с учетом характера совершенного правонарушения, размера причиненного вреда, степени вины правонарушителя, его имущественного положения и иных существенных обстоятельств.

Указанные меры не должны подавлять экономическую самостоятельность и инициативу граждан и юридических лиц, чрезмерно ограничивать право каждого на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, а также право частной собственности.

В рассматриваемом случае из представленного институтом отчета, акта проверки лицензирующего органа от 17.08.2018 N 07-55-1035, усматривается, что институтом предприняты меры по устранению выявленных нарушений, отраженных в повторном предписании от 04.07.2018 N 07-55-102/15-З/ПП.

Данный факт не отрицается и представителями службы в ходе рассмотрения дела судами первой и апелляционной инстанции.

Из акта от 17.08.2018 N 07-55-1035 следует, что служба расценила как неустраненные следующие нарушения: институтом не предоставлено медицинской организации помещение, соответствующее условиям и требованиям для оказания первичной медико-санитарной помощи обучающимся; не составлен совместный рабочий график (план) проведения практики с профильной организацией; в договорах об оказании платных образовательных услуг, заключенных институтом в 2017 году, отсутствуют сведения о виде документа, выдаваемого после успешного прохождения итоговой аттестации; на официальном сайте на странице "Образование" отсутствуют сведения о программах дополнительного образования детей и взрослых.

При оценке указанных нарушений, суд верно исходил из следующего.

Частью 3 статьи 41 Закона N 273-ФЗ закреплено, что организация оказания первичной медико-санитарной помощи обучающимся осуществляется органами исполнительной власти в сфере здравоохранения. Первичная медико-санитарная помощь оказывается обучающимся медицинскими организациями, а также образовательными организациями, осуществляющими медицинскую деятельность в порядке, установленном законодательством в сфере охраны здоровья. Оказание первичной медико-санитарной помощи обучающимся в образовательных организациях, реализующих основные общеобразовательные программы, образовательные программы среднего профессионального образования, программы бакалавриата, программы специалитета, программы магистратуры, дополнительные предпрофессиональные образовательные программы в области физической культуры и спорта и дополнительные предпрофессиональные образовательные программы в области искусств, осуществляется в образовательной организации либо в случаях, установленных органами государственной власти субъектов Российской Федерации, в медицинской организации. При оказании первичной медико-санитарной помощи обучающимся в образовательной организации эта образовательная организация обязана предоставить безвозмездно медицинской организации помещение, соответствующее условиям и требованиям для оказания указанной помощи.

Согласно частям 2 и 3 статьи 33 Федерального закона от 21.11.2011 N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" организация оказания первичной медико-санитарной помощи гражданам в целях приближения к их месту жительства, месту работы или обучения осуществляется по территориально-участковому принципу, предусматривающему формирование групп обслуживаемого населения по месту жительства, месту работы или учебы в определенных организациях, с учетом положений статьи 21 данного Федерального закона. Первичная доврачебная медико-санитарная помощь оказывается фельдшерами, акушерами и другими медицинскими работниками со средним медицинским образованием.

В соответствии с частью 1 статьи 41 Закона об образовании охрана здоровья обучающихся включает в себя, в том числе, оказание первичной медико-санитарной помощи в порядке, установленном законодательством в сфере охраны здоровья.

Из системного анализа приведенных норм следует, что медицинское обслуживание в образовательном учреждении осуществляется не образовательным учреждением, а работниками медицинских учреждений, которым образовательное учреждение должно предоставить для этого необходимые условия, в том числе и помещение, соответствующее необходимым требованиям для оказания указанной помощи.

Во исполнение требований выданного предписания, институтом и обществом с ограниченной ответственностью "Вера" (лицензия на осуществление медицинской деятельности от 27.12.2018 N ЛО-69-01-002288) заключен договор от 22.02.2019 N 22/02-2018 на организацию медицинского обслуживания обучающихся в образовательной организации; представлены санитарно-эпидемиологическое заключение от 01.07.2019 N 69.01.01.000.М 000351.07.19 о соответствии санитарным правилам здания, строения, сооружения, помещения, для осуществления медицинской деятельности по адресу: г. Тверь, ул. Советская, д. 36, 1 этаж, пом. "3", выданное на основании экспертного заключения ФБУЗ "Центр гигиены и эпидемиологии в Тверской области от 27.06.2019 N 04-1/4-2/288 (акт обследования от 27.06.2019).

Следовательно, названными документами подтверждается факт обеспечения институтом помещением, подтверждающим его соответствие для осуществления медицинской деятельности.

В договорах об оказании платных образовательных услуг, заключенных институтом в 2017 году, представленных им на проверку, действительно, отсутствовали сведения о виде документа, выдаваемого обучающемуся после успешного прохождения итоговой аттестации.

Согласно подпункту "н" пункта 12 Правил оказания платных услуг в типовых договорах на оказание платных образовательных услуг и договорах со студентами должен быть указан тип документа, выдаваемого обучающемуся после успешного освоения им соответствующей образовательной программы.

Из частей 3 и 4 статьи 60 Закона N 273-ФЗ лицам, успешно прошедшим итоговую аттестацию, выдаются документы об образовании и (или) о квалификации, образцы которых самостоятельно устанавливаются организациями, осуществляющими образовательную деятельность. Лицам, успешно прошедшим государственную итоговую аттестацию, выдаются, если иное не установлено Федеральным законом, документы об образовании и документы об образовании и о квалификации установленного федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования, образца.

Вместе с тем, во исполнение выданного предписания от 04.07.2018 приказом института от 24.12.2018 утверждена новая форма договора об оказании платных образовательных услуг с включенными в него сведениями, предусмотренными статьей 60 Закона N 273-ФЗ, что службой при рассмотрении дела не оспаривается.

Во исполнение требований пункта 14 Положения о практике обучающихся образовательным учреждением представлены документы, подтверждающие организацию проведения учебной практики, составленные руководителем практики от института и от профильной организации.

Институтом не отрицается, что в нарушение подпункта 3.4 Требований к структуре официального сайта на главной странице подраздела "Образование" не указывалась информация об описании образовательной программы, учебном плане, календарном учебном графике по образовательной профессиональной программе высшего профессионального образования по направлению подготовке 45.03.01 "Филология (бакалавриат)", программам дополнительного образования детей и взрослых, дополнительного профессионального образования.

Однако данное нарушение также устранено, что подтверждается информацией, размещенной на официальном сайте института http://uppervolga.com//, а также предъявленными скриншотами страниц сайта, содержащие необходимую информацию.

Статья 93 Закона N 273-ФЗ не устанавливает безусловную обязанность суда при наличии перечисленных в нем оснований принять решение об аннулировании лицензии, в связи с этим суд при рассмотрении заявления об аннулировании лицензии не может ограничиваться формальной констатацией лишь факта нарушений, не выявляя иные связанные с ним обстоятельства.

Такая мера, как аннулирование лицензии, по своей правовой природе является административно-правовой санкцией и должна соответствовать требованиям, предъявляемым к подобного рода мерам юридической ответственности.

Ссылка службы на определение Верховного Суда Российской Федерации от 31.03.2017 N 305-КГ16-12763 по делу N А40-203393/2015 не может быть принята, поскольку решение по настоящему делу принято на основании оценки собранных доказательств, при этом обстоятельства и факты нарушений являются различными.

В соответствии с частью 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации введение ответственности за правонарушение и установление конкретной санкции, ограничивающей конституционное право, исходя из общих принципов права, должно отвечать требованиям справедливости, быть соразмерным конституционно закрепляемым целям и охраняемым законным интересам, а также характеру совершенного деяния.

В силу статьи 49 Гражданского кодекса Российской Федерации аннулирование лицензии ограничивает правоспособность юридического лица, так как лишает его возможности заниматься определенным видом деятельности, и такая мера должна носить исключительный характер, отвечать требованиям справедливости, быть адекватной, соразмерной допущенным нарушениям, следовательно, является крайней мерой ответственности. В рассматриваемом случае с учетом характера допущенных нарушений и фактического устранения недостатков суд первой инстанции сделал обоснованный вывод о том, что требование об аннулировании лицензии являлось несоразмерным выявленным нарушениям.

Принимая во внимание активные действия института, направленные на устранение нарушений, суд первой инстанции правомерно пришел к выводу об отсутствии оснований для применения к нему такой меры принудительного воздействия как аннулирование лицензии.

При указанных обстоятельствах суд апелляционной инстанции установил, доводы жалобы не содержат фактов, которые влияли бы на законность и обоснованность обжалуемого решения либо опровергали выводы суда первой инстанции.

Решение арбитражным судом первой инстанции вынесено при полном выяснении обстоятельств дела, нарушений норм материального и процессуального права не установлено, оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены обжалуемого судебного акта не имеется.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда Тверской области от 04 июля 2019 года по делу N А66-1238/2019 оставить без изменения, апелляционную жалобу Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

Н.В. Мурахина

Судьи

Е.А. Алимова А.Ю. Докшина