Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 15 октября 2019 г. N 04АП-4941/19

г. Чита

15 октября 2019 г.

Дело N А10-7445/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 8 октября 2019 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 15 октября 2019 года.

Четвертый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Басаева Д.В.,

судей: Желтоухова Е.В., Никифорюк Е.О.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Козинцевой М.А.,

при участии в судебном заседании представителей общества с ограниченной ответственностью "Закаменское ПУЖКХ" Шагдурова А.Ч. (доверенность от 19.10.2018), Министерства финансов Республики Бурятия Мишековой Е.В. (доверенность от 14.05.2018),

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Закаменское ПУЖКХ" на решение Арбитражного суда Республики Бурятия от 8 июля 2019 года по делу N А10-7445/2018,

установил:

общество с ограниченной ответственностью "Закаменское ПУЖКХ" (ОГРН 1050300650135, ИНН 0307031425, далее - истец, общество, регулируемая организация, ООО "Закаменская ПУЖКХ") обратилось в Арбитражный суд Республики Бурятия с иском, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), о взыскании 77 412 400 рублей - убытков за счёт казны Республики Бурятия в лице Министерства финансов Республики Бурятия (ОГРН 1020300967257, ИНН 0323054892, далее - ответчик, Минфин РБ).

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: Республиканская служба по тарифам Республики Бурятия (ОГРН 1020300973208, ИНН 0326002067, далее - РСТ РБ, регулятор), Федеральная антимонопольная служба России (ОГРН 1047796269663, ИНН 7703516539, далее - ФАС России).

Решением Арбитражного суда Республики Бурятия от 8 июля 2019 года по делу N А10-7445/2018 в удовлетворении исковых требований отказано.

Истец обратился в суд с апелляционной жалобой, в которой просит отменить обжалуемый судебный акт в полном объеме по мотивам, изложенным в жалобе.

Апеллянт полагает, что поскольку возникновение потерь теплоснабжающей организации (по настоящему делу это потери истца как теплоснабжающей организации, вызванные удорожанием стоимости мазута, используемого для теплоснабжения в течение определенного регулируемого периода по сравнению со стоимостью мазута, учтенного в тарифе на этот же регулируемый период) служит прямым следствием реализации полномочий по государственному регулированию цен (тарифов) на тепловую энергию, субъектом, обязанным возместить теплоснабжающей организации расходы, обусловленные установлением тарифа на уровне ниже экономически обоснованного, должно быть то публично-территориальное образование, уполномоченным органом которого было принято соответствующее тарифное решение, т.е., по общему правилу, субъект Российской Федерации.

Апеллянт не согласен с выводом суда первой инстанции о том, что у истца в спорные регулируемые периоды отсутствовали выпадающие доходы, являющиеся основанием для бюджетной компенсации, поскольку такие выводы не основаны на материалах дела и противоречат признаваемым сторонами спора обстоятельствам, согласно которым ответчиком муниципальному образованию представлялись бюджетные средства для создания нормативного запаса топлива, откуда истцу в 2011 и 2012 годах выделялся мазут в определенных размере и стоимости при документально подтвержденном наличии потерь истца, вызванных удорожанием стоимости мазута, с последующим предоставлением отчетных документов главному распорядителю бюджетных средства и Минфину РБ.

Также считает необоснованным вывод суда первой инстанции о пропуске истцом срока исковой давности, мотивированный тем, что истец узнал об установлении тарифов, начиная с 2011 года с момента принятия решения регулятором, соответственно, 23.11.2010, на 2012 год с 28.10.2011, на 2013 год с 29.12.2012, с иском обратился в суд 05.12.2018, то есть по истечению соответствующих трех лет после принятия регулятором этих решений.

РСТ и Минфин в отзывах с доводами апелляционной жалобы не согласились.

Информация о времени и месте судебного заседания по апелляционной жалобе размещена на официальном сайте апелляционного суда в сети "Интернет 12.09.2019. Таким образом, о месте и времени судебного заседания лица, участвующие в деле, извещены надлежащим образом в порядке, предусмотренном главой 12 АПК РФ.

Республиканская служба по тарифам Республики Бурятия, Федеральная антимонопольная служба России явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили. Руководствуясь частью 3 статьи 156, частью 1 статьи 123 АПК РФ, суд считает возможным рассмотреть дело в отсутствие надлежащим образом извещенных лиц, участвующих в деле.

Дело рассматривается в порядке, предусмотренном главой 34 АПК РФ.

Изучив материалы дела, доводы апелляционной жалобы, отзывов на жалобу, проверив соблюдение судом первой инстанции норм материального и процессуального права, заслушав пояснения лиц, участвующих в деле, суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

Как следует из материалов дела, истец являлся ресурсоснабжающей организацией, оказывающей услуги теплоснабжения на территории г. Закаменска, с. Холтосон, с. Баянгол Закаменского района Республики Бурятия в период с 07.12.2005 по 01.12.2015.

Услуги теплоснабжения оказывались на основании договоров аренды недвижимого имущества между Комитетом имущественных отношений Закаменского района (арендодатель) и ООО "Закаменское ПУЖКХ (арендатор) от 07.12.2005, с учетом дополнительного соглашения о том, что арендодателем является МО ГП "город Закаменск", договора аренды оборудования от 17.12.2005. Договоры аренды зарегистрированы в установленном порядке. По акту приема-передачи имущество передано истцу.

Договоры аренды расторгнуты 07.12.2015 в связи с истечением срока их действия.

По мнению истца, в результате бездействия публично-правовых органов Республики Бурятия в непринятии нормативных правовых актов по субсидированию выпадающих доходов, связанных с удорожанием стоимости топлива в период отопительного сезона, истцу не возмещены выпадающие доходы, понесенные в связи с удорожанием мазута в отопительные периоды 2009, 2011, 2012 годов.

В течение с 2005 по 2012 годы у истца ежегодно складывался недостаток средств (выпадающие доходы) вследствие непрогнозируемого роста рыночной цены топочного мазута.

В отопительном периоде 2011 года истец закупил мазут в количестве 11 099, 876 тонн на сумму 167 939 869 рублей 40 копеек. Фактически среднегодовая цена 1 тонны мазута за 2011 год составила 15 129 рублей 89 копеек с учетом НДС.

В тарифе на тепловую энергию, установленном на 2011 год цена 1 тонны мазута, согласно протоколу Коллегии РСТ РБ от 23.11.2010, предусмотрена в сумме 10 850 рублей 50 копеек с учетом НДС.

Вследствие удорожания мазута у общества сложился недостаток средств в сумме 47 500 000 рублей 68 копеек, которые истцу не субсидированы.

В отопительном периоде 2012 года истец фактически приобрел мазут в количестве 8 380,555 тонн на сумму 139 806 000 рублей 71 копейку. Фактически среднегодовая цена 1 тонны мазута составила в 2012 году - 16 682 рубля 27 копеек с учетом НДС.

В тарифе на тепловую энергию, установленном на 2012 год, цена 1 тонны мазута согласно протоколу Коллегии РСТ РБ от 28.10.2011 N 2/83 предусмотрена в сумме 13 113 рублей 09 копеек с учетом НДС. Не возмещены впадающие доходы за 2012 год в сумме 29 911 000 рублей 71 копейки.

В связи с не возмещением впадающих доходов истец обратился в суд с иском.

Суд первой инстанции, оценив доводы и возражения сторон, а также доказательства, представленные сторонами в обоснование своих требований и возражений, в соответствии со статьёй 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации на предмет их относимости, допустимости, достоверности в отдельности, а также достаточности и взаимной связи в их совокупности, на основе правильного установления фактических обстоятельств по делу, верного применения норм материального и процессуального права сделал обоснованный вывод об отсутствии оснований для удовлетворения исковых требований.

Согласно пункту 1 статьи 15 Гражданского кодекса Российской Федерации лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков, если законом или договором не предусмотрено возмещение убытков в меньшем размере. При этом под реальным ущербом понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (пункт 2 статьи 15 ГК РФ).

На основании статьи 16 Гражданского кодекса Российской Федерации убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием.

Статьей 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации предусмотрено, что внедоговорной вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования.

Общими основаниями ответственности за причинение вреда являются противоправность поведения нарушителя, причинная связь между таким поведением и наступившим вредом, а также вина причинителя вреда (статья 1064 Гражданского кодекса Российской Федерации).

В предмет доказывания по делу о взыскании убытков входит установление факта причинения вреда и размера понесенных убытков. Противоправность поведения нарушителя при наступлении гражданско-правовой ответственности, предусмотренной статьями 16 и 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации, выражается в незаконности актов, действий или бездействия органов публичной власти.

Субъектами данной ответственности являются органы государственной власти или местного самоуправления, исполняющие свои властные публичные обязанности и выступающие от имени соответствующих публично-правовых образований, которые возмещают внедоговорной вред за счет казны.

Таким образом, для наступления у органа публичной власти гражданско-правовой ответственности, предусмотренной статьями 16, 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации, необходимо установление совокупности всех вышеуказанных элементов, составляющих убытки. При этом отсутствие хотя бы одного из элементов не может привести к наступлению для публичного субъекта гражданско-правовой ответственности в виде возмещения убытков.

Правовые основы экономических отношений, возникающих в связи с производством, передачей, потреблением тепловой энергии, тепловой мощности, теплоносителя с использованием систем теплоснабжения, созданием, функционированием и развитием таких систем, установлены Федеральным законом от 27 июля 2010 года N 190-ФЗ "О теплоснабжении" (далее - Закон о теплоснабжении), который также определяет полномочия органов государственной власти, органов местного самоуправления поселений, городских округов по регулированию и контролю в сфере теплоснабжения, права и обязанности потребителей тепловой энергии, теплоснабжающих организаций, теплосетевых организаций.

Согласно части 1 статьи 3 Закона о теплоснабжении к общим принципам организации отношений в сфере теплоснабжения относятся, в том числе: соблюдение баланса экономических интересов теплоснабжающих организаций и интересов потребителей; обеспечение экономически обоснованной доходности текущей деятельности теплоснабжающих организаций и используемого при осуществлении регулируемых видов деятельности в сфере теплоснабжения инвестированного капитала; обеспечение недискриминационных и стабильных условий осуществления предпринимательской деятельности в сфере теплоснабжения.

В части 1 статьи 7 указанного закона приведены основные принципы регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения. Регулированию подлежат предельные (минимальный и (или) максимальный) уровни тарифов на тепловую энергию (мощность), поставляемую теплоснабжающими организациями потребителям (пункт 2 части 1 статьи 8 этого же закона).

В соответствии с частью 1 статьи 10 Закона о теплоснабжении государственное регулирование цен (тарифов) на тепловую энергию (мощность) осуществляется на основе принципов, установленных указанным законом, в соответствии с основами ценообразования в сфере теплоснабжения, правилами регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, утвержденными Правительством Российской Федерации, иными нормативными правовыми актами и методическими указаниями, утвержденными федеральным органом исполнительной власти в области государственного регулирования тарифов в сфере теплоснабжения.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2004 г. N 109 "О ценообразовании в отношении электрической и тепловой энергии в Российской Федерации" утверждены Основы ценообразования в отношении электрической и тепловой энергии в Российской Федерации (далее - Основы ценообразования) и Правила государственного регулирования и применения тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации (далее - Правила). Данное постановление применимо к спорным правоотношениям до 01.01.2014.

Установление тарифов и (или) предельных уровней производится регулирующими органами путем рассмотрения соответствующих дел.

Решение органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов принимается по форме, утверждаемой Федеральной службой по тарифам (ранее до упразднения на основании Указа Президента Российской Федерации от 21.07.2015 N 373 "О некоторых вопросах государственного управления и контроля в сфере антимонопольного и тарифного регулирования), включает: величину тарифов и (или) их предельных уровней с разбивкой по категориям (группам) потребителей; даты введения в действие тарифов и (или) их предельных уровней, в том числе с календарной разбивкой. В протоколе указываются основные показатели деятельности регулируемой организации на расчетный период регулирования (объем необходимой валовой выручки и основные статьи расходов по регулируемым видам деятельности в соответствии с Основами ценообразования в отношении электрической и тепловой энергии в Российской Федерации) (пункт 21 Правил).

В пункте 22 Правил указаны основания, по которым отказано во включении в тарифы отдельных расходов, предложенных организацией, осуществляющей регулируемую деятельность, указываются в протоколе.

Приведенные нормы федерального законодательства являются императивными, содержат, в том числе, порядок принятия решения об установлении тарифов, который предусматривает последовательность процедур и требований к ним, необходимых для принятия тарифного решения, форму принятия решения и закрепления устанавливаемых параметров. Данный порядок является обязательным для органа регулирования при установлении тарифа и исключает возможность отступления от установленных процедур и требований по усмотрению регулирующего органа.

Следовательно, действие (бездействие) органа регулирования, выразившееся в нарушении определенной нормативным правовым актом процедуры установления тарифа, является нарушением требований федерального законодательства и, соответственно, основанием для признания такого тарифа недействующим, в данном случае, когда такое нарушение повлияло на правильность определения его размера.

Судом первой инстанции установлено, что Республиканской службой по тарифам Республики Бурятия при принятии и введении в действие тарифов был применен метод экономически обоснованных расходов (затрат) общества на производство тепловой энергии.

В связи с этим существенное значение для правильного разрешения дела имеет наличие экономического и правового обоснования в экспертном заключении и в протоколе заседания коллегии регулятора.

Истец ссылается на отсутствие бюджетной компенсации удорожания стоимости мазута, а также на то, что регулятором не учтен факт удорожания стоимости мазута в тарифах на последующие периоды. Выпадающие доходы истца возникли в регулируемые периоды 2011, 2012 годов.

На основании Постановления Республики Бурятия от 20.01.2009 N 13 истцу в отопительном сезоне 2009-2010 годов компенсированы расходы, связанные с удорожанием мазута, используемого для выработки тепловой энергии.

Однако Постановлением Правительства Республики Бурятия от 22.06.2011 N 312 отменено указанное выше Постановление Правительства Республики Бурятия и утвержден Порядок предоставления субсидий на создание нормативного запаса топлива (мазута) (далее - Порядок N 312).

В пунктах 7, 7.1 указанного Порядка предусмотрено, что отпуск нормативного запаса топлива (мазута) осуществляется уполномоченным органом муниципального образования с 1 ноября в адрес организации, эксплуатирующей муниципальную котельную, работающую на мазуте, в целях предупреждения чрезвычайных ситуаций на возвратной основе исключительно в случаях наличия у организации, частности выпадающих доходов, возникших в результате разницы между стоимостью мазута, учтенной в тарифе на тепловую энергию, и фактической стоимостью мазута. Срок погашения задолженности организации перед уполномоченным органом муниципального образования за полученный мазут из нормативного запаса топлива (мазута) до 1 августа года, в котором органом регулирования тарифов учтены выпадающие доходы организации, возникшие в результате разницы между стоимостью мазута, учтенной в тарифе на тепловую энергию, и стоимостью мазута, фактически сложившейся.

Таким образом, компенсация теплоснабжающей организации, то есть истцу, осуществляется на возвратной основе при наличии выпадающих доходов, учтенных в тарифе.

Проанализировав протоколы заседаний Коллегии Республиканской службы по тарифам Республики Бурятия и экспертные заключения об установлении тарифов на 2012, 2013 годы, судом установлено, что регулятором не установлены выпадающие доходы при установлении тарифа на 2012 год, указано об исключении выпадающих доходов в сумме 19 127,97 тыс. рублей ввиду отсутствия полного обоснования расходов (протокол Республиканской службы по тарифам Республики Бурятия от 28.10.2011 N 2/83).

При установлении тарифа на 2013 год согласно протоколу заседания Коллегии Республиканской службы по тарифам Республики Бурятия от 12.12.2012 N 2/133 регулятором учтены частично выпадающие доходы по статье "топливо" в сумме 33 297,13 тыс. рублей, возникшие в 2011 году из заявленных истцом 85 939,85 тыс. рублей (93 879,13 тыс. руб. минус 7 957,28 тыс. руб., которые признаны фактически списанными сомнительными долгами). Выпадающие доходы в сумме 33 297,13 тыс. рублей приняты из-за разницы в ценах на мазут.

В этом же протоколе указано о направлении проекта решения об установлении тарифов на 2013 год в Федеральную службу по тарифам на согласование в связи с превышением установленного предельного максимального уровня тарифов на тепловую энергию.

Согласно приказу Федеральной службы по тарифам от 18.04.2013 N 461-д следует, что у ООО "Закаменское ПУЖКХ" перерасход средств по статье "топливо на технологические цели" в 2010, 2011, 2013 годах вызван сверхнормативными потерями в тепловых сетях и превышение фактического удельного расхода топлива по сравнению с нормативным.

Таким образом, признавая иск необоснованным, суд первой инстанции правильно исходил из того, что у истца в спорные регулируемые периоды отсутствовали выпадающие доходы, являющиеся основанием для бюджетной компенсации на основании Постановления Правительства Республики Бурятия от 22.06.2011 N 312.

В этой связи ссылка истца на то обстоятельство, что в материалы дела не представлены нормативы технологических потерь при передаче тепловой энергии, теплоносителя по тепловым сетям и норматива удельного расхода топлива при производстве тепловой энергии, и, соответственно, доказательства превышения истцом данных нормативов, не опровергает указанных выводов суда.

Ссылка истца на отсутствие законодательно установленных нормативов потерь в тепловых сетях и нормативов удельного расхода топлива, вследствие чего не имеется законных оснований считать данные затраты сверхнормативными и соответственно относить к числу экономически необоснованных расходов, является несостоятельной, поскольку нормативы технологических потерь тепловой энергии были определены расчетным путем, о чем свидетельствует указанное выше решение ФСТ России, что означает наличие в спорный период установленного нормативного значения удельного расхода топлива и потерь.

Поскольку иного значения кроме как нормативного в регулируемых тарифах учтено быть не могло и обратного истцом не доказано, постольку при отсутствии судебных актов или решения, принятого в порядке досудебного рассмотрения споров, о неверном принятии в тарифную составляющую этих значений, несостоятельными представляются доводы истца об обратном и о произвольном занижении выработки тепловой энергии. Соответствующие нормативные значения указаны в ранее представленных экспертных заключениях и основаны на предложениях самого истца.

При этом довод истца об отсутствии у него экономически необоснованных расходов в результате отсутствия утвержденных нормативов нельзя принять во внимание, так как несение расходов сверх учтенных в тарифах обусловлены лишь его рисками предпринимательской деятельности, обязанность компенсации которых законодательством не предусмотрена.

Судом первой инстанции признан обоснованным довод ответчика о пропуске срока исковой давности, исходя из того, что ответчик узнал об установлении тарифов, начиная с 2011 года с момента принятия решения регулятором, соответственно, 23.11.2010, на 2012 год с 28.10.2011, на 2013 год с 29.12.2012.

По общему правилу срок исковой давности составляет 3 года (статья 196 Гражданского кодекса Российской Федерации).

На основании статей 199, 200 Гражданского кодекса Российской Федерации, пунктов 1, 3, 10, 15 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.09.2015 N 43 "О некоторых вопросах, связанных с применением норм Гражданского кодекса Российской Федерации об исковой давности", суд первой инстанции пришел к выводу о том, что истец пропустил срок исковой давности, поскольку с иском обратился в суд 05.12.2018 по истечению соответствующих трех лет после принятия регулятором решений об установлении тарифов на каждый год.

Довод истца о том, что ему стало известно о нарушении своих прав с момента принятия решения по делу N А10-6342/2015, судом первой инстанции отклонен как необоснованный. В деле N А10-6342/2015 разрешен спор по невозврату мазута, который предоставлен на возвратной основе. Правоотношения иные, чем правоотношения по установлению тарифов с принятием или непринятием выпадающих доходов у истца. Основание настоящего иска основано, в том числе на непринятии регулятором заявленных выпадающих доходов, о чем истцу стало известно при принятии соответствующих решений регулятором. Поэтому срок исковой давности следует исчислять с момента принятия регулятором соответствующих решений.

Оснований для иной оценки приведенной позиции судебная коллегия не усматривает.

Довод истца о том, что ему стало известно об отмене субсидии на компенсацию удорожания стоимости мазута, в том числе с даты получения письма Минстроя Республики Бурятия от 21.04.2011 г. N 002-000519-6, является необоснованным.

Так, Постановлением Правительства Республики Бурятия 22.06.2011 г. N 312 утвержден Порядок предоставления субсидий на создание нормативного запаса топлива, указанным постановлением признано утратившим силу постановлением Правительства Республики Бурятия от 20.01.2009 N 13. Указанное постановление Правительства Республики Бурятия от 22.06.2011 г. N 312 было официально опубликовано, находится в общем доступе. Приведенное же истцом письмо Минстроя РБ не является каким-либо нормативным правовым актом, правовых последствий за собой не влечет.

Кроме того, как установлено по делу А10-6342/2015, ООО "Закаменское ПУЖКХ" были заключены Соглашения по предоставлению муниципального нормативного запаса топлива в 2012 г. на основании данного Постановления от 22.06.2011 г. N 312, что свидетельствует об осведомлённости истца об отмене субсидирования на компенсацию удорожания стоимости мазута.

Доводы истца о том, что ответчиком незаконно отменено субсидирование удорожания стоимости мазута несостоятельны и ничем не обоснованы. Ссылка же на то, что по делу А10-6342/2015 признано, что Постановление Правительства РБ от 20.01.2009 г. N 13, предусматривающее субсидирование истцу потерь, было отменено по незаконным основаниям, не может быть учтена судом, поскольку такого вывода из решения по указанному делу не следует.

При таких установленных обстоятельствах суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы, доводы которой проверены, но правильных выводов суда первой инстанции не опровергают и не могут быть учтены как не влияющие на законность принятого по делу судебного акта.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации безусловным основанием для отмены обжалуемого судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

Четвертый арбитражный апелляционный суд, руководствуясь статьями 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Республики Бурятия от 8 июля 2019 года по делу N А10-7445/2018 оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа через арбитражный суд первой инстанции в срок, не превышающий двух месяцев с даты принятия.

Председательствующий

Д.В. Басаев

Судьи

Е.В. Желтоухов Е.О. Никифорюк