Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 16 декабря 2019 г. N 15АП-20576/19

город Ростов-на-Дону

16 декабря 2019 г.

дело N А53-27911/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 05 декабря 2019 года.

Полный текст постановления изготовлен 16 декабря 2019 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Ильиной М.В.,

судей Ефимовой О.Ю., Соловьевой М.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Беляевой И.Н.,

при участии:

от заинтересованного лица - Джаникян К.Р. по доверенности от 09.07.2019,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области

на решение Арбитражного суда Ростовской области от 03.10.2019 по делу N А53-27911/2019

по заявлению общества с ограниченной ответственностью "ДФМ" (ИНН 5902011070, ОГРН 1155958028907)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области,

при участии третьего лица: Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Ростовской области,

о признании недействительным решения,

УСТАНОВИЛ:

общество с ограниченной ответственностью "ДФМ" (далее - общество, ООО "ДФМ") обратилось в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области (далее - Ростовское УФАС России, управление, антимонопольный орган) о признании недействительным решения N РНП-61-137 от 22.04.2019.

Решением Арбитражного суда Ростовской области от 03.10.2019 признано незаконным и отменено решение N РНП-61-137 от 22.04.2019, вынесенное Управлением Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области в отношении общества с ограниченной ответственностью "ДФМ".

Не согласившись с принятым судебным актом, Ростовское УФАС России обжаловало его в порядке, определенном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

В апелляционной жалобе управление просит отменить решение суда, ссылаясь на то, что денежные средства в качестве обеспечения исполнения контракта на счет заказчика поступили после регламентированного срока. Указанные обстоятельства исключают возможность заключения контракта. Также в регламентированный срок обществом не размещен в единой информационной системе подписанный проект контракта. Действия общества противоречили требованиям закона о контрактной системе, исключали для заказчика возможность заключения контракта, вели к затягиванию процесса заключения контракта, получению дополнительного, по сравнению с законодательно установленным срока для внесения обеспечения исполнения контракта. Общество не представило ни одного доказательства, объективно свидетельствующего о том, что оно действовало разумно и добросовестно, приняло все зависящие от него меры для подписания контракта к установленному сроку. Таким образом, вышеуказанные факты образуют совокупность нарушений требований 83.2 Закона N 44-ФЗ, допущенных ООО "ДФМ", что не может свидетельствовать о добросовестном поведении участника закупки. Ввиду неподписания обществом проекта контракта 12.03.2019 на площадке размещено уведомление от электронной площадки о признании общества уклонившимся от заключения договора. Из изложенного следует, что ООО "ДФМ", не исполнившее требования ст. 83.2 Закона N 44-ФЗ, правомерно признано уклонившимся от заключения контракта, о чем 12.03.2019 Управлением Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучии человека по РО составлен протокол. Обладая опытом участия электронных аукционах, общество не могло не знать о результатах проведения аукциона, подписания контракта в установленный Законом о контрактной системе срок. В рассматриваемом случае общество проявило недобросовестное поведение, не обусловленное объективными препятствиями, которые оно не могло преодолеть. Обратный подход к оценке поведения общества при заключении контракта противоречит принципам единства контрактной системе в сфере закупок, позволяет хозяйствующим субъектам рассчитывать на возможность изменения своими действиями правил, предписанных Законом о контрактной системе.

В отзыве на апелляционную жалобу ООО "ДФМ" указало на законность и обоснованность принятого арбитражным судом первой инстанции решения, просило в удовлетворении апелляционной жалобы отказать.

В судебном заседании представитель управления поддержал доводы апелляционной жалобы в полном объеме.

От ООО "ДФМ" поступило ходатайство о рассмотрении дела в отсутствие его представителя.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, в Управление Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области в соответствии со статьей 104 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" поступило обращение Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по РО (далее - заказчик) о включении сведений в отношении ООО "ДФМ" в реестр недобросовестных поставщиков в связи с уклонением от заключения контракта.

18.02.2019 заказчиком в Единой информационной системе (далее - ЕИС) размещено извещение о проведении электронного аукциона N 0158100009719000013 "Закупка легкового автомобиля". Начальная (максимальная) цена контракта 531 333,33 рублей.

Согласно протоколу подведения итогов электронного аукциона N 0158100009719000013-3-1 от 05.03.2019 ООО "ДФМ" признано победителем электронного аукциона на поставку легкового автомобиля.

Заказчик 06.03.2019 разместил проект контракта в единой информационной системе и направил обществу.

В регламентированный законом срок 11.03.2019 обществом не размещен в единой информационной системе подписанный проект контракта.

Согласно протоколу от 12.03.2019 аукционной комиссией заказчика ООО "ДФМ" признано участником закупки, уклонившимся от заключения контракта.

По результатам рассмотрения обращения заказчика было принято решение N РНП-61-137 от 22.04.2019 о внесении сведений об ООО "ДФМ" в реестр недобросовестных поставщиков.

ООО "ДФМ", не согласившись с решением антимонопольного органа N РНП-61-137 от 22.04.2019, обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания недействительным (незаконным) ненормативного правового акта, решения, действий (бездействия) органа, осуществляющего публичные полномочия, необходимо наличие одновременно двух обязательных условий: несоответствие данных акта, решения, действий (бездействия) закону и нарушение ими прав и охраняемых законом интересов заявителя.

Пунктами 1 и 2 Положения о Федеральной антимонопольной службе, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 N 331 (далее - положение) установлено, что Федеральная антимонопольная служба является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по принятию нормативных правовых актов и контролю за соблюдением антимонопольного законодательства, законодательства в сфере деятельности субъектов естественных монополий (в части установленных законодательством полномочий антимонопольного органа), рекламы, контролю за осуществлением иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства, а также по контролю в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд (за исключением полномочий по контролю в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг по государственному оборонному заказу, а также в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд, не относящихся к государственному оборонному заказу, сведения о которых составляют государственную тайну).

Федеральная антимонопольная служба осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями (пункт 4 положения).

Согласно статье 22 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ) одной из функций антимонопольного органа является обеспечение государственного контроля за соблюдением антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами.

В соответствии с частью 1 статьи 39 Закона N 135-ФЗ антимонопольный орган в пределах своих полномочий возбуждает и рассматривает дела о нарушении антимонопольного законодательства, принимает по результатам их рассмотрения решения и выдает предписания.

Отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок, регулирует Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 44-ФЗ).

В силу части 2 статьи 104 Закона N 44-ФЗ в реестр недобросовестных поставщиков включается информация об участниках закупок, уклонившихся от заключения контрактов, а также о поставщиках (подрядчиках, исполнителях), с которыми контракты расторгнуты по решению суда или в случае одностороннего отказа заказчика от исполнения контракта в связи с существенным нарушением ими условий контрактов.

В соответствии с пунктом 4 Постановления Правительства Российской Федерации от 25.11.2013 N 1062 "О порядке ведения реестра недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей)" (далее - правила N 1062) ведение реестра, в том числе включение (исключение) в реестр информации о недобросовестных поставщиках (подрядчиках, исполнителях), осуществляется Федеральной антимонопольной службой.

Частью 4 ст. 104 закона N 44-ФЗ установлено, что в случае, если победитель определения поставщика (подрядчика, исполнителя) признан уклонившимся от заключения контракта, заказчик в течение трех рабочих дней с даты признания победителя уклонившимся от заключения контракта направляет в контрольный орган в сфере закупок информацию, предусмотренную пунктами 1 - 3 части 3 настоящей статьи, а также документы, свидетельствующие об уклонении победителя от заключения контракта.

Пунктом 11 правил N 1062 установлено, что в реестр недобросовестных поставщиков включаются только проверенные сведения. Необходимым условием является наличие в представленных материалах фактов, подтверждающих недобросовестность поставщика (подрядчика, исполнителя).

Частью 7 статьи 104 Закона N 44-ФЗ установлено, что в течение десяти рабочих дней с даты поступления документов и информации, указанных в частях 4 - 6 настоящей статьи, федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление контроля в сфере закупок, осуществляет проверку содержащихся в указанных документах и информации фактов. В случае подтверждения достоверности этих фактов федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление контроля в сфере закупок, включает информацию, предусмотренную частью 3 настоящей статьи, в реестр недобросовестных поставщиков в течение трех рабочих дней с даты подтверждения этих фактов.

По результатам рассмотрения представленных информации и документов и проведения проверки фактов, указанных в пункте 11 правил N 1062, выносится решение, в случае подтверждения достоверности указанных фактов уполномоченный орган выносит решение о включении информации о недобросовестном поставщике (подрядчике, исполнителе) в реестр, в ином случае уполномоченный орган выносит решение об отказе во включении информации о поставщике (подрядчике, исполнителе) в реестр.

Согласно части 3 статьи 83.2 Закона N 44-ФЗ в течение пяти дней с даты размещения заказчиком в единой информационной системе проекта контракта победитель электронной процедуры подписывает усиленной электронной подписью указанный проект контракта, размещает на электронной площадке подписанный проект контракта и документ, подтверждающий предоставление обеспечения исполнения контракта, если данное требование установлено в извещении и (или) документации о закупке, либо размещает протокол разногласий, предусмотренный частью 4 настоящей статьи.

На основании части 4 статьи 83.2 Закона N 44-ФЗ в течение пяти дней с даты размещения заказчиком в единой информационной системе проекта контракта победитель электронной процедуры, с которым заключается контракт, в случае наличия разногласий по проекту контракта, размещенному в соответствии с частью 2 настоящей статьи, размещает на электронной площадке протокол разногласий, подписанный усиленной электронной подписью лица, имеющего право действовать от имени победителя электронной процедуры. Указанный протокол может быть размещен на электронной площадке в отношении соответствующего контракта не более чем один раз. При этом победитель электронной процедуры, с которым заключается контракт, указывает в протоколе разногласий замечания к положениям проекта контракта, не соответствующим документации и (или) извещению о закупке и своей заявке на участие в электронной процедуре, с указанием соответствующих положений данных документов.

Согласно ч. 6 ст. 83.2 Закона N 44-ФЗ в течение трех рабочих дней с даты размещения заказчиком в единой информационной системе и на электронной площадке документов, предусмотренных частью 5 настоящей статьи, победитель электронной процедуры размещает на электронной площадке проект контракта, подписанный усиленной электронной подписью лица, имеющего право действовать от имени такого победителя, а также документ и (или) информацию в соответствии с частью 3 настоящей статьи, подтверждающие предоставление обеспечения исполнения контракта и подписанные усиленной электронной подписью указанного лица.

В силу ч. 13 ст. 83.2 Закона N 44-ФЗ победитель электронной процедуры (за исключением победителя, предусмотренного частью 14 настоящей статьи) признается заказчиком уклонившимся от заключения контракта в случае, если в сроки, предусмотренные настоящей статьей, он не направил заказчику проект контракта, подписанный лицом, имеющим право действовать от имени такого победителя, или не направил протокол разногласий, предусмотренный частью 4 настоящей статьи, или не исполнил требования, предусмотренные статьей 37 настоящего Федерального закона (в случае снижения при проведении электронного аукциона или конкурса цены контракта на двадцать пять процентов и более от начальной (максимальной) цены контракта). При этом заказчик не позднее одного рабочего дня, следующего за днем признания победителя электронной процедуры уклонившимся от заключения контракта, составляет и размещает в единой информационной системе и на электронной площадке с использованием единой информационной системы протокол о признании такого победителя уклонившимся от заключения контракта, содержащий информацию о месте и времени его составления, о победителе, признанном уклонившимся от заключения контракта, о факте, являющемся основанием для такого признания, а также реквизиты документов, подтверждающих этот факт.

Решение управления мотивировано несвоевременным (12.03.2019 вместо 11.03.2019) размещением заявителем в единой информационной системе подписанного проекта контракта по результатам электронного аукциона (закупки) N 0158100009719000013 на поставку легкового автомобиля для нужд Управления Роспотребнадзора по Ростовской области.

12.03.2019 общество разместило в единой информационной системе подписанный проект контракта и внесло необходимое обеспечение.

Уже после этого протоколом от 12.03.2019 аукционной комиссией заказчика общество признано уклонившимся от заключения контракта.

Таким образом, фактически решение в отношении общества о признании его уклонившимся от заключения договора было принято третьим лицом после размещения обществом подписанного договора и внесения обеспечения.

Иными словами, заказчик составил протокол о признании общества уклонившимся от заключении договора, имея сведения о подписанном обществом договоре.

Вместе с тем, установление одного факта нарушения участником процедуры подписания контракта не является достаточным основанием для включения его в реестр недобросовестных поставщиков.

Наряду с фактом нарушения процедуры подписания контракта должно быть установлено, что участник размещения заказа отказался от заключения контракта немотивированно, без наличия к тому веских и объективных оснований, не позволяющих выполнить условия этого контракта. Иными словами, антимонопольному органу следовало установить факт недобросовестности и вины участника заказа.

В свою очередь, обществом были предприняты необходимые меры и произведены все зависящие от него действия для подписания проекта контракта и его дальнейшего исполнения.

Заявителем были совершены приготовления к исполнению контракта, а именно: общество перечислило денежные средства в счет обеспечения контракта; совершило действия по заказу/приобретению соответствующего автомобиля от ПАО "АВТОВАЗ"; транспортное средство с 03.02.2019 находится во владении ООО "ДФМ".

Согласно пояснениям общества контракт не был подписан своевременно в связи с затоплением помещения (в месте нахождения единоличного исполнительного органа - г. Пермь, ул. Монастырская, д. 12А, офис 250) и выходом из строя серверного оборудования в результате воздействия влаги.

Согласно акту обследования помещения от 11.03.2019 такое затопление произошло по вине третьих лиц.

Сразу после устранения последствий затопления проект контракта был размещен в информационной системе.

Кроме того, судом первой инстанции обоснованно принят во внимание тот факт, что три из пяти дней срока были нерабочими.

Указанные обстоятельства в совокупности с недостаточно обоснованными действиями заказчика на этапе заключения контракта не могут свидетельствовать об умышленных действиях заявителя, направленных на уклонение от заключения контракта.

Из статьи 104 Закона о контрактной системе следует, что реестр недобросовестных поставщиков является специальной мерой ответственности, установленной законодателем в целях обеспечения исполнения лицом принятых на себя в рамках процедуры размещения государственного или муниципального заказа обязательств.

Включение сведений о лице в реестр недобросовестных поставщиков по существу является санкцией за недобросовестное поведение участника закупки, выражающееся в неправомерном нарушении положений действующего законодательства. Последствием включения в реестр недобросовестных поставщиков (в качестве санкции за допущенное нарушение) является ограничение прав такого лица на участие в течение определенного срока в закупках товаров, работ, услуг для обеспечения государственных или муниципальных нужд.

Основанием для включения в реестр недобросовестных поставщиков является только такое уклонение лица от заключения контракта или от исполнения условий контракта, которое предполагает его недобросовестное поведение, совершение им умышленных действий (бездействия), противоречащих требованиям Закона о контрактной системе, приведшее к невозможности заключения контракта с этим лицом как победителем конкурса и нарушающее права заказчика относительно условий и срока исполнения контракта.

Данные обстоятельства в каждом конкретном случае подлежат выяснению антимонопольным органом при решении вопроса о наличии оснований для включения сведений о лице в реестр недобросовестных поставщиков в рамках установленной процедуры.

При этом, ни Закон N 44-ФЗ, ни Правила N 1062 не содержат безусловной обязанности антимонопольного органа включать представленные ему сведения о поставщике в соответствующий реестр без оценки его действий в каждом конкретном случае.

В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированной в постановлениях от 12.05.1998 N 14-П, от 15.07.1999 N 11-П, от 30.07.2001 N 13-П и в определении от 14.12.2000 N 244-О, санкции, налагаемые органами государственной власти, являются мерой юридической ответственности, поэтому размер взыскания должен отвечать критерию соразмерности и применяться с соблюдением принципов справедливости наказания, его индивидуализации и дифференцированности, с учетом характера совершенного правонарушения, размера причиненного вреда, степени вины правонарушителя, его имущественного положения и иных существенных обстоятельств.

Следовательно, для возникновения таких правовых последствий как признание заявителя недобросовестным поставщиком, антимонопольный орган не вправе ограничиваться формальным установлением факта несоблюдения положений законодательства, а в рамках выполнения возложенной на него функции обязан выяснить все обстоятельства, определить вину, характер действий и лишь после установления всех перечисленных обстоятельств решать вопрос о наличии или отсутствии оснований для включения победителя аукциона в реестр недобросовестных поставщиков.

Включение сведений в реестр недобросовестных поставщиков является санкцией за недобросовестное поведение участника размещения заказа, выражающееся в намеренном и умышленном нарушении положений Закона N 44-ФЗ.

Нарушение участником закупки своих обязательств при отсутствии у него намерения уклониться от заключения контракта и предпринявшего меры для его заключения не может являться основанием для включения сведений о таком лице в реестр недобросовестных поставщиков (пункт 41 Обзора судебной практики применения законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 28.06.2017).

Доказательств уклонения общества от заключения контракта, равно как и обстоятельств, свидетельствующих о его намерении отказаться от заключения контракта, в материалы дела не представлено.

На основании изложенного суд апелляционной инстанции полагает, что заявителем предприняты необходимые и разумные меры с целью заключения государственного контракта, в поведении общества отсутствуют признаки его недобросовестности и включение ООО "ДФМ" в реестр недобросовестных поставщиков в настоящем случае не может рассматриваться в качестве необходимой меры ответственности, поскольку не обеспечивает реализацию целей, как ведения такого реестра, так и Закона N 44-ФЗ, а также является явно несоразмерной.

На основании изложенного суд первой инстанции правомерно удовлетворил заявленные требования.

Доводы апелляционной жалобы, сводящиеся к иной, чем у суда первой инстанции оценке тех же обстоятельств дела и норм права, не опровергают правомерность и обоснованность выводов суда первой инстанции, не могут служить основанием для отмены обжалуемого судебного акта.

Фактические обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения настоящего спора, установлены судом первой инстанции на основании полного и всестороннего исследования имеющихся в деле доказательств.

Нарушений процессуального права, являющихся основанием для безусловной отмены судебного акта в соответствии с частью 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не допущено.

Руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 03.10.2019 по делу N А53-27911/2019 оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа.

Председательствующий

М.В. Ильина

Судьи

О.Ю. Ефимова М.В. Соловьева