Постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 23 декабря 2019 г. N 16АП-5144/19

г. Ессентуки

23 декабря 2019 г.

Дело N А63-16358/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 17 декабря 2019 года.

Полный текст постановления изготовлен 23 декабря 2019 года.

Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего Афанасьевой Л.В., судей: Белова Д.А., Макаровой Н.В., при участии в судебном заседании представителя открытого акционерного общества "Российские железные дороги" - Егоровой Э.К. (доверенность от 13.11.2018), в отсутствие иных лиц участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, в том числе путем размещения информации на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Еременко Т.С., рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Департамента Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Северо-Кавказскому федеральному округу, г. Ессентуки на решение Арбитражного суда Ставропольского края от 18 октября 2019 года по делу А63-16358/2019,

УСТАНОВИЛ:

открытое акционерное общество "Российские железные дороги" (далее - заявитель, общество, ОАО "РЖД") обратилось с заявлением в Арбитражный суд Ставропольского края к Департаменту Росприроднадзора по Северо-Кавказскому федеральному округу (далее - департамент) о признании незаконным и отмене предписания главного специалиста-эксперта отдела экологического надзора, надзора за земельными ресурсами и разрешительной деятельности департамента от 17.05.2019 N 19-221/П/3.

Решением Арбитражного суда Ставропольского края от 18 октября 2019 года заявленные требования удовлетворены. Суд признал недействительным и отменил предписание департамента от 17.05.2019 N 19-221/П/3.

Решение мотивировано тем, что основания для выдачи предписания отсутствовали. Период накопления отходов не является размещением отходов и оснований для взыскания платы за размещение не имеется; складирование накопленных отходов свыше установленных 11 месяцев произошло не по вине общества, а в результате невыполнения контрагентом обязательств по вывозу отходов; обжалуемое предписание в нарушение Закона N 294-ФЗ не возлагает на ОАО "РЖД" обязанность устранения конкретных экологических нарушений, а понуждает посредством подачи уточненной декларации о плате за негативное воздействие на окружающую среду уплатить в бюджет названную плату, в то время как для принудительного взыскания платы предусмотрен иной порядок.

Не согласившись с принятым решением, департамент обратился с апелляционной жалобой, в которой просит его отменить, ссылаясь на его необоснованность. Заявитель указывает о том, что решение суда первой инстанции принято с нарушением норм материального и процессуального права, при неполном исследовании письменных доказательств, имеющихся в материалах дела; выводы суда не соответствуют обстоятельствам дела.

По мнению апеллянта, судом первой инстанции не дана надлежащая оценка действиям общества по накоплению отходов свыше установленного законом срока (одиннадцать месяцев); не дана надлежащая оценка документам, подтверждающим накопление обществом отходов. Департамент считает необоснованной ссылку суда первой инстанции на договор по оказанию услуг по сбору, транспортированию и размещению бывших в употреблении деревянных шпал, заключенный между ОАО "РЖД" и ООО "Полигон", поскольку указанный договор заключен в период проведения плановой проверки. В обжалуемом решении не отражен тот факт, что между ОАО "РЖД" и ООО "Полигон" составлены акты приема-передачи отходов. Считает, что суд первой инстанции пришел к ошибочному выводу о том, что требование о внесении платы за негативное воздействие на окружающую среду не может быть вынесено в форме предписания.

До начала судебного заседания от общества поступил отзыв на апелляционную жалобу, в котором просит решение суда первой инстанции оставить без изменения, как законное и обоснованное.

В судебном заседании представитель общества поддержал доводы, изложенные в отзыве на апелляционную жалобу, просил решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Иные участвующие в деле лица, надлежащим образом извещенные о времени и месте проведения судебного разбирательства, своих представителей для участия в судебном заседании не направили, что в силу статьи 156 АПК РФ не является препятствием для рассмотрения дела в их отсутствие.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, отзыва на апелляционную жалобу, выслушав представителей лиц, явившихся в судебное заседание, Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд считает, что оспариваемый судебный акт не подлежит отмене по следующим основаниям.

Из материалов дела усматривается.

с 31.05.2018 по 25.07.2018 департаментом в отношении ОАО "РЖД" проведена плановая выездная проверка на предмет соблюдения требований природоохранного законодательства. По результатам проверки составлен акт от 25.07.2018 N 779/П/1.

Из акта следует, что при рассмотрении годовой формы федерального статистического наблюдения N 2-ТП (отходы) "Сведения об образовании, обработке, утилизации, обезвреживании, транспортировании и размещении отходов производства и потребления", утвержденной приказом Федеральной службы государственной статистики от 10.08.2017 N 529 (далее - годовая форма федерального статистического наблюдения N 2-ТП (отходы)), Данных учета в области обращения с отходами, предусмотренными Порядком учета в области обращения с отходами, утвержденным приказом Минприроды России от 01.09. 2011 N 721 (далее - Данные учета) и декларации о плате за негативное воздействие на окружающую среду за 2017 (далее - Декларация) Минераловодской дистанции пути (ПЧ-10) установлено, что дистанцией допущено накопление свыше 11 месяцев 142.9 тонн такого вида отхода 3 класса опасности, как шпалы железнодорожные деревянные, пропитанные антисептическими средствами, отработанные (код по ФККО 84100001513), образовавшегося в 1-2 кварталах 2017 года.

Департамент посчитал, что ОАО "РЖД" допущено размещение отходов производства и потребления в условиях невнесения в бюджет платы за размещение.

25.07.2018 департамент выдал ОАО "РЖД" предписание N 19-779/П/66, которым возложил на ОАО "РЖД" обязанность в срок до 10.04. 2019 предоставить в департамент уточненную декларацию о плате за негативное воздействие на окружающую среду с учетом исчисленной платы за негативное воздействие на окружающую среду в части размещения вида отходов 3 класса опасности "Шпалы железнодорожные деревянные, пропитанные антисептическим средствами, отработанные, код по ФККО 8410001513".

Наряду с этим 06.08.2018 департаментом в отношении ОАО "РЖД" вынесено постановление N 18-Э/779/П/1-132/3 о назначении административного наказания за нарушение, предусмотренное статьей 8.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), сокрытие или искажение экологической информации.

Не согласившись с указанными предписанием и постановлением, ОАО "РЖД" обжаловало их в судебном порядке.

Не согласившись с указанным постановлением, ОАО "РЖД" также обжаловало его в судебном порядке.

Решением Минераловодского городского суда Ставропольского края от 08.04.2019 по делу N 12-59/2019, оставленным без изменения определением Ставропольского краевого суда от 10.07.2019 по делу N 7-529/2019, жалоба ОАО "РЖД" удовлетворена, постановление департамента от 05.02.2019 N 18-Э/779/П/1-132/8 отменено, без обсуждения обоснованности вменяемых в вину ОАО "РЖД" нарушений природоохранного законодательства производство по делу прекращено в связи с недоказанностью обстоятельств, на основании которых было вынесено постановление, так как статья 29.4 КоАП не предусматривает возможности устранения недостатков протокола об административном правонарушении на стадии рассмотрения дела.

Решением Арбитражного суда Ставропольского края от 21.08.2019 по делу N А63-1250/2019 в удовлетворении заявления ОАО "РЖД" о признании недействительным предписания департамента от 25.07.2018 N 18-779/П/66 отказано по причине отказа в удовлетворении ходатайства о восстановлении пропущенного процессуального срока на подачу заявления.

17.05.2019 департаментом проведена внеплановая документарная проверка ОАО "РЖД" на предмет исполнения предписания от 25.07.2018 N 19-779/П/66 с составлением акта проверки N 19-221/ВП/1, согласно которому предписание не выполнено, что влечет выдачу нового предписания с установлением новых сроков устранения нарушений.

В связи с этим департамент выдал ОАО "РЖД" предписание от 17.05.2019 N 19-221/П/3 со сроком исполнения до 17.07.2019, которым повторно возложил на ОАО "РЖД" обязанность предоставить уточненную декларацию о плате за негативное воздействие на окружающую среду с учетом исчисленной платы за негативное воздействие на окружающую среду в части размещения вида отходов 3 класса опасности "Шпалы железнодорожные деревянные, пропитанные антисептическим средствами, отработанные, код по ФККО 8410001513".

Одновременно с этим департаментом 28.05.2019 в отношении ОАО "РЖД" по вышеизложенным обстоятельствам вновь вынесено постановление N 18-Э/221/ВП/139/1 о назначении административного наказания за нарушение, предусмотренное статье 8.5 КоАП РФ.

Не согласившись с указанными предписанием и постановлением, ОАО "РЖД" обжаловало их в судебном порядке.

Решением Минераловодского городского суда Ставропольского края от 30.07.2019 по делу N 12-202/2019 жалоба ОАО "РЖД" удовлетворена, постановление Департамента от 28.05.2019 N 18-Э/221/ВП/139/1 отменено, производство по делу прекращено на основании пункта 7 части 1 статьи 24.5 КоАП ввиду наличия по одному и тому же факту совершения противоправных действий (бездействий) лицом, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, решения судьи о прекращении производства по делу об административном правонарушении.

Не согласившись с предписанием департамента от 17.05.2019 N 19-221/П/3, общество обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

По правилам части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 и части 3 статьи 201 АПК РФ основанием для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, является наличие одновременно двух условий: их несоответствие закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов лица, обратившегося в суд с соответствующим требованием, в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу пункта 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Суд первой инстанции обоснованно удовлетворил заявленные требования, исходя из следующего.

Согласно статье 1 Закона N 89-ФЗ отходы производства и потребления - вещества или предметы, которые образованы в процессе производства, выполнения работ, оказания услуг или в процессе потребления, которые удаляются, предназначены для удаления или подлежат удалению в соответствии с настоящим Федеральным законом.

Обращение с отходами - деятельность по сбору, накоплению, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов; размещение отходов - хранение и захоронение отходов; хранение отходов - складирование отходов в специализированных объектах сроком более чем одиннадцать месяцев в целях утилизации, обезвреживания, захоронения; захоронение отходов - изоляция отходов, не подлежащих дальнейшей утилизации, в специальных хранилищах в целях предотвращения попадания вредных веществ в окружающую среду.

Объекты размещения отходов - специально оборудованные сооружения, предназначенные для размещения отходов (полигон, шламохранилище, в том числе шламовый амбар, хвостохранилище, отвал горных пород и другое) и включающие в себя объекты хранения отходов и объекты захоронения отходов.

Объекты захоронения отходов - предоставленные в пользование в установленном порядке участки недр, подземные сооружения для захоронения отходов I - V классов опасности в соответствии с законодательством Российской Федерации о недрах.

Объекты хранения отходов - специально оборудованные сооружения, которые обустроены в соответствии с требованиями законодательства в области охраны окружающей среды и законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения и предназначены для долгосрочного складирования отходов в целях их последующих утилизации, обезвреживания, захоронения.

Накопление отходов - складирование отходов на срок не более чем одиннадцать месяцев в целях их дальнейших обработки, утилизации, обезвреживания, размещения.

Статья 12 Закона N 89-ФЗ устанавливает особые требования к объектам размещения отходов: определение места их строительства осуществляется на основе специальных (геологических, гидрологических и иных) исследований в порядке, установленном законодательством (часть 2 статьи 12); требования к объектам размещения отходов устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственное регулирование в области охраны окружающей среды (часть 9 статьи 12); объекты размещения отходов вносятся в государственный реестр объектов размещения отходов, ведение которого осуществляется в порядке, определенном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти (часть 6 статьи 12); подпункт 7.2 статьи 11 Федерального закона от 23.11.1995 N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" предусматривает, что проектная документация объектов, используемых для размещения и (или) обезвреживания отходов 1-5 классов опасности является объектом государственной экологической экспертизы. Деятельность по размещению отходов в силу пункта 30 статьи 12 Федерального закона от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" подлежит лицензированию.

С учетом изложенного деятельность по размещению отходов производства и потребления носит специализированный характер и осуществляется в специально оборудованных местах.

Указанная правовая позиция изложена в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 17.03.2009 N 14561/08, от 20.07.2010 N 4433/10, от 12.07.2011 N 1752/11, постановлении Верховного Суда Российской Федерации от 10.04.2015 N 306-АД14-3950.

В соответствии с пунктами 3.1.22, 3.1.23, 5 Национального стандарта Российской Федерации ГОСТ Р 53692-2009 "Ресурсосбережение. Обращение с отходами. Этапы технологического цикла отходов", утвержденного приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 15.12.2009 N 1092-ст, технологический цикл отходов содержит 9 этапов: 1- появление, 2 - сбор и накопление, 3 - идентификация, 4 - сортировка, 5 - паспортизация, 6 - упаковка и маркировка, 7 - транспортирование и складирование (размещение), 8 - хранение, 9 - избавление (путем утилизации и /или удаления). При этом накопление отходов - это временное складирование отходов в местах (на площадках), обустроенных в соответствии с требованиями законодательства в области охраны окружающей среды и законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, в целях дальнейшего использования, обезвреживания, транспортирования, размещения, а размещение отходов - это деятельность, связанная с завершением комплекса операций по осуществлению хранения и (или) захоронения отходов.

Таким образом, процесс накопления отходов и их временного хранения на территории предприятия являются отдельными этапами технологического цикла отходов, отличными от такого этапа как размещение. Имеется различное смысловое значение в понятиях мест накопления отходов по сравнению с понятием объектов размещения отходов, а также различное содержание и цели деятельности по временному хранению отходов в период накопления на территории предприятия по сравнению с деятельностью по хранению в объектах размещения отходов.

Согласно статьям 11 и 18 Закона N 89-ФЗ юридические лица при эксплуатации зданий, сооружений и иных объектов, связанной с обращением с отходами, обязаны разрабатывать проекты нормативов образования отходов и лимитов на размещение отходов в целях уменьшения количества их образования; применительно к юридическим лицам, в процессе хозяйственной и (или) иной деятельности которых образуются отходы, устанавливаются нормативы образования отходов и лимиты на их размещение.

Как следует из проекта нормативов образования отходов и лимитов на размещение Минераловодской дистанции пути от 2014, на основании которого приказом департамента от 28.07.2014 N 1494 ей утверждены нормативы образования отходов и лимиты на их размещение, на территории Минераловодской дистанции пути места длительного хранения отходов - полигоны, накопители, отвалы, хранилища и тому подобное отсутствуют. При этом предусмотрено временное накопление и передача отходов производства и потребления уполномоченным сторонним организациям, что отвечает признаку накопления отходов.

Из акта проверки департамента от 25.07.2018 N 18-779/П/1 также следует, что Минераловодская дистанция пути не осуществляет деятельность по сбору, транспортированию, размещению отходов производства и потребления. Места накопления отходов обустроены и соответствуют требованиям СанПиН и закона об отходах производства и потребления.

При таких обстоятельствах, места накопления отходов Минераловодской дистанции пути не могут отождествляться с объектами размещения отходов; материалы дела не содержат доказательств того, что на территории Минераловодской дистанции пути осуществляется размещение отходов в смысле, придаваемом этому процессу Законом N 89-ФЗ, соответственно, основания для понуждения ОАО "РЖД" предоставить в департамент уточненную декларацию о плате за негативное воздействие на окружающую среду с учетом исчисленной платы за негативное воздействие на окружающую среду в части размещения вида отходов 3 класса опасности "Шпалы железнодорожные деревянные, пропитанные антисептическим средствами, отработанные, код по ФККО 8410001513" отсутствуют.

По существу, спор вызван разногласиями сторон по поводу того, трансформируется ли накопление отходов производства и потребления в их размещение при превышении установленного 11 месячного срока накопления.

При оценке указанных разногласий суд исходил из того, что к деятельности по размещению отходов, как лицензируемому виду деятельности, относится не любое хранение, а хранение с содержанием отходов в объектах размещения отходов, то есть специально определенных и оборудованных сооружениях.

Однако из материалов дела не следует, что ОАО "РЖД" имеет лицензию на размещение отходов производства и потребления и занималось размещением отходов в смысле, придаваемом этой деятельности нормами Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления".

Накопление отходов должно осуществляться в специально обустроенном месте, предназначенном исключительно для осуществления названной деятельности и в соответствии с соблюдением экологических и санитарных требований. Несоблюдение этих требований при сборе, накоплении, использовании, обезвреживании, транспортировании, размещении и ином обращении с отходами производства и потребления влечет административную ответственность, предусмотренную статьей 8.2 КоАП.

Статья 4 Закона N 89-ФЗ определяет, что отходы являются объектом права собственности.

В соответствии со статьей 209 Гражданского кодекса Российской Федерации собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц, в том числе отчуждать свое имущество в собственность другим лицам.

Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 05.03.2013 N 5-П "По делу о проверке конституционности статьи 16 Федерального закона "Об охране окружающей среды" и постановления Правительства Российской Федерации "Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия" указал, что с экономической точки зрения не имеет принципиального значения, на какую из сторон в гражданско-правовом договоре, определяющем отношения, в том числе финансовые, по поводу размещения отходов, будет возложена обязанность по внесению в бюджет платы за негативное воздействие на окружающую среду - организацию, в результате хозяйственной и иной деятельности которой образуются такие отходы, либо непосредственно осуществляющую их размещение специализированную организацию, поскольку в любом случае указанные организации, исходя, в том числе из вида заключенного между ними договора (предполагающего отчуждение отходов и, соответственно, переход права собственности на них или предусматривающего оказание услуг по размещению отходов), могут - с тем чтобы не действовать себе в убыток - учесть данный публично-правовой платеж в стоимости размещения отходов.

Согласно письму Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 28.10.2008 N 14-07/6011 "О плате за размещение отходов производства и потребления", лицом, размещающим отходы, является их собственник или лицо, осуществляющее их хранение и (или) захоронение в соответствии с договором о конечном размещении, заключенным с собственником отходов.

В силу приведенных разъяснений внесение платы за негативное воздействие на окружающую среду возможно как непосредственно юридическими лицами и предпринимателями, в результате хозяйственной деятельности которых образовались отходы, так и специализированной организацией, с которой у них заключены соответствующие договоры, в зависимости от выбранного ими способа внесения данного платежа.

Из материалов дела следует, что 18.07.2018 ОАО "РЖД" в лице Северо-Кавказской дирекции по ремонту пути заключило с ООО "Полигон", г. Донецк договор N 3002114 на оказание услуг по сбору, транспортированию и размещению бывших в употреблении деревянных шпал. Договор предусматривает, что ООО "Полигон" осуществляет размещение шпал ОАО "РЖД" и предоставляет последнему годовую форму федерального статистического наблюдения N 2-ТП (отходы) (пункт 4.1.9 договора) Права владения, пользования и распоряжения на соответствующую партию шпал, а также все экологические риски, связанные с предметом настоящего договора, переходят от заказчика к исполнителю с даты подписания акта приема-передачи шпал (пункт 3.5 договора). Передача прав владения, пользования и распоряжения на соответствующую партию шпал считается завершенной в момент подписания со стороны Заказчика и Исполнителя акта приема-передачи шпал (пункт 3.6 договора). Все экологические риски, связанные с исполнением настоящего договора, переходят от заказчика к исполнителю с даты подписания акта приема-передачи шпал (пункт 5.1 договора). Стоимость оказываемых услуг является максимальной и включает в себя все виды налогов и прочие расходы исполнителя, которые возникнут или могут возникнуть в ходе исполнения договора (пункт 2.1 договора).

При таких обстоятельствах у заявителя отсутствует обязанность по внесению платежей за размещение отходов производства и потребления.

Приведенный довод согласуется с правовой позицией Верховного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 26.09.2016 по делу N 307-КГ16-11344.

Предписание департамента о предоставлении уточненной декларации о плате за негативное воздействие на окружающую среду с учетом исчисленной платы за негативное воздействие на окружающую среду в части размещения спорного вида отходов предполагает обязанность последующего внесения платы в бюджет, и по существу, есть предписание о внесении платы в бюджет.

Суд первой инстанции обоснованно счел верным довод общества о том, что требование о внесении в бюджет платы за негативное воздействие на окружающую среду не может быть облачено в форму предписания административного органа, исходя из следующего.

Статья 17 Закона N 294-ФЗ предусматривает, что в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом обязательных требований, должностные лица органа государственного контроля (надзора), проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать предписание юридическому лицу об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения и (или) о проведении мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью людей, вреда животным, растениям, окружающей среде, предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также других мероприятий, предусмотренных федеральными законами.

Однако, как следует из приведенной нормы права, обязанность выдачи предписания связывается с устранением экологических нарушений, угрожающих жизни и здоровью людей, создающих угрозу причинения вреда животным, растениям, окружающей среде, а не нарушений в части занижения платежей за негативное воздействие на окружающую среду.

Статья 1 Закона N 7-ФЗ определяет контроль в области охраны окружающей среды (экологический контроль) как систему мер, направленных на предотвращение, выявление и пресечение нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, обеспечение соблюдения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями требований, в том числе нормативов и нормативных документов, федеральных норм и правил, в области охраны окружающей среды; к требованиям в области охраны окружающей среды относит предъявляемые к хозяйственной и иной деятельности обязательные условия, ограничения или их совокупность, установленные законами, иными нормативными правовыми актами, нормативами в области охраны окружающей среды, федеральными нормами и правилами в области охраны окружающей среды и иными нормативными документами в области охраны окружающей среды.

При таких обстоятельствах под предписанием об устранении нарушений природоохранных требований подразумевается предписание об устранении нарушений обязательных условий хозяйственной деятельности.

Применительно к взысканию в бюджет платы за негативное воздействие на окружающую среду установлен иной порядок.

Правила исчисления и взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 03.03.2017 N 255, предусматривают, что контроль за исчислением платы осуществляется администратором платы - Федеральной службой по надзору в сфере природопользования и ее территориальными органами (пункт 4); контроль за исчислением платы осуществляется администратором платы в течение 9 месяцев со дня приема декларации о плате или при проведении государственного экологического надзора в соответствии с Федеральным законом "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (пункт 37); если администратор платы установит факт наличия ошибок в декларации о плате и (или) противоречий между сведениями в представленных документах, его уполномоченные должностные лица составляют акт проведения контроля за исчислением платы в порядке и по форме, которые устанавливаются Федеральной службой по надзору в сфере природопользования; акт проведения контроля за исчислением платы составляется в течение 20 рабочих дней со дня представления лицом, обязанным вносить плату, пояснений и дополнительных документов, в случае неисполнения требований о представлении пояснений и дополнительных документов - в течение 20 рабочих дней со дня истечения сроков, установленных такими требованиями (пункт 44); в случае выявления заниженного размера исчисленной и (или) внесенной фактической платы и (или) необходимости уплаты пеней, в акт проведения контроля за исчислением платы включается соответствующая информация и администратором платы выставляется лицу, обязанному вносить плату, требование о внесении в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации доначисленной платы и пеней (пункт 46); при неисполнении в течение 10 календарных дней лицом, обязанным вносить плату, требования, указанного в пункте 46 настоящих Правил, администратор платы начинает процедуру взыскания платы в судебном порядке.

В условиях несогласия плательщика с обязанностью внесения платы за негативное воздействие на окружающую среду спор должен быть разрешен по иску о взыскании такой платы в соответствии с частью 6 статьи 215 АПК с установлением следующих обстоятельств: имеются ли основания для взыскания суммы задолженности, полномочия органа, обратившегося с требованием о взыскании, правильность расчета и размера взыскиваемой суммы.

Таким образом, суд первой инстанции верно указал, что требование о внесении платы за негативное воздействие на окружающую среду не может быть облачено в форму предписания административного органа, носящего обязательный характер, неисполнение которого влечет публично-правовые санкции, предусмотренные статьей 19.5 КоАП, независимо от возражений плательщика платы.

Помимо этого, исполнимость предписания является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов законности предписания, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает административная ответственность, предусмотренная статьей 19.5 КоАП. В связи с чем, предписание должно содержать конкретные указания, четкие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю в целях прекращения и устранения выявленного нарушения, а неопределенность и неисполнимость предписания является самостоятельным основанием для признания его недействительным, как не соответствующего Закону N 294-ФЗ.

Из обжалуемого предписания следует, что на ОАО "РЖД" возложена обязанность в срок до 17.07.2019 предоставить в департамент уточненную декларацию о плате за негативное воздействие на окружающую среду с учетом исчисленной платы за негативное воздействие на окружающую среду в части размещения спорного вида отхода. Формулировка предписания неисполнима и носит формальный характер, заключающийся в декларировании необходимости исполнения общеобязательного требования соблюдать действующее законодательство и, по существу, не возлагает на заявителя никаких конкретных обязанностей. Не содержит предписание и указание на период, за который заявителю необходимо подать уточненную декларацию.

При этом согласно пунктам 11 и 2 Порядка представления декларации о плате за негативное воздействие на окружающую среду, утвержденного приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 09.01.2017 N 3, при обнаружении лицом, обязанным вносить плату, в представленной им декларации о плате за отчетный год недостоверных сведений либо неполноты отражения сведений, а также ошибок, приводящих к занижению или завышению суммы платы, подлежащей внесению, лицо, обязанное вносить плату, вправе представить уточненную декларацию о плате за данный отчетный год до истечения срока, установленного пунктом 2 настоящего Порядка, то есть не позднее 10-го марта года, следующего за отчетным.

Обжалуемое предписание вопреки требованиям Закона N 7-ФЗ, Закона N 89-ФЗ возлагает на ОАО "РЖД" обязанность подачи уточненной декларации о плате за негативное воздействие на окружающую среду с учетом исчисленной платы за негативное воздействие на окружающую среду в части размещения отходов производства и потребления, в то время как из материалов дела не следует, что ОАО "РЖД" занималось размещением отходов в смысле, придаваемом этой деятельности нормами Закона N 89-ФЗ.

Кроме того, обжалуемое предписание в нарушение Закона N 294-ФЗ не возлагает на ОАО "РЖД" обязанность устранения конкретных экологических нарушений, а понуждает посредством подачи уточненной декларации о плате за негативное воздействие на окружающую среду уплатить в бюджет названную плату, в то время как для принудительного взыскания платы предусмотрен иной порядок.

Принимая во внимание тот факт, что предписание административного органа носит обязательный характер, за его неисполнение предусмотрена административная ответственность, в то время как обязанность по внесению упомянутой платы носит гражданско-правовой характер, выдачей предписания административный орган подменяет гражданско-правовые отношения административно-правовыми, что недопустимо, так как под угрозой применения административных санкций вынуждает юридическое лицо внести плату, независимо от того, что последнее не согласно с наличием обязанности внесения платы.

Аналогичная правовая позиция изложена в определении Верховного Суда Российской Федерации от 26.02.2015 N 305-КГ14-2126; постановлении Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 06.08.2019 по делу N А83-810/2019.

С учетом изложенного, суд первой инстанции обоснованно признал недействительным и отменил предписание департамента от 17.05.2019 N 19-221/П/3.

Довод апелляционной жалобы о том, что судом первой инстанции необоснованно принят договор по оказанию услуг по сбору, транспортированию и размещению бывших в употреблении деревянных шпал, заключенный между ОАО "РЖД" и ООО "Полигон" в период проведения плановой проверки, отклоняется апелляционным судом, исходя из следующего.

Договор, заключенный ОАО "РЖД" с ООО "Полигон", предусматривает, что ООО "Полигон" осуществляет размещение шпал ОАО "РЖД" и предоставляет последнему годовую форму федерального статистического наблюдения N 2-ТП (отходы.)

Представленными в материалы дела доказательствами подтверждается, что данный договор исполнен. Так, спорное количество шпал Минераловодской дистанции пути размещено ООО "Полигон", о чем свидетельствуют акты приема-передачи от 18.10.2018 N 34 и от 07.12.2018 N 63.

Довод жалобы о том, что в обжалуемом решении не отражен тот факт, что между ОАО "РЖД" и ООО "Полигон" составлены акты приема-передачи спорных отходов производства, не принимаются апелляционным судом. Действительно, в решении не упомянуты акты приема-передачи, однако они находятся в материалах дела как доказательство такой передачи.

Доводы апелляционной жалобы о том, что судом первой инстанции не дана надлежащая оценка действиям общества по накоплению отходов свыше установленного законом срока, не соответствуют действительности, поскольку суд достоверно установил тот факт, что места накопления отходов Минераловодской дистанции пути не могут отождествляться с объектами размещения отходов.

Суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу об отсутствии доказательств того что на территории Минераловодской дистанции пути осуществляется размещение отходов в смысле, придаваемом этому процессу Законом N 89-ФЗ.

Апелляционный суд также учитывает, что согласно Проекту нормативов образования отходов и лимитов на размещение отходов (далее - Проект) Минераловодской дистанции пути 2014 г. на территории предприятия места длительного хранения отходов - полигоны, накопители, отвалы, хранилища и др. отсутствуют. Такой вид отхода как старогодние шпалы деревянные частично используются для повторной укладки на неответственные участки пути. Не подлежащие вторичному использованию в процессе работ собираются на спецплощадке с водонепроницаемым покрытием, расположенной на 3 километре производственного участка N 2 и передаются раз в полгода по договору специализированной организации. Рассмотрев упомянутый Проект, департамент приказом от 28.07.2014 N 1494 утвердил ОАО "РЖД" нормативы образования отходов и лимиты на их размещение сроком на 5 лет. С учетом изложенного, для деятельности по размещению отходов, в отличие от деятельности по накоплению отходов, характерно завершение технологического цикла отходов.

Под обращением с отходами следует понимать деятельность по сбору, накоплению, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов в виде хранения и захоронения в специализированных объектах, внесенных в государственный реестр объектов размещения отходов. Такая деятельность носит специализированный характер и осуществляется в специально оборудованных местах. Вместе с тем, на полигоне Северо-Кавказской железной дороги объекты размещения отходов (специально оборудованные хранилища, сооружения, внесенные в государственный реестр объектов размещения отходов) отсутствуют. На странице 45 акта проверки Департамента указано, что Минераловодская дистанция пути не осуществляет деятельность по сбору, транспортированию, размещению отходов производства и потребления. Места накопления отходов обустроены и соответствуют требованиям СанПиН и закона об отходах производства и потребления.

На основании изложенного суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что в проверяемом объекте нет специализированных мест по размещению отходов и такая деятельность не ведется.

Суд также правильно установил, что такую деятельность ведет специализированная организация - ООО "Полигон", с которой у общества заключен договор; все обязанности, связанные с размещением отходов несет специализированная организация.

Довод апелляционной жалобы о том, что накопленные отходы хранились более установленных законодательством 11 месяцев, а потому общество должно исчислить плату, отклоняется. Хранение на площадках накопленных отходов на промышленных площадках свыше 11 месяцев подтверждено актами. Вместе с тем, просрочка вывоза отходов произошла не по вине общества.

Сбор, транспортирование и размещение шпал Минераловодской дистанции пути должна была осуществлять специализированная лицензированная организация ООО "Игнис", Ярославль, с которой ОАО "РЖД" в лице Северо-Кавказской дирекции по ремонту пути был ззяяючен договор от 31.01.2017 N 2206408. Договор предусматривал, что ООО "Игнис" осуществляет размещение шпал ОАО "РЖД" и предоставляет последнему годовую форму федерального статистического наблюдения N 2-ТП (отходы) (пункт 4.1.9). Права владения пользования и распоряжения на соответствующую партию шпал, а также все экологические риски, связанные с предметом настоящего договора, переходят от заказчика к исполнителю с даты подписания акта приема-передачи шпал (пункт 3.4). Передача прав владения, пользования и распоряжения на соответствующую партию шпал считается завершенной в момент подписания со стороны Заказчика и Исполнителя акта приема-передачи шпал (пункт 3.5). Все экологические риски, связанные с исполнением настоящего договора, переходят от заказчика к исполнителю с даты подписания акта приема-передачи шпал (пункт 5.1).

В нарушение принятых обязательств ООО "Игнис" не приступило к исполнению договора, в связи с чем, ОАО "РЖД" в лице Северо-Кавказской дирекции по ремонту пути письмами от 15.02.2017 N 345, от 27.02.2017 N 355; от 09.03.2017 N 427; 10.03.2017 N 442 просило общество приступить к оказанию услуг и в дальнейшем соблюдать договорные обязательства.

Во избежание привлечения к административной ответственности за нарушение природоохранного законодательства письмами от 21.03.2017 N 654 и от 07.04.2017 N 849 ОАО "РЖД" в лице Северо-Кавказской дирекции по ремонту пути просило ООО "Игнис" предоставить сведения об адресах площадок конечного размещения и обезвреживания негодных деревянных шпал, вывозимых в рамках договора; способы обезвреживания; наименование и характеристики оборудования, используемого для обезвреживания. Запрошенные документы ООО "Игнис" не представлены. В связи с этим письмом от 08.06.2017 N 1428 ОАО "РЖД" в лице Северо-Кавказской дирекции по ремонту пути уведомило ООО "Игнис" об одностороннем расторжении договора с 07.07.2017

С учетом необходимости организации конкурсных процедур новый договор на оказание услуг по сбору, транспортированию и размещению шпал заключен ОАО "РЖД" в лице Северо-Кавказской дирекции по ремонту пути 18.07.2018 - договор N 3002114 с ООО "Полигон", г. Донецк Ростовской области. Договор, заключенный ОАО "РЖД" с ООО "Полигон", предусматривает, что ООО

"Полигон" осуществляет размещение шпал ОАО "РЖД" и предоставляет последнему годовую форму федерального статистического наблюдения N 2-ТП (отходы) (пункт 4.1.9) Права владения, пользования и распоряжения на соответствующую партию шпал, а также все экологические риски, связанные с предметом настоящего договора, переходят от заказчика к исполнителю с даты подписания акта приема-передачи шпал (пункт 3.5). Передача прав владения, пользования и распоряжения на соответствующую партию шпал считается завершенной в момент подписания со стороны Заказчика и Исполнителя акта приема-передачи шпал (пункт 3.6). Все экологические риски, связанные с исполнением настоящего договора переходят от заказчика к исполнителю с даты подписания акта приема-передачи шпал (пункт 5.1).

С учетом изложенного, плата за размещение отходов ОАО "РЖД" включена в стоимость услуг ООО "Полигон". При таких обстоятельствах понуждение ОАО "РЖД" к предоставлению в Департамент уточненной декларации о плате за негативное воздействие на окружающую среду с учетом исчисления платы за негативное воздействие на окружающую среду в части размещения шпал, означает понуждение ОАО "РЖД" к ее двойной оплате - в составе стоимости УСЛУГ ООО "Полигон" и отдельно в соответствии с поданной декларацией. ( аналогичная правовая позиция изложена в постановлении Арбитражного суда Северо-Западного округа от 17.05.2016 по делу N А42-5736/2014, в постановлении Верховного Суда Российской Федерации от 26.09.2016 по делу N 307-КГ16-11344.

Исходя из изложенного, апелляционный суд считает, что РЖД не имело намерений и условий для размещения отходов шпал; предприняло все меры для передаче их специализированной организации; задержка в передаче произошла по вине контрагентов, что не дает оснований для выводов о том, что общество автоматически начало осуществлять иную деятельность - размещение отходов.

Выполнение условий договора с ООО "Полигон" происходит с особенностями, о которых пояснила РЖД и которые были известны Департаменту в ходе проверки; так, договор заключен ОАО "РЖД" в лице Северо-Кавказской дирекции по ремонту пути, а Минераловодская дистанция пути входит в состав иной дирекции Северо-Кавказской дирекции инфраструктуры, шпалы сначала по актам приема-передачи передаются Минераловодской дистанции пути опытной путевой машинной станции Шарданово N 143 (далее - ОПМС N 143), которая входит в состав Северо-Кавказской дирекции по ремонту пути, и которая в спецификации к договору обозначена как место передачи шпал ООО "Полигон". А затем ООО "Полигон", забирая шпалы с площадок ОПМС N 143, составляет акты приема передачи с Северо-Кавказской дирекцией по ремонту пути.

В период с 16.08.2018 по 29.12.2018 шпалы Минераловодской дистанции пути в спорном количестве вывезены с мест временного накопления, о чем свидетельствуют акты приема передачи, составленные между Минераловодской дистанцией пути и ОПМС N 143: акт N 1 от 16.08.2018 на 250 шпал; акт N" 2 от 27.08.2018 на 250 шпал; акт N 3 от 04.09.2018 на 188 шпал; акт N 4 от 10.09.2018 на 100 шпал; акт N 5 от 13.09.2018 на 100 шпал; акт N 6 от 17.09.2018 на 100 шпал; акт N 7 от 19.09.2018 на 100 шпал; акт N 8 от 21.09.2018 на 100 шпал; акт N 9 от 24.09.2018 на 100 шпал; акт N 10 от 26.09.2018 на 100 шпал; акт N 11 от 03.10.2018 на 200 шпал; акт N 12 от 10.10.2018 на 192 шпалы; акт N 13 от 11.10.2018 на 192 шпалы; акт N 14 от 26.10.2018 на 280 шпал; акт N 16 от 22.11.2018 на 192 шпалы; акт N 17 от 29.11.2018 на 200 шпал; акт N 18 от 06.12.2018 на 400 шпал; акт N 19 от 07.12.2018 на 400 шпал; акт N 20 от 27.12.2018 на 500 шпал; акт N 21 от 28.12.2018 на 500 шпал; акт N 22 от 29.12.2018 на 600 шпал (всего 5 044 шпалы).

В свою очередь ОПМС N 143 передало ООО "Полигон" шпалы Минераловодской дистанции пути в составе шпал иных дистанций пути: по акту приема-передачи от 18.10.2018 N 34 в количестве 2 550 штук, по акту приема-передачи от 07.12.2018 N> 63 в количестве 1 333 штук, по акту приема-передачи от 07.12.2018 N 64 в количестве 2 567 штук (всего 6 455 штук). После чего ОАО "РЖД" в лице Северо-Кавказской дирекции по ремонту пути подписала с ООО "Полигон" акты выполненных работ соответственно от 18.10.2018 N 15 на 2 550 шпал и от 07.12.2018 N 31 на 3 900 шпал. На основании перечисленных актов ООО "Полигон" выставило ОАО "РЖД" к оплате акт оказанных услуг от 18.10.2018 N 1125 на сумму 211 650 рублей 00 копеек и счет на оплату от 18.10.2018 N 947 на эту же сумму; акт оказанных услуг от 07.12.2018 N 1437 на сумму 323 700 рублей 00 копеек и счет от 07.12.2018 N 1229 на эту же сумму.

При таких обстоятельствах спорное количество шпал Минераловодской дистанции пути размещено ООО "Полигон", а ОАО "РЖД" оплачено размещение в составе платы ООО "Полигон" за оказанные услуги.

Материалы дела не содержат доказательств негативного изменения качества окружающей среды, что является основанием для внесения платы за негативное воздействие на окружающую среду.

Ссылка Департамента на иную судебную практику (дело А43-29597/2017) неприемлема из-за разных обстоятельств; так, в деле А43-29597/2017, в отличие от рассматриваемого дела, договоры на передачу отходов сторонним организациям не заключались.

Довод апеллянта относительно ошибочности вывода суда первой инстанции о том, что требование о внесении платы за негативное воздействие на окружающую среду не может быть вынесено в форме предписания, является несостоятельным, поскольку действующее законодательство не позволяет административному органу по результатам проверки юридического лица выдавать ему предписание на предмет самостоятельного перерасчета платы за негативное воздействие на окружающую среду с последующей подачей уточненной декларации.

По результатам рассмотрения апелляционной жалобы суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что решение Арбитражного суда Ставропольского края от 18 октября 2019 года по делу А63-16358/2019 подлежит оставлению без изменения, а жалоба без удовлетворения.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 110, 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ставропольского края от 18 октября 2019 года по делу N А63-16358/2019 оставить без изменения, а апелляционную жалобу без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в двухмесячный срок через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

Л.В. Афанасьева

Судьи

Д.А. Белов Н.В. Макарова