Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 25 декабря 2019 г. N 14АП-11054/19

г. Вологда

25 декабря 2019 г.

Дело N А13-12750/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 23 декабря 2019 года.

В полном объёме постановление изготовлено 25 декабря 2019 года.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Мурахиной Н.В., судей Алимовой Е.А. и Болдыревой Е.Н.

при ведении протокола секретарем судебного заседания Кузьминой К.С.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу государственного учреждения Территориального фонда обязательного медицинского страхования Вологодской области на решение Арбитражного суда Вологодской области от 17 октября 2019 года по делу N А13-12750/2019,

установил:

бюджетное учреждение здравоохранения Вологодской области "Устюженская центральная районная больница" (ОГРН 1033500750843, ИНН 3520001550; адрес: 162840, Вологодская область, Устюженский район, город Устюжна, улица Карла Маркса, дом 53; далее - учреждение, больница) обратилось в Арбитражный суд Вологодской области с заявлением о признании недействительным акта государственного учреждения Территориального фонда обязательного медицинского страхования Вологодской области (ОГРН 1023500870161, ИНН 3525001916; адрес: 160017, Вологодская область, город Вологда, микрорайон Тепличный, дом 8а; далее - Фонд, ФСС) о результатах плановой комплексной проверки учреждения от 14.06.2019 в части изложенных в пункте 1 акта требований о возврате в бюджет ФСС средств в сумме 437 935 руб., и уплате штрафа в сумме 43 793 руб. 50 коп.

Решением Арбитражного суда Вологодской области суда от 17 октября 2019 года акт Фонда о результатах плановой комплексной проверки учреждения от 14.06.2019 признан не соответствующим Федеральному закону от 29.11.2010 N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" (далее - Закон N 326-ФЗ) и недействительным в части изложенного в пункте 1 акта требования об уплате штрафа в размере 23 793 рубля 50 копеек. В удовлетворении остальной части заявленных требований отказано. На Фонд возложена обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов учреждения. Учреждению из федерального бюджета возвращена государственная пошлина в размере 9 634 руб. 56 коп., излишне уплаченная по платежному поручению от 28.06.2019 N 3202. С Фонда в пользу больницы взысканы расходы по уплате государственной пошлины в сумме 3 000 руб.

Фонд с решением суда первой инстанции не согласился и обратился с апелляционной жалобой, в которой просит решение отменить в части удовлетворения заявления учреждения. В обоснование апелляционной жалобы ссылается на нарушение судом норм материального и процессуального права. Считает, что при условии признания обоснованными выводов фонда, изложенных в оспариваемом акте, о нецелевом расходовании заявителем средств обязательного медицинского страхования и при отсутствии соответствующего ходатайства учреждения о снижении штрафных санкций, суд первой инстанции неправомерно признал оспариваемый ненормативный акт недействительным в части и уменьшил размер назначенного больнице штрафа.

От учреждения отзыв на апелляционную жалобу не поступил.

Поскольку в порядке апелляционного производства обжалована только часть решения и при этом лица, участвующие в деле, не заявили соответствующих возражений, суд апелляционной инстанции проверяет законность и обоснованность судебного акта только в оспариваемой части в соответствии с частью 5 статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, своих представителей в суд не направили, в связи с этим жалоба рассмотрена в их отсутствие в соответствии со статьями 123, 156, 266 АПК РФ.

Исследовав доказательства по делу, проверив законность и обоснованность решения суда в обжалуемой части, изучив доводы жалобы, суд апелляционной инстанции не находит оснований для ее удовлетворения.

Как следует из материалов дела, на основании приказа врио директора Фонда от 28.05.2019 N 01-05/399 сотрудниками ФСС в период с 03.06.2019 по 14.06.2019 проведена плановая комплексная проверка деятельности учреждения по вопросам использования средств, полученных на финансовое обеспечение территориальной программы обязательного медицинского страхования за период с 01.01.2017 по 31.12.2018.

В ходе проверки Фондом установлено, что больницей в проверяемый период за счет средств обязательного медицинского страхования закуплены и оплачены:

- на сумму 437 935 руб. следующие лекарственные препараты: аллерген туберкулезный рекомбинантный в стандартом разведении/Диаскинтест, аллерген туберкулезный очищенный в стандартном разведении (очищенный туберкулин в стандартном разведении, аллерген бактерий БИОЛЕК Туберкулин ППД-Л);

- на сумму 39 369 руб. тесты для выявления наркотиков;

- на сумму 3 835 руб. услуги по составлению сметной документации на капитальный ремонт палат терапевтического отделения лечебно-диагностического корпуса и акушерско-гинекологического кабинета поликлиники.

Фонд пришел выводу о том, что вышеуказанные средства обязательного медицинского страхования в общей сумме 481 139 руб. использованы учреждением не по целевому назначению, чем допущено нарушение статьи 306.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ), пункта 7 статьи 35 Закона N 326-ФЗ, разделов III-V Программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на территории Вологодской области на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов, утвержденной постановлением Законодательного Собрания Вологодской области от 25.01.2017 N 15 (далее - Программа N 15), Программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на территории Вологодской области на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов, утвержденной постановлением Правительства Вологодской области от 29.12.2017 N 1201 (далее - Программа N 1201).

Фонд также установил, что в ходе проверки средства в сумме 43 204 руб. восстановлены в Фонд и уплачен штраф в размере 4 320 руб. 40 коп.

По итогам проверки Фондом составлен акт проверки от 14.06.2019, в пункте 1 которого содержится требования о необходимости возврата больницей в бюджет фонда средств в сумме 437 935 руб. и об уплате штрафа в размере 43 793 руб. 50 коп. (10% от суммы нецелевого использования средств обязательного медицинского страхования) в течение 10-ти дней с момента подписания акта.

Не согласившись с актом Фонда в указанной выше части, учреждение обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Суд первой инстанции удовлетворил заявленные требования частично, уменьшив размер определенных фондом сумм штрафов.

Апелляционная инстанция не находит правовых оснований для отмены решения суда в силу следующего.

На основании части 2 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

В силу части 3 статьи 201 названного Кодекса в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Нецелевым использованием бюджетных средств пункт 1 статьи 306.4 БК РФ признает направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплату денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств.

В соответствии с частью 5 статьи 26 Закона N 326-ФЗ расходование средств бюджетов территориальных фондов на не предусмотренные в законе цели не допускается.

Частью 9 статьи 39 Закона N 326-ФЗ определено, что за использование не по целевому назначению медицинской организацией средств, перечисленных ей по договору на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию, медицинская организация уплачивает в бюджет территориального фонда штраф в размере 10 процентов от суммы нецелевого использования средств и пени в размере одной трехсотой ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации, действующей на день предъявления санкций, от суммы нецелевого использования указанных средств за каждый день просрочки.

Средства, использованные не по целевому назначению, медицинская организация возвращает в бюджет территориального фонда в течение 10-ти рабочих дней со дня предъявления территориальным фондом соответствующего требования.

Пункт 1 части 1 статьи 20 Закона N 326-ФЗ наделяет медицинские организации правом на получение средств за оказанную медицинскую помощь на основании заключенных договоров на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию в соответствии с установленными тарифами на оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию и в иных случаях, предусмотренных названным Федеральным законом.

Вместе с тем, пунктом 5 части 2 статьи 20 указанного Закона установлена обязанность медицинских организаций использовать средства обязательного медицинского страхования, полученные за оказанную медицинскую помощь, в соответствии с программами обязательного медицинского страхования.

В статье 38 БК РФ закреплен принцип адресности и целевого характера бюджетных средств, который означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.

В силу пункта 1 статьи 147 БК РФ расходы бюджетов государственных внебюджетных фондов осуществляются исключительно на цели, определенные законодательством Российской Федерации, включая законодательство о конкретных видах обязательного социального страхования (пенсионного, социального, медицинского), в соответствии с бюджетами указанных фондов, утвержденными федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.

Конституционный Суд Российской Федерации в Определении от 24.10.2013 N 1648-О указал, что установление ответственности медицинских организаций за использование не по целевому назначению средств, перечисленных по договору на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию (часть 9 статьи 39 Закона об обязательном медицинском страховании), не может рассматриваться как необоснованное ограничение прав медицинских организаций.

Федеральный законодатель, учитывая особое публичное предназначение средств обязательного медицинского страхования, установил специальную ответственность за нецелевое расходование указанных средств, определил уполномоченную организацию, контролирующую их целевое использование, а также установил размер ответственности для медицинских организаций, нарушающих предусмотренный порядок расходования соответствующих средств. Такая ответственность, в силу отсутствия специальных законодательных оговорок, применяется в равной мере ко всем медицинским организациям, виновным в нецелевом расходовании средств обязательного медицинского страхования. При этом размер штрафа зависит от размера средств, израсходованных нецелевым образом.

Согласно положениям пункта 12 части 7 статьи 34 Закона N 326-ФЗ, подпункта 8.12 пункта 8 раздела 3 Типового положения о территориальном фонде обязательного медицинского страхования, утвержденного приказом Министерства здравоохранения и социального развития России от 21.01.2011 N 15н, приказу Федерального фонда обязательного медицинского страхования от 16.04.2012 N 73 "Об утверждении положений о контроле за деятельностью страховых медицинских организаций и медицинских организаций в сфере обязательного медицинского страхования территориальными фондами обязательного медицинского страхования" (далее - положение N 73) Фонд полномочен осуществлять контроль за использованием средств обязательного медицинского страхования медицинскими организациями, в том числе на предмет проверки направления использования средств, полученных медицинскими организациями на финансовое обеспечение территориальной программы обязательного медицинского страхования и использование целевых средств, полученных в проверяемом периоде.

В рассматриваемом случае в ходе проверки ФСС установлено и повреждается материалами дела, что учреждение в проверяемом периоде на основании контрактов с акционерным обществом "Мединторг", обществом с ограниченной ответственностью "Хелс" и обществом с ограниченной ответственностью "Русбиофарм" произвело оплату за лекарственные препараты (аллерген туберкулезный рекомбинантный в стандартом разведении/диаскинтест, аллерген туберкулезный очищенный в стандартном разведении (очищенный туберкулин в стандартном разведении, аллерген бактерий БИОЛЕК Туберкулин ППД-Л) в общей сумме 437 935 руб. из средств обязательного медицинского страхования.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 19.12.2016 N 1403 утверждена Базовая программа обязательного медицинского страхования в составе Программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов (далее - Программа N 1403), а постановлением Правительства Российской Федерации от 08.12.2017 N 1492 - на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов (далее - Программа N 1492).

На территории Вологодской области утверждены Программы N 15 и N 1201.

Фондом установлено, что указанными выше программами финансирование первичной медико-санитарной помощи при туберкулезе за счет средств обязательного медицинского страхования не предусмотрено.

Разделами V названных базовых программ предусмотрено, что за счет бюджетных ассигнований бюджетов субъектов Российской Федерации осуществляется финансовое обеспечение первичной медико-санитарной помощи при заболеваниях, не включенных в базовую программу обязательного медицинского страхования (в том числе туберкулез).

При таких обстоятельствах суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что расходы на приобретение диаскинтеста и туберкулина за счет средств обязательного медицинского страхования могут осуществляться только при условии включения их в территориальную программу обязательного медицинского страхования в соответствии с действующим законодательством.

Проанализировав содержание программ N 1403 и N 1492, а также N 15 и N 1201, суд первой инстанции обоснованно отметил, что финансовое обеспечение первичной медико-санитарной и специализированной медицинской помощи в части медицинской помощи при заболеваниях, не включенных в базовую программу обязательного медицинского страхования, к числу которых относится туберкулез, осуществляется за счет бюджетных ассигнований бюджета субъекта Российской Федерации.

С учетом данного обстоятельства вывод Фонда о том, что приобретение диаскинтеста и туберкулина осуществляется за счет иных источников финансирования, но не за счет средств обязательного медицинского страхования, признается судом апелляционной инстанции правомерным.

Таким образом, ФСС обоснованно указано на нецелевое расходование больницей бюджетных средств в размере 437 935 руб. и на наличие в связи с этим у учреждения обязанности возвратить в бюджет фонда средства в указанной сумме, а также уплатить штраф на основании части 9 статьи 39 Закона N 326-ФЗ.

Вместе с тем, признав обоснованными доводы фонда о допущенных учреждением нарушениях, суд первой инстанции счел возможным уменьшить размер штрафных санкций, подлежащих уплате учреждением.

Доводы фонда о неправомерности уменьшения сумм штрафов подлежат отклонению ввиду следующего.

Снижая размер штрафов, суд первой инстанции исходил из того, что штраф, как мера обеспечения обязательств, носит компенсационный характер, подлежит определению с учетом степени вины правонарушителя и иных существенных обстоятельств с целью установления баланса между применяемой мерой ответственности и оценкой действительного размера ущерба, причиненного выявленными нарушениями.

Такой вывод суда не противоречит неоднократно высказываемой Конституционным Судом Российской Федерации правовой позиции о наличии у суда возможности, в том числе в сфере публично-правовых отношений, снижать размер неустойки в случае ее чрезмерности по сравнению с последствиями нарушения обязательства, которая направлена против злоупотребления правом свободного определения размера неустойки.

Отсутствие ходатайства о снижении штрафных санкций не исключает обязанности суда дать оценку соразмерности исчисленного штрафа тяжести совершенного нарушения в сфере публично-правовых отношений.

Приняв во внимание отсутствие финансирования учреждения из бюджета субъекта Российской Федерации на рассматриваемые цели (лекарственные препараты для туберкулинодиагностики) в спорный период, а также характер и конкретные обстоятельства совершенного правонарушения, степень вины учреждения, совершение заявителем подобного нарушения впервые, суд первой инстанции снизил размер назначенного фондом штрафа до 20 000 руб.

Помимо того, апелляционная инстанции учитывает социальную направленность деятельности заявителя.

Какого-либо основания считать указанные суммы штрафов несоразмерными характеру и последствиям допущенных нарушений, степени вины и иным обстоятельствам нарушений фондом суду апелляционной инстанции не представлено. Апелляционный суд считает определенную судом первой инстанции сумму штрафа обоснованной, отвечающей целям соответствующей санкции, характеру и последствиям установленных выше нарушений.

Вопреки доводам Фонда спорный акт содержит в себе требования, предусмотренные частью 9 статьи 39 Закона N 326-ФЗ, о восстановлении в бюджет территориального фонда средств в спорной сумме и об уплате штрафов в течение 10-ти рабочих дней со дня предъявления Фондом этого требования, то есть представляет собой ненормативный правовой акт органа, осуществляющего публичные полномочия, возлагающий на проверяемое лицо соответствующие обязанности в сфере предпринимательской деятельности, следовательно, вопрос об оспаривании такого документа подлежит рассмотрению в порядке, установленном главой 24 АПК РФ.

Ссылка Фонда на планы финансово-хозяйственной деятельности учреждения на 2017 и 2018 годы отклоняется, поскольку фактические доходы и расходы больницы за указанный период материалами дела не подтверждаются, как и то обстоятельство, что приобретение вышеуказанных лекарственных препаратов для туберкулинодиагностики возможно за счет собственных средств учреждения.

Фонд также не согласен с выводом суда первой инстанции о взыскании с него расходов учреждения по уплате государственной пошлины, поскольку полагает, что решение суда нельзя считать принятым в пользу больницы ввиду отсутствия у фонда нормативно установленной возможности снижения штрафа за нарушение законодательства в сфере обязательного медицинского страхования.

Указанная позиция подателя жалобы не может быть принята судом апелляционной инстанции.

На основании части 1 статьи 110 АПК РФ судебные расходы, понесенные лицами, участвующими в деле, в пользу которых принят судебный акт, взыскиваются арбитражным судом со стороны. В случае, если иск удовлетворен частично, судебные расходы относятся на лиц, участвующих в деле, пропорционально размеру удовлетворенных исковых требований.

Нормами Закона N 326-ФЗ действительно не предусмотрена возможность учета фондом или судом смягчающих ответственность обстоятельств при назначении указанной выше штрафной санкции.

Однако, в соответствии с разъяснениями, содержащимися в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 15.07.1999 N 11-П, в силу статей 17 (часть 3) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации исходящее из принципа справедливости конституционное требование соразмерности установления правовой ответственности предполагает в качестве общего правила ее дифференциацию в зависимости от тяжести содеянного, размера и характера причиненного ущерба, степени вины правонарушителя и иных существенных обстоятельств, обусловливающих индивидуализацию при применении взыскания. Указанные принципы привлечения к ответственности в равной мере относятся к физическим и юридическим лицам.

Аналогичная позиция изложена в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 14.02.2012 N 14379/11.

Следовательно, любая мера публичной ответственности, в том числе штрафная санкция за нецелевое расходование средств обязательного медицинского страхования, предусмотренная пунктом 9 статьи 39 Закона N 326-ФЗ, должна отвечать принципам справедливости, соразмерности и пропорциональности государственного принуждения характеру совершенного правонарушения.

Соответственно, при назначении рассматриваемого в настоящем случае наказания судом, вопреки доводам подателя жалобы, могут быть учтены установленные на основании представленных в материалы дела доказательств факты, характеризующие обстоятельства совершения правонарушения и отношение привлекаемого к ответственности лица к совершенному правонарушению, и позволяющие индивидуализировать назначаемое наказание, соответствующее совершенному правонарушению.

Эти обстоятельства могут быть установлены, в том числе судом по собственной инициативе в силу статьи 71 АПК РФ.

Кроме того, в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 11.07.2017 N 20-П разъяснено, что возмещение судебных расходов осуществляется той стороне, в пользу которой вынесено решение суда, и на основании того судебного акта, которым спор разрешен по существу; при этом процессуальное законодательство исходит из того, что критерием присуждения судебных расходов является вывод суда о правомерности или неправомерности заявленного истцом требования; данный вывод, в свою очередь, непосредственно связан с содержащимся в резолютивной части судебного решения выводом о том, подлежит ли иск удовлетворению, поскольку только удовлетворение судом требования подтверждает правомерность принудительной реализации его через суд и влечет восстановление нарушенных прав и свобод, что в силу статей 19 (часть 1) и 46 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации и приводит к необходимости возмещения судебных расходов. Правосудие нельзя было бы признать отвечающим требованиям равенства и справедливости, если расходы, понесенные в связи с судебным разбирательством, ложились бы на лицо, вынужденное прибегнуть к судебному механизму обеспечения принудительной реализации своих прав, свобод и законных интересов, осуществление которых из-за действий (бездействия) другого лица оказалось невозможно, ограничено или сопряжено с несением неких дополнительных обременений.

Как следует из пункта 19 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 11.07.2014 N 46 "О применении законодательства о государственной пошлине при рассмотрении дел в арбитражных судах" законодательством о судопроизводстве в арбитражных судах не предусмотрено освобождение надлежащего ответчика от обязанности по возмещению судебных расходов по уплате государственной пошлины в связи с тем, что он не наделен полномочиями самостоятельно (в отсутствие правового акта иного лица, органа власти, в том числе суда) совершить действия, позволяющие истцу реализовать свои права, законные интересы, о защите которых он обратился в суд.

Согласно правовой позиции, изложенной в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 13.11.2008 N 7959/08, в случае признания обоснованным полностью или частично заявления об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц судебные расходы подлежат возмещению соответственно этим органом в полном размере.

В силу правового подхода, нашедшего отражение в определении Верховного Суда Российской Федерации от 11.08.2017 N 302-КГ17-4293, частичное удовлетворение судом заявления о признании недействительным решения управления Пенсионного фонда Российской Федерации в связи с применением судом смягчающих обстоятельств и снижением размера штрафа не освобождает государственный орган от обязанности возместить лицу расходы на оплату государственной пошлины.

Данный подход применим и к другим делам, связанным с оспариванием актов органов о взыскании штрафных санкций.

Таким образом, возложение на Фонд 3 000 руб. в возмещение расходов по уплате государственной пошлины произведено судом первой инстанции правомерно.

Доводы апелляционной жалобы не опровергают выводов суда первой инстанции, не свидетельствуют о неправильном применении и нарушении им норм материального и процессуального права, а, по сути, выражают несогласие с указанными выводами, что не может являться основанием для отмены обжалуемого судебного акта.

Иных, влекущих отмену или изменение обжалуемого судебного акта доводов, апелляционная жалоба фонда не содержит.

Фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены судом первой инстанции в полном объеме на основе доказательств, оцененных в соответствии с правилами, определенными статьей 71 АПК РФ.

Оснований для отмены судебного акта не усматривается.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда Вологодской области от 17 октября 2019 года по делу N А13-12750/2019 оставить без изменения, апелляционную жалобу государственного учреждения Территориального фонда обязательного медицинского страхования Вологодской области - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

Н.В. Мурахина

Судьи

Е.А. Алимова Е.Н. Болдырева