Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 21 января 2020 г. N 09АП-75617/19

г. Москва

21 января 2020 г.

Дело N А40-48258/19

Резолютивная часть постановления объявлена 14 января 2020 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 21 января 2020 года.

Девятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Попова В.И.,

судей:	Мухина С.М., Яковлевой Л.Г.,
при ведении протокола	секретарем судебного заседания Омаровым А.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Региональной энергетической комиссии Свердловской области

на решение Арбитражного суда г. Москвы от 21.10.2019 по делу N А40-48258/19, принятое судьей Гилаевой Д.А.

по заявлению РЭК Свердловской Области к ФАС России

третьи лица: 1. АО "РЕГИОНГАЗ-ИНВЕСТ", 2. Прокуратура г. Москвы

о признании недействительным и отмене приказа,

в присутствии:

от заявителя:	Бычин А.В. по дов. от 09.01.2020;
от заинтересованного лица:	Лапухин Д.В. по дов. от 20.11.2019;
от третьих лиц:	1. не явился, извещен; 2. Нейман И.Н. по удостоверению;

УСТАНОВИЛ:

РЭК Свердловской Области (далее- заявитель) обратилась в Арбитражный суд города Москвы с заявлением к ФАС России с требованием о признании недействительным и отмене приказа ФАС России от 19.11.2018 г. N 1591/18 "Об отмене решений Региональной энергетической комиссии Свердловской области об установлении цен (тарифов) для АО Регионгаз- инвест", о признании недействительным и отмене приказа от 22.01.2019 N 60/19 " О внесении изменений в приказ ФАС России от 19.11.2018 N 1591/18 "Об отмене решений Региональной энергетической комиссии Свердловской области об установлении цен (тарифов) для АО Регионгаз - инвест".

Решением Арбитражного суда г.Москвы от 21.10.2019 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с данным решением, в апелляционной жалобе заявитель просит его отменить по основаниям, изложенным в ней и удовлетворить заявленные требования.

От антимонопольного органа в материалы дела поступили письменные пояснения.

Представитель АО "РЕГИОНГАЗ-ИНВЕСТ" в судебное заседание не явился, в связи с чем, спор рассмотрен в его отсутствие в порядке ст.123, 156 АПК РФ.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель заявителя решение суда просил отменить, поддержал доводы апелляционной жалобы.

Представители ФАС и Прокуратуры г. Москвы в судебном заседании суда апелляционной инстанции возражали против удовлетворения апелляционной жалобы, решение просили оставить без изменения.

Законность и обоснованность решения проверены в соответствии со ст. ст. 266 и 268 АПК РФ. Апелляционная инстанция, выслушав объяснения представителей лиц, участвующих в деле, исследовав и оценив имеющиеся в материалах дела доказательства, доводы апелляционной жалобы, не находит оснований для ее удовлетворения, исходя из следующего.

Из материалов дела следует, что на основании приказа ФАС России от 20.03.2018 N 340/18 была проведена плановая выездная документарная проверка Региональной энергетической комиссии Свердловской области, по результатам проведения которой были выявлены нарушения законодательства в области государственного регулирования цеп (тарифов) в сфере теплоснабжения, допущенные Региональной энергетической комиссией Свердловской области при установлении тарифов в отношении АО "Регионгаз-Инвест".

По результатам проверки составлен акт проверки от 23.05.2018 N 57.

По итогам проведенной проверки 19.11.2018 был вынесен Приказ ФАС России N 1591/18, в соответствии с которым Заявитель признан нарушившим положения пунктов 28, 29 Основ ценообразования в сфере теплоснабжения, утверждённых постановлением Правительства Российской Федерации от 22.10.2012 N 1075 (далее- Основы ценообразования), пунктов 28, 29, 31 Правил регулирования тарифов в сфере теплоснабжения, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 22.10.2012 N 1075 (далее- Правила N 1075), пунктов 12, 13 Методических указаний по расчету регулируемых цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, утвержденных приказом Федеральной службы по тарифам от 13.06.2013 N 760-э (далее - Методические указания N 760).

В соответствии с указанным Приказом ФАС России Заявителю предложено устранить нарушения законодательства Российской Федерации в области государственного регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, а именно провести и отразить в экспертном заключении анализ экономической обоснованности включения в состав НВВ АО "Регионгаз-Инвест" расходов, в том числе подробный расчет со ссылкой на обосновывающие документы и материалы, принятые в расчет конечных сумм.

22.01.2019 ФАС России был вынесен Приказ N 60/19 "О внесении изменений в Приказ ФАС России от 19.11.2018 N 1591/18 "Об отмене постановлений Региональной энергетической комиссии Свердловской области от 13.12.2016 N160-ПК "Об установлении долгосрочных параметров регулирования деятельности организаций для формирования тарифов на тепловую энергию, поставляемую теплоснабжающими организациями Свердловской области, с использованием метода индексации установленных тарифов на 2017 2021 годы", от 13.12.2016 N 161-ПК "Об установлении тарифов на тепловую энергию, поставляемую теплоснабжающими организациями Свердловской области, с использованием метода индексации установленных тарифов на 2017 2021 годы"", которым внесены изменения в Приказ N 1591/18, касающийся п. 2.

Не согласившись с указанными приказами, посчитав их незаконными и необоснованными, Заявитель обратилась в арбитражный суд с настоящим заявлением.

В круг обстоятельств, подлежащих установлению при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных актов, действий (бездействия) госорганов входят проверка соответствия оспариваемого акта закону или иному нормативному правовому акту, проверка факта нарушения оспариваемым актом действием (бездействием) прав и законных интересов заявителя, а также соблюдение срока на подачу заявления в суд.

Принимая обжалованное решение, суд первой инстанции, вопреки доводам жалобы, полно и всесторонне исследовал имеющие значение для правильного рассмотрения дела обстоятельства, правильно применил и истолковал нормы материального и процессуального права и на их основании сделал обоснованный вывод об отсутствии совокупности необходимых условий для удовлетворения заявленных требований.

Поддерживая указанный вывод суда первой инстанции, коллегия исходит из следующего.

Согласно материалам дела, приказ о проверке был принят в соответствии со Сводным планом проведения плановых проверок Федеральной антимонопольной службы на 2018 год, утвержденным приказом ФАС России от 28.12.2017 N 1831/17, который согласован ФАС России с Генеральной прокуратурой Российской Федерации в соответствии с положениями Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Постановления Правительства Российской Федерации от 31.10.2016 N 1106 и заблаговременно размещен на официальном сайте.

Согласно части 4 статьи 12 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (Закон N 294-ФЗ) выездная проверка начинается с предъявления служебного удостоверения должностными лицами органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, обязательного ознакомления руководителя или иного должностного лица юридического лица, индивидуального предпринимателя, его уполномоченного представителя с распоряжением или приказом руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля о назначении выездной проверки и с полномочиями проводящих выездную проверку лиц, а также с целями, задачами, основаниями проведения выездной проверки, видами и объемом мероприятий по контролю, составом экспертов, представителями экспертных организаций, привлекаемых к выездной проверке, со сроками и с условиями ее проведения.

Таким образом, Закон N 294-ФЗ определяет датой начала выездной проверки дату прибытия инспекции на объект проверяемого лица. То есть, начало проверки связано с совершением действий в отношении проверяемого лица.

Инспекция ФАС России прибыла в город Екатеринбург и начала проверку РЭК Свердловской области 02.04.2018. Данный факт не оспаривается Органом регулирования, как и тот факт, что ранее указанной даты никаких проверочных действий не осуществлялось.

Согласно части 12 статьи 9 Закона N 294-ФЗ о проведении плановой проверки юридическое лицо, индивидуальный предприниматель уведомляются органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля не позднее чем за три рабочих дня до начала ее проведения посредством направления копии распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля о начале проведения плановой проверки заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении и (или) посредством электронного документа, подписанного усиленной квалифицированной электронной подписью и направленного по адресу электронной почты юридического лица, индивидуального предпринимателя, если такой адрес содержится соответственно в едином государственном реестре юридических лиц, едином государственном реестре индивидуальных предпринимателей либо ранее был представлен юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля, или иным доступным способом.

Таким образом, учитывая дату направления приказа ФАС России о проведении проверки (22.03.2018) и дату начала проверки (02.04.2018), ФАС России были соблюдены требования части 12 статьи 9 Закона N 294-ФЗ, и вопреки доводам РЭК Свердловской области оснований для признания результатов проверки недействительными, на основании пункта 1 части 2 статьи 20 Закона N 294-ФЗ, не имеется.

Доводы жалобы о нарушении сроков проведения проверки и составления Акта проверки также противоречат материалам дела.

Учитывая объем тарифных дел, исследованных в ходе проверки, в соответствии с требованиями части 3 статьи 13 Закона N 294-ФЗ приказом ФАС России от 17.04.2018 N488/18 срок проведения проверки был продлен до 23.05.2019, таким образом, предусмотренные статьей 13 Закона N 294-ФЗ сроки проведения проверки были соблюдены ФАС России.

В целях получения дополнительных сведений (объяснений) и документов ФАС России в адрес Региональной энергетической комиссии Свердловской области был направлен запрос от 26.04.2018 N ЦА/30230/18.

По завершению проверки в установленные Законом N 294-ФЗ сроки был подготовлен Акт проверки, при этом вопреки доводам апелляционной жалобы РЭК Свердловской области закон не определяет датой составления акта проверки дату его направления проверяемому лицу.

Таким образом, предусмотренные статьей 13 Закона N 294-ФЗ сроки проведения проверки были соблюдены ФАС России и у ФАС России имелись законные основания для продления сроков проведения проверки.

Доводы жалобы о подписании Акта проверки неуполномоченным лицом (не являющимся членом инспекции или представителем экспертной организации Ф.А. Козловым), отклоняются апелляционным судом.

Как верно установлено судом первой инстанции, главный специалист-эксперт отдела рассмотрения жалоб, досудебного урегулирования споров и разногласий в электроэнергетике и теплоснабжении Управления регионального тарифного регулирования ФАС России Ф.А. Козлов был включен в состав Инспекции ФАС России приказом ФАС России от 03.04.2018 N 413/18 "О внесении изменений в приказ ФАС России от 20.03.2018 N 340/18 "О проведении плановой выездной проверки Региональной энергетической комиссии Свердловской области".

Суд установил, что на момент проведения проверки Орган регулирования был уведомлен о том, что Козлов Ф.А. является уполномоченным на проведение плановой выездной проверки РЭК Свердловской области членом Инспекции ФАС России.

В отношении доводов жалобы о принятии оспариваемого Приказа по результатам проведения двух проверок, необходимо указать следующее.

В рамках плановой выездной документарной проверки ФАС России были изучены документы, предоставленные РЭК Свердловской области, на основании указанных документов и всех выявленных в рамках проверки обстоятельствах ФАС России был составлен Акт проверки.

В соответствии с частью 12 статьи 16 Закона N 294-ФЗ юридическое лицо, индивидуальный предприниматель, проверка которых проводилась, в случае несогласия с фактами, выводами, предложениями, изложенными в акте проверки, либо с выданным предписанием об устранении выявленных нарушений в течение пятнадцати дней с даты получения акта проверки вправе представить в соответствующие орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля в письменной форме возражения в отношении акта проверки и (или) выданного предписания об устранении выявленных нарушений в целом или его отдельных положений. При этом юридическое лицо, индивидуальный предприниматель вправе приложить к таким возражениям документы, подтверждающие обоснованность таких возражений, или их заверенные копии либо в согласованный срок передать их в орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля.

На Акт проверки РЭК Свердловской были направлены возражения.

Доводы, изложенные в возражениях РЭК Свердловской области не были документально подтверждены, с учётом чего в адрес РЭК Свердловской области были направлены запросы ФАС России о предоставлении необходимых копий документов, которые бы подтверждали обоснованность учтенных РЭК Свердловской области расходов.

Вместе с тем, несмотря на неоднократность запросов ФАС России и достаточный срок для их исполнения, соответствующие документы так и не были представлены РЭК Свердловской области.

Таким образом, вопреки доводам РЭК Свердловской области выводы ФАС России по итогам проведения плановой выездной были изложены в Акте проверки на основе изученных при проведении проверки документов, а не по запросам ФАС России.

Доводы жалобы о несоответствии экспертного заключения требованиям Правил N1178 не принимаются апелляционным судом.

В соответствии с пунктами 22, 23 Правил N 1178 регулирующий орган проводит экспертизу предложений об установлении цен (тарифов) и (или) их предельных уровней и устанавливает срок ее проведения, назначает экспертов из числа своих сотрудников.

Однако, экспертное заключение не должно содержать только общие мотивированные выводы и рекомендации, следовательно, в нарушение Правил N 1178 экспертные заключения РЭК Свердловской области не содержат анализа экономической обоснованности затрат регулируемых организаций со ссылкой на обосновывающие материалы и документы, на основании которых был определен размер учитываемых расходов в необходимой валовой выручке регулируемых организаций.

В представленных экспертных заключениях по ряду статей расходов, заявленных организацией, не отражен анализ их экономической обоснованности со ссылкой на обосновывающие материалы и документы, в этой связи установить экономически обоснованный уровень расходов не представляется возможным.

Приказом ФАС России установлено, что РЭК Свердловской области в нарушение действующего законодательства при определении плановых (расчетных) и фактических значений расходов (цен) в части установления тарифов для данной организации основывается исключительно на данных, указанных в тарифной заявке регулируемой организации, осуществляющей регулируемую деятельность без анализа их экономической обоснованности.

Доводы жалобы об отсутствии правовых оснований для отмены тарифного решения по Правилам, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 03.03.2004 N 123, необоснованны.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 27.06.2013 N543 утверждено Положение о государственном контроле (надзоре) в области регулируемых государством цен (тарифов) (Положение N 543).

Пунктом 5 Положения N 543 указаны средства осуществления государственного контроля (надзора) в области регулируемых государством цен (тарифов).

В пункте 30 Положения N 543 указаны меры, которые применяются в случае выявления нарушений должностными лицами органа государственного контроля (надзора), одной из которых является отмена решений органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов, принятых с превышением их полномочий в области государственного регулирования цен (тарифов) в сфере электроэнергетики и в сфере теплоснабжения, а также принятых ими с нарушением законодательства Российской Федерации решений об утверждении тарифов в сфере горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения и принятых ими с нарушением законодательства Российской Федерации решений об установлении цен (тарифов) в области газоснабжения, государственное регулирование которых осуществляется в соответствии с законодательством.

Установленные в ходе проверки нарушения Органа регулирования при установлении тарифов послужили основанием для отмены принятого РЭК Свердловской области тарифного решения на основании пункта 4 утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 03.03.2004 N123 Правил отмены решений органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов, а также решений органов местного самоуправления поселений или городских округов, принятых во исполнение переданных им полномочий по государственному регулированию тарифов на тепловую энергию, в сфере водоснабжения и водоотведения (далее- Правила), согласно которому ФАС России при выявлении нарушений, указанных в пункте 1 Правил, вправе рассмотреть вопрос об отмене тарифного решения.

В соответствии с пунктом 1 Правил тарифное решение в сфере электроэнергетики подлежит отмене в случае его принятия с превышением полномочий, установленных нормативными правовыми актами в сфере электроэнергетики. При этом Правила не раскрывают понятие "превышение полномочий".

Верховный Суд Российской Федерации в Определении от 24.04.2019 по делу N А40-21387/2018, предметом которого являлся Приказ ФАС России об отмене тарифного решения органа регулирования в сфере теплоснабжения, отметил, что установленные департаментом тарифы не соответствуют действующему законодательству в области государственного регулирования тарифов, что указывает на превышение предоставленных органу исполнительной власти полномочий.

К аналогичным выводам Верховный Суд Российской Федерации пришел в Определении от 27.02.2019 по делу N А40-250135/2017, указав на превышение полномочий органа регулирования вследствие установления сбытовой надбавки с нарушением законодательства.

Пунктом 4 Правил предусмотрено, что федеральный орган исполнительной власти в области государственного регулирования тарифов (орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов) может рассмотреть вопрос об отмене решения по собственной инициативе на основании материалов, подтверждающих наличие нарушений, указанных в пункте 1 Правил.

Таким образом, ФАС России, осуществляя контроль в области регулируемых государством цен (тарифов), руководствуясь положениями пункта 4 Правил, вправе рассмотреть вопрос об отмене решений органа исполнительной власти в области государственного регулирования тарифов (орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов) по собственной инициативе.

Учитывая изложенное, рассмотрение вопроса об отмене решений органа регулирования, принятых с превышением полномочий, установленных нормативными правовыми актами в сфере ценообразования в области электроэнергетики и теплоснабжения, и решений об утверждении тарифов в сфере горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения, а также тарифов в области газоснабжения, принятых ими с нарушением законодательства Российской Федерации, осуществляется по инициативе ФАС России, в том числе по результатам проведения контрольных мероприятий в форме проведения проверки.

Оценив имеющиеся в материалах дела доказательства, суд первой инстанции с учетом положения ч.1 ст.71 АПК РФ применительно к конкретным обстоятельствам настоящего дела, правомерно и обоснованно отказал в удовлетворении заявленных требований.

Доводы, изложенные в апелляционной жалобе, связанные с иной оценкой имеющихся в материалах дела доказательств и иным толкованием норм права, не опровергают правильные выводы суда и не свидетельствуют о судебной ошибке.

При таких обстоятельствах, суд апелляционной инстанции считает, что решение суда первой инстанции является законным и обоснованным, соответствует материалам дела и действующему законодательству, нормы материального и процессуального права не нарушены и применены правильно, судом полностью выяснены обстоятельства, имеющие значение для дела, в связи с чем, оснований для отмены или изменения решения и удовлетворения апелляционной жалобы не имеется.

Обстоятельств, являющихся безусловным основанием в силу ч. 4 ст. 270 АПК РФ для отмены судебного акта, апелляционным судом не установлено.

Учитывая изложенное и руководствуясь ст. ст. 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Девятый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда города Москвы от 21.10.2019 по делу N А40-48258/19 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме в Арбитражный суд Московского округа.

Председательствующий судья

В.И. Попов

Судьи

С.М. Мухин Л.Г. Яковлева