Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 24 апреля 2020 г. N 14АП-36/20 по делу N А44-9686/2019

г. Вологда

24 апреля 2020 г.

Дело N А44-9686/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 20 апреля 2020 года.

В полном объёме постановление изготовлено 24 апреля 2020 года.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе

председательствующего Докшиной А.Ю.,

судей Алимовой Е.А. и Болдыревой Е.Н.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Бушмановой Е.Н.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Межрегионального управления государственного автодорожного надзора по Краснодарскому краю и Республике Адыгея на решение Арбитражного суда Новгородской области от 31 декабря 2019 года по делу N А44-9686/2019,

установил:

Межрегиональное управление государственного автодорожного надзора по Краснодарскому краю и Республике Адыгея (ОГРН 1092310005094, ИНН 2310142224; адрес: 350000, Краснодарский край, город Краснодар, улица имени Орджоникидзе, дом 64; далее - управление) обратилось в Арбитражный суд Новгородской области с заявлением о привлечении акционерного общества "Производственное объединение ремонта, обслуживания, содержания и строительства дорог" (ОГРН 1097847050718, ИНН 7841403995; место нахождения: 175400, Новгородская область, Валдайский район, город Валдай, проспект Васильева, дом 16, литера Б; далее - АО "ПО РосДорСтрой", общество) к административной ответственности, предусмотренной частью 15 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).

Решением Арбитражного суда Новгородской области от 31 декабря 2019 года в удовлетворении заявленных требований отказано ввиду применения судом положений статьи 2.9 КоАП РФ.

Управление с решением суда не согласилось и обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит суд апелляционной инстанции его отменить и привлечь общество к административной ответственности, предусмотренной частью 15 статьи 19.5 КоАП РФ. В обоснование жалобы ссылается на то, что состав административного правонарушения и вина в совершении правонарушения управлением доказаны.

Иных доводов, касающихся в том числе вывода суда первой инстанции о малозначительности выявленного правонарушения, в апелляционной жалобе не приведено.

Общество в отзыве доводы жалобы отклонило, просило решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Стороны надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, направили в суд письменные ходатайства о рассмотрении апелляционной жалобы без участия своих представителей. В связи с этим дело рассмотрено в судебном заседании, назначенном на 20.04.2020, в их отсутствие в соответствии со статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Исследовав доказательства по делу, проверив законность и обоснованность решения суда, изучив доводы жалобы, суд апелляционной инстанции не находит оснований для ее удовлетворения.

Как следует из материалов дела, на основании распоряжения от 26.09.2019 N 12-159 в отношении общества управлением проведена внеплановая выездная проверка на предмет исполнения ранее выданного предписания от 22.07.2019 N 12-2056-192/П, в котором заявителю предписано в срок до 01.10.2019 устранить нарушения в содержании автомобильной дороги А290 Новороссийск - Керчь, км 0+000 - км 145+100.

В ходе проверки ответчиком выявлено, что АО "ПО РосДорСтрой" из 10 предписывающих пунктов общество не выполнило частично пункт 3, в силу которого заявитель обязан был в установленный в предписании срок обеспечить подтверждение соответствия в форме декларирования при использовании в ремонте и содержании автомобильной дороги дорожно-строительных материалов, в частности щебня, в соответствии с требованиям статьи 5 Технического регламента Таможенного союза "Безопасность автомобильных дорог", утвержденного решением комиссии Таможенного союза от 18.10.2011 N 827 (далее - ТР ТС 014/2011)

По результатам проверки управлением составлен акт от 28.10.2019 N 12-1991-278, в котором отражено выявленное нарушение.

По итогам проведения проверки управлением в отношении общества составлен протокол от 28.10.2019 N 1210767 об административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена частью 15 статьи 19.5 КоАП РФ.

На основании части 3 статьи 23.1 КоАП РФ управление обратилось в суд с заявлением о привлечении общества к административной ответственности, предусмотренной частью 15 статьи 19.5 КоАП РФ.

При рассмотрении настоящего дела суд первой инстанции пришел к выводу о том, что неисполнение в полном объеме предписания управления, которое является территориальным органом Федеральной службы по надзору в сфере транспорта, образует объективную сторону административного правонарушения, ответственность за которое установлена частью 15 статьи 19.5 КоАП РФ. Однако суд первой инстанции отказал в удовлетворения заявленных требований, признав данное нарушение малозначительным.

Апелляционная коллегия при рассмотрении настоящего дела исходит из следующего.

Согласно статье 23.1 КоАП РФ дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 19.5 КоАП РФ, совершенных юридическими лицами, а также индивидуальными предпринимателями, подлежат рассмотрению судьями арбитражных судов.

Частью 15 статьи 19.5 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за невыполнение изготовителем (исполнителем, продавцом, лицом, выполняющим функции иностранного изготовителя), органом по сертификации или испытательной лабораторией (центром) в установленный срок законного решения, предписания федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов к продукции, в том числе к зданиям и сооружениям, либо к продукции (впервые выпускаемой в обращение продукции) и связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации или утилизации.

Объективная сторона рассматриваемого правонарушения выражается в невыполнении законного предписания федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам хранения и реализации.

В соответствии с частью 1 статьи 13.1 Федерального закона от 08.11.2007 N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесений изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" государственный надзор за обеспечением сохранности автомобильных дорог осуществляется уполномоченными федеральным органом исполнительной власти при осуществлении государственного транспортного надзора (федеральный государственный надзор) и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (региональный государственный надзор) согласно их компетенции в порядке, установленном соответственно Правительством Российской Федерации и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Положение о Федеральной службе по надзору в сфере транспорта утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 N 398, согласно пункту 1 которого Федеральная служба по надзору в сфере транспорта является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю (надзору) в сфере гражданской авиации, использования воздушного пространства Российской Федерации, аэронавигационного обслуживания пользователей воздушного пространства Российской Федерации, авиационно-космического поиска и спасания, морского (включая морские порты), внутреннего водного (за исключением маломерных судов, используемых в некоммерческих целях), железнодорожного транспорта, автомобильного и городского наземного электрического транспорта (кроме вопросов безопасности дорожного движения), промышленного транспорта и дорожного хозяйства, а также обеспечения транспортной безопасности в этой сфере и на метрополитене.

Федеральная служба по надзору в сфере транспорта осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями (пункт 4 названного Положения).

В силу подпунктов "г", "д", "е" пункта 3, подпункта "в" пункта 4 Положения о федеральном государственном транспортном надзоре, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 19.03.2013 N 236, руководители и заместители руководителей территориальных органов Федеральной службы по надзору в сфере транспорта, начальники отделов, заместители начальников отделов и другие федеральные государственные гражданские служащие категории "специалисты" территориальных органов Федеральной службы по надзору в сфере транспорта вправе выдавать субъектам надзора предписания об устранении нарушений обязательных требований, о проведении мероприятий по обеспечению предотвращения вреда жизни и здоровью людей, вреда окружающей среде, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, предотвращению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

В соответствии с пунктом 1 статьи 34 Федерального закона от 27.12.2002 N 184-ФЗ "О техническом регулировании" (далее - Закон N 184-ФЗ) органы государственного контроля (надзора) вправе выдавать предписания об устранении нарушений требований технических регламентов в срок, установленный с учетом характера нарушения.

В случае неисполнения предписаний и решений органа государственного контроля (надзора) изготовитель (исполнитель, продавец, лицо, выполняющее функции иностранного изготовителя) несет ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации (пункт 2 статьи 36 Закона N 184-ФЗ).

Пунктом 44 части 2 статьи 28.3 КоАП РФ предусмотрено, что должностные лица органов, осуществляющих федеральный государственный транспортный надзор, составляют протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных частью 15 статьи 19.5 КоАП РФ.

Следовательно, управление является уполномоченным органом для вынесения предписания и составления протокола об административном правонарушении.

В рассматриваемом случае в ходе проведения внеплановой выездной проверки управлением выявлено, что пункт 3 ранее выданного обществу предписания от 22.07.2019 N 12-2056-192/П в установленный срок заявителем в полном объеме не исполнено, что отражено в акте проверки и в протоколе об административном правонарушении.

В частности, как установлено судом и не отрицается обществом, заявитель является исполнителем по оказанию услуг по содержанию участка федеральной автомобильной дороги А-290 Новроссийск-Керчь км 0+000 - км 145+100 подъезд от А-290 к аэропорту Анапа, подъезд от А-290 к морскому вокзалу Кавказ согласно государственных контрактов от 13.06.2018 и от 04.06.2018, следовательно именно на общество возложена обязанность по осуществлению комплекса мероприятий по текущему ремонту и содержанию указанных участков автомобильной дороги, выполняемого в целях обеспечения сохранности для безопасного использования автомобильной дороги по прямому назначению.

Как следует из содержания предписания 22.07.2019 N 12-2056-192/П, управлением выявлены нарушения в том числе пунктов 24, 24.1, 24.2 статьи 5 ТР ТС 014/2011.

Несоблюдение данного Технического регламента напрямую влияет на возникновение угрозы причинения вреда жизни и здоровью граждан.

Руководствуясь указанными выше правовыми нормами, суд пришел к обоснованному выводу о том, что обществом частично не исполнен пункт 3 предписания Управления, а именно не обеспечено подтверждение соответствия щебня для дорожного строительства требованиям ТР ТС 014/2011.

Как верно установлено судом, обществом представлена декларация о соответствии на щебень для дорожного строительства, который изготовлен по ГОСТ 8267-93, однако данный ГОСТ отсутствует в Перечне стандартов, утвержденных решением коллегии Евразийской Экономической Комиссии от 18.09.2012 N 159 (далее - Перечень стандартов) в результате применения которых на добровольной основе обеспечивается соблюдение требований ТР ТС 014/2011.

При этом на момент регистрации декларации о соответствии щебня из валунов и гравия из горных пород общества с ограниченной ответственностью "БЕЛПРОМ" - 25.08.2017, ГОСТ 8267-93 исключен из Перечня стандартов, следовательно заявителем не обеспечено соблюдение требований ТР ТС 014/2011.

Суд также пришел к обоснованному выводу о том, что установленный пунктом 3 предписания срок на устранение выявленных нарушений до 01.10.2019 является достаточным и о неисполнимости свидетельствовать не может, при том что общество не являлось изготовителем спорной продукции, а потому не осуществляло декларирование и сертификацию при подтверждении соответствия дорожно-строительных материалов и изделий.

С ходатайством о продлении срока исполнения предписания общество в управление не обращалось.

Указанные обстоятельства обществом не оспорены, так же как не оспорена и законность выданного ему предписания.

Также суд мотивированно отклонил довод заявителя о грубом нарушении административным органом норм процессуального права в связи с не извещением юридического лица о дате и времени рассмотрения административного дела 28.10.2019 и допуском представителя, не имеющего на то полномочий.

Возражений относительно указанного вывода суда обществом в отзыве на апелляционную жалобу также не заявлено.

Согласно части 2 статьи 2.1 КоАП РФ юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых настоящим Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

Как разъяснено в пункте 16 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" (далее - Постановление N 10), юридическое лицо привлекается к ответственности за совершение административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых КоАП РФ или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

Доказательств, свидетельствующих о том, что правонарушение вызвано чрезвычайными обстоятельствами и другими непредвиденными, непреодолимыми препятствиями, обществом в материалы дела не представлено. Общество имело реальную и объективную возможность для исполнения предписания уполномоченного органа.

Таким образом, суд первой инстанции правомерно указал на наличие в совершенном обществом деянии состава административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 15 статьи 19.5 КоАП РФ.

Вместе с тем, изучив материалы дела, суд первой инстанции пришел к выводу о необходимости отказа в удовлетворении заявленных требований о привлечении общества к административной ответственности, поскольку посчитал возможным признать совершенное обществом правонарушение малозначительным.

В соответствии со статьей 2.9 КоАП РФ при малозначительности совершенного административного правонарушения судья, орган, должностное лицо, уполномоченные решить дело об административном правонарушении, могут освободить лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности и ограничиться устным замечанием.

В пункте 18 Постановления N 10 указано, что при квалификации правонарушения в качестве малозначительного судам необходимо исходить из оценки конкретных обстоятельств его совершения. Малозначительность правонарушения имеет место при отсутствии существенной угрозы охраняемым общественным отношениям.

В рассматриваемом случае суд первой инстанции, оценив фактические обстоятельства совершения обществом административного правонарушения и степень его общественной опасности, пришел к выводу о возможности применения статьи 2.9 КоАП РФ и освобождения общества от административной ответственности.

При этом суд исходил из отсутствия существенной угрозы охраняемым общественным отношениям, а также из того, что из 10 пунктов предписания частично не исполнен только один пункт 3 этого предписания.

При этом каких-либо мотивированных возражений относительно вывода суда о малозначительности выявленного нарушения в апелляционной жалобе её подателем не приведено.

Таким образом, вывод суда о малозначительности выявленного правонарушения подателем жалобы ничем не опровергнут.

Кроме того, управлением при обращении с апелляционной жалобой, содержащей требование о привлечении общества к административной ответственности по части 15 статьи 19.5 КоАП РФ, не учтено следующее.

Согласно части 1 статьи 4.5 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении двух месяцев (по делу об административном правонарушении, рассматриваемому судьей, - по истечении трех месяцев) со дня совершения административного правонарушения.

В соответствии с правовой позицией, изложенной в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 26.03.2019 N 823-О, федеральный законодатель, предусмотрев в части 15 статьи 19.5 КоАП РФ административную ответственность, в том числе за невыполнение за невыполнение изготовителем предписания федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов к продукции, как особого случая невыполнения в установленный срок законного предписания уполномоченного органа, отнес данное административное правонарушение к правонарушениям против порядка управления. Соответственно, привлечение к административной ответственности предполагается именно за само по себе формальное невыполнение предписания публичного органа, которое не может зависеть - в том числе применительно к срокам давности - от наступления тех или иных последствий допущенных нарушений.

Из содержащихся в названном определении разъяснений следует, что федеральным законодателем разграничены указанные самостоятельные составы административных правонарушений, объектом посягательства которых являются нарушение законодательства о техническом регулировании и нарушение установленного порядка управления, что с определенностью позволяет установить применимый в каждом конкретном случае срок давности привлечения к административной ответственности.

При этом в названном выше определении Конституционного Суда Российской Федерации разъяснено, что срок давности по части 15 статьи 19.5 КоАП РФ составляет три месяца.

Следовательно, при разрешении дел об административных правонарушениях, объектом посягательства которых является установленный порядок управления, выражающихся в невыполнении в установленный срок законного предписания уполномоченных на осуществление государственного надзора федерального органа исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, подлежит применению трехмесячный срок давности привлечения к административной ответственности (часть 1 статьи 4.5 КоАП РФ - по делам об административных правонарушениях, рассматриваемых судьей).

В пункте 19 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 27.01.2003 N 2 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" разъяснено, что административные правонарушения, выражающиеся в невыполнении обязанности к конкретному сроку, не могут быть рассмотрены в качестве длящихся.

В пункте 14 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" также разъяснено, что срок давности привлечения к административной ответственности за правонарушение, в отношении которого предусмотренная правовым актом обязанность не была выполнена к определенному сроку, начинает течь с момента наступления указанного срока.

Такое правонарушение, как невыполнение в установленный срок законного предписания уполномоченных государственных органов, не может относиться к категории длящихся правонарушений и считается оконченным с момента истечения срока, установленного предписанием.

В связи с этим срок давности привлечения к административной ответственности следует исчислять с момента совершения административного правонарушения.

Аналогичная правовая позиция изложена в постановлении Арбитражного суда Северо-Западного округа от 11 апреля 2018 года по делу N А44-7344/2017 с участием АО "ПО РосДорСтрой", а также в постановлении Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 11 сентября 2018 года по делу N А44-4232/2018 с участием этих же сторон, что и в настоящем деле.

В данном случае, исходя из того, что требования пункта 3 предписания от 22.07.2019 N 12-2056-192/П в полном объеме подлежали выполнению обществом в срок до 01.10.2019, срок давности привлечения его к административной ответственности следует исчислять с 02.10.2019.

Таким образом, срок давности привлечения к административной ответственности за невыполнение требований названного выше предписания окончился по истечении трех месяцев, то есть 09.01.2020 (02 января - 08 января 2020 года - выходные дни).

Соответственно, на момент рассмотрения дела по существу судом апелляционной инстанции (20.04.2020) и принятия настоящего постановления срок давности по части 15 статьи 19.5 КоАП РФ, составляющий три месяца (с 02.10.2019 по 09.01.2020), уже истек.

В силу пункта 6 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ при истечении сроков давности привлечения к административной ответственности производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению.

Учитывая, что данные сроки не подлежат восстановлению, оснований для удовлетворения требований управления о привлечении общества к административной ответственности, предусмотренной частью 15 статьи 19.5 КоАП РФ, в любом случае не имеется.

Суд апелляционной инстанции установил, что доводы жалобы не содержат фактов, которые влияли бы на законность и обоснованность обжалуемого решения либо опровергали выводы суда первой инстанции.

С учетом изложенного апелляционная инстанция приходит к выводу о том, что спор разрешен в соответствии с требованиями действующего законодательства, основания для отмены решения суда, а также для удовлетворения апелляционной жалобы отсутствуют.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда Новгородской области от 31 декабря 2019 года по делу N А44-9686/2019 оставить без изменения, апелляционную жалобу Межрегионального управления государственного автодорожного надзора по Краснодарскому краю и Республике Адыгея - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

А.Ю. Докшина

Судьи

Е.А. Алимова Е.Н. Болдырева