|
19 июня 2020 г.
|
Дело N А41-79665/19
|
Резолютивная часть постановления объявлена 16 июня 2020 года.
Постановление изготовлено в полном объеме 19 июня 2020 года.
Десятый арбитражный апелляционный суд в составе:
председательствующего судьи Панкратьевой Н.А.,
судей: Диаковской Н.В., Немчиновой М.А.,
при ведении протокола судебного заседания секретарем Гаджиевым М.М.,
рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу ООО "Красный Октябрь - Рассказовка" на решение Арбитражного суда Московской области от 23.03.2020 по делу N А41-79665/19, по заявлению ООО "Красный Октябрь - Рассказовка" к Управлению государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Центральному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта о признании, третьи лица: Федеральная служба по надзору в сфере транспорта, АО "Международный аэропорт Внуково", Московская межрегиональная транспортная прокуратура,
в судебном заседании участвуют представители:
от ООО "Красный Октябрь - Рассказовка" - Быстров И.В. по доверенности от 18.12.2019, диплом о высшем юридическом образовании;
от УГАН НОТБ ЦФО Ространснадзора - Кирбитова О.В. по доверенности от 09.01.2020, диплом о высшем юридическом образовании;
от АО "Международный аэропорт Внуково" - Цымбал С.В. по доверенности от 10.01.2019, диплом о высшем юридическом образовании;
от Московской межрегиональной транспортной прокуратуры - Ковальская Е.А. по доверенности от 16.06.2020, диплом о высшем юридическом образовании;
от Федеральной службы по надзору в сфере транспорта - представитель не явился, извещено,
УСТАНОВИЛ:
ООО "Красный Октябрь - Рассказовка" (далее - заявитель, общество) обратилось в Арбитражный суд Московской области с заявлением к Управлению государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Центральному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (далее - заинтересованное лицо, УГАН НОТБ ЦФО Ространснадзора) с требованием о признании незаконным и отмене предписания от 22.07.2019 N 23-3/7-46.
В качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, к участию в деле привлечены Федеральная служба по надзору в сфере транспорта, АО "Международный аэропорт Внуково", Московская межрегиональная транспортная прокуратура.
Решением Арбитражного суда Московской области от 23.03.2020 по делу N А41-79665/19 в удовлетворении заявленных требований отказано.
В апелляционной жалобе общество просит решение суда первой инстанции отменить, ссылаясь на несоответствие выводов суда обстоятельствам дела, неполное выяснение обстоятельств по делу, неправильное применение судом норм права, и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований в полном объеме.
Представитель заявителя в судебном заседании поддержал доводы апелляционной жалобы.
Представители УГАН НОТБ ЦФО Ространснадзора, АО "Международный аэропорт Внуково", Московской межрегиональной транспортной прокуратуры в судебном заседании возражали против доводов апелляционной жалобы, по основаниям, изложенным в отзывах на нее, просили решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.
Апелляционная жалоба рассмотрена в соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) в отсутствие представителей Федеральной службы по надзору в сфере транспорта.
Изучив апелляционную жалобу, отзывы на нее, материалы дела, выслушав представителей участвующих в деле лиц, суд апелляционной инстанции с учетом требований статьи 71 АПК РФ установил следующие обстоятельства.
На основании требования Московской межрегиональной транспортной прокуратуры от 10.06.2019 N 7/1-26-2019/20169 УГАН НОТБ ЦФО Ространснадзора издано распоряжение N ВМ23-3/7-46 от 22.07.2019 о проведении внеплановой проверки в отношении ООО "Красный Октябрь - Рассказовка", в ходе которой административным органом установлены нарушения подпункта 1 пункта 7 статьи 4 Федерального закона от 01.07.2017 N 135-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования порядка установления и использования приаэродромной территории и санитарно-защитной зоны", а именно: на объекте строительства ЖК "Рассказово", расположенного на земельном участке с кадастровым номером 50:21:0110504:44 по адресу: г. Москва, поселение Внуковское, д. Рассказовка, застройщиком которого является ООО "Красный Октябрь - Рассказовка", при осуществлении строительства корпусов с этажностью 23 этажа установлено превышение предельно допустимой абсолютной высоты объектов строительства на 6 - 11 м., при этом не обеспечиваются безопасные условия пролета препятствий ВС при взлете и наборе высоты; указанные объекты располагаются в зоне с превышением максимально допустимого для строительства уровня авиационного шума и в зоне прямого воздействия наземных радиотехнических систем навигации. Указанные факты подтверждаются заключением акционерного общества "Международный аэропорт "Внуково" от 04.07.2019 N 18-807/34-212 о нарушении установленных на приаэродромной территории ограничений (т. 2 л.д. 26).
По результатам проверки составлен Акт проверки от 22.07.2019 N 23-6 (т. 2 л.д. 15) и обществу выдано предписание от 22.07.2019 N 23-2/7-46 (т. 1 л.д. 13), в котором также указано, что на объекте строительства ЖК "Рассказово", расположенного на земельном участке с кадастровым номером 50:21:0110504:44 по адресу: г. Москва, поселение Внуковское, д. Рассказовка, застройщиком которого является ООО "Красный Октябрь - Рассказовка", при осуществлении строительства корпусов с этажностью 23 этажа установлено превышение предельно допустимой абсолютной высоты объектов строительства на 6 - 11 м., при этом не обеспечиваются безопасные условия пролета препятствий ВС при взлете и наборе высоты; указанные объекты располагаются в зоне с превышением максимально допустимого для строительства уровня авиационного шума и в зоне прямого воздействия наземных радиотехнических систем навигации.
Данным предписанием обществу предписано:
- в срок до 22.09.2019 устранить указанные нарушения,
- в период устранения нарушения, указанного в предписании, принять меры по обеспечению безопасности полетов.
Считая, что указанное Предписание незаконно и неисполнимо, нарушает права и законные интересы общества в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, заявитель обратился с рассматриваемым заявлением в арбитражный суд.
Исследовав и оценив в совокупности все имеющиеся в материалах дела доказательства, обсудив доводы апелляционной жалобы, арбитражный апелляционный суд считает решение решения суда первой инстанции подлежащим отмене, а заявленные требования - удовлетворению по следующим основаниям.
В соответствие с ч.1 ст. 198 АПК РФ, граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Частью 4 ст. 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) предусмотрено, что разрешение на строительство на земельном участке выдается органом местного самоуправления по месту нахождения такого земельного участка.
В соответствии с пунктом 2 статьи 2 Воздушного кодекса Российской Федерации (далее - ВК РФ), устанавливающего правовые основы использования воздушного пространства Российской Федерации и деятельности в области авиации, федеральные правила использования воздушного пространства и федеральные авиационные правила - нормативные акты, регулирующие отношения в области использования воздушного пространства и в области авиации и принимаемые в порядке, определенном Правительством Российской Федерации.
Пунктом 58 Федеральных правил использования воздушного пространства Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 11 марта 2010 г. N 138 (далее - Правила), предусмотрено установление приаэродромной территории для каждого аэродрома. Границы приаэродромной территории определяются по внешней границе проекции полос воздушных подходов на земную или водную поверхность, а вне полос воздушных подходов - окружностью радиусом 30 км от контрольной точки аэродрома. Приаэродромная территория является зоной с особыми условиями использования территории и отображается в схеме территориального планирования соответствующего субъекта Российской Федерации.
В силу ранее действовавшей статьи 46 ВК РФ (утратила силу с 30.09.2017), проектирование, строительство и развитие городских и сельских поселений, а также строительство и реконструкция промышленных, сельскохозяйственных и иных объектов в пределах приаэродромной территории должны проводиться с соблюдением требований безопасности полетов воздушных судов, с учетом возможных негативных воздействий оборудования аэродрома и полетов воздушных судов на здоровье граждан и деятельность юридических лиц и по согласованию с собственником аэродрома.
Следовательно, как верно указал суд первой инстанции, в силу прямого указания закона, какая-либо хозяйственная деятельность в пределах приаэродромной территории без согласования с собственником аэродрома запрещена.
Вместе с тем, приаэродромная территория для аэродрома Внуково (Москва) была установлена Приказом Федерального агентства воздушного транспорта от 17.04.2020 N 394-П "Об установлении приаэродромной территории аэродрома Москва (Внуково)" и, соответственно ни на момент вынесения оспариваемого предписания, ни на момент рассмотрения дела установлена не была.
Как следует из материалов дела, ранее 16.08.2017 Центральное МТУ Росавиации за номером 5.15.2 - 4863 (т. 1 л.д. 61) выдало заключение, которым согласовало заявителю строительство жилой многоквартирной застройки на вышеуказанном земельном участке с количеством этажей до 23, и высотой объекта относительно уровня земли до 85 м. В данном заключении содержатся выводы, что безопасность полетов обеспечивается, строительство объекта не влияет на работу систем посадки, средств радиолокации радионавигации, а также особые условия, согласно которым высотные препятствия с абсолютной высотой более 270 м. или с высотой более 50 м. относительно высоты КТА аэродрома Внуково, подлежат дневной и ночной маркировке в соответствии с требованиями ФАП-262.
При этом 20.05.2010 обществу было выдано заключение ОАО "Аэропорт Внуково" о согласовании строительства 17-ти этажной жилой застройки, с обозначением вершин многоугольника района застройки, и указанием предельно допустимых абсолютных высот указанной застройки (т. 2 л.д. 24).
Решением Верховного Суда Российской Федерации от 23 января 2014 г. N АКПИ13-1080 признан недействующим со дня вступления в законную силу настоящего решения абзац третий пункта 58 Правил в части, предусматривающей необходимость согласования проектирования, строительства и развития городских и сельских поселений, а также строительства и реконструкции промышленных, сельскохозяйственных объектов, объектов капитального и индивидуального жилищного строительства и иных объектов со старшим авиационным начальником аэродрома.
Как следует из материалов дела, весь имущественный комплекс, составляющий аэродром Внуково принадлежит на праве собственности Российской Федерации, ООО "Международный аэропорт "Внуково" является главным оператором аэропорта.
В силу п. 5.2 Постановления Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 N 396, полномочия собственника в отношении федерального имущества в сфере воздушного транспорта осуществляет Федеральное агентство воздушного транспорта. Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 N 396 "Об утверждении Положения о Федеральном агентстве воздушного транспорта" утверждено положение о Федеральном агентстве воздушного транспорта.
На основании пунктов 1, 5.2 Положения о Федеральном агентстве воздушного транспорта, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 N 396, Росавиация является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим полномочия собственника в отношении федерального имущества, необходимого для обеспечения исполнения функций федеральных органов государственной власти в сфере воздушного транспорта (гражданской авиации), использования воздушного пространства Российской Федерации, аэронавигационного обслуживания пользователей воздушного пространства Российской Федерации и авиационно-космического поиска и спасания, в том числе в отношении имущества, переданного федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным государственным учреждениям и казенным предприятиям, подведомственным Росавиации.
Письмом Росавиации от 30.06.2014 N АН1.04-2214 руководителям межрегиональных территориальных управлений поручено обеспечить согласование проектирования, строительства объектов в пределах приаэродромной территории на основании предварительного рассмотрения материалов главными операторами аэропортов (вертодромов, посадочных площадок), расположенных на подконтрольной территориальному органу Росавиации территории.
Федеральным агентством воздушного транспорта Российской Федерации (Росавиация) утверждены Методические рекомендации относительно согласования строительства (реконструкции, размещения) объектов в пределах приаэродромной территории гражданских аэродромов, а также в зонах действия систем посадки, вблизи объектов радиолокации и радионавигации, предназначенных для обеспечения полетов воздушных судов, в соответствии с которыми (в редакции 10.08.2016, действовавшей в рассматриваемый период) участниками отношений, возникающих при согласовании строительства, являются: юридическое или физическое лицо, обратившееся в территориальный орган Росавиации за согласованием строительства (далее - заявитель); территориальный орган Росавиации.
К выводу о наличии соответствующих полномочий у межрегиональных территориальных управлений также пришел Верховный Суд Российской Федерации в Определениях от 09.06.2017 N 305-КГ16- 11838, от 26.04.2018 N 305-КГ17-15833, N 305-КГ17-15653.
Действительно, получение разрешительной документации на строительство объектов и их фактическое строительство растянуты во времени.
Так, полученные Обществом в 2010 году заключение Аэропорта Внуково и в 2017 году заключение Центрального МТУ Росавиации на момент их выдачи соответствовали нормам действующего в соответствующий период времени законодательства, а именно ст. 46 ВК РФ (регламентирующей строительство в пределах приаэродромной территории), утратившей силу с 30.09.2017 в связи с принятием Федерального закона от 01.07.2017 N 135-ФЗ, которым также была изменена редакция ст. 47 ВК РФ, ранее устанавливающая размещение различных объектов в районе аэродрома, а в новой редакции установившей приаэродромную территорию.
Согласно ч. 3 ст. 4 Федерального закона от 01.07.2017 N 135-ФЗ до установления приаэродромных территорий в порядке, предусмотренном ВК РФ (в редакции указанного Федерального закона) архитектурно-строительное проектирование, строительство, реконструкция объектов капитального строительства, размещение радиотехнических и иных объектов, которые могут угрожать безопасности полетов воздушных судов, оказывать негативное воздействие на здоровье человека и окружающую среду, создавать помехи в работе радиотехнического оборудования, установленного на аэродроме, объектов радиолокации и радионавигации, предназначенных для обеспечения полетов воздушных судов, в границах указанных в части 1 данной статьи приаэродромных территорий или указанных в части 2 данной статьи полос воздушных подходов на аэродромах, санитарно-защитных зон аэродромов должны осуществляться при условии согласования размещения этих объектов в срок не более чем тридцать дней: с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере воздушного транспорта (гражданской авиации), - для аэродрома гражданской авиации.
Данная норма вступила в силу 01.07.2017, в связи с чем ошибочен вывод суда первой инстанции о небходимости повторного согласование с Росавиацией спорного строительства после получения заключения от 16.08.2017.
Вместе с тем, в п. 1 ч. 7 ст. 4 Федерального закона от 01.07.2017 N 135-ФЗ установлено, что в отношении в отношении аэродромов, введенных в эксплуатацию до дня вступления в силу указанного Федерального закона ограничения использования земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимости и осуществления экономической и иной деятельности, установленные до дня вступления в силу указанного Федерального закона, ограничения использования земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимости и осуществления экономической и иной деятельности, установленные в границах указанных в части 1 настоящей статьи приаэродромных территорий или указанных в части 2 настоящей статьи полос воздушных подходов на аэродромах, санитарно-защитных зон аэродромов, зон санитарных разрывов аэродромов, не применяются в отношении объектов капитального строительства, архитектурно-строительное проектирование, строительство, реконструкция которых согласованы собственником соответствующего аэродрома и (или) уполномоченным органом государственной власти, осуществляющим полномочия собственника соответствующего аэродрома, а также в отношении земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимости, права на которые возникли у граждан или юридических лиц до дня вступления в силу указанного Федерального закона, за исключением случаев, если эти ограничения установлены в целях обеспечения безопасности полетов воздушных судов.
Материалами дела подтверждается, что до вступления в законную силу Федерального закона от 01.07.2017 N 135-ФЗ обществом получено заключение старшего авиационного начальника аэродрома от 20.05.2010, что соответствовало требованиям ст. 46 ВК РФ (в редакции, действовавшей на тот период времени) и п.п. 58 и 60 Правил.
Более того, как было указано выше в соответствии с п. 61 Правил обществом с территориальным органом Росавиации, согласовано строительство объектов, истинная высота которых превышает 50 м., что подтверждено заключением от 16.08.2017 Центрального МТУ Росавиации за номером 5.15.2 - 4863.
Таким образом, на момент проведения проверки у общества имелось законное основание на возведение объектов строительства до 23 этажей, с высотой относительно уровня земли до 85 м.
07.05.2019 АО "Международный аэропорт Внуково" в адрес Центрального МТУ Росавиации направлено обращение относительно домов N N 14, 15 спорной застройки (т. 2 л.д. 19), согласно которому максимальная абсолютная высота отметки наивысшей точки объектов строительства 275 м. превышает высоту поверхности ограничения препятствий 261 м., установленную для аэродрома Москва Внуково, что оказывает влияние на безопасность полетов воздушных судов, и территория застройки подвержена повышенным уровням авиационного шума.
Указанное обращение в дальнейшем послужило, одним из оснований для издания распоряжения уполномоченного органа о проведении внеплановой выездной проверки от 20.06.2019, по результатам которой было вынесено оспариваемое предписание.
На вопрос апелляционного суда представитель УГАН НОТБ ЦФО Ространснадзора пояснил, что в качестве нарушений, указанных в оспариваемом предписании, подлежащих устранению, необходимо считать строительство корпусов этажностью 23 этажа и превышение предельно допустимой абсолютной высоты объектов строительства на 6-11 м., сведения же о том, что указанные объекты находятся в зоне с превышением максимально допустимого для строительства уровня авиационного шума и в зоне прямого воздействия наземных радиотехнических систем навигации, изложены в предписании для информации.
Предписание - это обязательный для исполнения документ установленной формы, составленный и направленный (врученный) от имени уполномоченного по контролю органа юридическому лицу и содержащий требования по устранению выявленных нарушений.
Предписание должно содержать законные требования, конкретные указания, четкие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю, и которые должны быть направлены на прекращение и устранение выявленного нарушения. То есть на юридическое лицо может быть возложена обязанность по устранению лишь тех нарушений, соблюдение которых обязательно для них в силу закона, а сами требования должны быть реально исполнимы.
Исполнимость предписания является одним из элементов законности предписания, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает административная ответственность.
В пункте 2 оспариваемого предписания обществу предписано в период устранения нарушений, указанных в настоящем предписании, принять меры по обеспечению безопасности полетов.
Апелляционный суд принимает довод заявителя о том, что заявитель, не являясь профессиональным участником правоотношений в области безопасности полетов, фактически лишен возможности исполнить предписание в данной части без указания конкретных мероприятий по обеспечению безопасности полетов. При этом очевидно, что на заявителя не может быть возложена обязанность по выполнению всего комплекса мероприятий по обеспечению безопасности полетов аэродрома Внуково.
Из оспариваемого предписания следует, что застройщику вменено строительство объектов с этажностью 23 этажа с превышением предельно допустимой абсолютной высоты объектов строительства на 6-11 м.
Вместе с тем, из оспариваемого предписания не представляется возможным сделать вывод о том, в отношении каких объектов выявлены нарушения, в каких точках и на какую конкретно высоту допущено (будет допущено в будущем) превышение предельно допустимой абсолютной высоты объектов строительства.
Как было указано выше, обществу уполномоченными органами согласовано строительство объектов высотой до 23 этажей и высотой объекта относительно уровня земли - 85 метров.
Представленные в материалы дела разрешения на строительства от 12.01.2018 и от 26.12.2017 (т. 1 л.д. 27, 28) содержат информацию о разрешении на строительство двух объектов с количеством этажей 22+тех. подполье+1 подз. этаж высотой объектов 80 м и 81.6 м, что соответствует ранее полученным разрешению и согласованию уполномоченного органа.
Этажность жилых домов следует определять согласно Приложению А Свода правил N 54.13330.2016 "Здания жилые многоквартирные. Актуализированная редакция СНиП 31-01-2003", утвержденного приказом Минстроя России от 3 декабря 2016 г. N 883/пр (далее - СП 54.13330.2016).
Согласно пункту А.1.7 СП 54.13330.2016 при определении этажности здания учитываются все надземные этажи, в том числе технический этаж, мансардный, а также цокольный этаж, если верх его перекрытия находится выше средней планировочной отметки земли не менее чем на 2 м., в то время как при определении количества этажей учитываются все этажи, включая подземный, подвальный, цокольный, надземный, технический, мансардный и др. Таким образом, содержание понятий этажности и количества этажей не является тождественным. Пунктами 3.31, 3.32, 3.36 СП 54.13330.2016 определены понятия "этаж здания", "этаж первый", "этаж цокольный".
Учитывая изложенное, апелляционный
