Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30 июня 2020 г. N 15АП-4915/20 по делу N А32-52509/2019

город Ростов-на-Дону

30 июня 2020 г.

дело N А32-52509/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 23 июня 2020 года.

Полный текст постановления изготовлен 30 июня 2020 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Ефимовой О.Ю.,

судей Пименова С.В., Филимоновой С.С.

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Коневой М.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Пруссия 23"

на решение Арбитражного суда Краснодарского края

от 28.01.2020 по делу N А32-52509/2019

по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Пруссия 23"

к Прокурору Карасунского административного округа г.Краснодара

о признании недействительным представления,

УСТАНОВИЛ:

общество с ограниченной ответственностью "Пруссия 23" (далее - ООО "Пруссия 23") обратилось в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением к о признании недействительным представления прокурора Карасунского административного округа г. Краснодара (далее - прокурор) от 19.09.2019 N 7-01-2019/23 об устранении нарушений законодательства о противодействии коррупции.

Решением от 28.01.2020 суд отказал в удовлетворении заявления.

Не согласившись с принятым судебным актом, ООО "Пруссия 23" обжаловало его в порядке, определенном главой 34 АПК РФ. В апелляционной жалобе общество просит отменить решение суда, ссылаясь на то, что в целях реализации своих обязанностей в рамках ФЗ "О противодействии коррупции" принял меры для закрепления соответствующих положений в локальном документе - Кодексе этики и служебного поведения работников, издал Приказ о назначении специального должностного лица, ответственного за профилактику коррупционных и иных правонарушений. При отсутствии со стороны органа прокуратуры обоснования необходимости принятия иных, помимо существующих, мер, исходя из характера деятельности организации, требования, предъявленные к Заявителю, являются чрезмерными, не соответствующими закону.

В судебное заседание не явились представители участвующих в деле лиц, извещенных надлежащим образом о времени и месте рассмотрения дела.

От ООО "Пруссия" в суд поступило ходатайство о рассмотрении дела в отсутствие представителя общества.

От прокурора в суд поступил отзыв на жалобу, в котором указано на законность решения суда, а также содержится ходатайство о рассмотрении дела в отсутствие его представителя

В соответствии со ст. 156 АПК РФ суд рассматривает дело в отсутствие участвующих в деле лиц.

Изучив материалы дела, доводы апелляционной жалобы, выслушав пояснения представителей сторон, суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены решения суда.

Как следует из материалов дела, Прокуратурой Карасунского административного округа г. Краснодара по поручению Прокуратуры Краснодарского края от 28.09.2019 N 7/1-31-2019/74151 проведена проверка соблюдения законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции в организациях, осуществляющих деятельность по аренде и лизингу транспортных средств, в том числе, в отношении ООО "Пруссия 23".

В ходе проверки прокуратурой установлено, что мероприятия по противодействию коррупции проведены обществом не в полном объеме, в связи с чем и.о. прокурора Карасунского административного округа г. Краснодара обществу "Пруссия 23" в лице генерального директора выдано представление от 19.09.2019 N 7-01-2019/23 об устранении нарушений законодательства о противодействии коррупции.

В представлении указано, что в целях обеспечения эффективного исполнения возложенных на работников обязанностей по противодействию коррупции необходимо четко регламентировать процедуры их соблюдения, в частности, порядок уведомления работодателя о случаях склонения работника к совершению коррупционных правонарушений или о ставшей известной работнику информации о случаях совершения коррупционных правонарушений следует закрепить в локальном нормативном акте организации. В данном документе необходимо предусмотреть каналы и формы представления уведомлений, порядок их регистрации и сроки рассмотрения, а также меры, направленные на обеспечение конфиденциальности полученных сведений и защиты лиц, сообщивших о коррупционных правонарушениях.

Считая незаконным представление прокурора, ООО "Пруссия 23" обратилось в Арбитражный суд с Краснодарского края настоящим заявлением.

В силу статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с части 2 статьи 1 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Закон о прокуратуре) в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет надзор за исполнением законов.

В силу статьи 22 Закона о прокуратуре прокурор при осуществлении возложенных на него функций вправе проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона.

По смыслу взаимосвязанных положений статей 23, 24, 28 Закона о прокуратуре прокурор или его заместитель вносят представление об устранении нарушений закона в орган или должностному липу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, либо обращаются в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации. Представление подлежит безотлагательному рассмотрению, в течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих, о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.

В соответствии со статьей 6 Закона о прокуратуре требования прокурора, вытекающие из его полномочий, перечисленных в статьях 9.1, 22, 27, 30 и 33 настоящего закона, подлежат безусловному исполнению в установленный срок.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 24.02.2005 N 84-0, и разъяснений Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, указанных в постановлении от 21.10.2008 N 9455/08, при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы (пункт 2 статьи 21), само по себе представление прокурора не имеет абсолютный характер и силой принудительного исполнения не обладает, поскольку преследует цель понудить указанные в пункте 1 статьи 21 данного Федерального закона органы и должностных лиц устранить допущенные нарушения закона прежде всего в добровольном порядке.

Пленум Верховного Суда Российской Федерации в постановлении от 10.02.2009 N 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих" в пункте 3 разъяснил, что к должностным лицам, решения, действия (бездействие) которых могут быть оспорены по правилам главы 25 ГПК РФ, относятся, в частности, должностные лица органов прокуратуры.

Согласно пункту 2 статьи 1 Федерального закона от 25.12.2008 N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" противодействие коррупции - это деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий:

по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции (профилактика коррупции);

по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией);

по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений.

Противодействие коррупции в Российской Федерации основывается на следующих основных принципах: признание, обеспечение и защита основных прав и свобод человека и гражданина; комплексное использование политических, организационных, информационно-пропагандистских, социально-экономических, правовых, специальных и иных мер; приоритетное применение мер по предупреждению коррупции и т.д. (статья 3 Федерального закона от 25.12.2008 N 273-ФЗ "О противодействии коррупции").

Общие нормы, устанавливающие ответственность юридических лиц за коррупционные правонарушения, закреплены в статье 14 Федерального закона от 25.12.2008 N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", согласно которой, если от имени или в интересах юридического лица осуществляются организация, подготовка и совершение коррупционных правонарушений или правонарушений, создающие условия для совершения коррупционных правонарушений, к юридическому лицу могут быть применены меры ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Федеральным законом от 03.12.2012 N 231-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам", Федеральный закон N 273-ФЗ дополнен статьей 13.3, вступившей в силу с 01.01.2013.

Согласно части 1 статьи 13.3 Федерального закона от 25.12.2008 N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" организации обязаны разрабатывать и принимать меры по предупреждению коррупции.

Частью 2 статьи 13.3 Федерального закона от 25.12.2008 N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" меры по предупреждению коррупции, принимаемые в организации, могут включать:

- определение подразделений или должностных лиц, ответственных за профилактику коррупционных и иных правонарушений;

- сотрудничество организации с правоохранительными органами;

- разработку и внедрение в практику стандартов и процедур, направленных на обеспечение добросовестной работы организации;

- принятие кодекса этики и служебного поведения работников организации;

- предотвращение и урегулирование конфликта интересов;

- недопущение составления неофициальной отчетности и использования поддельных документов.

По смыслу приведенных положений закона, указанные обязанности возлагаются на любые организации независимо от организационно-правовой формы собственности.

В соответствии со статьей 13.3 Федерального закона от 25.12.2008 N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" с целью формирования единого подхода к обеспечению работы по профилактике и противодействию коррупции в организациях независимо от их форм собственности, организационно-правовых форм, отраслевой принадлежности и иных обстоятельств Министерством труда и социальной защиты Российской Федерации разработаны Методические рекомендации по разработке и принятию организациями мер по предупреждению и противодействию коррупции, утвержденные 08.11.2013 (далее - Методические рекомендации).

Задачами Методических рекомендаций являются информирование организаций о нормативно-правовом обеспечении работы по противодействию коррупции и ответственности за совершение коррупционных правонарушений; определение основных принципов противодействия коррупции в организациях; методическое обеспечение разработки и реализации мер, направленных на профилактику и противодействие коррупции в организации.

Методические рекомендации, в первую очередь, рассчитаны для применения в организациях, в отношении которых законодательством Российской Федерации не установлены специальные требования в сфере противодействия коррупции (то есть в организациях, которые не являются федеральными государственными органами, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, государственными корпорациями (компаниями), государственными внебюджетными фондами, иными организациями, созданными Российской Федерацией на основании федеральных законов, а также организациями, созданными для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами) (пункт 3 Методических рекомендаций).

Как правильно указал суд первой инстанции, антикоррупционная политика организации представляет собой комплекс взаимосвязанных принципов, процедур и конкретных мероприятий, направленных на профилактику и пресечение коррупционных правонарушений в деятельности данной организации.

Антикоррупционную политику и другие документы организации, регулирующие вопросы предупреждения и противодействия коррупции, рекомендуется принимать в форме локальных нормативных актов, что позволит обеспечить обязательность их выполнения всеми работниками организации (пункт 1 раздела IV Методических рекомендаций).

Повторно изучив материалы дела, суд апелляционной инстанции установил, что прокурором было установлено, что антикоррупционная политика в организации "Пруссия 23" не принята. Меры по противодействию коррупции сведены к принятию в организации 09.01.2019 Кодекса этики и служебного поведения работников (далее - Кодекс).

Данным локальным актом предписываются правила служебного поведения для работников в связи с исполнением ими трудовых функций и вытекающие из них обязанности.

В части противодействия коррупции нормы Кодекса носят рекомендательный характер для работников.

Так, в разделе 11 Кодекса указано, что работники должны противодействовать проявлениям коррупции и предпринимать меры по её профилактике в порядке, установленном действующем законодательством.

При этом, механизм такого поведения каким-либо локальным актом организации не прописан, что оставляет реализацию данных Кодексом рекомендаций на усмотрение работника.

В свою очередь, работники организации не являются государственными и муниципальными служащими, в связи с чем на них не распространяются обязанности, ограничения и запреты, возложенные на муниципальных и государственных служащих Федеральным законом от 25.12.2008 N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", соответственно для них законодательством не установлены конкретные меры по профилактике коррупционных проявлений. Такие меры должны быть регламентированы работодателем исходя из реализуемой организации антикоррупционной политики.

Так, в пункте 3 раздела 2 Кодекса в целях противодействия коррупции приведены такие рекомендации для работников как уведомлять обо всех случаях обращения к работнику каких-либо лиц, в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений; не получать в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц; принимать меры по недопущению конфликта интересов.

В силу того что данные мероприятия рекомендуются работнику, а не вменяются в обязанности, выполнение таких мер остается на усмотрение работника.

Какие-либо иные меры, направленные на профилактику коррупционных проявлений, в организации не принимались.

Таким образом, прокурор пришел к обоснованному выводу, что ООО "Пруссия 23" не разработаны и не приняты достаточные меры по предупреждению коррупции, в результате чего цель - создание эффективной системы противодействия коррупции в организации, не достигается, а задачи по обеспечению правовых и организационных мер, направленных на противодействие коррупции не исполняются.

Отсутствие в организации системы вышеприведенных мер свидетельствует о несоблюдении обществом российского антикоррупционного законодательства.

С учетом изложенного, судом апелляционной инстанции отклоняются доводы общества о том, что в целях реализации своих обязанностей в рамках ФЗ "О противодействии коррупции" принял меры для закрепления соответствующих положений в локальном документе - Кодексе этики и служебного поведения работников, издал Приказ о назначении специального должностного лица, ответственного за профилактику коррупционных и иных правонарушений.

Судом первой инстанции также были правильно отклонены доводы общества, повторенные в апелляционной жалобе, о том, что методические рекомендации не носят обязательного характера.

Как правильно указал суд, в соответствии с частью 1 статьи 13.3 Федерального закона от 25.12.2008 N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" у общества имеется императивная обязанность разрабатывать и принимать меры по предупреждению коррупции.

Методические рекомендации по разработке и принятию организациями мер по предупреждению и противодействию коррупции (далее - Методические рекомендации) разработаны во исполнение подпункта "б" пункта 25 Указа Президента Российской Федерации от 2 апреля 2013 г. N 309 "О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона "О противодействии коррупции" и в соответствии со статьей 13.3 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции".

В соответствии со статьей 24 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.

Из приведенной нормы закона следует, что представление прокурора не имеет абсолютный характер и силой принудительного исполнения не обладает, поскольку преследует цель понудить указанные в части 1 статьи 21 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" органы и должностных лиц устранить допущенные нарушения закона, прежде всего, в добровольном порядке. Требование о безусловном исполнении представления прокурора реализуется путем специальных процедур - вынесения самим прокурором постановления о возбуждении производства об административном правонарушении либо путем обращения в суд.

Таким образом, требования прокурора, изложенные в оспариваемом представлении, о принятии мер к закреплению в локальном акте организации порядка уведомления работодателя о случаях склонения работника к совершению коррупционных правонарушений или о ставшей известной работнику информации о случаях совершения коррупционных правонарушений, основаны на законе.

Суд также учитывает, что общество не обосновало, каким образом оспариваемое представление нарушает его права и законные интересы.

С учетом изложенного, в соответствии со ст.ст. 198-201 АПК РФ основания для признания недействительным представления прокурора отсутствуют.

Суд апелляционной инстанции не принимает доводы, изложенные в апелляционной жалобе, как основанные на неверном толковании законодательства и не соответствующие фактическим обстоятельствам дела, установленным судом.

Решение суда от 28.01.2020 является законным и обоснованным. Основания для отмены решения суда и удовлетворения апелляционной жалобы судом апелляционной инстанции не установлены.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 28.01.2020 по делу N А32-52509/2019 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В соответствии с частью 5 статьи 271, частью 1 статьи 266 и частью 2 статьи 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в срок, не превышающий двух месяцев со дня принятия настоящего постановления, в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

О.Ю. Ефимова

Судьи

С.В. Пименов С.С. Филимонова