Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 6 октября 2020 г. N 15АП-13555/20 по делу N А53-17001/2019

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 10 декабря 2020 г. N Ф08-12539/19 настоящее постановление оставлено без изменения

город Ростов-на-Дону

06 октября 2020 г.

дело N А53-17001/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 29 сентября 2020 года.

Полный текст постановления изготовлен 06 октября 2020 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Ефимовой О.Ю.,

судей Пименова С.В., Соловьевой М.В.

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Коневой М.А.

при участии:

от ООО ФКП "Контракт-Центр": Косогорова Н.С., паспорт, по доверенности от 18.12.2019,

от РС ГСН РО: Ковалева Н.Б., удостоверение, по доверенности от 09.01.2020 N 38/5,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Региональной службы государственного строительного надзора Ростовской области

на решение Арбитражного суда Ростовской области

от 16.07.2020 по делу N А53-17001/2019

по заявлению общества с ограниченной ответственностью Финансово-промышленная компания "Контракт-центр"

к Региональной службе государственного строительного надзора Ростовской области

об оспаривании ненормативных правовых актов,

УСТАНОВИЛ:

ООО финансово-промышленная компания "Контракт-Центр" (далее - общество, ООО ФПК "Контракт-Центр") обратилось в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением к Региональной службе государственного строительного надзора Ростовской области (далее - служба) о признании недействительными предписаний от 22.02.2019 N 01.002.2330-5 и 19.04.2019 N01.002.2330-6.

Решением суда от 16.08.2019, оставленным без изменения постановлением суда апелляционной инстанции от 23.10.2019, в удовлетворении заявления отказано.

Постановлением суда кассационной инстанции от 29.01.2020 судебные акты по делу отменены, дело направлено на новое рассмотрение в Арбитражный суд Ростовской области.

Суд кассационной инстанции указал, что оценку доводу об устранении установленной законом обязанности по проведению экспертизы, суд не дал, неполно проверив приводимые обществом доводы в этой части. Нормы права, обязывающие общество подвергать обязательной экспертизе строящийся объект капитального строительства именно на период выдачи обжалуемых в настоящем деле предписаний, суд не указал. Не привел суд в судебных актах и нормы права, регулирующие особенности добровольного волеизъявления (отсутствии возможности такового) об осуществлении строительного надзора за объектами капитального строительства в регулируемый спорными предписаниями период. Доводам общества об устранении с 21.01.2019 обязанности подвергать проектную документацию и строящийся объект строительному надзору дана неполная правовая оценка. В деле N А53-17135/2019 законность одного из оспариваемых в настоящем деле предписаний (от 22.02.2019 N 01.002.2330-5) не проверялась, а только презюмировалась (предполагалась), пока иное не будет установлено вступившим в законную силу решением суда по заявлению лица, оспорившего соответствующее предписание. Судебные инстанции по делам N А53-5099/2019 и А53-13117/2019, на которые сослался суд по настоящему делу, вопрос недействительности оспариваемых предписаний (от 22.02.2019 N 01.002.2330-5 и 19.04.2019 N 01.002.2330-6) по основаниям их несоответствия положениям указанных норм права также не рассматривали, поскольку предметом государственного строительного надзора и предметом рассмотрения дел являлись иные предписания службы (от 24.10.2018 N 01.002.2330-3 и 17.12.2018 N01.002.2330-4).

Принятым по результатам нового рассмотрения дела решением от 16.07.2020 суд признал недействительными предписания Региональной службы государственного строительного надзора Ростовской области от 22.02.2019 N 01.002.23305 и от 19.04.2019 N 01.002.2330-6.

Не согласившись с принятым судебным актом, РС ГСН Ростовской области обжаловала его в порядке, определенном главой 34 АПК РФ. В апелляционной жалобе служба просит отменить решение суда, ссылаясь на то, что действующим законодательством не предусмотрены основания прекращения государственного строительного надзора, кроме как выдачей заключения о соответствии. Факт изменения проектной документации объекта не порождает (в силу действующего законодательства) оснований для прекращения проверок исполнения ранее выданных предписаний об устранении нарушений и принятия по их итогам соответствующих мер реагирования. Общество не представило в адрес Региональной службы откорректированную проектную документация в целях подтверждения того, что требования предписаний об устранении нарушений утратили свою актуальность и имеются основания для прекращения государственного строительного надзора. Факт получения обществом разрешения на ввод объекта в эксплуатацию также не имеет правового значения при решении вопроса о прекращении государственного строительного надзора. Региональной службой на законных основаниях начато осуществление государственного строительного надзора на вышеуказанном объекте с учетом требований проектной документации, получившей положительное заключение в связи с чем, правовых оснований для прекращения осуществления государственного строительного надзора, в том числе проведения проверок исполнения ранее выданных предписаний об устранении нарушений, не имелось.

Представитель РС ГСН Ростовской области в судебном заседании поддержал доводы апелляционной жалобы, просил решение суда отменить и отказать в удовлетворении требований общества.

Представитель ООО ФКП "Контракт-Центр" в судебном заседании возражал против удовлетворения апелляционной жалобы, считая решение суда законным и обоснованным по доводам представленного отзыва.

В соответствии со ст. 163 АПК РФ в судебном заседании объявлялся перерыв до 16 час. 20 мин. 29.09.2020. После перерыва судебное заседание продолжено.

От общества в суд поступила для приобщения к материалам дела копия разрешения на ввод объекта в эксплуатацию от 11.12.2018 N 61-310-913209-2018.

В соответствии со ст. 268 АПК РФ суд протокольным определением приобщил к материалам дела копию разрешения на ввод объекта в эксплуатацию от 11.12.2018 N 61-310-913209-2018, поскольку указанный документ являлся предметом исследования суда.

Изучив материалы дела, доводы апелляционной жалобы, выслушав пояснения представителей сторон, суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены решения суда.

Как следует из материалов дела, 22.02.2019 служба на основании распоряжения от 19.02.2019 N 38/ГСН/883 провела проверку общества на объекте капительного строительства: "автомобильная газонаполнительная компрессиорная станция с техническим обслуживанием автомобилей на компрессированном природном газе по пр. Королева 1 "Н" в г. Ростове-на-Дону", в результате которой выявила следующие нарушения требований проектной документации, технических регламентов, обязательных требований стандартов, строительных норм и правил, других нормативных документов в области строительства, зафиксированные акте проверки от 22.02.2019 N 01.002.2330-7:

- не представлена исполнительная документация: заземление, молниезащита, электромонтажные работы; монтаж пожарной сигнализации; монтаж технологического оборудования; на прокладку внутриплощадочного газопровода - 146 м; отопление, вентиляцию и кондиционирование воздуха (операторная, сто); водоснабжение (нарушены часть 6 статьи 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - Градостроительный кодекс), пункты 3.5, 3.23 СП 70.13330.2012 "СНиП 3.03.01-87. Несущие и ограждающие конструкции", утвержденные приказом Федерального агентства по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству от 25.12.2012 N 109/ГС; пункты 6.13, 7.3 СП 48.13330.2011 "Организация строительства", утвержденных приказом Минрегиона России от 27.12.2010 N 781, постановление Правительства Российской Федерации от 21.06.2010 N 468 "О порядке проведения строительного контроля при осуществлении строительства", РД 11-02-2006 "Требования к составу и порядку ведения исполнительной документации при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства и требования, предъявляемые к актам освидетельствования работ, конструкций, участков сетей инженерно-технического обеспечения", утвержденных приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 26.12.2006 N 1128));

* не выполнено устройство резервуара дождевых вод (емкость - 30 м3), не выполнены работы по устройству лотка дождевых стоков; в зоне расположения резервуара проектом предусмотрено благоустройство в виде покрытия газоном (по факту тротуарной плиткой) (нарушены проектная документация 5/2018-П-ИОСЗ лист 5 графическая часть, 5/2018-П-ПЗУ лист 2, 5 графическая часть; положительное заключение экспертизы от 10.05.2018 N 77-2-1-3-0244-18);

* съезд (примыкание) с проспекта Королева выполнен из тротуарной плитки, проектом предусмотрено устройство асфальтобетонного покрытия до дождевого лотка; не установлены дорожные знаки и не выполнена дорожная разметка на въезде - выезде (нарушены проектная документация 5/2018-П-ПЗУ лист 5, 6 графическая часть, положительное заключение экспертизы от 10.05.2018 N 77-2-1-3-0244-18 лист 11);

* не выполнено устройство кругового проезда с твердым асфальтобетонным покрытием для проезда пожарных машин (по факту покрытие территории выполнено из тротуарной бетонной плитки) (нарушена проектная документация 5/2018-П-ИОС2 лист 7).

По результатам выявленных нарушений обществу (техническому заказчику) выдано предписание об устранении выявленных нарушений от 22.02.2019 N 01.0022330-5 со сроком устранения до 08.04.2019.

С целью проверки исполнения данного предписания служба на основании распоряжения от 12.04.2019 N 38/ГСН/2138 провела проверку общества, по результатам которой составила акт от 19.04.2019 N 01.002.2330-8 и выдала новое предписание от 19.04.2019 N 01.002.2330-6, зафиксировавшее невыполнение ранее выявленных нарушений, зафиксированных в предписании от 22.02.2019 N01.0022330-5. Сроком исполнения предписания указано 10.06.2019.

Считая незаконными предписания службы, общество оспорило их в судебном порядке.

В соответствии со статьей 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу ч. 2 ст. 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Исходя из положений ст. 198-201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для признания незаконными действий (акта) должностных лиц органа государственной власти (органа местного самоуправления) необходимо наличие совокупности двух условий: несоответствия оспариваемых действий (акта) закону и нарушение ими прав и законных интересов заявителя по делу.

Порядок осуществления государственного строительного надзора установлен Положением об осуществлении государственного строительного надзора в Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 01.02.2006 N 54 "О государственном строительном надзоре в Российской Федерации" (далее - Положение).

Согласно пункту 1 Положения при осуществлении государственной строительного надзора, организации и проведении проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей применяются положения Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" с учетом особенностей организации и проведения проверок, установленных ч. 5 ст. 54 Градостроительного кодекса РФ.

В соответствии с пунктом 4 Положения предметом государственного строительного надзора, является, в том числе, проверка соответствия выполнения работ и применяемых строительных материалов в процессе строительства, реконструкции объекта капитального строительства, а также результатов таких работ требованиям технических регламентов, иных нормативных актов и проектной документации, в том числе требованиям в отношении энергетической эффективности и требованиям в отношение оснащенности объекта капитального строительства приборами учета используемых энергетических ресурсов.

Из пункта 7 данного Положения следует, что государственный строительный надзор осуществляется в отношении непосредственно самих объектов капитального строительства.

Подтверждением данному выводу также являются положения пункта 6 части 5 статьи 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации, устанавливающие особенности осуществления государственного строительного надзора, согласно которым в приказе (распоряжении) органа государственного надзора о назначении проверки, акте проверки дополнительно указываются наименование и место нахождения объекта катального строительства, в отношении которого соответственно планируется проведение мероприятий по контролю и фактически были проведены указанные мероприятия.

Согласно пункту 9 Положения государственный строительный надзор осуществляется в форме проверок.

В силу пункта 11 Положения проверки проводятся должностным лицом (должностными лицами) органа государственного строительного надзора, уполномоченным на основании соответствующего распоряжения (приказа) органа государственного строительного надзора и от его имени осуществлять такой надзор (далее - должностное лицо органа государственного строительного надзора) в соответствии с программой проверок.

Согласно пункту 9 РД-11-04-2006 перед началом проверки, но не позднее, чем за 3 рабочих дня до ее проведения должностное лицо органа государственного строительного надзора уведомляет застройщика или технического заказчика о проведении проверки посредством направления копии приказа (распоряжения) руководителя (заместителя руководителя) органа государственного строительного надзора о проведении проверки заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении или иным доступным способом.

Полномочия Региональной службы на осуществление мероприятий государственного строительного надзора в отношении рассматриваемого объекта, включая полномочия на выдачу предписания об устранении выявленных нарушений, следуют из положений статьи 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации, а также пункта 3 Положения об осуществлении государственного строительного надзора в Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 01.02.2006 N 54.

Согласно пункту 3 Положения задачей государственного строительного надзора является предупреждение, а также выявление и пресечение допущенных застройщиком, заказчиком, лицом, осуществляющим строительство на основании договора с застройщиком или заказчиком, нарушений соответствия выполняемых в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства работ требованиям технических регламентов, иных нормативных правовых актов и проектной документации.

В соответствии с пунктом 14 Положения при выявлении в результате проведенной проверки нарушений должностным лицом органа государственного строительного надзора составляется акт, являющийся основанием для выдачи заказчику, застройщику или подрядчику (в зависимости от того, кто в соответствии с законодательством Российской Федерации несет ответственность за допущенные нарушения) предписания об устранении таких нарушений.

Ненормативный правовой акт, направленный на устранение выявленных нарушений - предписание, должно соответствовать также требованию исполнимости в целях его надлежащего и своевременного исполнения, с тем, чтобы лицо, на которое возлагается обязанность по исполнению предписания, могло однозначно определить, какие действия и в какие сроки оно должно совершить в целях устранения выявленных нарушений и приведения существующих правоотношений в соответствии с положениями действующего законодательства, а также во избежание неблагоприятных последствий, которые может повлечь неисполнение предписания.

Повторно изучив материалы дела, суд апелляционной инстанции установил, что 30.08.2017 общество получило разрешение на строительство объекта капитального строительства N 61 -310-913201-2017; общество 06.09.2017 предоставило в Службу извещение о начале строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства N 1.

Службой было заведено дело N 01.002.2330; разработана и выдана обществу программа проведения проверок (первая примерная дата проведения проверки установлена с 01.12.2017 по 31.12.2017).

В декабре 2017 года службой была проведена проверка, по результатам которой был составлен акт и выдано первое предписание.

За неисполнение предписания общество было привлечено к административной ответственности и выдано новое предписание с новым сроком для устранения выявленных нарушений.

Службой систематически проводились проверочные мероприятия по исполнению выданных Службой предписаний, по результатам которых выдавались новые предписания, а материалы административных дел направлялись в соответствующий орган для привлечения общества к административной ответственности по части 6 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

22.02.2019 должностным лицом Службы проведена проверка на объекте капитального строительства "автомобильная газонаполнительная копрессорная станция с техническим обслуживанием автомобилей на копримированном природном газе по пр. Королева, 1"Н" в г. Ростове-на-Дону" в результате которой были выявлены нарушения требований проектной документации. По результатам выявленных нарушений техническому заказчику - ООО "ФПК "Контракт-Центр" было выдано предписание об устранении нарушений от 22.02.2019 N 01.0022330-5 со сроком исполнения до 08.04.2019

19.04.2019 должностным лицом Службы проведена повторная проверка, в результате которой было выявлено неисполнение обществом предписания от 22.02.2019 N 01.0022330-5 в установленный в нем срок.

Указанное нарушение послужило основанием для составления 19.04.2019 должностным лицом Службы протокола об административном правонарушении N 191163 по признакам наличия в действиях общества состава административного правонарушения, предусмотренного частью 6 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации.

19.04.2019 службой обществу было выдано предписание об устранении выявленных нарушений N 01.0022330-6 со сроком исполнения до 10.06.2019.

28.09.2018 Департамент архитектуры и градостроительства города Ростова-на-Дону уведомил общество о внесении изменений в разрешение на строительство от 30.08.2017 N 61 -310-913201-2017 в части изменения сведений об объекте капитального строительства. Внесенными изменениями было исключено проведение обязательной экспертизы на основании пункта 2 статьи 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Судом установлено, что общество неоднократно направляло в адрес службы письма с указанием на внесенные изменения в разрешение на строительство (письма от 09.10.2018 N 155, от 30.01.2019 N 13), извещение N 1 о прекращении осуществления государственного строительного контроля от 04.10.2018.

В указанных письмах общество просило службу прекратить осуществление государственного строительного надзора в связи с отсутствием оснований, предусмотренных подпунктом 1 пункта 1 статьи 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации. Письмом от 14.12.2018 за N 183 общество уведомило службу о получении разрешения на ввод объекта в эксплуатацию от 11.12.2018 N 61-310913209-2018.

Согласно части 6 пункта 15 статьи 1 Федерального закона от 03.08.2018 N 340-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" из предмета государственного строительного надзора исключен надзор за соответствием требованиям технических регламентов.

В связи с исключением технических регламентов предметом государственного строительного надзора в соответствии со статьей 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации является проверка соответствия выполнения работ и применяемых строительных материалов в процессе строительства, реконструкции объектов капитального строительства, реконструкции, а также результатов таких работ требованиям проектной документации, в том числе требованиям энергетической эффективности (за исключением объектов капитального строительства, на которые требования энергетической эффективности не распространяются) и требованиям оснащенности объекта капитального строительства приборам учета используемых энергетических ресурсов.

Деятельность Госстройнадзора регламентируется постановлением Правительства Российской Федерации от 01.02.2006 N 54 "О государственном строительном надзоре в Российской Федерации" (вместе с Положением об осуществлении государственного строительного надзора в Российской Федерации).

Согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 18.07.2019 N 926 "О внесении изменений в положение об осуществлении государственного строительного надзора в Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений некоторых актов Правительства Российской Федерации" из предмета государственного строительного надзора были также исключены проверки на соответствие техническим регламентам и иных нормативных актов.

Таким образом, после внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 01.02.2006 N 54 предметом государственного строительного надзора является проверка соответствия выполнения работ и применяемых строительных материалов в процессе строительства, реконструкции объектов капитального строительства, реконструкции, а также результатов таких работ требованиям проектной документации, в том числе требованиям энергетической эффективности (за исключением объектов капитального строительства, на которые требования энергетической эффективности не распространяются) и требованиям оснащенности объекта капитального строительства приборам учета используемых энергетических ресурсов.

С учетом приведенных обстоятельств суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу, что должностные лица службы госстройнадзора обязаны осуществлять проверку объекта капитального строительства только на соответствие требованиям проектной документации, в отношении которой, согласно статье 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации, проведена экспертиза и получено положительное заключение.

Поскольку 28.09.2018 Департамент архитектуры и градостроительства города Ростова-на-Дону уведомил общество о внесении изменений в разрешение на строительство от 30.08.2017 N 61-310-913201-2017 в части изменения сведений об объекте капитального строительства, в части исключения требования по проведению обязательной экспертизы на основании пункта 2 статьи 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации, следовательно, соответственно проведенные службой госстройнадзора проверки от 22.02.2019 и от 19.04.2020 являются незаконными.

Судом также установлено, что законность предписаний не проверялась и не устанавливалась в рамках судебных дел о привлечении общества к административной ответственности за неисполнение предписаний.

Таким образом, выданные Госстройнадзором обществу предписания по результатам проведенных проверок от 22.02.2019 N 01.00223300-5 и от 19.04.2019 N 01.0022330-6, не соответствуют закону и нарушают права заявителя по делу, в связи с чем в силу ст.ст. 198-201 АПК РФ заявление общества подлежит удовлетворению.

Доводы службы, изложенные в апелляционной жалобе, в том числе о том, что изменения проектной документации объекта не порождают оснований для прекращения проверок исполнения ранее выданных предписаний и факт получения обществом разрешения на ввод объекта в эксплуатацию также не имеет правового значения при решении вопроса о прекращении государственного строительного надзора, отклоняются как противоречащие приведенных выше нормативным положениям и основанные на ошибочном толковании положений законодательства.

С учетом изложенного, суд апелляционной инстанции не принимает доводы, приведенные в апелляционной жалобе, как основанные на неверном толковании норм законодательства и не соответствующие фактическим обстоятельствам дела, установленным судом.

Согласно ст. 71 АПК РФ арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном и объективном исследовании имеющихся в деле доказательств. Арбитражный суд оценивает относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связь доказательств в их совокупности.

Материалы дела свидетельствуют о том, что судом первой инстанции были полно и всесторонне исследованы фактические обстоятельства, а также представленные сторонами доказательства и доводы, учтены указания суда кассационной инстанции и принято законное решение об удовлетворении заявления.

Решение суда от 16.07.2020 является законным, основания для его отмены и удовлетворения апелляционной жалобы отсутствуют.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 16.07.2020 по делу N А53-17001/2019 оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

В соответствии с частью 5 статьи 271, частью 1 статьи 266 и частью 2 статьи 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в срок, не превышающий двух месяцев со дня принятия настоящего постановления, в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

О.Ю. Ефимова

Судьи

С.В. Пименов М.В. Соловьева