Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 16 декабря 2020 г. N 04АП-6056/20 по делу N А10-2273/2020

г. Чита

16 декабря 2020 г.

дело N А10-2273/2020

Резолютивная часть определения объявлена 09 декабря 2020 года.

Полный текст определения изготовлен 16 декабря 2020 года.

Четвертый арбитражный апелляционный суд в составе

председательствующего судьи Сидоренко В.А.,

судей Басаева Д.В., Желтоухова Е.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Сахаровой Б.Б.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Республике Бурятия на решение Арбитражного суда Республики Бурятия от 28 октября 2020 года по делу N А10-2273/2020 по заявлению индивидуального предпринимателя Тихонова Сергея Осиповича (ОГРНИП 304031718200016, ИНН 032200201814) к Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Республике Бурятия (ОГРН 1040302993598, ИНН 0326023500) о признании незаконными постановления от 14.04.2020 по делу об административном правонарушении N ПР/2020/1 и решения по жалобе на постановление о назначении административного наказания от 06.05.2020,

в отсутствии в судебном заседании представителей участвующих в деле лиц,

УСТАНОВИЛ:

индивидуальный предприниматель Тихонов Сергей Осипович (далее - заявитель, ИП Тихонов С.О. или предприниматель) обратился в Арбитражный суд Республики Бурятия к Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Республике Бурятия (далее - административный орган, Управление или Управление Росреестра по Республике Бурятия) с заявлением о признании незаконными постановления от 14.04.2020 по делу об административном правонарушении N ПР/2020/1, решения от 06.05.2020 по жалобе на постановление о назначении административного наказания по тому же делу.

Решением Арбитражного суда Республики Бурятия от 28 октября 2020 года заявленные требования удовлетворены. Постановление от 14 апреля 2020 года, вынесенное главным государственным инспектором Северо-Байкальского и Муйского районов, г. Северобайкальск по использованию и охране земель Управления Росреестра по Республики Бурятия, о признании ИП Тихонова С.О. виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), решение от 06 мая 2020 года по жалобе на постановление о назначении административного наказания, вынесенное заместителем главного государственного инспектора по использованию и охране земель Республики Бурятия Управления Росреестра по Республики Бурятия, признаны незаконными и отменены.

Не согласившись с указанным решением, Управление Росреестра по Республике Бурятия обжаловало его в апелляционном порядке. Заявитель апелляционной жалобы ставит вопрос об отмене решения суда первой инстанции, выражая своё несогласие с ним, по доводам, изложенным в жалобе.

Заявитель апелляционной жалобы полагает неверным вывод суда первой инстанции о том, что к рассматриваемому случаю применяется предусмотренный частью 1 статьи 4.5 КоАП РФ двухмесячный срок давности привлечения к ответственности, который пропущен Управлением, с учетом выявления правонарушения Северобайкальской межрайонной природоохранной прокуратурой 09.01.2020.

В дополнениях к апелляционной жалобе Управление также отмечает, что сроки привлечения к административно ответственности по части 1 статьи 8.8 КоАП РФ не истекли.

ИП Тихонов С.О. письменный отзыв на апелляционную жалобу не представил.

О месте и времени рассмотрения апелляционной жалобы, лица, участвующие в деле извещены надлежащим образом в порядке, предусмотренном главой 12 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), что подтверждается отчётом о публикации на официальном сайте Арбитражных судов Российской Федерации в сети "Интернет" (www.arbitr.ru) определения о принятии апелляционной жалобы к производству, однако явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили.

В соответствии с частью 2 статьи 200 АПК РФ неявка лиц, участвующих в деле надлежащим образом извещенных о месте и времени судебного заседания, не является препятствием для рассмотрения дела по существу.

Четвертый арбитражный апелляционный суд, рассмотрев дело в порядке главы 34 АПК РФ, проанализировав доводы апелляционной жалобы и дополнений к ней, изучив материалы дела, проверив правильность применения судом первой инстанции норм процессуального и материального права, пришёл к следующим выводам.

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, индивидуальный предприниматель Тихонов Сергей Осипович зарегистрирован в ЕГРИП 30.06.2004 за номером 304031718200016, основным видом деятельности является производство безалкогольных напитков ароматизированных и/или с добавлением сахара, кроме минеральных вод.

09 января 2020 года помощником Северобайкальского межрайонного природоохранного прокурора в ходе проверки обращения Беляева С.А. по факту ненадлежащей эксплуатации котельной осмотрен земельный участок с кадастровым номером 03:23:010556:24, расположенный по адресу: Республика Бурятия, г. Северобайкальск, пер. Пролетарский, 2а. Указанный земельный участок предоставлен ИП Тихонову С.О. Администрацией муниципального образования г. Северобайкальск на основании договора аренды от 20.08.2012 N 92 под проектирование и строительство центра досуга. В границах земельного участка расположены 14 объектов торговли и общественного питания, объекты капитального строительства с целевым назначением "центр досуг" отсутствуют. Составлен акт осмотра земельного участка от 09.01.2020 (т. 1, л.д. 60).

Постановлением от 15 января 2020 года Северобайкальский межрайонный природоохранный прокурор возбудил дело об административном правонарушении в отношении ИП Тихонова С.О. по части 3 статьи 8.8 КоАП РФ (т. 1, л.д. 39-43). Копия постановления получена предпринимателем лично. Для рассмотрения постановление о возбуждении дела об административном правонарушении направлено в Северобайкальский отдел Управления Росреестра по Республике Бурятия.

Определением от 06 марта 2020 года назначено рассмотрение дела об административном правонарушении на 16 марта 2020 года на 14 часов 00 минут. Определение направлено заказным письмом, получено ИП Тихоновым С.О. (т. 1, л.д. 65-72).

Определением от 16 марта 2020 года срок рассмотрения дела продлен до 15 апреля 2020 года (т. 1, л.д. 73-80).

Определением от 02 апреля 2020 года срок рассмотрения дела по ходатайству Северобайкальской межрайонной природоохранной прокуратуры продлен до 14 апреля 2020 года (т. 1, л.д. 81-91).

14 апреля 2020 года поступили пояснения ИП Тихонова С.О. от 13 апреля 2020 года (т. 1 л.д. 92-93). Предприниматель пояснил, что мировое соглашение, заключенное в рамках дела N А10-399/2017, им соблюдается, проект строительства центра досуга представлен в городскую администрацию, в настоящий момент организуются публичные слушания, также просил о рассмотрении дела в его отсутствии.

14 апреля 2020 года состоялось рассмотрение материалов дела об административном правонарушении. Постановлением по делу N ПР/2020/1 предприниматель признан виновным в совершении административного правонарушения, ответственность за которое установлена частью 1 статьи 8.8 КоАП РФ с назначением наказания в виде административного штрафа в размере 20 000 рублей. (т. 1, л.д. 130-138). Постановление направлено заказным письмом и получено ИП Тихоновым С.О. 20.04.2020.

27 апреля 2020 года в Северобайкальский отдел Управления Росреестра по Республике Бурятия поступила жалоба на постановление от 14.04.2020 по делу об административном правонарушении N ПР/2020/1 (т. 1, л.д. 146-149).

29 апреля 2020 года специалистом-экспертом Управления Росреестра по Республике Бурятия с помощью телефонограммы ИП Тихонов С.О. уведомлен о рассмотрении жалобы на постановление по делу об административном правонарушении N ПР/2020/1 от 14.04.2020 в 15 часов 00 минут 06.05.2020 (т. 2 л.д. 7, 81-82).

Уведомление от 30.04.2020 N 12/03580-07 о рассмотрении жалобы на постановление по делу об административном правонарушении N ПР/2020/1 от 14.04.2020 в 15 часов 00 минут 06.05.2020 направлено электронной почтой и заказным письмом (т. 2, л.д. 8-12).

06 мая 2020 года поступили возражения Северобайкальской межрайонной природоохранной прокуратурой (т. 2, л.д. 1-5).

06 мая 2020 года вынесено решение по жалобе на постановление по делу об административном правонарушении N ПР/2020/1 от 14.04.2020 (т. 2, л.д. 13-20).

03 июня 2020 года изготовлено определение об исправлении описки (т. 2, л.д. 32).

Не согласившись с постановлением и решением по жалобе на постановление, ИП Тихонов С.О. обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Суд апелляционной инстанции считает, что суд первой инстанции правильно установил фактические обстоятельства дела и дал им надлежащую правовую квалификацию, в связи с чем, у суда нет оснований к удовлетворению апелляционной жалобы. Выводы суда первой инстанции являются верными и соответствуют обстоятельствам дела.

Суд апелляционной инстанции находит выводы суда первой инстанции о применении к рассматриваемому случаю предусмотренный частью 1 статьи 4.5 КоАП РФ двухмесячный срок правильным, исходя из следующего.

На основании части 6 статьи 210 АПК РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

При рассмотрении дел об оспаривании решения административного органа арбитражный суд на основании в силу части 7 статьи 210 АПК РФ не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое решение в полном объеме.

Согласно части 1 статьи 28.4 КоАП РФ дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 5.1, 5.7, 5.21, 5.23 - 5.25, 5.45, 5.48, 5.52, 7.24, 12.35, 12.36, 13.11, 13.14, частями 1 и 2 статьи 14.25, статьей 15.10, частью 3 статьи 19.4, статьями 19.9, 20.26 Кодекса, возбуждаются прокурором. При осуществлении надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, прокурор также вправе возбудить дело о любом другом административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена КоАП РФ или законом субъекта Российской Федерации.

Таким образом, как верно указал суд первой инстанции, прокурор вправе возбудить дело об административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена частью 1 статьи 8.8 КоАП РФ и передать его для административного расследования уполномоченному должностному лицу.

Согласно статье 23.21 КоАП РФ органы, осуществляющие государственный земельный надзор (за исключением государственного земельного надзора на землях сельскохозяйственного назначения), рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных, в том числе, частью 1 статьи 8.8 КоАП РФ (часть 1).

Рассматривать дела об административных правонарушениях от имени органов, указанных в части 1 настоящей статьи, вправе, главные государственные инспектора субъектов Российской Федерации по использованию и охране земель, их заместители.

Постановление о привлечении к административной ответственности принято уполномоченным должностным лицом - главным государственным инспектором СевероБайкальского и Муйского районов, г. Северобайкальск по использованию и охране земель, что отвечает требованиям части 2 статьи 23.21 КоАП РФ.

Таким образом, суд апелляционной инстанции соглашается с тем, что оспариваемое постановление принято уполномоченным должностным лицом.

В соответствии с пунктом 8 части 2 статьи 30.6 КоАП РФ при рассмотрении жалобы на постановление по делу об административном правонарушении, в числе других проверяются на основании имеющихся в деле и дополнительно представленных материалов законность и обоснованность вынесенного постановления.

Диспозицией части 1 статьи 8.8 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за использование земельного участка не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и (или) разрешенным использованием, за исключением случаев, предусмотренных частями 2, 2.1 и 3 настоящей статьи, влечет наложение административного штрафа в случае, если определена кадастровая стоимость земельного участка, на граждан в размере от 0,5 до 1 процента кадастровой стоимости земельного участка, но не менее десяти тысяч рублей; на должностных лиц - от 1 до 1,5 процента кадастровой стоимости земельного участка, но не менее двадцати тысяч рублей; на юридических лиц - от 1,5 до 2 процентов кадастровой стоимости земельного участка, но не менее ста тысяч рублей.

В силу статьи 42 Земельного кодекса Российской Федерации собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту.

На основании пункта 1 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на ряд категорий: земли сельскохозяйственного назначения; земли населенных пунктов; земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения; земли особо охраняемых территорий и объектов; земли лесного фонда; земли водного фонда; земли запаса.

Пунктом 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации закреплено, что земли, указанные в пункте 1 настоящей статьи, используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.

Любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования.

Согласно части 1 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации в состав земель населенных пунктов могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламентами к следующим территориальным зонам: 1) жилым; 2) общественно-деловым; 3) производственным; 4) инженерных и транспортных инфраструктур; 5) рекреационным; 6) сельскохозяйственного использования; 7) специального назначения; 8) военных объектов; 9) иным территориальным зонам.

Разрешенное использование земельных участков определяется градостроительным регламентом, утвержденным в составе правил землепользования и застройки пункт 9 статьи 1, подпункты 2 и 6 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ).

В соответствии с пунктом 1 статьи 37 ГрК РФ разрешенное использование земельных участков и объектов капитального строительства может быть следующих видов: 1) основные виды разрешенного использования; 2) условно разрешенные виды использования; 3) вспомогательные виды разрешенного использования, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними.

В силу пункта 4 статьи 37 ГрК РФ основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства правообладателями земельных участков и объектов капитального строительства, за исключением органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий, выбираются самостоятельно без дополнительных разрешений и согласования.

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, земельный участок с кадастровым номером 03:23:010556:24, расположенный по адресу: Республика Бурятия, г. Северобайкальск, пер. Пролетарский, 2а, предоставлен ИП Тихонову С.О. Администрацией муниципального образования г. Северобайкальск "под проектирование и строительство центра досуга" согласно договору аренды от 20.08.2012 N 92. По сведениям ЕГРН земельный участок с кадастровым номером 03:23:010556:24 имеет следующие характеристики: площадь 2506 кв.м. (уточненная), категория земель - земли населенных пунктов, вид разрешенного использования - под проектирование и строительство центра досуга.

Таким образом, использование земель не по целевому назначению будет иметь место в случае использования земельного участка не в соответствии с целями, для которых он предоставлен, изменения режима земель, осуществления непредусмотренных видов деятельности.

Как установлено судом первой инстанции, определением от 24.04.2017 по делу N А10-399/2017 между Администрацией муниципального образования г. Северобайкальск и ИП Тихоновым С.О. утверждено мировое соглашение, согласно которому Администрация отказалась от исковых требований на условии того, что предприниматель в срок до 01.01.2020 предоставит проект строительства центра досуга на спорном земельном участке, а также получит разрешение на строительство. Проект строительства центра досуга представлен в городскую администрацию 21.02.2020, были организованы публичные слушания (т. 1 л.д. 108-111).

Вместе с тем, на момент вынесения оспариваемого постановления от 14.04.2020 спорный земельный участок использовался предпринимателем под размещение объектов торговли и общественного питания, что подтверждается материалами дела. Предпринимателем факт размещения нестационарных объектов торговли и помещений кафе не оспаривался.

Таким образом, материалами административного дела подтверждается факт использования заявителем земельного участка с кадастровым номером 03:23:010556:24, расположенного по адресу: Республика Бурятия, г. Северобайкальск, пер. Пролетарский, 2а, разрешенное использование: под проектирование и строительство центра досуга, не по целевому назначению.

Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, Земельный кодекс Российской Федерации в порядке реализации положений статьи 9 (часть 1) и статьи 36 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации закрепляет в качестве основного принципа земельного законодательства принцип деления земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства (постановление от 30 июня 2011 года N 13-П; определения от 24 декабря 2013 года N 2153-О, от 24 марта 2015 года N 671-О, от 23 июня 2015 года N 1453-О и от 28 февраля 2017 года N 443-О). Данный принцип земельного законодательства призван обеспечить эффективное использование и одновременно охрану земли как важнейшего компонента окружающей среды; этой же цели служат положения статьи 42 Земельного кодекса Российской Федерации, возлагающие на собственников земельных участков обязанность использовать их в соответствии с разрешенным видом использования и целевым назначением (определение от 28 сентября 2017 года N 1919-О, от 27 сентября 2018 N 2347-О).

Исходя из вышеизложенного, с учетом оценки по правилам статьи 71 АПК РФ представленных в материалы дела доказательств, суд апелляционной инстанции соглашается с правильными выводами административного органа о том, что использование спорного земельного участка ИП Тихоновым С.О. для размещения объектов торговли и общественного питания является прямым нарушением статьи 42 Земельного кодекса Российской Федерации и образует событие административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 1 статьи 8.8 КоАП РФ.

Между тем, суд первой инстанции пришёл к верному выводу о несоблюдении Управлением срока давности привлечения к административной ответственности.

Как установлено судом первой инстанции и следует из установленных обстоятельств дела, дело об административном правонарушении возбуждено в отношении предпринимателя по результатам проверки, проводимой Северобайкальской межрайонной природоохранной прокуратурой.

Противоправность поведения предпринимателя, как она установлена Управлением, заключалась в несоблюдении требований статьи 42 Земельного кодекса Российской Федерации, обязывающей собственников и иных лиц использовать земельные участки по целевому назначению.

Объективная сторона административного правонарушения, за совершение которого предприниматель привлечен к ответственности, выражается не в действиях, нарушающих нормы законодательства в области охраны окружающей среды и природопользования, а в нарушении земельного законодательства.

Следовательно, как верно указал суд первой инстанции, к рассматриваемому случаю применяется предусмотренный частью 1 статьи 4.5 КоАП РФ двухмесячный срок давности привлечения к ответственности, пропущенный Управлением с учетом выявления правонарушения Северобайкальской межрайонной природоохранной прокуратурой 09.01.2020, что подтверждается актом проверки от 09.01.2020, и вынесением постановления о привлечении к административной ответственности 14.04.2020.

С учетом изложенного, предприниматель привлечен Управлением Росреестра по Республики Бурятия к административной ответственности по части 1 статьи 8.8 КоАП РФ за пределами срока давности.

Довод апелляционной жалобы Управления Росреестра, что в данном случае подлежит применению годичный срок давности привлечения к административной ответственности, отклонены ввиду того, что основаны на неправильном толковании норм процессуального права, при этом судом апелляционной инстанции принята во внимание правовая позиция по вопросу исчисления срока давности привлечения к административной ответственности по части 1 статьи 8.8 КоАП РФ, содержащаяся, в том числе, в определениях Верховного Суда Российской Федерации от 15.08.2019 N 305-ЭС19-12706, от 20.09.2019 N 305-ЭС19-15598, от 26.09.2017 N 307-АД17-6188.

Привлечение к административной ответственности после истечения предусмотренного частью 1 статьи 4.5 КоАП РФ срока давности привлечения к ответственности является недопустимым в силу нормы статьи 24.5 КоАП РФ.

В соответствии с частью 2 статьи 211 АПК РФ в случае, если при рассмотрении заявления об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд установит, что оспариваемое решение или порядок его принятия не соответствует закону, либо отсутствуют основания для привлечения к административной ответственности или применения конкретной меры ответственности, либо оспариваемое решение принято органом или должностным лицом с превышением их полномочий, суд принимает решение о признании незаконным и об отмене оспариваемого решения полностью или в части либо об изменении решения.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции пришел верному выводу, что оспариваемое постановление от 14.04.2020 по делу об административном правонарушении N ПР/2020/1, а также решение от 06.05.2020 по жалобе на постановление о назначении административного наказания являются незаконными и необоснованными, а требования заявителя подлежащими удовлетворению.

При указанных обстоятельствах суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы, доводы которой проверены в полном объеме, но не могут быть учтены как не влияющие на законность принятого по делу судебного акта. Оснований для отмены или изменения решения суда первой инстанции не имеется.

Настоящее постановление выполнено в форме электронного документа, подписанного усиленной квалифицированной электронной подписью судьи, в связи с чем направляется лицам, участвующим в деле, посредством его размещения на официальном сайте суда в сети "Интернет".

По ходатайству указанных лиц копии постановления на бумажном носителе могут быть направлены им в пятидневный срок со дня поступления соответствующего ходатайства заказным письмом с уведомлением о вручении или вручены им под расписку.

Лица, участвующие в деле, могут получить информацию о движении дела в общедоступной базе данных Картотека арбитражных дел по адресу www.kad.arbitr.ru.

Четвертый арбитражный апелляционный суд, руководствуясь статьями 258, 268 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Республики Бурятия от 28 октября 2020 года по делу N А10-2273/2020 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев в кассационном порядке в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа путем подачи жалобы через принявший решение в первой инстанции арбитражный суд.

Председательствующий судья

Сидоренко В.А.

Судьи

Желтоухов Е.В. Басаев Д.В.