Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 18 февраля 2021 г. N 17АП-870/21 по делу N А60-30212/2020

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Уральского округа от 27 мая 2021 г. N Ф09-3347/21 настоящее постановление оставлено без изменения

г. Пермь

18 февраля 2021 г.

Дело N А60-30212/2020

Резолютивная часть постановления объявлена 17 февраля 2021 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 18 февраля 2021 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе

председательствующего Савельевой Н.М.,

судей Борзенковой И.В., Риб Л.Х.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Шляковой А.А.,

в отсутствие лиц участвующих в деле,

(лица, участвующие в деле, о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом в порядке статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на Интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда),

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу заинтересованного лица Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Свердловской области

на решение Арбитражного суда Свердловской области

от 01 декабря 2020 года

по делу N А60-30212/2020

по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Уральский маслозавод" (ИНН 7422049134, ОГРН 1127422000837)

к Управлению Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Свердловской области (ИНН 6659117971, ОГРН 1056603149789)

о признании незаконным предписания N 11/02 от 10 июня 2020 года,

УСТАНОВИЛ:

Общество с ограниченной ответственностью "Уральский маслозавод" (далее - заявитель, ООО "УМЗ") обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным предписания Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Свердловской области (далее - заинтересованное лицо, Управление) N 11/02 от 10 июня 2020 года.

Решением Арбитражного суда Свердловской области от 01 декабря 2020 года заявленные требования удовлетворены. Признано недействительным предписание Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Свердловской области N 11/02 от 10 июня 2020 года в отношении ООО "УМЗ", на Управление возложена обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя.

Не согласившись с принятым судебным актом, Управление обжаловало его в порядке апелляционного производства. В апелляционной жалобе просит решение суда отменить и принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований.

В апелляционной жалобе Управление настаивает на законности вынесенного предписания N 11/02 от 10.06.2020 о прекращении действия декларации о соответствии продукции от 10.06.2020 ЕАЭС N RU Д-Ки.АЛ14 В.02053/19. Существенных нарушений в процедуре отбора проб допущено не было. Представитель ООО "УМЗ" не должен был участвовать при отборе проб, так как пробы отбирались в магазине г. Екатеринбурга (ООО Фрешмаркет) по адресу: г. Екатеринбург, ул. Московская, 66 с участием представителя данного магазина Лапиной М.М. Судом не было учтено, что проведение проверок не является единственной формой государственного контроля (надзора).

Заявитель с доводами апелляционной жалобы не согласен по мотивам, изложенным в письменном отзыве; считает решение суда законным и обоснованным, а доводы апелляционной жалобы несостоятельными.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом уведомленные о времени и месте судебного разбирательства, в суд апелляционной инстанции своих представителей не направили, что в порядке части 3 статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не является препятствием для рассмотрения дела.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном статьями 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как установлено судом и следует из материалов дела, ООО "УМЗ" получено 15.06.2020 по электронной почте от Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Свердловской области Предписание N 11/02 от 10.06.2020 г. о прекращении действия декларации о соответствии продукции от 03.06.2019 г. ЕАЭС N RU Д - RU.АЯ14.В.02053/19, именуемой в дальнейшем "Декларация", на серийный выпуск масла сливочного "Крестьянское" Белая королева с массовой долей жира 72,5% ГОСТ 32261-2013, именуемое в дальнейшем "Предписание".

В соответствии с Предписанием Заявителю предписано:

1) прекратить действие декларации о соответствии от 03.06.2019 г. ЕАЭС N RU Д - 1Ш.АЯ14.В.02053/19 срок исполнения: 29.06.2020 г.;

2) В соответствии с ч.3 ст.39 Федерального закона "О техническом регулировании" от 27.12.2002 N 184-ФЗ, приостановить выпуск продукции - масло сливочное "Крестьянское" Белая королева 72,5% ГОСТ 32261-2013, не соответствующей требованиям TP ТС 021/2011 "О безопасности пищевой продукции", TP ТС 033/20 "О безопасности молока и молочной продукции", ГОСТ 32261-2013 "Масло сливочное", с целью предотвращения причинения вреда жизни и здоровью граждан, срок исполнения: 19.06.2020 г.;

3) Известить о прекращении действия Декларации о соответствии ЕАЭС N RU Д RU.АЯ14.В.02053/19 от 03.06.2019 зарегистрировавший её Орган по сертификации, с целью внесения соответствующих изменений в Единый Реестр, размещенный на официальном сайте ФС Росаккредитации, срок исполнения: 30.06.2020;

4) О мерах, принятых по исполнению настоящего предписания в срок до 30.06.2020 известить Управление Россельхознадзора по Свердловской области по e-mail и с последующей досылкой документов по почте по адресу: 620027, Екатеринбург, ул.Грузчиков,4, тел/факс 370-50-61.

Заявитель, не согласившись с Предписанием, считая, что оно является необоснованным и незаконным, обратился в арбитражный суд.

Суд первой инстанции принял вышеуказанное решение.

Оценив в порядке, предусмотренном статьей 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, имеющиеся в материалах дела доказательства, оценив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, суд апелляционной инстанции считает, что оснований для изменения (отмены) обжалуемого судебного акта не имеется, в связи со следующим.

В силу статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании ненормативных правовых актов недействительными, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконными, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Пунктом 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 2 статьи 201 АПК РФ основанием для признания ненормативных правовых актов недействительными, а также действий (бездействия) должностного лица неправомерными является несоответствие их закону и иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания арбитражным судом незаконными ненормативных актов и действий государственных органов, должностных лиц необходимо наличие одновременно двух юридически значимых обстоятельств: несоответствия их закону или иным нормативным правовым актам и нарушения прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо (ст. 65 АПК РФ).

Согласно статье 14 Федерального закона от 02.01.2000 г. N 29-ФЗ "О качестве и безопасности пищевых продуктов" (далее - Закон N 29-ФЗ) в целях определения приоритетных направлений государственной политики в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов, охраны здоровья населения, а также в целях разработки мер по предотвращению поступления на потребительский рынок некачественных и опасных пищевых продуктов, материалов и изделий органами государственного надзора организуется и проводится мониторинг качества и безопасности пищевых продуктов, здоровья населения. Мониторинг качества и безопасности пищевых продуктов, здоровья населения проводится в соответствии с положением, утвержденным Правительством Российской Федерации.

Согласно пункту 2 статьи 3 Закона N 29-ФЗ не могут находиться в обороте пищевые продукты, материалы и изделия, которые не соответствуют требованиям нормативных документов, имеют явные признаки недоброкачественности, не вызывающие сомнений у представителей органов, осуществляющих государственный надзор и контроль в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов, при проверке таких продуктов, материалов и изделий; не имеют установленных сроков годности (для пищевых продуктов, материалов и изделий, в отношении которых установление сроков годности является обязательным) или сроки годности которых истекли. Такие пищевые продукты, материалы и изделия признаются некачественными и опасными и не подлежат реализации, утилизируются или уничтожаются.

Согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 08.04.2004 N 201 "Вопросы Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору", постановлению Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 N 327 "Об утверждении положения о Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору" Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере ветеринарии.

В силу пункта 4 Положения от 30.06.2004 N 327 и пункта 4 постановления Правительства Российской Федерации от 08.04.2004 N 201 "Вопросы Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору" Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы.

Согласно пункту 1 статьи 34 Федерального закона от 27.12.2002 N 184-ФЗ "О техническом регулировании" органы государственного контроля (надзора) вправе выдавать предписание о приостановлении или прекращении действия декларации о соответствии лицу, принявшему декларацию, и информировать об этом федеральный орган исполнительной власти, организующий формирование и ведение единого реестра деклараций о соответствии.

В соответствии с частью 2 статьи 32 названного Федерального закона государственный контроль (надзор) за соблюдением требований технических регламентов осуществляется должностными лицами органов государственного контроля (надзора) в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Проанализировав вышеуказанные нормы права, суд первой инстанции пришел к верному выводу, что при осуществлении контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов административные органы должны соблюдать порядок, установленный законодательством Российской Федерации, то есть руководствоваться, в том числе, положениями Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Федеральный закон N 294).

Согласно пункту 1 части 1 статьи 17 Федерального закона N 294 должностные лица органа государственного контроля (надзора), проводившие проверку, обязаны выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения и (или) о проведении, предусмотренных федеральными законами.

Выявленные нарушения указываются должностным лицом органа государственного контроля в акте проверки, фиксирующем результаты проверки (ст. 16 Федерального закона N 294).

При этом, в соответствии с нормами Федерального закона N 294, выдаче предписания предшествует регламентированная процедура проведения проверки, грубые нарушения которой в силу положений статьи 20 закона N 294-ФЗ, влекут недействительность результатов проверки, и как следствие, недействительность выданных по результатам такой проверки предписаний.

Согласно статье 13 Закона N 29-ФЗ к отношениям, связанным с государственным надзором в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов применяются, в том числе, положения Закона о техническом регулировании.

На основании пунктов 1 и 3 статьи 39 Закона о техническом регулировании в случае, если орган государственного контроля (надзора) обладает достоверной информацией о несоответствии продукции требованиям технических регламентов, и необходимо принятие незамедлительных мер по предотвращению причинения вреда жизни или здоровью граждан при использовании этой продукции либо угрозы причинения такого вреда, орган государственного контроля (надзора) вправе выдать предписание о приостановке реализации продукции.

Положениями пункта 1 статьи 34 Закона о техническом регулировании закреплено право органов государственного контроля (надзора) выдавать предписания о приостановлении или прекращении действия декларации соответствия продукции, что согласно пункту 2 статьи 28 Закона N 184-ФЗ влечет обязанность лица, которому выдана декларация, приостановить или прекратить реализацию продукции.

Таким образом, установленная законом мера в виде приостановления действия декларации соответствия пищевой продукции в связи с нарушением требований технических регламентов носит ускоренный защитный и обеспечительный характер - она применяется органами государственного контроля (надзора) при наличии достоверных сведений (документов), подтверждающих несоответствие продукции нормативным требованиям, и в случаях, когда промедление в принятии данной меры способно повлечь причинение вреда жизни или здоровью граждан.

Принимая во внимание существенный характер ограничения деятельности изготовителя пищевой продукции или иного лица, в отношении которого вынесено предписание, исходя из положений части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации, подпункта 4 пункта 1 статьи 1, пункта 1 статьи 23 Закона N 294-ФЗ, такому лицу должна быть гарантирована возможность защиты в административном и (или) судебном порядке от неправомерного приостановления действия сертификата соответствия продукции по основаниям, связанным с необоснованностью и (или) несоразмерностью данной меры.

Таким образом, как обоснованно указал суд первой инстанции, анализ вышеперечисленных норм позволяет сделать вывод о том, что предписание по устранению нарушений в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов, а также при выявлении нарушений требований технических регламентов может быть выдано по результатам проверки (в том числе изготовителя), проведенной уполномоченным органом в установленном порядке, с предоставлением проверяемому лицу возможности реализовать права, предусмотренные Законом N 294-ФЗ.

При вынесении обжалуемого решения, судом первой инстанции обоснованно учтено следующее.

Управлением Россельхознадзора по Свердловской области 26.05.2020 проведен отбор проб (акт ФГИС "Меркурий" N 1743270) - масло сливочное "Крестьянское" Белая королева 72,5% ГОСТ 32261-2013, массой нетто 175 гр., с маркировской "ООО "Уральский маслозавод", дата выработки 27.04.2020, производства ООО "Уральский маслозавод" (456780, Россия, г.Озёрск, Кыштымская ул., д.8). Место отбора проб: ООО "Фреш-Маркет" (Российская Федерация, Свердловская область, г. Екатеринбург, Московская ул., д.66). Согласно протоколу испытаний ФГБУ "Свердловский референтный центр Россельхознадзора" N 3041 от 05.06.2020 выявлено, что вышеуказанная продукция не соответствует TP ТС 021/2011 "О безопасности пищевой продукции", TP ТС 033/2013 "О безопасности молока и молочной продукции". ГОСТ 32261-2013 "Масло сливочное. Технические условия по показателям:

1) стерины;

2) по отношению массовых долей метиловых эфиров жирных кислот в молочном жире.

При этом Акт отбора проб N 1743270 от 26.05.2020 г. и Протокол испытаний N 3041 от 05.06.2020 г. не приложены к Предписанию.

Других доказательств, явившихся основанием для решения Управления прекратить действие Декларации Заявителя, Предписание не содержит.

Управлением не предоставлены Акты, составленные в соответствии с п.125 Положения N 94, протокол отбора проб, не проведена проверка достоверности информации в соответствии с ч.1 ст.39 Федерального закона от 27.12.2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании", Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и муниципального контроля".

Кроме того, как установлено судом первой инстнации, в нарушение части 2 статьи 34 Федерального закона от 27.12.2002 г. N 184-ФЗ Управлением при проведении мероприятий по государственному контролю (надзору) не соблюден порядок, установленный законодательством Российской Федерации.

В отношении Заявителя Управлением не проведена проверка достоверности документов, проверка в соответствии с Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ, административное расследование.

Согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 22.11.2000 N 883 "Об организации и проведении мониторинга качества, безопасности пищевых продуктов и здоровья населения" под мониторингом понимается система наблюдения, анализа, оценки качества и безопасности пищевых продуктов, материалов и изделий, контактирующих с пищевыми продуктами (далее именуются - пищевая продукция), питания и здоровья населения.

При проведении мониторинга решаются следующие задачи:

а) сбор достоверной и объективной информации о качестве и безопасности пищевой продукции, изготавливаемой на российских предприятиях, ввозимой и выпускаемой в свободное обращение на территории Российской Федерации, а также находящейся в обороте, качестве питания и состоянии здоровья населения в связи с условиями и качеством питания (далее именуется - информация) и формирование соответствующих информационных фондов;

б) системный анализ и оценка получаемой информации;

в) предоставление в установленном законодательством Российской Федерации порядке информации заинтересованным федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, физическим и юридическим лицам;

г) подготовка предложений по вопросам реализации государственной политики в области здорового питания населения, предотвращения производства, ввоза и реализации на территории Российской Федерации некачественной и опасной пищевой продукции, предупреждения заболеваний (отравлений), связанных с употреблением такой продукции.

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 09.03.2010 N 132 "Об обязательных требованиях в отношении отдельных видов продукции и связанных с требованиями к ней процессов проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, содержащихся в технических регламентах Республики Казахстан, являющейся государством - участником таможенного союза" мониторинг в области безопасности пищевых продуктов - это государственная система наблюдений за безопасностью пищевых продуктов, состоянием здоровья населения и среды обитания, их анализа, оценки и прогноза, а также определения причинно-следственных связей между безопасностью и пищевой ценностью пищевых продуктов и состоянием здоровья населения, осуществляемая в установленном законодательством порядке.

В силу пункта 8 Правил осуществления мониторинга ветеринарной безопасности территории Российской Федерации, утвержденных приказом Минсельхоза России от 22.01.2016 N 22 результаты мониторинга используются при определении приоритетных направлений государственной политики в области ветеринарии, включая разработку системы мероприятий по уменьшению рисков распространения и ликвидации заразных и иных болезней животных, а также при проведении регионализации территории Российской Федерации.

Таким образом, выявление нарушений и выдача в связи с этим предписаний об их устранении, предписаний о приостановлении, прекращении действия декларации о соответствии к числу задач, решаемых при производстве мониторинга, не относятся.

Федеральный государственный надзор осуществляется посредством проведения плановых и внеплановых, документарных и выездных проверок в соответствии со статьями 9-13, 14 Федерального закона N 294, а также систематического наблюдения, анализа и прогнозирования состояния исполнения обязательных требований.

Учитывая вышеприведенные нормы права, суд первой инстанции пришел к верному выводу, что мониторинг качества и безопасности пищевых продуктов производится в целях определения приоритетных направлений государственной политики, а также в целях разработки мер по предотвращению поступления на потребительский рынок некачественных и опасных пищевых продуктов.

Мониторинг не является проверочным мероприятием, таким как плановая, внеплановая проверка либо расследование в рамках осуществления государственного надзора, а выступает способом получения информации о качестве и безопасности продукции. По результатам мониторинга орган государственного контроля / надзора может сделать вывод о необходимости производства проверочных мероприятий и инициировать надзорную проверку, по результатам которой при выявлении нарушений и вынести соответствующее предписание о приостановлении действия декларации. Однако полномочия органов контроля/ надзора по вынесению каких-либо предписаний по результатам мониторинга, то есть сбора информации, действующим законодательством не предусмотрены.

При таких обстоятельствах, учитывая несоблюдение установленного порядка проведения проверки, отсутствие надлежащим образом зафиксированных результатов проверки, судом первой инстанции законно удовлетворены требования заявителя о признании незаконным предписания N 11/02 от 10.06.2020 о прекращении действия декларации о соответствии продукции.

В связи с вышеизложенными обстоятельствами отклоняются доводы заявителя апелляционной жалобы о том, что предписание соответствует положениям Закона "О качестве и безопасности пищевых продуктов", пункту 1 статьи 34 и пункту 1 и 3 статьи 39 Закона "О техническом регулировании" N 184-ФЗ от 27.12.2002 г.

Довод заявителя жалобы о том, что положения Закона N 294-ФЗ не подлежат применению к рассматриваемым отношениям, подлежит отклонению, как несоответствующий нормам материального права.

Суд апелляционной инстанции считает, что все имеющие существенное значение для рассматриваемого дела обстоятельства, судом первой инстанции установлены правильно, представленные доказательства полно и всесторонне исследованы, доводы сторон проверены и им дана надлежащая оценка.

Доводы апелляционной жалобы не свидетельствуют о неправильном применении судом первой инстанции норм права, не опровергают выводов суда первой инстанции, по существу направлены на переоценку установленных судом обстоятельств, оснований для которой суд апелляционной инстанции не усматривает.

При таких обстоятельствах оснований для удовлетворения апелляционной жалобы не имеется.

Нарушений норм процессуального права, являющихся согласно пункту 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации безусловным основанием для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

Расходы по уплате государственной пошлины по апелляционной жалобе относятся на ее заявителя в соответствии со статьей 110 АПК РФ.

Руководствуясь статьями 176, 258, 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Свердловской области от 01 декабря 2020 года по делу N А60-30212/2020 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, через Арбитражный суд Свердловской области.

Председательствующий

Н.М. Савельева

Судьи

И.В. Борзенкова Л.Х. Риб