Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30 апреля 2021 г. N 17АП-3788/21 по делу N А71-15669/2020

г. Пермь

30 апреля 2021 г.

Дело N А71-15669/2020

Резолютивная часть постановления объявлена 27 апреля 2021 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 30 апреля 2021 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Васильевой Е.В.,

судей Гуляковой Г.Н., Муравьевой Е.Ю.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Кривощековой С.В.

при участии:

от Управления имущественных отношений и земельных ресурсов администрации города Ижевска - Мишанькина М.А., паспорт, доверенность от 22.03.2021, диплом;

иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились, о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом в порядке статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда,

рассмотрел в судебном заседании посредством видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Удмуртской Республики апелляционную жалобу Управления имущественных отношений и земельных ресурсов администрации города Ижевска

на решение Арбитражного суда Удмуртской Республики

от 17 февраля 2021 года

по делу N А71-15669/2020

по заявлению Управления имущественных отношений и земельных ресурсов Администрации города Ижевска (функциональный орган администрации города, ИНН 1831114552, ОГРН 1061831037300)

к Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Удмуртской Республике (ИНН 1835062672, ОГРН 1041805001380)

третье лицо - Порохов Дмитрий Владимирович

о признании незаконным и отмене определения от 26.11.2020 об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении,

УСТАНОВИЛ:

Управление имущественных отношений и земельных ресурсов администрации города Ижевска (далее - заявитель, Управление имущественных отношений) обратилось в Арбитражный суд Удмуртской Республики с заявлением к Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Удмуртской Республике (далее - административный орган, Управление Росреестра) о признании незаконным и отмене определения от 26.11.2020 об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении в отношении Прохорова Дмитрия Владимировича.

Определением от 28.01.2021 на основании статьи 51 АПК РФ к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечен Порохов Дмитрий Владимирович (далее - третье лицо, Порохов Д.В.).

Решением Арбитражного суда Удмуртской Республики от 17 февраля 2021 года в удовлетворении заявления отказано.

Не согласившись с принятым решением, заявитель обратился с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить, принять по делу новый судебный акт.

В обоснование жалобы приведены доводы о том, что размещение офиса является основным видом разрешенного использования для территориальной зоны ЖД-1, что не являлось предметом рассмотрения в контексте Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 16.10.2020 N 42-П. Нежилое двухэтажное здание с пристроем, используемое в коммерческих целях, расположено именно в той части земельного участка, на которую градостроительный регламент не распространяется, таким образом, распространение правового режима использования, установленного в отношении территориальной зоны ЖД-1, в отношении всего земельного участка является необоснованным. Управление Росреестра в определении от 26.11.2020 ссылается на письмо о возможности использования земельного участка в соответствии с основным видом разрешенного использования в территориальной зоне, в тоже время Управление Росреестра в письме от 23.11.2020 N 03-27/6548 говорит о необходимости учета предельных размеров земельного участка при выборе основных и дополнительных видов разрешенного использования. Размещение здания офиса, как вспомогательный вид разрешенного использования, к индивидуальному жилому дому не предусмотрен.

В судебном заседании представитель заявителя на доводах жалобы настаивал.

Управление Росреестра с доводами апелляционной жалобы не согласно по основаниям, изложенным в письменном отзыве на жалобу; решение суда считает законным и обоснованным, просит оставить решение без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Заинтересованное лицо, третье лицо, надлежащим образом уведомленные о времени и месте судебного разбирательства, в суд апелляционной инстанции своих представителей не направили, что в порядке части 3 статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) не является препятствием для рассмотрения дела.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном статьями 266, 268 АПК РФ.

Как следует из материалов дела, 02.10.2020 Управлением имущественных отношений проведен плановый (рейдовый) осмотр, обследование земельного участка с кадастровым номером 18:26:020846:31 площадью 612 кв. м, расположенного по адресу: г. Ижевск, ул. Совхозная, 98.

По сведениям Единого государственного реестра недвижимости (ЕГРН) земельный участок с кадастровым номером 18:26:020846:31 имеет следующие характеристики: категория земель - земли населенных пунктов, разрешенное использование - эксплуатация и обслуживание жилого дома, для иных видов жилой застройки; принадлежит на праве общей долевой собственности Порохову Д.В. (доля в праве 1/3), Никитину А.В. (доля в праве 1/3), Мартюшеву А.В. (доля в праве 1/3).

По сведениями ЕГРН, вышеуказанные лица являются собственниками расположенного на земельном участке одноэтажного жилого дома с кадастровым номером 18:26:020846:48 площадью 38,1 кв. м (1 этаж), в том числе 1/3 дома принадлежит Порохову Д.В.

Как указывает Управление имущественных отношений, фактически территория земельного участка используется для размещения двухэтажного нежилого здания с пристроем; сведения об указанном объекте недвижимости в ЕГРН отсутствуют; идентифицировать указанный объект недвижимости в качестве объекта капитального строительства не представляется возможным; здание на участке используется для коммерческих целей - размещения ООО "Центргазстрой" (ИНН 1831159391), в качестве юридического адреса последнего, директор и учредитель - Порохов Дмитрий Владимирович, который является также индивидуальным предпринимателем ОГРНИП 320183200047545; основным видом деятельности ООО "Центргазстрой" и ИП Порохов Д.В. является строительные и монтажные работы. Свободная от построек огражденная территория земельного участка, прилегающая к двухэтажному зданию, используется для парковки автомобилей и строительной техники, хозяйственная обработка участка не производится, посадки, теплицы и садовые культуры отсутствуют.

Согласно выписке от 19.11.2020 N 01-16/06679 из Правил землепользования и застройки г. Ижевска, утвержденных Решением Городской думы г. Ижевска от 27.11.2007 N 344, часть земельного участка с кадастровым номером 18:26:020846:31 по адресу: г. Ижевск, ул. Совхозная,98, расположена в территориальной зоне ЖД1-1 - зона многофункциональной жилой и общественно-деловой застройки в сочетании с многоэтажной жилой застройкой, другая часть - в границах территории, на которой градостроительный регламент не установлен.

Указывая, что фактическое использование земельного участка должно отвечать его разрешенному использованию и сходиться со сведениями, внесенными в кадастр, Управление имущественных отношений пришло к выводу, что ИП Пороховым Д.В. допущено нарушение статьи 42 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ), выразившееся в использовании земельного участка с кадастровым номером 18:26:020846:31 не по целевому назначению.

По результатам проведенных мероприятий Управлением имущественных отношений составлен акт планового (рейдового) осмотра N 577, который с заявлением о возбуждении дела об административном правонарушении по части 1 статьи 8.8 КоАП РФ в отношении ИП Порохова Д.В. направлен для рассмотрения и принятия мер в Управление Росреестра.

Определением Управления Росреестра от 26.11.2020 заявителю отказано в возбуждении дела об административном правонарушении по части 1 статьи 8.8 КоАП РФ в связи с отсутствием события административного правонарушения.

Административный орган в качестве оснований для отказа в возбуждении дела указал на то, что, исходя из перечня основных видов разрешенного использования, указанных в выписке, одним из видов разрешенного использования зоны ЖД1-1 являются: "бизнес-центры, офисные центры", "стоянки индивидуального легкового автотранспорта до 100 машиномест"; вспомогательным видом разрешенного использования к основному виду "офисные центры" являются: "встроенные и пристроенные объекты торговли". Обстоятельства, установленные при проведении мероприятий по муниципальному земельному контролю, не подтвердились. Размещение двухэтажного нежилого здания, расположенного на земельном участке с кадастровым номером 18:26:020846:31, которое используется для коммерческих целей - размещения ООО "Центргазстрой", не образует административного правонарушения.

Вышеуказанные обстоятельства явились основанием для обращения Управления имущественных отношений в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Суд первой инстанции, принимая решение, не установил оснований для удовлетворения заявленных требований.

Исследовав имеющиеся в материалах дела доказательства, рассмотрев доводы, изложенные в апелляционной жалобе и отзыве на нее, заслушав представителя заявителя, суд апелляционной инстанции пришел к следующим выводам.

Согласно частям 3, 4 статьи 30.1 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом, или лицом, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, обжалуется в арбитражный суд в соответствии с арбитражным процессуальным законодательством. Определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении обжалуется в соответствии с правилами, установленными главой 30 КоАП РФ.

В соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 28.1 КоАП РФ поводом к возбуждению дела об административном правонарушении является сообщения и заявления физических и юридических лиц, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения.

В силу части 3 статьи 28.1 КоАП РФ административное производство может быть возбуждено должностным лицом, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях, при наличии хотя бы одного из поводов, предусмотренных частями 1, 1.1 и 1.3 названной статьи, и достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения.

В случае отказа в возбуждении дела об административном правонарушении при наличии материалов, сообщений, заявлений, указанных в пунктах 2 и 3 части 1 данной статьи, должностным лицом, рассмотревшим указанные материалы, сообщения, заявления, выносится мотивированное определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении (часть 5 статьи 28.1 КоАП РФ).

Частью 1 статьи 8.8 КоАП РФ установлена административная ответственность за использование земельного участка не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и (или) разрешенным использованием, за исключением случаев, предусмотренных частями 2, 2.1 и 3 настоящей статьи.

На основании подпункта 8 части 1 статьи 1 ЗК РФ одним из принципов земельного законодательства является деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется, исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования, в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.

В соответствии с положениями пункта 2 статьи 7 ЗК РФ любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно без дополнительных разрешений и процедур согласования.

Категория земель указывается, в частности, в актах федеральных органов исполнительной власти, актах органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и актах органов местного самоуправления о предоставлении земельных участков и договорах, предметом которых являются земельные участки (пункт 2 статьи 8 ЗК РФ).

В силу статьи 42 ЗК РФ собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту; соблюдать при использовании земельных участков требования градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов, осуществлять на земельных участках строительство, реконструкцию зданий, сооружений в соответствии с требованиями законодательства о градостроительной деятельности.

Законодательные требования, предусматривающие использование земельных участков по их целевому назначению, обусловлены публичными интересами и особенностью земли как природного объекта и важнейшего компонента окружающей среды, подлежащего в этом качестве особой охране и нуждающегося в эффективном использовании, в том числе в общих интересах.

Данная правовая норма направлена на пресечение нарушений правил надлежащего использования земельных участков и на охрану окружающей среды (определения Конституционного Суда Российской Федерации от 19 декабря 2017 года N 3060-О и от 17 июля 2018 года N 1692-О).

Вместе с тем, исходя из требований статей 1.5, 1.6, 2.1 и 3.1 КоАП РФ, недопустимо привлечение к административной ответственности за действия, которые законодатель рассматривает в качестве законных, в том числе, связанные с правомерным использованием земельных участков и расположенных на них объектов.

Зонирование территорий регламентируется Градостроительным кодексом Российской Федерации (далее - ГрК РФ) и осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов.

ГрК РФ устанавливает, что в отношении земельных участков, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны, в градостроительном регламенте в обязательном порядке, в частности, указываются виды разрешенного использования земельных участков (часть 6 статьи 30), среди которых могут быть основные виды разрешенного использования; условно разрешенные виды использования; вспомогательные виды разрешенного использования, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними (часть 1 статьи 37).

Основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков выбираются правообладателями земельных участков, за исключением органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий, самостоятельно без дополнительных разрешений и согласования (пункт 2 статьи 7 ЗК РФ и часть 4 статьи 37 ГрК РФ). Предоставление же разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка осуществляется в установленном законом порядке; в случае отказа в предоставлении такого разрешения собственник земельного участка вправе оспорить его в суде (части 6 и 7 статьи 37 ГрК РФ).

Таким образом, использование земельного участка не только в соответствии с основным видом разрешенного использования, но и в соответствии со вспомогательным видом разрешенного использования, допустимым в качестве дополнительного по отношению к основному, не свидетельствует об использовании земельного участка не по целевому назначению.

Аналогичные разъяснения содержатся в пункте 1 Обзора практики рассмотрения судами дел, связанных с изменением вида разрешенного использования земельного участка", утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 14.11.2018, определении Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда РФ от 01.10.2020 N 310-ЭС20-8733.

Согласно сведениям, содержащимся в ЕГРН на момент проведения проверочных мероприятий, земельный участок, часть которого принадлежит Порохову Д.В. на праве собственности, отнесен к категории земель: земли населенных пунктов, разрешенное использование - эксплуатация и обслуживание жилого дома, для иных видов жилой застройки. На этом земельном участке расположен жилой дом площадью 38,1 кв. м (1 этаж), принадлежащий в том числе Порохову Д.В. на праве общей долевой собственности (1/3 доли в праве), регистрационная запись от 06.11.2014.

В ходе планового (рейдового) осмотра установлено, что на участке расположено 2-этажное здание с пристроем, облицованное сайдингом.

В заседании суда первой инстанции Порохов Д.В. пояснил, что здание не используется для осуществления предпринимательской деятельности, в будущем планируется перевести здание в нежилое для устройства магазина.

Из письма Главного управления архитектуры и градостроительства администрации города Ижевска от 19.11.2019 N 01-06/09979 следует, что восточная часть спорного земельного участка расположена в территориальной зоне ЖД1-1 (многофункциональная жилая и общественно-деловая застройка), западная часть земельного участка расположена в территориальной зоне, где градостроительный регламент не определен.

Согласно таблице N 2 Приложения N 3 к Правилам землепользования и застройки г. Ижевска, утвержденным Решением Городской думы г. Ижевска от 27.11.2007 N 344, одним из видов разрешенного использования зоны ЖД1-1 являются "бизнес-центры, офисные центры", "стоянки индивидуального легкового автотранспорта до 100 машиномест"; вспомогательным видом разрешенного использования к основному виду "офисные центры" являются - "встроенные и пристроенные объекты торговли".

Таким образом, размещение на спорном земельном участке 2-этажного нежилого здания, которое используется в соответствии с одним из основных видов разрешенного использования, предусмотренных Правилами землепользования и застройки, не является нарушением требований земельного законодательства, в связи с чем вывод Управления Росреестра об отсутствии в действиях предпринимателя административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 8.8 КоАП РФ, является обоснованным.

В рассматриваемом случае фактический способ использования земельного участка соответствует основному разрешенному виду использования, установленному соответствующим градостроительным регламентом для зоны ЖД1-1.

Диспозиция части 1 статьи 8.8 КоАП РФ не предусматривает наступление административной ответственности за отсутствие в ЕГРН сведений о вспомогательных видах разрешенного использования земельного участка, допустимых в качестве дополнительных по отношению к основному виду.

Отсутствие в ЕГРН таковых сведений не образует состав правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 8.8 КоАП РФ.

Указанный вывод соответствует Определению Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации от 01.10.2020 N 310-ЭС20-8733.

Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 16.10.2020 N 42-П установлено, что часть 1 статьи 8.8 КоАП Российской Федерации не соответствует Конституции Российской Федерации, ее статьям 19 (части 1 и 2), 36 (часть 2), 54 (часть 2) и 55 (часть 3), постольку, поскольку неопределенность действующего правового регулирования в вопросе о том, обязан ли собственник (правообладатель) земельного участка в случае, когда он в дополнение к основному виду его разрешенного использования самостоятельно выбирает вспомогательный вид разрешенного использования, вносить в качестве условия правомерного осуществления вспомогательного вида разрешенного использования в Единый государственный реестр недвижимости сведения о таком использовании, создает неопределенность и в вопросе о возможности привлечения этого собственника (правообладателя) к административной ответственности за использование земельного участка не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и (или) разрешенным использованием..

Впредь до внесения в законодательство необходимых изменений - принимая во внимание, что в демократическом правовом государстве, высшей ценностью которого являются человек, его права и свободы (статья 2 Конституции Российской Федерации), неустранимые сомнения в правовом регулировании публичных (административных) отношений, сопряженные с возможностью привлечения к ответственности за его нарушение частных лиц, не предполагают, по общему правилу, допустимость расширительного толкования юридических обязанностей таких лиц (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30 марта 2018 года N 14-П), - собственники (правообладатели) земельных участков не могут быть принуждены к внесению каких-либо сведений в Единый государственный реестр недвижимости в случае, когда они в дополнение к основному виду разрешенного использования принадлежащих им земельных участков самостоятельно выбирают вспомогательный вид их разрешенного использования.

Согласно пунктами 1, 2 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ отсутствие (недоказанность) события, состава административного правонарушения является обстоятельством, исключающим производство по делу об административном правонарушении.

На основании изложенного суд пришел к правомерному выводу о том, что основания для признания незаконным и отмены определения об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении, вынесенного Управлением Росреестра 26.11.2020 отсутствуют, поскольку представленными доказательствами наличие состава вменяемого административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 8.8 КоАП РФ, а именно использование земельного участка не по целевому назначению, в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и (или) разрешенным использованием, не подтверждено.

Довод заявителя о том, что в ЕГРН в качестве основного вида разрешенного использования спорного земельного участка указан "под строительство индивидуального жилого дома, для иных видов жилой застройки", что противоречит фактическому использованию земельного участка, отклоняется, поскольку основан на неверном толковании законодательства с учетом приведенной выше правовой позиции.

Как уже указано в постановлении, в рассматриваемом случае осуществляемый вид разрешенного использования соответствует одному из видов разрешенного использования, установленных для территориальной зоны, в которой расположен спорный земельный участок.

Доводы заявителя о том, что минимальная площадь земельного участка под иными видами использования земельных участков и объектов капитального строительства в зоне ЖД1-1 составляет 1500 кв. м, в то время как площадь земельного участка составляет 612 кв. м, отклоняется, поскольку не опровергает установленных судом обстоятельств о соответствии фактического способа использования земельного участка основному разрешенному виду использования, установленному соответствующим градостроительным регламентом для зоны ЖД1-1, и не свидетельствует о невозможности применения к спорному земельному участку градостроительных требований, применяемых к зоне ЖД1-1.

Доводы о том, что административным органом не дана оценка использования земельного участка для размещения двухэтажного нежилого здания с пристроем, в то время как зарегистрированный на указанном земельном участке жилой дом с кадастровым номером 18:26:020846:48 фактически отсутствует, отклоняются.

Сам по себе факт наличия признаков самовольной постройки не свидетельствует о нарушении требований земельного законодательства, надзор за которыми осуществляет Росреестр (его территориальные органы), и не может являться основанием для привлечения к ответственности по части 1 статьи 8.8 КоАП РФ.

Доводы апелляционной жалобы изучены судом апелляционной инстанции, однако они подлежат отклонению, так как не опровергают выводы суда первой инстанции, изложенные в обжалуемом решении, а выражают лишь несогласие с ними, что не является основанием для отмены законного и обоснованного судебного акта. Обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, исследованным судом первой инстанции, дана надлежащая правовая оценка по правилам, установленным статьей 71 АПК РФ, выводы суда первой инстанции соответствуют материалам дела и действующему законодательству.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу статьи 270 АПК РФ безусловным основанием для отмены судебного акта, судом первой инстанции не допущено.

На основании изложенного обжалуемое решение суда первой инстанции отмене не подлежит, оснований для удовлетворения апелляционных жалоб не имеется.

Руководствуясь статьями 176, 258, 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Удмуртской Республики от 17 февраля 2021 года по делу N А71-15669/2020 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, через Арбитражный суд Удмуртской Республики.

Председательствующий

Е.В. Васильева

Судьи

Г.Н. Гулякова Е.Ю. Муравьева