Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 7 сентября 2021 г. N 07АП-7707/21 по делу N А45-7299/2021

город Томск

7 сентября 2021 г.

Дело N А45-7299/2021

Резолютивная часть постановления объявлена 31 августа 2021 года.

Полный текст постановления изготовлен 07 сентября 2021 года.

Седьмой арбитражный апелляционный суд в составе:

Председательствующего Зайцевой О.О.,

судей: Бородулиной И.И.

Хайкиной С.Н.,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Винник А.С., с использованием средств аудиозаписи,

рассмотрев в открытом судебном онлайн - заседании апелляционную жалобу Администрации города Иркутска (N 07АП-7707/2021) на решение от 25.06.2021 Арбитражного суда Новосибирской области по делу N А45-7299/2021 (судья Рубекина И.А.) по заявлению Администрации города Иркутска (664025, Иркутская область, Иркутск город, Ленина улица, дом 14, ОГРН: 1053808211610, ИНН: 3808131271) к Управлению государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Сибирскому федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (630091, область Новосибирская, город Новосибирск, Проспект Красный, дом 44, ОГРН: 1095406039860, Дата ИНН: 5406553541) третье лицо - Акционерное общество "Международный Аэропорт Иркутск" (664009, Иркутская область, город Иркутск, улица Ширямова, дом 13, ОГРН: 1113850006676, ИНН: 3811146038) о признании незаконным предписание от 26 ноября 2020 года ВС N 20.22-АД,

при участии в судебном заседании:

- от заявителя - Лавринович О.П., доверенность от 24.09.2020, паспорт, диплом;

- от ответчика - Карнаухов А.А., доверенность от 25.08.2021, паспорт, диплом,

УСТАНОВИЛ:

Администрация города Иркутска (далее по тексту - заявитель, Администрация) обратилась в суд с заявлением к Управлению государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Сибирскому федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (далее - заинтересованное лицо, Управление) о признании незаконным предписания от 26 ноября 2020 года ВС N 20.22-АД о принятии мер по устранению нарушений требований воздушного законодательства Российской Федерации.

Решением от 21.06.2021 Арбитражного суда Новосибирской области в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с принятым судебным актом, Администрация обратилось в суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить полностью, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении требований.

В обоснование апелляционной жалобы её податель указывает, что установление приаэродромной территории не должно влечь ограничений в использовании объектов, построенных до установления ограничений, введенных в действие с 01.01.2017 в результате принятия Федерального закона от 01.07.2017 N 135 - ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования порядка установления и использования приаэродромной территории и санитарно - защитной зоны" (далее по тексту - Закон 135-ФЗ); поэтому на Администрацию города Иркутска не может быть возложено обязанность по организации использования объектов, перечисленных в заключении оператора аэропорта, с учетом ограничений, предусмотренных Законом 135-ФЗ; предписание не содержит конкретных мероприятий, которые Администрация должна выполнить в целях обеспечения безопасности полетов в пределах приаэродромной территории.

В отзыве на апелляционную жалобу Управление и третье лицо - АО "Международный Аэропорт Иркутск" просили в удовлетворении апелляционной жалобы отказать, пояснив, что в предписании не идет речь о сносе построенных или размещенных ранее 01.07.2017 в пределах приаэродромной территории организаций (объектов), а указано на обеспечение выполнения мероприятий, предотвращающих скопление на них массового скопления птиц для обеспечения безопасности полетов воздушных судов.

В судебном заседании представитель Администрации доводы апелляционной жалобы поддержал, представитель Управления просил решение оставить без изменения.

Иные лица о месте и времени судебного разбирательства извещены надлежащим образом, в судебное заседание арбитражного суда апелляционной инстанции своих представителей не направили. На основании статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) апелляционный суд считает возможным рассмотреть дело в настоящем судебном заседании в отсутствие представителей.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы, отзыва, проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции в соответствии со статьями 266, 268 АПК РФ, суд апелляционной инстанции считает решение суда не подлежащим отмене или изменению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, на основании "Правил установления приаэродромной территории", утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 02.12.2017 N 1460 (далее Правила), оператор аэродрома Иркутск в лице Акционерного общества "Международный Аэропорт Иркутск" (далее АО "Международный Аэропорт Иркутск") заключил договор с Обществом с ограниченной ответственностью "ИжИЦА" на разработку Проекта решения об установлении приаэродромной территории АО "Международный Аэропорт Иркутск" (далее проект Решения).

Утвержденный проект Решения включает текстовое и графическое описания местоположения границ приаэродромной территории и выделенных на ней подзон, перечень координат характерных точек этих границ в системе координат, используемой для ведения Единого государственного реестра недвижимости, перечень ограничений использования земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимости и осуществления экономической и иной деятельности в соответствии с Воздушным кодексом Российской Федерации.

После утверждения Федеральным агентством воздушного транспорта, названный проект Решения был направлен на дальнейшее согласование в высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации, в границах территории которого полностью или частично расположена приаэродромная территория, в отношении которой подготовлен проект решения (в части соответствия проекта решения, выделения на приаэродромной территории подзон, а также установления в таких подзонах ограничений использования объектов недвижимости и осуществления деятельности порядку описания местоположения границ приаэродромной территории и порядку выделения на приаэродромной территории подзон, в которых устанавливаются ограничения использования объектов недвижимости и осуществления деятельности), с учетом заключений уполномоченных органов местного самоуправления муниципальных образований, в границах территорий которых полностью или частично расположена приаэродромная территория.

Согласовав данный проект Решения и не представив предложений и замечаний к нему (письмо от 12.02.2019 N 505-70-2162/19), высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации признал законность и корректность Проекта и выделения рассматриваемой шестой подзоны приаэродромной территории аэродрома Иркутск, согласно ограничений связанных с запретом размещения объектов, способствующих привлечению и массовому скоплению птиц.

По мнению Управления размещение (расположение) в шестой подзоне приаэродромной территории аэродрома Иркутск объектов, указанных в заключении Оператора аэродрома Иркутск от 06 ноября 2020 года N 16.2.7-1740,- "Роща еврейского кладбища", ОАО Мясокомбинат "Иркутский", "Ботанический сад", является нарушением обеспечения безопасности полетов, выраженным в виде массового скопления (гнездования) птиц, в том числе в период сезонной миграции, что подтверждает "Отчет о научно-исследовательской работе "Эколого-орнитологическое обследование аэродрома Иркутск и приаэродромной территории" разработанный Акционерным обществом "Проектно-Изыскательский и Научно-Исследовательский институт воздушного транспорта "ЛенАэроПроект"" от 2019 года.

Во исполнение требования абзаца 2 пункта 7 статьи 47 Воздушного кодекса Российской Федерации (далее ВК РФ), в течение десяти дней со дня поступления Заключения о нарушении установленных на приаэродромной территории ограничений использования объектов недвижимости и осуществления деятельности Восточно-Сибирский ТОГ АН УГАН НОТБ СФО Ространснадзора (управление) направил в орган местного самоуправления - Администрацию города Иркутск предписание от 26.11.2020 ВС N 2020.22-АД об устранении нарушений установленных на приаэродромной территории ограничений использования объектов недвижимости и осуществления деятельности, которые допущены в правилах землепользования и застройки поселения.

Заявитель, не согласившись с предписанием, обратился в Арбитражный суд Новосибирской области с настоящим заявлением.

Суд первой инстанции, отказывая в признании недействительным предписания Управления, не усмотрел нарушений прав и законных интересов Администрации, полагая, что именно на орган местного самоуправления возлагается обязанность обеспечения на приаэропортовой территории безопасности полетов воздушных судов.

Апелляционный суд поддерживает выводы суда первой инстанции.

Согласно части 1 статьи 198, части 4 статьи 200, частям 2 и 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, необходимо наличие в совокупности двух условий: несоответствие оспариваемых ненормативного правового акта, решений и 4 А45-7299/2021 действий (бездействий) закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Федеральная служба по надзору в сфере транспорта реализует свои полномочия в соответствии с Положением о Федеральной службе по надзору в сфере транспорта, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 N 398 (далее - Положение).

В силу нормы п. 1 Положения Ространснадзор осуществляет функции по контролю (надзору) в сфере гражданской авиации, использования воздушного пространства Российской Федерации, аэронавигационного обслуживания пользователей воздушного пространства Российской Федерации.

Согласно п. 1.1 Приказа Ространснадзора от 11.08.2014 N АК-806фс "Об утверждении Положения об Управлении государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Сибирскому федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта" (далее - Приказ N АК-806фс) Управление государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Сибирскому федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта является территориальным органом Федеральной службы по надзору в сфере транспорта межрегионального уровня, осуществляющим функции Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (Ространснадзор), предусмотренные настоящим Положением, по контролю (надзору) за деятельностью в сфере гражданской авиации, использования воздушного пространства Российской Федерации, аэронавигационного обслуживания пользователей воздушного пространства Российской Федерации, авиационной безопасности, авиационно-космического поиска и спасания, поискового, аварийно-спасательного и противопожарного обеспечения полетов, за деятельностью в сфере транспортной безопасности на территории Сибирского федерального округа (Республика Алтай, Республика Тыва, Республика Хакасия, Алтайский край, Красноярский край, Иркутская область, Кемеровская область, Новосибирская область, Омская область, Томская область).

Таким образом, Иркутская область относится к поднадзорной Управлению территорией, что предполагает возможность осуществления Управлением деятельности по контролю (надзору) по территории Иркутской области непосредственно.

Согласно требованию абз. 3 п. 7 ст. 47 ВК РФ, Управление обязано уведомить высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации, на территории которого расположено соответствующее муниципальное образование, о нарушениях установленных на приаэродромной территории ограничений использования объектов недвижимости и осуществления деятельности, которые допущены в правилах землепользования и застройки города Иркутск.

Так, в адрес Аппарата Губернатора Иркутской области и Правительства Иркутской области было направлено уведомление от 27.11.2020 N 14.07/964.

Пунктом 1 ст. 47 Воздушного кодекса Российской Федерации (далее - ВК РФ) установлено, что приаэродромная территория определяется решением уполномоченного Правительством Российской Федерации федерального органа исполнительной власти в целях обеспечения безопасности полетов воздушных судов, перспективного развития аэропорта и исключения негативного воздействия оборудования аэродрома и полетов воздушных судов на здоровье человека и окружающую среду в соответствии с настоящим Кодексом, земельным законодательством, законодательством о градостроительной деятельности с учетом требований законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения.

Решением, указанным в абзаце первом настоящего пункта, на приаэродромной территории устанавливаются ограничения использования земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимости и осуществления экономической и иной деятельности в соответствии с настоящим Кодексом (далее - ограничения использования объектов недвижимости и осуществления деятельности).

Приаэродромная территория является зоной с особыми условиями использования территорий (пункт 2 статьи 47 ВК РФ).

В соответствии с подпунктом 6 пункта 3 статьи 47 ВК РФ, на приаэродромной территории могут выделяться семь подзон, в которых устанавливаются ограничения использования объектов недвижимости и осуществления деятельности, в частности - шестая подзона, в которой запрещается размещать объекты, способствующие привлечению и массовому скоплению птиц.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 02.12.2017 N 1460 утверждены Правила установления приаэродромной территории, Правила выделения на приаэродромной территории подзон и Правила разрешения разногласий, возникающих между высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации и уполномоченными Правительством Российской Федерации федеральными органами исполнительной власти при согласовании проекта решения об установлении приаэродромной территории.

Так, названными Правилами выделения на приаэродромной территории подзон установлено, что в шестой подзоне запрещается размещать объекты, способствующие привлечению и массовому скоплению птиц (подпункт "е" пункта 2 Правил), выделение шестой подзоны осуществляется по границам, установленным на удалении 15 км от контрольной точки аэродрома (подпункт "д" пункта 3 Правил).

Приказом Федерального агентства воздушного транспорта Министерства транспорта Российской Федерации от 29.05.2019 N 421-П установлена приаэродромная территория аэродрома гражданской авиации Иркутск.

Согласно пункту 7 статьи 47 Воздушного кодекса Российской Федерации (в редакции Федерального закона от 01.07.2017 N 135-ФЗ) в случае выявления в правилах землепользования и застройки поселения, городского округа, межселенной территории нарушений установленных на приаэродромной территории ограничений использования объектов недвижимости и осуществления деятельности оператор аэродрома гражданской авиации обязаны подготовить заключение о нарушении установленных на приаэродромной территории ограничений использования объектов недвижимости и осуществления деятельности и направить его в уполномоченный Правительством Российской Федерации федеральный орган исполнительной власти.

Таким образом, Воздушный кодекс Российской Федерации наделяет оператора аэродрома публично-правовыми полномочиями, направленными на соблюдение ограничений использования приаэродромной территории в целях обеспечения безопасности полетов.

Руководствуясь абзацем 1 ч. 7 ст. 47 ВК РФ, оператор аэродрома Иркутск выявив в правилах землепользования и застройки города Иркутск нарушения установленных на приаэродромной территории ограничений использования объектов недвижимости и осуществления деятельности, подготовил и направил в адрес Территориального отдела ГАН УГАН НОТБ СФО Ространснадзора Заключение от 06.11.2020 N 16.1.7-1740, согласно которому в шестой подзоне приаэродромной территории аэродрома Иркутск имеются объекты недвижимости - "Роща еврейского кладбища", ОАО Мясокомбинат "Иркутский", "Ботанический сад", деятельность и размещение которых создают условия по привлечению и массовому скоплению птиц.

Массовое скопление птиц на приаэродромной территории создаёт угрозу безопасности полётов воздушных судов.

Доводы жалобы о том, что указанные в предписании объекты недвижимости были расположены на указанной территории до начала действия редакции ст. 47 ВК РФ (с 01.07.2017) и на них не распространяются ограничения, предусмотренные данной статьёй, апелляционный суд считает необоснованным, так как абз. 2 п. 1 ст. 137 ВК РФ предусмотрено, что по гражданским правоотношениям, возникшим до введения в действие настоящего Кодекса, положения настоящего Кодекса применяются к тем правам и обязанностям, которые возникнут после введения его (Кодекса) в действие", таким образом, возникшие после 01.07.2017 обязанности по недопущению размещения объектов, способствующих привлечению и массовому скоплению птиц, применимы в отношении указанных в предписании объектов. Исполнение этих обязанностей непосредственно направлено на обеспечение безопасности полётов.

Наличие на территории муниципального образования аэродрома в отсутствие в государственном кадастре недвижимости сведений о границах приаэродромной территории, как зоны с особыми условиями использования территории, не свидетельствует о том, что земельный участок, на котором расположен аэродром, не входит в соответствующую зону, и его правовой режим не определен.

Поскольку особые условия использования территории устанавливаются, прежде всего, в публичных интересах (в целях обеспечения безопасности населения, права граждан на благоприятную окружающую среду, охраны значимых для жизнедеятельности государства объектов и т.д.) ограничения, вызванные установлением охранной зоны, должны соблюдаться и являются приоритетными по отношению к установленному разрешенному использованию земельного участка.

Согласно правовым позициям Конституционного Суда Российской Федерации (постановления от 20.12.2011 N 29-П и от 16.07.2018 N 32-П, определение от 29.01.2019 N 249-0) воздушный транспорт, будучи составной частью транспортной системы Российской Федерации, обеспечивает стратегические интересы Российской Федерации и имеет свои особенности. Эти особенности обусловлены его повышенной значимостью для общества и государства, предназначены, в том числе, удовлетворять потребности в перевозках, возникающие в рамках осуществления деятельности, связанной с обеспечением обороны страны и безопасности государства, защитой жизни и здоровья граждан Российской Федерации, то есть в публичных интересах.

Воздушный кодекс Российской Федерации закрепляет, что государственное регулирование использования воздушного пространства Российской Федерации и деятельности в области авиации направлено на обеспечение потребностей граждан и экономики в воздушных перевозках, авиационных работах, а также на обеспечение обороны и безопасности государства, охраны интересов государства, безопасности полетов воздушных судов, авиационной и экологической безопасности (преамбула).

Аэродром является правомерно размещенным объектом, в отношении которого в целях обеспечения безопасности полетов, исключения возможности возникновения аварийных ситуаций действуют особые условия использования приаэродромной территории. Следовательно, осуществление какой-либо деятельности в границах данной территории и размещение объектов, способствующих привлечению и массовому скоплению птиц, на удалении 15 километров от контрольной точки аэродрома, не допускалось. Расстояние от контрольной точки аэродрома до указанных в предписании объектов, составляет менее 15 километров, указанные объекты способствуют привлечению и массовому скоплению птиц.

Согласно резолютивной части предписания ВС N 2020.22-АД от 26.11.2020, Администрации города Иркутска предписано принять меры по устранению нарушения требований воздушного законодательства Российской Федерации.

По мнению апелляционного суда, действительно изменение размещения "Рощи еврейского кладбища", расположенной в Октябрьском округе города Иркутска, "Мясокомбината", расположенного в Ленинском административном округе города Иркутска, "Ботанического сада" расположенного в Свердловском административном округе города Иркутска, является практически не возможным (не исполнимым).

Между тем, Администрацией города Иркутска с целью исполнения предписания ВС N 2020.22-АД от 26.12.2020 должны быть предприняты эквивалентные меры по устранению нарушений, связанных с массовым скоплением птиц на указанных объектах, равные по своей силе и эффективности запрету размещения перечисленных объектов.

Отсутствие в предписании указания на перечень конкретных действий, которые должен совершить заявитель, не делает его неисполнимым, и не является безусловным основанием для признания его недействительным. Административный орган не имеет права указывать субъекту перечень и последовательность действий, который последний должен совершить в целях устранения нарушений, поскольку это может быть расценено как вмешательство в деятельность субъекта. Администрация самостоятельно избирает приемлемый для него механизм исполнения предписания. Администрация не представила доказательства невозможности исполнения данного предписания, за его разъяснением в управление не обращалась, полагая, что ответственность за обеспечение безопасности полетов над городом Иркутском не входит в компетенцию муниципального образования.

Доводы заявителя о том, что размещенные объекты не находятся в муниципальной собственности, оспариваемое предписание выдано ненадлежащему лицу, не обоснованны, поскольку в силу ч. 7 ст. 47 ВК РФ предусмотрена обязанность уполномоченного органа направить Предписание об устранении нарушений установленных на приаэродромной территории ограничений именно в орган местного самоуправления соответствующего муниципального образования вне зависимости от осуществления (неосуществления) этим органом местного самоуправления деятельности на указанных объектах и права муниципальной собственности.

Таким образом, предписание от 26.11.2020 серии ВС N 2020.22-АД выдано в соответствии с требованиями воздушного законодательства Российской Федерации, а доводы, указанные в апелляционной жалобе Администрации города Иркутска не могут послужить основанием для отмены решения суда.

Заявитель в апелляционной жалобе не приводит доводов относительно выводов суда по фактическим обстоятельствам дела, не указывает, каким обстоятельствам суд не дал оценки или дал неправильную оценку. Податель апелляционной жалобы не представляет новых доказательств и на наличие таковых не ссылается. Само по себе несогласие с выводами суда не является основанием для отмены судебного акта.

Судебная коллегия, проанализировав предоставленные в материалы дела письменные доказательства, приходит к выводу о том, что доводы, изложенные в апелляционной жалобе, по существу направлены на переоценку фактических обстоятельств и представленных доказательств, правильно установленных и оцененных судом, опровергаются материалами дела и не отвечают требованиям действующего законодательства.

На основании вышеизложенного, апелляционная суд считает, что при рассмотрении заявления по существу суд первой инстанции полно и всесторонне определил круг юридических фактов, подлежащих исследованию и доказыванию, которым дал обоснованную юридическую оценку, и сделал правильный вывод о применении в данном случае конкретных норм материального и процессуального права, в связи с чем отсутствуют основания для изменения или отмены судебного акта.

Руководствуясь статьями 258, 268, 271, п. 1 статьи 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение от 25.06.2021 Арбитражного суда Новосибирской области по делу N А45-7299/2021 - оставить без изменения, а апелляционную жалобу Администрации города Иркутска - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, путем подачи кассационной жалобы через Арбитражный суд Новосибирской области.

Председательствующий

О.О. Зайцева

Судьи

И.И. Бородулина С.Н. Хайкина