Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 23 ноября 2021 г. N 18АП-14959/21 по делу N А76-21358/2021

г. Челябинск

23 ноября 2021 г.

Дело N А76-21358/2021

Резолютивная часть постановления объявлена 18 ноября 2021 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 23 ноября 2021 года.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Плаксиной Н.Г.,

судей Арямова А.А., Киреева П.Н.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Разиновой О.А., рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Администрации города Челябинска на решение Арбитражного суда Челябинской области от 14 сентября 2021 г. по делу N А76-21358/2021.

В судебном заседании приняли участие представители:

Прокуратуры Челябинской области - Смолина Елена Валентиновна (служебное удостоверение ТО N 300939);

Администрации города Челябинска - Гнездилова Ирина Владимировна (доверенность от 16.08.2021 N 11-01-44/119, диплом, паспорт).

Прокуратура Челябинской области (далее - заявитель, Прокуратура) обратилась в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением к Администрации города Челябинска (далее - заинтересованное лицо, Администрация) о признании незаконным бездействия, выразившегося в непринятии мер по разработке и утверждению правового акта, регламентирующего предоставление муниципальной услуги по принятию решения о подготовке документации по планировке территории и утверждению документации по планировке территории; обязании Администрации города Челябинска в течении двух месяцев со дня вступления в законную силу решения суда разработать и утвердить правовой акт, регламентирующий предоставление муниципальной услуги по принятию решения о подготовке документации по планировке территории и утверждению документации по планировке территории.

Решением Арбитражного суда Челябинской области от 14.09.2021 (резолютивная часть решения объявлена 07.09.2021) заявленные требования удовлетворены.

Не согласившись с принятым решением суда, Администрация (далее также - податель апелляционной жалобы, апеллянт) обратилась в Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит отменить решение суда.

В апелляционной жалобе ее податель ссылается на то, что суд первой инстанции неправильно применил нормы материального права, не могут быть признаны обоснованными, поскольку, государственные и муниципальные услуги оказываются в соответствии с административными регламентами (часть 1 статьи 12 Федерального закона N 210-ФЗ).

Также апеллянт указывает, что на территории города Челябинска действует Положение о порядке подготовки документации по планировке территории, утвержденное постановлением Администрации города Челябинска от 11.01.2019 N 8-п (далее - Положение N 8-п), которое определяет процедуру подготовки документации по планировке территории.

По мнению подателя апелляционной жалобы, требование Прокуратуры разработать и утвердить правовой акт, регламентирующий предоставление муниципальной услуги по принятию решения о подготовке документации по планировке территории и утверждению документации по планировке, в течение двух месяцев не обоснованно, поскольку заявлено без учета конкретных обстоятельств.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично путем размещения указанной информации на официальном сайте Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда в сети Интернет.

До начала судебного заседания Прокуратура представила отзыв на апелляционную жалобу, который приобщен к материалам в порядке статьи 262 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В судебном заседании представитель Администрации на доводах апелляционной жалобы настаивал, просил решение суда отменить, жалобу - удовлетворить.

Представитель Прокуратуры против доводов апелляционной жалобы возражал.

Законность и обоснованность судебного акта проверены судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, Прокуратурой Челябинской области проведена проверка исполнения Администрацией города Челябинска требований законодательства о защите прав субъектов предпринимательской деятельности в части организации предоставления муниципальных услуг.

По результатам установлен факт бездействия, выразившегося в непринятии мер по разработке и утверждению правового акта, регламентирующего предоставление муниципальной услуги по принятию решения о подготовке и утверждению документации по планировке территории.

По результатам проверки Прокуратурой вынесено представление от 15.10.2020 N 15-2020 об устранении нарушений федерального законодательства.

Письмом от 26.11.2020 N 20-13051/20-0-1 Администрация сообщила, что подготовка и утверждение документации по планировке территории не является муниципальной услугой, и, как следствие, разработка и принятие муниципального правового акта, регламентирующего предоставление соответствующей муниципальной услуги, не требуется.

Нарушения требований действующего законодательства в части организации предоставления муниципальных услуг по принятию решения о подготовке документации по планировке территории и утверждению документации по планировке территории не установлены.

Полагая, что со стороны органа местного самоуправления - Администрации города Челябинска допущено незаконное бездействие, Прокуратура обратилась в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Суд первой инстанции, оценив все представленные по делу доказательства, пришел к выводу о том, что требования подлежат удовлетворению.

Оценив в порядке статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации все имеющиеся в деле доказательства в их совокупности, суд апелляционной инстанции считает, что выводы суда первой инстанции являются правильными, соответствуют обстоятельствам дела и действующему законодательству.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Согласно части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

По смыслу статей 200 и 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для удовлетворения требования заявителя о признании недействительным ненормативного правового акта, незаконными действий (бездействия) необходимо наличие в совокупности двух условий: несоответствие оспариваемого акта, действий (бездействия) нормам действующего законодательства и нарушение ими прав и законных интересов заявителя.

Как следует из положений пункта 1 статьи 2 Федерального закона от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" (далее - Федеральный закон N 210-ФЗ) государственная услуга, предоставляемая федеральным органом исполнительной власти, органом государственного внебюджетного фонда, исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органом местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (далее - государственная услуга), - деятельность по реализации функций соответственно федерального органа исполнительной власти, государственного внебюджетного фонда, исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органа местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (далее - органы, предоставляющие государственные услуги), которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации полномочий органов, предоставляющих государственные услуги;

В соответствии с пунктом 2 статьи 2 Федерального закона N 210-ФЗ муниципальная услуга, предоставляемая органом местного самоуправления (далее - муниципальная услуга), - деятельность по реализации функций органа местного самоуправления (далее - орган, предоставляющий муниципальные услуги), которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению вопросов местного значения, установленных в соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и уставами муниципальных образований, а также в пределах предусмотренных указанным Федеральным законом прав органов местного самоуправления на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения, прав органов местного самоуправления на участие в осуществлении иных государственных полномочий (не переданных им в соответствии со статьей 19 указанного Федерального закона), если это участие предусмотрено федеральными законами, прав органов местного самоуправления на решение иных вопросов, не отнесенных к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенных из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, в случае принятия муниципальных правовых актов о реализации таких прав.

Как следует из положений пунктов 2, 8 статьи 2 Федерального закона N 210-ФЗ под оказывающими муниципальные услуги подведомственными государственному органу или органу местного самоуправления организациями понимаются государственное или муниципальное учреждение либо унитарное предприятие, созданные соответственно государственным органом Российской Федерации, органом государственной власти субъекта Российской Федерации, органом местного самоуправления.

Вместе с тем в пункте 1 части 1 статьи 6 Федерального закона N 210-ФЗ установлено, что органы, предоставляющие государственные услуги, и органы, предоставляющие муниципальные услуги, обязаны предоставлять государственные или муниципальные услуги в соответствии с административными регламентами.

В силу пункта 1 статьи 12 Федерального закона N 210-ФЗ предоставление государственных и муниципальных услуг осуществляется в соответствии с административными регламентами.

Административный регламент является нормативным правовым актом, устанавливающим порядок и стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги (пункт 4 статьи 2 Федерального закона N 210-ФЗ).

К полномочиям органов государственной власти Российской Федерации согласно пункту 7.4 части 1 статьи 6 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - Градостроительный кодекс) относится утверждение исчерпывающих перечней процедур, установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и осуществляемых федеральными органами исполнительной власти, исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, индивидуальными предпринимателями, организациями в отношении физических и юридических лиц, являющихся субъектами градостроительных отношений, в целях подготовки такими физическими и юридическими лицами документации по планировке территории, осуществления архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции объектов капитального строительства.

В соответствии с частью 1 статьи 46 Градостроительного кодекса решение о подготовке документации по планировке территории принимается органом местного самоуправления поселения, органом местного самоуправления городского округа, в том числе на основании предложений физических или юридических лиц о подготовке документации по планировке территории. Со дня опубликования решения о подготовке документации по планировке территории физические или юридические лица вправе представить в орган местного самоуправления поселения или орган местного самоуправления городского округа свои предложения о порядке, сроках подготовки и содержании документации по планировке территории.

Порядок принятия решения о подготовке и утверждении документации по планировке территории регламентирован статьями 45, 46 Градостроительного кодекса.

Согласно пунктам 4 и 5 Постановление Правительства Российской Федерации от 30.04.2014 N 403 "Об исчерпывающем перечне процедур в сфере жилищного строительства" (вместе с "Правилами внесения изменений в исчерпывающий перечень процедур в сфере жилищного строительства", "Правилами ведения реестра описаний процедур, указанных в исчерпывающем перечне процедур в сфере жилищного строительства") принятие решения о подготовке документации по планировке территории и утверждение документации по планировке территории (применяется в случаях, предусмотренных нормативными правовыми актами Российской Федерации).

Согласно пункту 1 статьи 36 Устава города Челябинска исполнительно-распорядительным органом города Челябинска, наделенным Уставом полномочиями по решению вопросов местного значения города Челябинска и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления города Челябинска федеральными законами и законами Челябинской области, является Администрация города Челябинска.

Поскольку принятие решения о подготовке документации по планировке территории принимается органом местного самоуправления, в данном случае Администрацией города Челябинска, в порядке, предусмотренном статьей 46 Градостроительного кодекса, оно не может быть принято иными органами.

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, в нарушение действующего законодательства Администрацией не приняты меры по разработке и утверждению административного регламента по предоставлению муниципальной услуги, регламентирующий предоставление муниципальной услуги по принятию решения о подготовке и утверждении документации по планировке территории, соответствующие сведения о предоставлении данной услуги в реестре муниципальных услуг муниципального образования и в информационно-коммуникационной сети Интернет отсутствуют. Доказательств обратного заинтересованным лицом в материалы дела не представлено.

Довод апелляционной жалобы о том, что суд первой инстанции неправильно применил нормы материального права, не могут быть признаны обоснованными, поскольку, государственные и муниципальные услуги оказываются в соответствии с административными регламентами (часть 1 статьи 12 Федерального закона N 210-ФЗ).

При этом административный регламент - это нормативный правовой акт, устанавливающий порядок предоставления муниципальной услуги и стандарт предоставления муниципальной услуги (пункт 4 статьи 2 Федерального закона N 210-ФЗ).

Вместе с тем, из материалов дела следует, что Администрацией правовой акт, регламентирующий предоставление муниципальной услуги по принятию решения о подготовке и утверждении документации по планировке территории не разработан.

Кроме того, сведения о предоставлении данной услуги отсутствуют в Перечне муниципальных и государственных услуг, предоставляемых Администрацией города Челябинска, утвержденном распоряжением Администрации города Челябинска от 28.07.2015 N 8199 (ред. от 25.12.2019).

Также подлежит отклонению довод апеллянта, указывающий на то, что такой регламент принят, со ссылкой на Положение N 8-п. Указанное положение не регламентирует принятие решения, а регламентирует процедуру подготовки документации по планировке территории города Челябинска.

Так, согласно пункту 1 Положения N 8-п положение о порядке подготовки документации по планировке территории, разрабатываемой на основании правового акта Администрации города Челябинска, определяет процедуру подготовки документации по планировке территории города Челябинска в целях обеспечения устойчивого развития территорий, в том числе выделения элементов планировочной структуры, установления границ земельных участков, установления границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства.

В свою очередь согласно пункту 4 статьи 2, части 1 статьи 12, части 1 статьи 13 Федерального закона N 210-ФЗ, пунктам 1, 2 Правил разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 16.05.2011 N 373, административный регламент - это нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти, органа государственного внебюджетного фонда, государственной корпорации, наделенных в соответствии с федеральным законом полномочиями по предоставлению государственных услуг в установленной сфере деятельности, устанавливающий сроки и последовательность административных процедур (действий), осуществляемых органами, предоставляющими государственные услуги, в процессе предоставления государственной услуги в соответствии с требованиями указанного федерального закона. Разработку проекта административного регламента осуществляет орган, предоставляющий государственную услугу.

Указанный вывод апелляционного суда также подтверждается правовой позицией Верховного Суда Российской Федерации, изложенной в Апелляционном определении Апелляционной коллегии Верховного Суда Российской Федерации от 16.03.2021 N АПЛ21-46.

На основании изложенного, с учетом положений статьи 2 Федерального закона N 210-ФЗ, части 1 статьи 46 Градостроительного кодекса, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу, что соответствующая функция должна быть реализована органом местного самоуправления, то есть Администрацией города Челябинска, в рамках предоставления муниципальных услуг в порядке, определяемом Федеральным законом N 210-ФЗ.

Таким образом, исходя из совокупности вышеприведенных норм права и установленных обстоятельств дела, суд первой инстанции пришел к верному выводу о доказанности материалами дела факта неправомерного бездействия Администрации, выразившегося в не принятии мер по разработке и утверждению правового акта, регламентирующего предоставление муниципальной услуги, регламентирующий предоставление муниципальной услуги по принятию решения о подготовке и утверждении документации по планировке территории.

Подлежит отклонению довод Администрации о том, что суд первой инстанции не учел обстоятельства, при которых невозможно разработать административный регламент в течение двух месяцев.

Апелляционный суд обращает внимание, что бездействие Администрации, выраженное в отсутствии правового акта, нарушает права неопределенного круга лиц, в том числе субъектов малого и среднего предпринимательства, осуществляющих предпринимательскую деятельность на территории города Челябинска, поскольку вопросы планировки территории касаются, в том числе, коммерческой застройки территории муниципального образования.

Между тем, Администрацией длительное время не принимался соответствующий правовой акт, регламентирующий предоставление муниципальной услуги по принятию решения о подготовке документации по планировке территории и утверждению документации по планировке. Прокуратурой 15.10.2020 в адрес Администрации вынесено соответствующее представление об устранении федерального законодательства, меры по которому не приняты до настоящего времени (л.д.14-17).

В связи с чем в качестве восстановительной меры суд первой инстанции счёл верным обязать Администрацию в течение двух месяцев со дня вступления в законную силу решения суда разработать и утвердить правовой акт, регламентирующий предоставление муниципальной услуги по принятию решения о подготовке и утверждении документации по планировке территории.

Кроме того, часть 1 статьи 324 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации предусматривает право при наличии обстоятельств, затрудняющих исполнение судебного акта, обратиться в арбитражный суд, выдавший исполнительный лист, с заявлением взыскателя, должника или судебного пристава - исполнителя об отсрочке или рассрочке исполнения судебного акта, изменении способа и порядка его исполнения.

Учитывая изложенное, доводы апелляционной жалобы о противоречиях и несоответствии выводов суда первой инстанции фактическим обстоятельствам дела безосновательны, основаны на неверном толковании действующего законодательства и опровергаются материалами дела, а потому оснований для их принятия апелляционной судом не имеется.

Иное толкование апеллянтом норм материального права и обстоятельств дела, не свидетельствует о неправильности и необоснованности выводов суда первой инстанции. Сами по себе доводы подателя жалобы не опровергают выводы суда первой инстанции и по существу представляют собой лишь несогласие с результатами оценки судом представленных доказательств, в то время как в силу позиции, сформированной в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 23.04.2013 N 16549/12, судебный акт суда первой инстанции, основанный на полном и всестороннем исследовании обстоятельств дела, не может быть отменен судом апелляционной инстанции исключительно по мотиву несогласия с оценкой указанных обстоятельств, данной судом первой инстанции.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судом апелляционной инстанции не установлено.

Таким образом, оснований для отмены решения суда первой инстанции и удовлетворения апелляционной жалобы не имеется.

В силу подпункта 1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации Администрация освобождена от уплаты государственной пошлины при подаче апелляционной жалобы.

Руководствуясь статьями 176, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Челябинской области от 14 сентября 2021 г. по делу N А76-21358/2021 оставить без изменения, апелляционную жалобу Администрации города Челябинска - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

Н.Г. Плаксина

Судьи

А.А. Арямов П.Н. Киреев