Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 25 ноября 2021 г. N 15АП-19141/21 по делу N А32-16755/2020

город Ростов-на-Дону

25 ноября 2021 г.

дело N А32-16755/2020

Резолютивная часть постановления объявлена 24 ноября 2021 года.

Полный текст постановления изготовлен 25 ноября 2021 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Ереминой О.А.

судей Величко М.Г., Шапкина П.В.

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Кириленко А.М.

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Краснодарскому краю на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 08.09.2021 по делу N А32-16755/2020

по иску администрации города Сочи

к ответчику - Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Краснодарскому краю

о признании незаконным решения

УСТАНОВИЛ:

администрация города Сочи обратилась в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением к Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Краснодарскому краю о признании незаконным изложенного в сообщении от 15.01.2020 N 23/20-6049 решения об отказе в снятии с государственного кадастрового учета земельного участка площадью 56 кв. м с кадастровым номером 23:49:0203018:1968, расположенного по адресу: Краснодарский край, г. Сочи, Центральный, ул. Красноармейская, 38, боксы 1, 2, 3; о понуждении к снятию земельного участка с государственного кадастрового учета.

Решением Арбитражного суда Краснодарского края от 24.09.2020, оставленным без изменения постановлением Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 24.11.2020, в удовлетворении заявления отказано.

Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 25.02.2021 решение Арбитражного суда Краснодарского края от 24.09.2020 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 24.11.2020 по делу N А32-16755/2020 отменены. Дело N А32-16755/2020 направлено на новое рассмотрение в Арбитражный суд Краснодарского края.

Суд кассационной инстанции указал, что администрация Центрального внутригородского района города Сочи (далее - администрация внутригородского округа), реагируя на протест прокурора, в порядке самоконтроля могла отменить ранее принятое ею незаконное решение о предварительном согласовании предоставления земельного участка, послужившего основанием его кадастрового учета. Незаконность такого решения могла быть выявлена органом регистрации при проведении правовой экспертизы представленных в целях кадастрового учета земельного участка документов. При таком кадастровом учете орган регистрации должен был сделать вывод о наличии (отсутствии) у администрации внутригородского округа полномочий как на принятие решения о предварительном согласовании предоставления земельного участка, так и на подачу заявления об осуществлении кадастрового учета такого участка. Законодателем не установлена возможность преобразования земельного участка, кадастровый учет которого осуществлен незаконно.

При оценке оспариваемого в рамках настоящего дела решения управления судам следовало дать оценку действиям органа регистрации по осуществлению государственного кадастрового учета земельного участка на основании заявления администрации внутригородского округа и ее решения о предварительном согласовании предоставления земельного участка. Вывод о незаконности осуществления государственного кадастрового учета земельного участка должен был в свою очередь повлечь вывод о том, что единственным надлежащим способом защиты нарушенного права администрации в рассматриваемом случае является снятие земельного участка с государственного кадастрового учета на основании вступившего в законную силу судебного акта. Обстоятельства, связанные с соблюдением органом регистрации порядка государственного кадастрового учета земельного участка, суды с достаточной полнотой не установили, соответствующие действия управления не оценили.

В ходе нового рассмотрения дела в Арбитражном суде Краснодарского края администрацией в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации заявлено об изменении требований, согласно которому заявитель просит обязать Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Краснодарскому краю снять с государственного кадастрового учета земельный участок площадью 56 кв. м с кадастровым номером 23:49:0203018:1968, расположенный по адресу: Краснодарский край, г. Сочи, Центральный, ул. Красноармейская, д. 38, боксы 1, 2, 3 (т. 1 л.д. 156, 163).

При новом рассмотрении дела решением от 08.09.2021 признано незаконным решение Управления Федеральной службы по государственной регистрации, кадастра и картографии по Краснодарскому краю, выраженное в сообщении об отказе в государственной регистрации N 23/20-6049 от 15.01.2020.

Суд обязал Управление Федеральной службы по государственной регистрации, кадастра и картографии по Краснодарскому краю снять с государственного кадастрового учета земельный участок площадью 56 кв. м с кадастровым номером 23:49:0203018:1968, расположенный по адресу: г. Сочи, ул. Красноармейская, д. 38, бокс 1, 2, 3.

Решение мотивировано тем, что при вынесении решения от 15.01.2020 N 23/20-6049 об отказе в снятии с кадастрового учета вышеуказанного земельного участка Управлением Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Краснодарскому краю не была дана должная оценка наличия (отсутствия) у администрации внутригородского округа полномочий как на принятие решения о предварительном согласовании предоставления земельного участка, так и на подачу заявления об осуществлении кадастрового учета такого участка. Ввиду того, что распоряжение главы администрации Центрального внутригородского района города Сочи от 12.01.2017 N 6-р отменено на основании протеста заместителя прокурора города Сочи по причине противоречия такого распоряжения законодательству Российской Федерации, снятие указанного земельного участка с кадастрового учета путем преобразования земельного участка является невозможным, так как законодательством не установлена возможность преобразования земельного участка, кадастровый учет которого осуществлен незаконно.

Не согласившись с указанным судебным актом, Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Краснодарскому краю обжаловало его в порядке главы 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В апелляционной жалобе заявитель указал на незаконность и необоснованность решения, просил его отменить и принять по делу новый судебный акт.

В обоснование жалобы заявитель сослался на то, что решение принято без учета заявления в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, предметом заявленных требований является только обязание Управления Росреестра произвести регистрационные действия. По мнению заявителя, оснований для снятия земельного участка с кадастрового учета не имеется. Спорный земельный участок имеет статус "учтенный" и не подлежит снятию с учета в порядке статей 70, 72 Федерального закона от 13.07.2015 N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости". Судом первой инстанции не учтены указания суда кассационной инстанции. Предметом настоящего спора не является законность решения о постановке спорного земельного участка на кадастровый учет. Судом также не принято во внимание, что решение может быть принято без указания на незаконность действий Управления Росреестра (дело N А32-52776/2019).

В судебное заседание представитель Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Краснодарскому краю не явился. Управлением заявлено о рассмотрении дела в отсутствие своего представителя.

Представитель администрации города Сочи в заседание не явился. Администрация о судебном заседании извещена в порядке пункта 5 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации N 12 от 17.02.2011.

Изучив материалы дела и обсудив доводы апелляционной жалобы, Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд пришел к выводу о том, что апелляционная жалоба удовлетворению не подлежит по следующим основаниям.

Как видно из материалов дела, на основании распоряжения главы администрации Центрального внутригородского района города Сочи от 12.01.2017 N 6-р о предварительном согласовании предоставления в аренду земельного участка на кадастровом плане территории по улице Красноармейской, 38, боксы N 1, 2, 3 земельный участок поставлен на государственный кадастровый учет. Право муниципальной собственности на земельный участок не зарегистрировано.

На основании протеста заместителя прокурора города Сочи распоряжением главы администрации Центрального внутригородского района города Сочи от 28.06.2017 N 206-р распоряжение от 12.01.2017 N 6-р признано утратившим силу.

Департамент имущественных отношений администрации обратился в управление с заявлением о снятии земельного участка с государственного кадастрового учета.

Управление письмом от 14.10.2019 N 23/19-228759 уведомило администрацию о приостановлении осуществления государственного кадастрового учета в связи с тем, что земельный участок, в отношении которого представлено заявление о его снятии с государственного кадастрового учета, не является преобразуемым и не подлежит снятию с такого учета в соответствии с законодательством.

Письмом от 15.01.2020 N 23/20-6049 управление уведомило администрацию о принятом решения об отказе в снятии земельного участка с государственного кадастрового учета.

Полагая незаконным решение об отказе в снятии с государственного кадастрового учета земельного участка с кадастровым номером 23:49:0203018:1968, изложенное в письме от 15.01.2020 N 23/20-6049, администрация города Сочи обратилась в арбитражный суд с настоящим заявлением.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

При рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Согласно части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

В силу пункта 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов необходимо наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

Таким образом, для признания арбитражным судом ненормативного правового акта, решения, действия (бездействия) незаконными, необходимо наличие одновременно двух юридически значимых обстоятельств: несоответствие их закону или иным нормативным правовым актам и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на принявшие акт, решение или совершившие действия (бездействие) орган или лицо (статья 65 и часть 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Федеральным законом от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" прокуратура наделена полномочиями осуществлять от имени Российской Федерации надзор за исполнением действующих на ее территории законов (статья 1). Реализуя эти полномочия, прокурор вправе приносить протест на противоречащий закону правовой акт издавшему его органу местного самоуправления, вносить представления об устранении выявленных нарушений закона в уполномоченный на устранение допущенных нарушений орган (пункт 3 статьи 22, пункт 1 статьи 23, пункт 1 статьи 24).

Невыполнение должностными лицами названных органов требований прокурора, вытекающих из его полномочий в силу статьи 17.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях является основанием для привлечения этих лиц к административной ответственности.

В качестве требований, предъявляемых к муниципальным правовым актам, названы недопустимость их противоречия Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации. Компетентному органу местного самоуправления, его должностному лицу предоставлено право на отмену ранее принятого ими правового акта в целях обеспечения соблюдения действующего законодательства при осуществлении публичных функций и в порядке самоконтроля (пункт 4 статьи 7, пункт 1 статьи 48 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").

Согласно правовой позиции, сформулированной Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в постановлении от 06.07.2004 N 1424/04, отмена ненормативного правового акта органа местного самоуправления осуществляется в порядке самоконтроля в связи с допущенными нарушениями закона при издании ранее принятого акта с обязательным указанием закона или иного нормативного акта, которым не соответствовал принятый правовой акт. Отменяющий акт органа местного самоуправления должен соответствовать закону, то есть быть обоснованным и не нарушающим законных прав граждан и организаций. При этом, объем предоставленных гражданам и юридическим лицам гарантий защиты, а также реализация органами местного самоуправления предоставленных законом полномочий не могут ставиться в зависимость исключительно от усмотрения данных органов.

Согласно правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 26.05.2011 N 739-О-О, положение части 1 статьи 48 Закона N 131-ФЗ, регулирующее порядок отмены муниципальных правовых актов и приостановления их действия, основывающееся на необходимости контроля за соблюдением действующего законодательства, направлено на регламентацию деятельности и реализацию гарантий самостоятельности органов местного самоуправления, закрепленной в статье 12 Конституции Российской Федерации. При этом возможность судебного контроля принимаемых органами местного самоуправления решений не исключается, а сами решения об отмене ранее изданных муниципальных правовых актов не могут носить произвольный характер, должны быть законными и обоснованными.

В соответствии со статьей 70 Земельного кодекса Российской Федерации государственный кадастровый учет земельного участка осуществляется в порядке, установленном Федеральным законом от 13.07.2015 N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости".

В соответствии с частью 7 статьи 1 Федерального закона "О государственной регистрации недвижимости" под государственным кадастровым учетом земельного участка признается внесение в Единый государственный реестр недвижимости сведений о нем, которые подтверждают существование такого объекта с характеристиками, позволяющими определить его в качестве индивидуально-определенной вещи. Одним из оснований для осуществления государственного кадастрового учета являются вступившие в законную силу судебные акты (пункт 5 части 2 статьи 14 Федерального закона). Государственный кадастровый учет без одновременной государственной регистрации прав осуществляется исключительно в случае прекращения существования объекта недвижимости, права на который не зарегистрированы, (подпункт 2 пункта 5 статьи 14 Федерального закона) и в отношении земельных участков, образуемых в определенных законодателем случаях (пункты 7, 8, 9, 10 части 5 статьи 14 Федерального закона). В случае осуществления государственного кадастрового учета объекта недвижимости, поступающего в собственность муниципального образования, от его имени при подаче заявления выступает уполномоченный орган местного самоуправления (часть 5 статьи 15 Федерального закона). Государственный кадастровый учет включает в себя проведение правовой экспертизы представленных документов на предмет наличия или отсутствия оснований для приостановления государственного кадастрового учета либо для отказа в его осуществлении (подпункт 3 пункта 1 статьи 29 Федерального закона). Орган регистрации прав снимает земельный участок с государственного кадастрового учета, если в течение пяти лет со дня такого учета не осуществлена государственная регистрация права на него (пункт 15 статьи 41 Федерального закона).

Временный характер сведений государственного кадастра недвижимости об образованном публичном земельном участке, предусмотренный статьей 24 Федерального закона от 24.07.2007 N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" (в редакции, действовавшей до 01.01.2017), сохраняется до момента государственной регистрации права на этот участок, но не позднее 01.03.2022. В течение срока действия временного характера таких сведений они могут быть исключены из Единого государственного реестра недвижимости по заявлению представителя уполномоченного на распоряжение таким земельным участком органа (пункт 7 статьи 72 Федерального закона "О государственном кадастре недвижимости").

В Порядке ведения Единого государственного реестра недвижимости, утвержденном приказом Минэкономразвития России от 16.12.2015 N 943, определено присвоение в кадастре недвижимости статуса "актуальная" записи, содержащей актуальные сведения о характеристиках объекта недвижимости на любой текущий момент времени, при принятии решения об осуществлении кадастрового учета и внесении таких сведений в кадастр недвижимости, а в такой записи статуса "актуальные" - актуальным на любой текущий момент времени сведениям о характеристиках объекта недвижимости (пункт 12). Разделу Единого государственного реестра недвижимости статус "актуальный" присваивается при постановке на кадастровый учет объекта недвижимости, если такой учет допускается без одновременной регистрации прав (пункт 14). В записи кадастра недвижимости указываются сведения об образовании земельного участка и срок его снятия с государственного кадастрового учета в предусмотренном частью 15 статьи 41 Закона N 218-ФЗ случае (подпункт 14 пункта 22). Сведениям государственного кадастра недвижимости со статусом "учтенный" присваивался статус сведений "актуальные" при включении их после 01.01.2017 в Единый государственный реестр недвижимости (пункт 177).

В пункте 21 Обзора судебной практики по делам, связанным с оспариванием отказа в осуществлении кадастрового учета, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 30.11.2016, указано на недопустимость снятия с кадастрового учета земельного участка в случаях, не предусмотренных действующим законодательством. Если сведения о земельном участке, внесенные в государственный кадастр недвижимости, не носят временного характера, то такой земельный участок может быть снят с кадастрового учета только вследствие его преобразования или в случае, прямо предусмотренном законом.

В определении судебной коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации от 27.12.2018 N 306-КГ18-16823 указано на возможность снятия с кадастрового учета объекта недвижимости вследствие признания незаконными действий регистратора при осуществлении кадастрового учета этого объекта. Соответствующая правовая позиция включена в пункт 22 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 2 (2019), утвержденный Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 17.07.2019.

В апелляционной жалобе заявитель ссылается на то, что судом первой инстанции не учтены указания суда кассационной инстанции.

Выполняя указания суда кассационной инстанции суд первой инстанции пришел к выводу о том, что при вынесении решения от 15.01.2020 N 23/20-6049 об отказе в снятии с кадастрового учета вышеуказанного земельного участка Управлением Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Краснодарскому краю не дана оценка наличия (отсутствия) у администрации внутригородского округа полномочий как на принятие решения о предварительном согласовании предоставления земельного участка, так и на подачу заявления об осуществлении кадастрового учета такого участка.

Ввиду того, что распоряжение главы администрации Центрального внутригородского района города Сочи от 12.01.2017 N 6-р отменено на основании протеста заместителя прокурора города Сочи по причине противоречия такого распоряжения законодательству Российской Федерации, снятие указанного земельного участка с кадастрового учета путем преобразования земельного участка является невозможным, так как законодательством не установлена возможность преобразования земельного участка, кадастровый учет которого осуществлен незаконно.

Довод о том, что решение принято без учета заявления в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, отклоняется апелляционным судом.

Администрацией в просительной части заявления указано требование о признании незаконным изложенного в сообщении от 15.01.2020 N 23/20-6049 решения об отказе в снятии с государственного кадастрового учета земельного участка площадью 56 кв. м с кадастровым номером 23:49:0203018:1968, расположенного по адресу: Краснодарский край, г. Сочи, Центральный, ул. Красноармейская, д. 38, боксы 1, 2, 3, понуждение к снятию земельного участка с государственного кадастрового учета.

В силу части 1 статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации истец вправе при рассмотрении дела в арбитражном суде первой инстанции до принятия судебного акта, которым заканчивается рассмотрение дела по существу, изменить основание или предмет иска, увеличить или уменьшить размер исковых требований.

В ходе нового рассмотрения дела в Арбитражном суде Краснодарского края администрацией в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации заявлено об изменении требований, согласно которому заявитель просит обязать Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Краснодарскому краю снять с государственного кадастрового учета земельный участок площадью 56 кв. м с кадастровым номером 23:49:0203018:1968, расположенный по адресу: Краснодарский край, г. Сочи, Центральный, ул. Красноармейская, д. 38, боксы 1, 2, 3 (т. 1 л.д. 156, 163).

Определением от 07.09.2021 ходатайство об изменении требований удовлетворено.

Однако, в данном случае заявление подано в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса.

Судом первой инстанции с учетом условий пункта 3 части 5 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации учтено, что заявленное требование об обязании Управления Федеральной службы по государственной регистрации, кадастра и картографии по Краснодарскому краю снять с государственного кадастрового учета земельный участок площадью 56 кв. м с кадастровым номером 23:49:0203018:1968, расположенный по адресу: г. Сочи, ул. Красноармейская, д. 38, бокс 1, 2, 3 вытекает из призвания судом незаконными действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, об отказе в совершении действий, в связи с чем, пришел к обоснованном выводу о необходимости указания в решении на признание оспариваемых действий (бездействия) незаконными и обязанность соответствующих органов, осуществляющих публичные полномочия.

Таким образом, при рассмотрении заявлений в порядке главы 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации вывод о незаконности оспариваемых заявителем решений (при наличии соответствующих оснований) является условием для принятия решения об устранении допущенных нарушений прав заявителя. При отсутствии незаконности решений (действий, бездействия) суд, рассматривающий дело в порядке главы 24 Кодекса не может обязать государственный орган (муниципальный орган) устранить допущенные нарушения.

При таких условиях, суд апелляционной инстанции не усматривает оснований для отмены или изменения обжалуемого решения.

С учетом изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 08.09.2021 по делу N А32-16755/2020 оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

Еремина О.А.

Судьи

Величко М.Г. Шапкин П.В.