Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 26 ноября 2021 г. N 15АП-11480/21 по делу N А32-11461/2021

город Ростов-на-Дону

26 ноября 2021 г.

дело N А32-11461/2021

Резолютивная часть постановления объявлена 28 октября 2021 года.

Полный текст постановления изготовлен 26 ноября 2021 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Филимоновой С.С.,

судей Ефимовой О.Ю., Соловьевой М.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Струкачевой Н.П.,

при участии:

от Прокуратуры Мостовского района Краснодарского края: прокурор отдела Борсук Н.Н., удостоверение;

от администрации муниципального образования Мостовский район: представитель Маслов О.А. по доверенности от 30.04.2021, паспорт;

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Прокуратуры Мостовского района Краснодарского края

на решение Арбитражного суда Краснодарского края

от 12.05.2021 по делу N А32-11461/2021

по заявлению администрации муниципального образования Мостовский район

к заинтересованному лицу Прокуратуре Мостовского района Краснодарского края

о признании недействительным представления прокурора,

УСТАНОВИЛ:

администрация муниципального образования Мостовский район (далее - заявитель, администрация) обратилась в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением о признании недействительным представления прокурора Мостовского района от 17.02.2021 N 7-01-2021/820 "Об устранении нарушений земельного законодательства".

Решением Арбитражного суда Краснодарского края от 12.05.2021 представление прокурора Мостовского района Краснодарского края от 17 февраля 2021 года N 7-01-2021/820 "Об устранении нарушений земельного законодательства", вынесенное в отношении администрации муниципального образования Мостовский район, признано недействительным.

Не согласившись с принятым судебным актом, Прокуратура Мостовского района Краснодарского края обжаловала его в порядке, определенном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В апелляционной жалобе прокуратура просит отменить решение суда, ссылаясь на то, что представление прокуратуры Мостовского района внесено в орган местного самоуправления в целях устранения выявленных нарушений земельного законодательства при установлении публичного сервитута и в защиту прав и законных интересов Бабушкина С.А., который обратился в прокуратуру района с жалобой на действия администрации муниципального образования Мостовский район и ПАО "Кубаньэнерго". Апеллянт отмечает, что в ходе рассмотрения настоящего дела, Бабушкин С.А., как собственник земельных участков и лицо, чьи права нарушены, не был привлечен судом к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельные требования относительно предмета спора. Таким образом, судом не обеспечен баланс интересов всех сторон сервитута, не выяснены существенные обстоятельства по делу, а именно, наличие существенных затруднений при использовании земельных участков Бабушкина С.А., которые влекут за собой обязанности установления срока, в течение которого использование земельных участков будет невозможно или существенно затруднено. Судом оценка существенности затруднений, при которых размещение линейного объекта приведет к невозможности использования земельных участков Бабушкиным С.А., не дана и сделан необоснованный вывод о том, что у администрации муниципального образования Мостовский район отсутствовали правовые основания для отказа в установлении публичного сервитута.

В отзыве на апелляционную жалобу администрация МО Мостовский район просит оставить решение суда без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В судебном заседании представители сторон поддержали правовые позиции по делу, третье лицо явку не обеспечило, апелляционная жалоба рассмотрена в порядке статьи 156 АПК РФ.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, отзыва заявителя, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, постановлением администрации муниципального образования Мостовский район от 16.03.2020 N 220 "Об установлении публичного сервитута в отношении земельных участков, для размещения объекта электросетевого хозяйства "Строительство ВЛ 35 кВ Псебай-Бурный" установлен публичный сервитут в отношении 38 земельных участков, расположенных на территории Мостовского района.

Прокуратурой Мостовского района в ходе проведенной проверки по обращению гражданина Бабушкина С.А. в деятельности администрации муниципального образования Мостовский район выявлены нарушения земельного законодательства.

По итогам проверки прокурором Мостовского района было вынесено представление от 17.02.2021 N 7-01-2021/820 "Об устранении нарушений земельного законодательства", в котором прокурор установил несоблюдение требований статьи 39.41 Земельного кодекса Российской Федерации и приказа Минэкономразвития России от 10 октября 2018 г. N 542 "Об утверждении требований к форме ходатайства об установлении публичного сервитута, содержанию обоснования необходимости установления публичного сервитута". Указанным представлением администрации муниципального образования Мостовский район предложено безотлагательно принять меры организационного и правового характера к устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий.

Не согласившись с указанным представлением прокуратуры, заявитель обратился в арбитражный суд.

Согласно части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Частями 4, 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что при рассмотрении дела об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд осуществляет проверку оспариваемого акта или отдельных положений, решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушает ли оспариваемый акт, действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Право прокурора на вынесение такой меры прокурорского реагирования как представление предусмотрено Федеральным законом от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Закон о прокуратуре).

В силу положений пункта 1 статьи 6 Закона о прокуратуре требования прокурора, вытекающие из его полномочий, перечисленных в статьях 9.1, 22, 27, 30 и 33 данного Федерального закона, подлежат безусловному исполнению в установленный срок.

В пункте 3 статьи 22 Закона о прокуратуре указано, что прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, указанными в пункте 1 статьи 21 данного Федерального закона вносит представление об устранении нарушений закона.

Согласно пункту 1 статьи 24 Закона о прокуратуре, представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.

Согласно ч. 2 ст. 46 Конституции Российской Федерации решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.

Как следует из ответа на вопрос 19 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 3 (2015), утв. Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 25.11.2015, представление прокурора не может быть исключено из числа решений органов государственной власти, которые могут быть обжалованы в порядке, предусмотренном гл. 22 КАС РФ и гл. 24 АПК РФ.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, акты государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц подлежат оспариванию в судебном порядке, если они по своему содержанию затрагивают права и интересы граждан, юридических лиц и предпринимателей, в том числе при осуществлении ими предпринимательской деятельности, независимо от того, какой характер - нормативный или ненормативный - носят оспариваемые акты.

В соответствии со статьей 23 Земельного кодекса Российской Федерации право ограниченного пользования чужим земельным участком (сервитут, публичный сервитут) может быть установлен решением исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления в целях обеспечения государственных или муниципальных нужд, а также нужд местного населения без изъятия земельных участков (пункт 2).

Публичный сервитут может устанавливаться, в том числе для использования земельного участка в целях, предусмотренных статьей 39.37 Земельного кодекса Российской Федерации (подпункт 8 пункта 4).

Пунктом 1 статьи 39.37 Земельного кодекса Российской Федерации определено, что публичный сервитут может быть установлен для использования земельных участков и (или) земель в целях размещения объектов электросетевого хозяйства, тепловых сетей, водопроводных сетей, сетей водоотведения, линий и сооружений связи, линейных объектов системы газоснабжения, нефтепроводов и нефтепродуктопроводов, их неотъемлемых технологических частей, если указанные объекты являются объектами федерального, регионального или местного значения, либо необходимы для организации электро-, газо-, тепло-, водоснабжения населения и водоотведения, подключения (технологического присоединения) к сетям инженерно-технического обеспечения, либо переносятся в связи с изъятием земельных участков, на которых они ранее располагались, для государственных или муниципальных нужд.

Согласно пункту 1 статьи 39.39 Земельного кодекса Российской Федерации публичный сервитут устанавливается решением уполномоченного органа исполнительной власти или органа местного самоуправления, предусмотренных статьей 39.38 Земельного кодекса Российской Федерации, на основании ходатайства об установлении публичного сервитута.

С ходатайством об установлении публичного сервитута вправе обратиться организация, являющаяся субъектом естественных монополий, - в случаях установления публичного сервитута для размещения инженерных сооружений, обеспечивающих деятельность этого субъекта (подпункт 1 статьи 39.40 Земельного кодекса Российской Федерации).

Приказом Минэкономразвития России от 10.10.2018 N 542 "Об утверждении требований к форме ходатайства об установлении публичного сервитута, содержанию обоснования необходимости установления публичного сервитута" утверждены требования к форме ходатайства об установлении публичного сервитута, содержанию обоснования необходимости установления публичного сервитута, а также сама форма ходатайства об установлении публичного сервитута.

В подпункте 4 пункта 1 статьи 39.41 Земельного кодекса Российской Федерации указано на необходимость в отражении ходатайстве об установлении публичного сервитута информации о сроке, в течение которого использование земельного участка (его части) и (или) расположенного на нем объекта недвижимости в соответствии с их разрешенным использованием будет невозможно или существенно затруднено в связи с осуществлением деятельности, для обеспечения которой устанавливается публичный сервитут, указывается исключительно (в случае возникновения таких обстоятельств).

Из материалов дела видно и судом первой инстанции установлено, что гражданину Бабушкину С.А. принадлежат на праве собственности земельные участки с кадастровыми номерами 23:20:0304001:665, 23:20:0304001:681 и 23:20:0304001:912.

Постановлением администрации муниципального образования Мостовский район от 17.01.2020 N 17 "Об утверждении проекта планировки, проекта межевания для размещения линейных объектов "Строительство ПС 35/10 кВ "Бурный", Строительство ВЛ 35 кВ Псебай-Бурный", расположенных на территории Мостовского района Краснодарского края" был утвержден проект планировки, проект межевания для размещения линейных объектов "Строительство ПС 35/10 кВ "Бурный", Строительство ВЛ 35 кВ Псебай-Бурный", расположенных на территории Мостовского района Краснодарского края.

ПАО "Кубаньэнерго" обратилось в администрацию муниципального образования Мостовский район 31.01.2020 с ходатайством об установлении публичного сервитута в целях строительства объекта "ВЛ 35 кВ Псебай-Бурный" (письмо ПАО "Кубаньэнерго" от 28.01.2020 N КА/007/324 "О направлении ходатайства об установлении публичного сервитута" с приложением ходатайства об установлении публичного сервитута). Форма ходатайства, а также само ходатайство содержало обоснование необходимости установления публичного сервитута и соответствовало требованиям Земельного кодекса Российской Федерации и приказа Минэкономразвития России от 10.10.2018 N 542 "Об утверждении требований к форме ходатайства об установлении публичного сервитута, содержанию обоснования необходимости установления публичного сервитута" (далее - приказ Минэкономразвития России от 10.10.2018 N 542).

Исчерпывающий перечень случаев, при которых в установлении публичного сервитута должно быть отказано, установлен пунктом 1 статьи 39.44 Земельного кодекса Российской Федерации.

Прокуратура в оспариваемом представлении приходит к выводу, что согласившись с доводами заявителя ходатайства (ПАО "Кубаньэнерго") об отсутствии затруднений собственников по использованию земельных участков (при наличии публичного сервитута), в частности, гражданина Бабушкина С.А., администрация, издав постановление об установлении публичного сервитута, нарушила требования статьи 39.41 Земельного кодекса Российской Федерации и приказа Минэкономразвития России от 10.10.2018 N 542. При этом, как отмечает прокуратура, вывод заявителя ходатайства (ПАО "Кубаньэнерго") об отсутствии каких-либо существенных затруднений собственников по использованию земельных участков, в частности Бабушкина С.А., через которых проходит сервитут, сделан лишь на основании письма Минэкономразвития России от 15.12.2015 N Д23и-6083, которое носит рекомендательный, разъяснительный характер и не является нормативно-правовым актом.

Не соглашаясь с указанным выводом прокуратуры, суд первой инстанции указал, что в письме Минэкономразвития России от 15.12.2015 N Д23и-6083 делается вывод о том, что строительство и обслуживание линейных объектов чаще всего не является основанием для отказа в установлении сервитута в связи с невозможностью использовать земельный участок в соответствии с его разрешенным использованием или существенным затруднением в его использовании.

Суд первой инстанции обоснованно исходил из того, что позиция Министерства экономического развития Российской Федерации является официальным толкованием и разъяснением норм действующего законодательства, поскольку в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 05.06.2008 N 437 "О Министерстве экономического развития Российской Федерации" Минэкономразвития России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений.

На основании вышеизложенного, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что у администрации муниципального образования Мостовский район отсутствовали правовые основания для отказа в установлении публичного сервитута.

Соглашаясь с указанным выводом суда первой инстанции, судебная коллегия отмечает, что сервитут может устанавливаться для обеспечения строительства, реконструкции и (или) эксплуатации линейных объектов, не препятствующих использованию земельного участка в соответствии с разрешенным использованием.

Определением Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 22.07.2021 к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечен Бабушкин Сергей Александрович.

После вынесения указанного определения третьим лицом в материалы дела не представлены доказательства ошибочности вывода суда первой инстанции об отсутствии затруднений Бабушкина С.А. по использованию спорных земельных участков.

Доводы апелляционной жалобы, сводящиеся к иной, чем у суда первой инстанции трактовке тех же обстоятельств дела и норм права, не опровергают правомерность и обоснованность выводов суда первой инстанции, не могут служить основанием для отмены обжалуемого судебного акта.

Таким образом, выводы суда первой инстанции соответствуют обстоятельствам, установленным по результатам исследования и оценки доказательств.

Нарушений или неправильного применения норм материального или процессуального права, являющихся в силу статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием к отмене или изменению решения, апелляционной инстанцией не установлено.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 12.05.2021 по делу N А32-11461/2021 оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

В соответствии с частью 5 статьи 271, частью 1 статьи 266 и частью 2 статьи 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в срок, не превышающий двух месяцев со дня принятия настоящего постановления, в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

С.С. Филимонова

Судьи

О.Ю. Ефимова М.В. Соловьева