Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 5 апреля 2022 г. N 04АП-458/22 по делу N А19-21181/2021

г. Чита

5 апреля 2022 г.

Дело N А19-21181/2021

Резолютивная часть постановления объявлена 05 апреля 2022 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 05 апреля 2022 года.

Четвертый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Басаева Д.В.,

судей: Антоновой О.П., Никифорюк Е.О.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Жевтневым Р.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционные жалобы Управления Федеральной антимонопольной службы по Иркутской области и Администрации Баклашинского сельского поселения на решение Арбитражного суда Иркутской области от 21 декабря 2021 года по делу N А19-21181/2021,

УСТАНОВИЛ:

общество с ограниченной ответственностью "Альфа" (ОГРН 1193850005623, ИНН 3801147650, далее - заявитель, общество) обратилось в арбитражный суд с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Иркутской области (ОГРН 1033801033155, ИНН 3811020966, далее - антимонопольный орган) о признании недействительным и отмене решения от 27.09.2021 N 038/1114/21 о включении сведений об обществе с ограниченной ответственностью "Альфа" в реестр недобросовестных поставщиков.

Третье лицо, не заявляющее самостоятельных требований относительно предмета спора - Администрация Баклашинского сельского поселения (ОГРН 1053848032369, ИНН 3821013277).

Решением Арбитражного суда Иркутской области от 21 декабря 2021 года по делу N А19-21181/2021 заявленные требования удовлетворены.

Администрация Баклашинского сельского поселения и антимонопольный орган обратились с апелляционными жалобами, в которых просят отменить обжалуемый судебный акт в полном объеме по мотивам, изложенным в жалобах.

Администрация полагает, что суд первой инстанции не учел то обстоятельство, что предметом муниципального контракта был ремонт автомобильных дорог, являющихся местом повышенной опасности и травматизма, неисполнение взятых на себя обязательств свидетельствуют о пренебрежительном отношении ООО "Альфа" к исполнению возложенных на него обязательств, в связи с чем поведение общества свидетельствует о недобросовестном поведении участника закупки и отсутствии необходимой степени заботливости и добросовестности. Судом не была дана всесторонняя оценка доводам антимонопольного органа и Администрации Баклашинского сельского поселения, выводы суда, изложенные в решении, не соответствуют обстоятельствам дела.

Антимонопольный орган указал, что комиссия пришла к правомерному выводу о том, что ООО "Альфа" не исполнены обязанности, предусмотренные контрактом в отсутствие обстоятельств непреодолимой силы и объективно препятствующих причин, что однозначно свидетельствует о наличии в действиях общества, как лица, профессионально занимающегося предпринимательской деятельностью, поведения виновного и недобросовестного характера, о непроявлении надлежащей осмотрительности и заботливости относительно прав и законных интересов заказчика, об отсутствии действий по принятию всех необходимых мер для исполнения предусмотренных контрактом обязанностей.

Общество в отзыве с доводами апелляционных жалоб не согласилось.

Определением суда от 15.02.2022 года судебное разбирательство отложено на 10 часов 20 минут 05 апреля 2022 года.

Информация о времени и месте судебного заседания по апелляционным жалобам размещена на официальном сайте апелляционного суда в сети "Интернет" 29.01.2022, 05.02.2022, 16.02.2022. Таким образом, о месте и времени судебного заседания лица, участвующие в деле, извещены надлежащим образом в порядке, предусмотренном главой 12 АПК РФ.

Лица, участвующие в деле, явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили. Руководствуясь частью 2 статьи 200, частью 1 статьи 123 АПК РФ, суд считает возможным рассмотреть дело в отсутствие надлежащим образом извещенных лиц, участвующих в деле.

Дело рассматривается в порядке, предусмотренном главой 34 АПК РФ.

Изучив материалы дела, доводы апелляционных жалоб, отзыва на жалобы, проверив соблюдение судом первой инстанции норм материального и процессуального права, суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

Как следует из материалов дела, в Управление Федеральной антимонопольной службы по Иркутской области поступило заявление Администрация Баклашинского сельского поселения о внесении в реестр недобросовестных поставщиков сведений об ООО "Альфа", в связи с расторжением контракта заключенного по результатам аукциона в электронной форме "Выполнение работ по ремонту автомобильных дорог общего пользования местного значения Баклашинского сельского поселения" (извещение N 0134300003121000001).

В результате электронного аукциона победителем был признано ООО "Альфа" с которым 05.07.2021 года был заключен контракт в соответствии с которым последний принял на себя обязательство выполнить работы по ремонту автомобильных дорог общего пользования местного значения Баклашинского сельского поселения в сроки, предусмотренные контрактом, в объеме, установленном Техническим заданием (приложение N 1 к контракту) и в соответствии со сметным расчетом стоимости работ (приложение 2 к контракту), а заказчик обязуется принять и оплатить выполненные работы в порядке и на условиях, предусмотренных контрактом.

Согласно п. 1.6 контракта срок выполнения работ в полном объеме 30.07.2021 года.

Согласно п. 10.5 контракта, контракт может быть расторгнут по соглашению сторон, по решению суда или в связи с односторонним отказом стороны контракта от его исполнения в соответствии с гражданским законодательством.

14.07.2021 года ООО "Альфа" направило в адрес Администрации Баклашинского сельского поселения письмо о расторжении муниципального контракта 01/2021 по соглашению сторон в связи с невозможностью исполнения контракта по причине резкого увеличения закупочных цен на ПГС который на дату проведения аукциона составлял 150 руб. за тонну, а на дату заключения и исполнения контракта 300 руб. за тонну, в связи с чем исполнитель не имеет возможности исполнить контракт по не зависящим от него обстоятельствам.

Письмом от 28.07.2021 года N 1441/21 Администрация Баклашинского сельского поселения отказала ООО "Альфа" в расторжении муниципального контракта по соглашению сторон и потребовала исполнения работ предусмотренных контрактом.

28.07.2021 года в связи с тем, что исполнитель не выполнил своих обязательств по контракту, заказчиком принято решение об одностороннем отказе от исполнения контракта.

Решение об одностороннем отказе от исполнения контракта размещено в единой информационной системе в установленные в законе сроки 30.07.2021 года.

27.09.2021 УФАС по Иркутской области в результате рассмотрения обращения Администрации Баклашинского сельского поселения, принято решение N038/1114/21 о внесении сведений об ООО "Альфа", учредителе и лице исполняющим функции единоличного исполнительного органа Пономареве Кирилле Сергеевиче ИНН 380118277341 в реестр недобросовестных поставщиков сроком на 2 года.

Не согласившись с решением антимонопольного органа, заявитель обратился в арбитражный суд с заявлением о признании его незаконным.

Суд первой инстанции, оценив доводы и возражения сторон, а также доказательства, представленные сторонами в обоснование своих требований и возражений, в соответствии со статьёй 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации на предмет их относимости, допустимости, достоверности в отдельности, а также достаточности и взаимной связи в их совокупности, на основе правильного установления фактических обстоятельств по делу, верного применения норм материального и процессуального права сделал обоснованный вывод о наличии оснований для удовлетворения заявленных требований.

Согласно части 1 статьи 198, части 4 статьи 200, частям 2 и 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, необходимо наличие в совокупности двух условий: несоответствие оспариваемых ненормативного правового акта, решений и действий (бездействий) закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 1 статьи 65, части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействий), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействий), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействий), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействия).

Федеральным законом от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о контрактной системе) урегулированы отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок (ч. 1 ст. 1 Закона).

В силу ст. 3, 99 Закона о контрактной системе, п. 2 Постановления Правительства Российской Федерации от 26.08.2013 N 728 Федеральная антимонопольная служба является федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление контроля в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Согласно ч. 2 ст. 104 Закона о контрактной системе в реестр недобросовестных поставщиков включается информация об участниках закупок, уклонившихся от заключения контрактов, а также о поставщиках (подрядчиках, исполнителях), с которыми контракты расторгнуты по решению суда или в случае одностороннего отказа заказчика от исполнения контракта в связи с существенным нарушением ими условий контрактов.

В соответствии с ч. 7 ст. 104 Закона о контрактной системе в течение десяти рабочих дней с даты поступления документов и информации, указанных в ч.ч. 4-6 ст. 104 указанного Закона, федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление контроля в сфере закупок, осуществляет проверку содержащихся в указанных документах и информации фактов. В случае подтверждения достоверности этих фактов федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление контроля в сфере закупок, включает информацию, предусмотренную ч. 3 ст. 104 Закона, в реестр недобросовестных поставщиков в течение трех рабочих дней с даты подтверждения этих фактов.

Исходя из положений статьи 104 Закона о контрактной системе, реестр недобросовестных поставщиков с одной стороны является специальной мерой ответственности, установленной законодателем в целях обеспечения исполнения лицом принятых на себя в рамках процедуры размещения государственного или муниципального заказа обязательств. При этом одним из последствий включения в реестр недобросовестных поставщиков (в качестве санкции за допущенное нарушение) может являться ограничение прав такого лица на участие в течение установленного срока в торгах по размещению государственного и муниципального заказа (часть 2 статьи 104 Закона о контрактной системе).

С другой стороны реестр недобросовестных поставщиков служит инструментом, обеспечивающим реализацию целей регулирования отношений, определенных в общих положениях законодательства в сфере закупок, по добросовестной конкуренции и предотвращению злоупотреблений в сфере размещения заказов, следовательно, является механизмом защиты государственных и муниципальных заказчиков от недобросовестных действий поставщиков (исполнителей, подрядчиков).

Вместе с тем основанием для включения в реестр недобросовестных поставщиков является только такое уклонение лица от заключения контракта или от исполнения его условий, которое предполагает его недобросовестное поведение, совершение им умышленных действий (бездействия) в противоречие требованиям Закона о контрактной системе, в том числе приведшее к невозможности заключения контракта с этим лицом как признанного победителем конкурса и нарушающее права заказчика относительно условий (выявленных им как лучшие) и срока исполнения контракта, которые связаны, прежде всего, с эффективным использованием бюджетных средств и в предусмотренном бюджетным законодательством порядке.

По смыслу Закона о контрактной системе включение сведений о лице в реестр недобросовестных поставщиков по сути является санкцией за недобросовестное поведение поставщика (исполнителя, подрядчика), выразившееся в данном случае в нарушении условий контракта.

По общему правилу при привлечении лица к публично-правовой ответственности государственным органом должна быть установлена вина этого лица в нарушении закона.

Как установлено судом и следует из материалов дела, ООО "Альфа" в установленный срок не исполнена обязанность по исполнению контракта.

Обществом представлены доказательства относительно непрогнозируемого роста цены ПГС в июле 2021 года, что повлекло рост цен на ПГС на 50 %. со 150 до 300 руб. за тонну. В контракт заложена цена ПГС (основной материал) до непрогнозируемого повышения стоимости, что влечет убыточность сделки для подрядчика. Данные доводы заявителя ответчиком в установленном порядке не опровергнуты.

Исходя из положений части 9 статьи 95 Федерального закона N 44-ФЗ заказчик вправе принять решение об одностороннем отказе от исполнения контракта по основаниям, предусмотренным Гражданским кодексом Российской Федерации для одностороннего отказа от исполнения отдельных видов обязательств, при условии, если это было предусмотрено контрактом.

Право принять решение об одностороннем отказе от исполнения контракта предоставлено заказчику пунктами 10.6 и 10.7 контракта.

Согласно части 1 статьи 2 Федерального закона N 44-ФЗ, законодательство Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд основывается, в том числе на положениях Гражданского кодекса Российской Федерации.

В соответствии со статьей 309 Гражданского кодекса Российской Федерации, обязательства должны исполняться надлежащим образом в соответствии с условиями обязательства и требования закона, иных правовых актов, а при отсутствии таких условий и требований - в соответствии с обычаями или иными обычно предъявляемыми

Согласно части 2 статьи 715 Гражданского кодекса Российской Федерации если подрядчик не приступает своевременно к исполнению договора подряда или выполняет работу настолько медленно, что окончание ее к сроку становится явно невозможным, заказчик вправе отказаться от исполнения договора и потребовать возмещения убытков.

В ходе рассмотрения обращения о включении сведений в реестр недобросовестных поставщиков комиссией Иркутского УФАС России установлено, что сроки исполнения контракта обществом нарушены.

В соответствии с частью 12 статьи 95 Федерального закона N 44-ФЗ решение заказчика об одностороннем отказе от исполнения контракта не позднее чем в течение трех рабочих дней с даты принятия указанного решения, размещается в единой информационной системе и направляется поставщику (подрядчику, исполнителю) по почте заказным письмом с уведомлением о вручении по адресу поставщика (подрядчика, исполнителя), указанному в контракте, а также телеграммой, либо посредством факсимильной связи, либо по адресу электронной почты, либо с использованием иных средств связи и доставки, обеспечивающих фиксирование такого уведомления и получение заказчиком подтверждения о его вручении поставщику (подрядчику, исполнителю). Выполнение заказчиком требований настоящей части считается надлежащим уведомлением поставщика (подрядчика, исполнителя) об одностороннем отказе от исполнения контракта. Датой такого надлежащего уведомления признается дата получения заказчиком подтверждения о вручении поставщику (подрядчику, исполнителю) указанного уведомления либо дата получения заказчиком информации об отсутствии поставщика (подрядчика, исполнителя) по его адресу, указанному в контракте.

30 июля 2021 года решение об одностороннем отказе от исполнения Контракта размещено в единой информационной системе.

Согласно части 13 статьи 95 Федерального закона N 44-ФЗ, решение заказчика об одностороннем отказе от исполнения контракта вступает в силу и контракт считается расторгнутым через десять дней с даты надлежащего уведомления заказчиком поставщика (подрядчика, исполнителя) об одностороннем отказе от исполнения контракта. Частью 12 статьи 95 Федерального закона N 44-ФЗ установлено, что Датой такого надлежащего уведомления признается дата получения заказчиком подтверждения о вручении поставщику (подрядчику, исполнителю) указанного уведомления либо дата получения заказчиком информации об отсутствии поставщика (подрядчика, исполнителя) по его адресу, указанному в контракте. При невозможности получения указанных подтверждения либо информации датой такого надлежащего уведомления признается дата по истечении тридцати дней с даты размещения решения заказчика об одностороннем отказе от исполнения контракта в единой информационной системе (далее - ЕИС).

По смыслу статьи 104 Федерального закона N 44-ФЗ, реестр недобросовестных поставщиков с одной стороны является специальной мерой ответственности, установленной законодателем в целях обеспечения исполнения лицом принятых на себя в рамках процедуры размещения Государственного или муниципального заказа обязательств. При этом одним из последствий включения в реестр недобросовестных поставщиков (в качестве санкции за допущенное нарушение) может являться ограничение прав такого лица на участие в течение установленного срока в торгах по размещению государственного и муниципального заказа.

С другой стороны, реестр недобросовестных поставщиков служит инструментом, обеспечивающим реализацию целей регулирования отношений, определенных в общих положениях законодательства в сфере закупок, по добросовестной конкуренции и предотвращению злоупотреблений в сфере размещения заказов, следовательно, является механизмом защиты государственных и муниципальных заказчиков от недобросовестных действий поставщиков (исполнителей, подрядчиков).

При этом, ни Федеральный закон N 44-ФЗ, ни Постановление Правительства РФ N 1062 не содержат безусловной обязанности уполномоченного органа включать представленные заказчиком сведения о поставщике в соответствующий реестр без оценки его действий в каждом конкретном случае.

Согласно сложившейся судебной практики основанием для включения в реестр недобросовестных поставщиков является только такое уклонение лица от заключения контракта или от исполнения условий контракта, которое предполагает его недобросовестное поведение, совершение им умышленных действий (бездействия) в противоречие требованиям закона о контрактной системе, в том числе приведшее к невозможности заключения контракта с этим лицом как признанного победителем конкурса и нарушающее права заказчика относительно условий (выявленных им как лучшие) и срока исполнения контракта.

Конституционный Суд Российской Федерации в своих судебных актах неоднократно указывал, что применяемые государственными органами санкции, в том числе штрафного характера, должны отвечать требованиям Конституции Российской Федерации, в том числе соответствовать принципу юридического равенства, быть соразмерными конституционно защищаемым целям и ценностям, исключать возможность их произвольного истолкования и применения (Постановления от 30.07.2001 г. N 13-П, от 21.11.2002 г. N 15-П, Определения от 07.06.2001 г. N 139-0, от 07.02.2002 г. N 16-0). Такой правовой подход подлежит применению и в данном случае, учитывая, что последствия по применению санкции в виде включения сведений о лице в реестр недобросовестных поставщиков могут иметь более негативный экономический характер, чем наложение штрафа.

Одним из последствий такого включения (в качестве санкции за допущенное нарушение) может являться ограничение прав такого лица на участие в течение установленного срока в торгах по размещению государственного и муниципального заказов.

В частности, на основании части 1.1 статьи 31 Федерального закона N 44-ФЗ заказчик вправе установить требование об отсутствии в реестре недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей) информации об участнике закупки, в том числе информации об учредителях, о членах коллегиального исполнительного органа, лице, исполняющем функции единоличного исполнительного органа участника закупки - юридического лица.

По смыслу статьи 55 Конституций Российской Федерации, введение ответственности за правонарушение и установление конкретной санкции, ограничивающей конституционное право, исходя из общих принципов права, должно отвечать требованиям справедливости, быть соразмерным конституционно закрепляемым целям и охраняемым законным интересам, а также характеру совершенного деяния.

Включение сведений в реестр является публично-правовой санкцией, предполагающей для ее применения опровержения презумпции невиновности участника закупки, то предусмотренное частью 3 статьи 49 Конституции Российской Федерации правило о том, что неустранимые сомнения в виновности лица толкуются в пользу обвиняемого, применяются при рассмотрении обращений заказчиков о включении информации в реестр недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей).

Следовательно, при рассмотрении вопроса о признании участника закупки уклонившимся от исполнения условий контракта антимонопольный орган не должен ограничиваться формальным установлением факта нарушения Закона о контрактной системе либо наличием решения заказчика об одностороннем расторжении контракта, а обязан всесторонне исследовать все обстоятельства дела, дав оценку существенности нарушения, степени вины поставщика (подрядчика, исполнителя), правомерности принятия заказчиком решения об одностороннем расторжении контракта.

Необходимым условием является наличие в представленных материалах фактов, подтверждающих недобросовестность поставщика (подрядчика, исполнителя), то есть размещение сведений об участнике закупки в реестре недобросовестных поставщиков осуществляется лишь в случае, если антимонопольный орган в результате проведенной проверки выявит обстоятельства, свидетельствующие о направленности действий участника на несоблюдение условий контракта.

Само по себе расторжение контракта не свидетельствует о наличии вины в действиях поставщика. При рассмотрении дела антимонопольный орган учитывает все обстоятельства, произошедшие в ходе исполнения контракта, а также изучает и принимает во внимание все документы, составленные в ходе исполнения контракта.

В связи с этим, любое негативное последствие, установленное законодателем за нарушение желаемой модели поведения, требует установления контролирующим органом вины, наличие которой является во всех отраслях права предпосылкой возложения ответственности.

Исходя из представленных суду материалов, а также представленной участниками контракта переписки установлено, что подрядчик после заключения контракта в июле 2021 года просил заказчика расторгнуть контракт по соглашению сторон по независящим от него обстоятельствам, вызванным непрогнозируемым значительным ростом цен на ПГС на рынке стройматериалов, который был необходим для строительства муниципальной дороги. Непрогнозируемый значительный рост цен на ПГС порядка 50% подтверждается представленными в материалы дела коммерческими предложениями на ПГС и не оспаривается антимонопольным органом. По утверждению заявителя исполнение контракта по сметным расчетам, предусмотренным контрактом влечет для подрядчика убыточность работ.

Поскольку доказательств недобросовестного, умышленного поведения подрядчика, направленного на неисполнение договорных обязательств антимонопольным органом не представлено, суд первой инстанции, удовлетворяя заявленные требования, правомерно исходил из того, что в действиях поставщика не усматривается направленности на несоблюдение условий контракта, при этом нарушение условий контракта было вызвано причинами, которые не могли быть предвидены и от воли поставщика не зависели.

При таких обстоятельствах следует признать, что решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Иркутской области N 038/1114/21 от 27.09.2021 года о включении сведений об обществе с ограниченной ответственностью "Альфа", его учредителе и руководителе в реестр недобросовестных поставщиков является необоснованным и подлежит признанию незаконным.

При таких установленных обстоятельствах суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционных жалоб, доводы которых проверены в полном объеме, но правильных выводов суда первой инстанции не опровергают и не могут быть учтены как не влияющие на законность принятого по делу судебного акта.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации безусловным основанием для отмены обжалуемого судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

Настоящее постановление выполнено в форме электронного документа, подписанного усиленной квалифицированной электронной подписью судьи, в связи с чем направляется лицам, участвующим в деле, посредством его размещения на официальном сайте суда в сети "Интернет" по адресу www.kad.arbitr.ru.

По ходатайству указанных лиц копии постановления на бумажном носителе могут быть направлены им в пятидневный срок со дня поступления соответствующего ходатайства заказным письмом с уведомлением о вручении или вручены им под расписку.

Четвертый арбитражный апелляционный суд, руководствуясь статьями 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Иркутской области от 21 декабря 2021 года по делу N А19-21181/2021 оставить без изменения, а апелляционные жалобы - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа через арбитражный суд первой инстанции в срок, не превышающий двух месяцев с даты принятия.

Председательствующий

Д.В. Басаев

Судьи

О.П. Антонова Е.О. Никифорюк