Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 14 декабря 2022 г. N 15АП-20043/22 по делу N А32-6361/2022

город Ростов-на-Дону

14 декабря 2022 г.

дело N А32-6361/2022

Резолютивная часть постановления объявлена 12 декабря 2022 года.

Полный текст постановления изготовлен 14 декабря 2022 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Нарышкиной Н.В.,

судей Мисника Н.Н., Фахретдинова Т.Р.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Матиняном С.А.

при участии:

от общества: с использованием информационной системы "Картотека арбитражных дел" онлайн-заседание представитель Величко В.Е. по доверенности от 31.08.2022 (до перерыва),

от управления: с использованием информационной системы "Картотека арбитражных дел" онлайн-заседание представитель Анашкин В.Н. по доверенности от 01.11.2022,

от третьего лица: представитель не явился, извещен надлежащим образом,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "МБФ Девелопмент" на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 28.09.2022 по делу N А32-6361/2022 по заявлению общества с ограниченной ответственностью "МБФ Девелопмент" (ИНН 7707367729, ОГРН 1167746535351) к Управлению архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город-курорт Геленджик (ИНН 2304038722, ОГРН 1022300778873) при участии третьего лица: администрация муниципального образования город-курорт Геленджик (ИНН 2304026276, ОГРН 1022300777840) о признании недействительным градостроительного плана земельного участка,

УСТАНОВИЛ:

общество с ограниченной ответственностью "МБФ Девелопмент" (далее -общество) обратилось в Арбитражный суд Краснодарского края с иском к Управлению архитектуры и градостроительства администрация муниципального образования город-курорт Геленджик (далее - управление) о признании недействительными разделы 1, 5 Градостроительного плана земельного участка N РФ-23-3-03-0-00-2021-10819 от 30.11.2021, подготовленного в отношении земельного участка с кадастровым номером 23:40:0401030:52, расположенного по адресу: Краснодарский край, г. Геленджик, ул. Набережная, д. 11, об обязании устранить допущенные нарушения.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечена администрация муниципального образования город-курорт Геленджик.

Решением Арбитражного суда Краснодарского края от 28.09.2022 в удовлетворении исковых требований отказано.

Не согласившись с указанным судебным актом, общество обжаловало его в порядке главы 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. В апелляционной жалобе общество просит решение арбитражного суда первой инстанции отменить, принять новый судебный акт. По мнению общества, положения Постановления N 1425 в части запрета распространяется только в отношении зон тех объектов, которые указаны в пункте 12 постановления, к которым спорный земельный участок не имеет отношения. Представленная документация не содержит данных о невозможности застройки земельного участка, участок предоставлен обществу для размещения апартамент-отелей; управление препятствует использованию земельного участка посредством указания сведений о нахождении участка в охранной зоне.

В отзыве на апелляционную жалобу управление просит решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

В судебном заседании представитель общества поддержал доводы апелляционной жалобы, дал пояснения по существу спора.

Представитель управления против доводов апелляционной жалобы возражал, просил решение оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

В судебное заседание третье лицо, извещенное надлежащим образом, явку представителя не обеспечило, что в силу положений статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не является препятствием для рассмотрения апелляционной жалобы в его отсутствие.

В судебном заседании 05.12.2022 в порядке статьи 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации объявлялся перерыв до 12.12.2022 до 09 час. 50 мин., после окончания которого, судебное заседание продолжено с участием представителя управления.

Законность и обоснованность принятого судебного акта проверяется Пятнадцатым арбитражным апелляционным судом в порядке главы 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в пределах доводов апелляционной жалобы с учетом части 6 статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, выслушав объяснения представителей сторон, арбитражный суд апелляционной инстанции приходит к выводу об отсутствии оснований для отмены принятого по делу решения ввиду следующего.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, ООО "МБФ Девелопмент" обратилось (вх. N 13587 от 11.11.2021) в Управление архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город-курорт Геленджик с заявлением о подготовке градостроительного плана земельного участка с кадастровым номером 23:40:0401030:52, расположенного по адресу: Краснодарский край, г. Геленджик, ул. Набережная, д. 11 (разрешенное использование участка: для размещения апартамент-отелей с общекурортной набережной и пляжной зоной) (далее - земельный участок).

По результатам обращения был подготовлен Градостроительный план земельного участка N РФ-23-3-03-0-00-2021-10819 от 30.11.2021 (далее - ГПЗУ), в котором содержится указание на расположение земельного участка в 1-ой зоне санитарной охраны курорта.

Заявитель считает ГПЗУ недействительным в связи со следующим.

22.11.2005 - Распоряжение Губернатора Краснодарского края N 1071-р о предоставлении земельного участка в аренду для строительства пансионата и общекурортной набережной.

13.12.2005 - заключен договор аренды земельного участка с целью строительства.

02.07.2007 - Постановление Главы Администрации МО города-курорта Геленджик N 1115 об изменении вида разрешенного использования (со "строительство и эксплуатация пансионата и общекурортной набережной" на "размещение апартамент-отелей с общекурортной набережной и пляжной зоной").

20.07.2007 - выдан кадастровый план земельного участка (сведения об ограничениях в использовании и зонах охраны в кадастровом плане отсутствуют).

24.10.2007 - утвержден Градостроительный план земельного участка (ГПЗУ-2007). При этом в ГПЗУ-2007 отсутствуют сведения об ограничениях в использовании Земельного участка и его размещении в охранных зонах; прямо предусмотрены тех. условия для строительства апартамент-отелей; предусмотрена возможность строительства на всей площади земельного участка.

27.05.2008 - выдано разрешение на строительство Ru23303000-030/Ю апартамент-отеля сроком до 01.07.2011.

14.01.2009 - выдано Градостроительное заключение Управления градостроительства и архитектуры города (согласно заключению, допускается строительство отелей на участке; кроме того, указано, что участок расположен во второй зоне санаторной охраны курорта).

20.05.2009 - выдано разрешение на строительство.

28.08.2009 - заключен новый договор аренды земельного участка.

27.07.2010 - утверждены Правила землепользования и застройки Геленджика земельный участок отнесен к зоне курортного строительства с возможностью возведения апартамент-отеля в соответствии с проектом; какие-либо ограничения в строительстве в связи с 1-ой зоной санитарной охраны курортов в данных Правилах отсутствуют).

15.06.2011 - выдано новое разрешение на строительство Ru23303000-028-Ю апартамент-отеля сроком до 08.02.2012 (строительство 7 корпусов; в соответствии с корректировкой проекта, прошедшей гос. экспертизу, строительство разделено на 3 этапа).

12.04.2011 - выданы разрешения на ввод объектов в эксплуатацию Ru 23303000-417 и 418 (1-ая очередь строительства - 2 корпуса).

05.03.2011 - заключен новый договор аренды земельного участка на 3 года.

08.08.2014 - зарегистрировано право собственности на все незавершенное строительство.

16.03.2016 - Постановление Главы Администрации МО города-курорта Геленджик о предоставлении однократно земельного участка для завершения строительств.

22.03.2016 - заключен договор аренды для целей завершения строительства (разрешенное использование: "размещение апартамент-отелей с общекурортной набережной и пляжной зоной"; срок аренды - 3 года).

14.04.2016 - выдана Главным архитектором Геленджика выписка N 2945 из Правил землепользования и застройки в отношении рассматриваемой территории (Земельный участок отнесен к зоне курортного строительства; регламентом разрешено строительство согласно проекту; сведения об ограничениях в выписке отсутствуют).

02.11.2016 - утвержден Генеральный план Геленджика (в нем впервые появляется упоминание о зонах санитарной охраны курортов; при этом в п 3.10.4 указано: "Следует отметить, что границы округов ЗСО 1985 г. нанесены на графических материалах генплана с условной степенью точности").

10.11.2016 - подготовлен новый Градостроительный план земельного участка (далее - ГПЗУ-2016) (впервые в документах указано, что участок отнесен к 1-ой зоне санитарной охраны курорта; при этом, разрешенное использование в ГПЗУ-2016 все равно установлено "для курортного строительства").

31.05.2018 - проведено заседание рабочей группы у Первого Заместителя Губернатора по вопросу рассмотрения проекта планировки (проект строительства апартамент-отеля в целом одобрен при условии обоснования его размещения в 1-ой зоне).

Как указывает общество, сведения о 1-ой зоне санитарной охраны курорта впервые появились в градостроительной документации лишь в 2016 году. До этого вся градостроительная документация не только не содержала сведений об этой зоне, но и даже прямо предусматривала, что 1-ой зоны охраны на этом участке нет (в частности, данный вывод содержится в Градостроительном заключении Управления градостроительства и архитектуры города 2009 года).

Также заявитель считает, что отсутствуют оснований для установления 1-ой зоны санитарной охраны курорта, поскольку в данной части курорта полностью отсутствуют все указанные объекты (месторождений минеральных вод, месторождений лечебных грязей и т.д.).

При этом, установленные Постановлением N 1425 запреты распространяются только в отношении зон тех объектов, которые указаны в п. 12 данного Постановления, и к которым, по мнению общества, Земельный участок не имеет никакого отношения.

Кроме того, заключение ООО "Геоминвод" подтверждает, что границы первых зон горно-санитарной охраны ближайших скважин с границами земельного участка, предусмотренного для строительств апартамент-отеля по адресу ул. Набережная, д. 11, не пересекаются (кроме того, все указанные скважины в настоящее время даже никем не эксплуатируются, законсервированы и находятся в нераспределенном фонде недр).

Как указывает общество, основания для установления 1-ой зоны санитарной охраны курорта в отношении земельного участка отсутствуют, а ГПЗУ не соответствуют требованиям ч. 2 ст. 57.3 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), что и послужило основанием для обращения в суд с заявлением.

Согласно статье 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Исходя из положений ст. 198 - 201 АПК РФ для признания незаконными действий (акта) должностных лиц органа государственной власти необходимо наличие совокупности двух условий: несоответствия оспариваемых действий (акта) закону и нарушение ими прав и законных интересов заявителя по делу.

В силу части 1 статьи 57.3 ГрК РФ градостроительный план земельного участка выдается в целях обеспечения субъектов градостроительной деятельности информацией, необходимой для архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции объектов капитального строительства в границах земельного участка.

Положениями части 11 статьи 48, части 1 статьи 51, части 1 статьи 55 ГрК РФ предусмотрено, что градостроительный план является одним из документов информационных систем обеспечения градостроительной деятельности, основанием для подготовки проектной документации, выдачи разрешения на строительство, выдачи разрешения на ввод объекта в эксплуатацию.

Источниками информации для подготовки градостроительного плана земельного участка являются документы территориального планирования и градостроительного зонирования, нормативы градостроительного проектирования, документация по планировке территории, сведения, содержащиеся в государственном кадастре недвижимости, федеральной государственной информационной системе территориального планирования, информационной системе обеспечения градостроительной деятельности, а также технические условия подключения (технологического присоединения) объектов капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения (часть 2 статьи 57.3 ГрК РФ).

Согласно пунктам 9, 14 части 3 статьи 57.3 ГрК РФ в градостроительном плане земельного участка содержится информация об ограничениях использования земельного участка, в том числе если земельный участок полностью или частично расположен в границах зон с особыми условиями использования территорий; о наличии или отсутствии в границах земельного участка объектов культурного наследия, о границах территорий таких объектов.

В целях получения градостроительного плана земельного участка правообладатель земельного участка обращается с заявлением в орган местного самоуправления по месту нахождения земельного участка. Заявление о выдаче градостроительного плана земельного участка может быть подано заявителем через многофункциональный центр (часть 5 статьи 57.3 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Как следует из заявления, общество фактически спорит с установлением в отношении принадлежащего ему на праве аренды земельного участка 1 зоны санитарной охраны курорта.

В соответствии с положениями статьи 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются в том числе на принципах обеспечения комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории, сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности, осуществления градостроительной деятельности с соблюдением требований сохранения объектов культурного наследия и особо охраняемых природных территорий.

Кроме того, устойчивое развитие территорий заключается в обеспечении при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений.

ООО "МБФ Девелопмент" в установленном законом порядке Генеральный план муниципального образования город-курорт Геленджик и Правила землепользования и застройки в части касающейся 1 зоны санитарной охраны курорта не оспаривались.

В соответствии с частью 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений. Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

К документам градостроительного зонирования Градостроительным кодексом Российской Федерации относятся только Правила землепользования и застройки (далее-ПЗЗ).

В соответствии с пунктом 2 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации ПЗЗ включают в себя:

1) порядок их применения и внесения изменений в указанные правила (Порядок);

2) карту градостроительного зонирования;

3) градостроительные регламенты.

Кроме того, на основании части 5 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации на карте градостроительного зонирования в обязательном порядке отображаются границы населенных пунктов, входящих в состав поселения, городского округа, границы зон с особыми условиями использования территорий, границы территорий объектов культурного наследия, границы территорий исторических поселений федерального значения, границы территорий исторических поселений регионального значения. Указанные границы могут отображаться на отдельных картах, которые являются приложением к правилам землепользования и застройки.

На основании пункта 2 части 1 статьи 34 Градостроительным кодексом Российской Федерации предусмотрено, что при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются в том числе с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом города.

В соответствии со статьей 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации генеральный план содержит:

1) положение о территориальном планировании;

2) карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа;

3) карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа;

4) карту функциональных зон поселения или городского округа.

Положение о территориальном планировании, содержащееся в генеральном плане, включает в себя сведения о видах, назначении и наименованиях планируемых для размещения объектов местного значения поселения, городского округа, их основные характеристики, их местоположение (для объектов местного значения, не являющихся линейными объектами, указываются функциональные зоны), а также характеристики зон с особыми условиями использования территорий в случае, если установление таких зон требуется в связи с размещением данных объектов.

Согласно постановлению Президиума Высшего арбитражного суда Российской Федерации от 2 июля 2013 года N 1633/13, градостроительный план земельного участка по существу представляет собой выписку из правил землепользования и застройки, проекта планировки и проекта межевания территории квартала (микрорайона) применительно к конкретному земельному участку, в которой указывается информация о строительных характеристиках предназначенного для застройки участка и имеющихся в отношении него строительных ограничениях. При этом градостроительный план не устанавливает соответствующие характеристики, а лишь воспроизводит те из них, которые определены в перечисленных актах в отношении территории, на которой расположен данный участок.

Суд первой инстанции указал на то, что истцом избран ненадлежащий способ защиты, поскольку заявителю следовало обжаловать не разделы градостроительного плана земельного участка, а именно документы по территориальному планированию или документы, на основании которых установлена 1 зона санитарной охраны курорта.

До принятия Закона N 406-ФЗ курорты входили в состав особо охраняемых природных территорий в качестве одной из их категорий (подпункт "ж" пункта 1 статьи 2 Федерального закона от 14.03.1995 N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" в первоначальной редакции; далее - Закон N 33-ФЗ).

Статьей 1 Федерального закона от 23.02.1995 N 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" (далее - Закон N 26-ФЗ) в редакции, действующей до вступления в силу Закона N 406-ФЗ, курорт определен как освоенная и используемая в лечебно-профилактических целях особо охраняемая природная территория, располагающая природными лечебными ресурсами и необходимыми для их эксплуатации зданиями и сооружениями, включая объекты инфраструктуры.

Внешний контур округа санитарной (горно-санитарной) охраны является границей лечебно-оздоровительной местности, курорта, курортного региона, района (статья 1 Закона N 26-ФЗ).

Приказом Министерства здравоохранения РСФСР от 21.10.1969 N 297 утверждены границы округа и зон горно-санитарной охраны Черноморского Побережья Краснодарского края от г. Анапы до г. Сочи.

К землям особо охраняемых территорий относятся земли, которые имеют особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, которые изъяты в соответствии с постановлениями федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации или решениями органов местного самоуправления полностью или частично из хозяйственного использования и оборота и для которых установлен особый правовой режим (пункт 1 статьи 94 ЗК РФ).

В силу статьи 96 ЗК РФ к землям, имеющим особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, и для которых установлен особый правовой режим, относятся и земли лечебно-оздоровительных местностей и курортов, предназначенные для лечения и отдыха граждан. В состав этих земель включаются земли, обладающие природными лечебными ресурсами, которые используются или могут использоваться для профилактики и лечения заболеваний человека.

Природные лечебные ресурсы представляют собой минеральные воды, лечебные грязи, рапа лиманов и озер, лечебный климат, другие природные объекты и условия, используемые для лечения и профилактики заболеваний и организации отдыха (статья 1 Закона N 26-ФЗ).

Природные объекты, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, находятся под особой охраной. Для охраны таких природных объектов устанавливается особый правовой режим, в том числе создаются особо охраняемые природные территории (пункт 1 статьи 58 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды"; далее - Закон N 7-ФЗ).

В силу прямого указания пункта 5 статьи 58 Закона N 7-ФЗ земли в границах территорий, на которых расположены природные объекты, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение и находящиеся под особой охраной, не подлежат приватизации.

В пункте 3 статьи 10 Закона N 406-ФЗ закреплено, что особо охраняемые природные территории и их охранные зоны, созданные до дня вступления в силу данного Закона, сохраняются в границах, определенных соответствующими органами государственной власти или органами местного самоуправления в порядке, установленном до дня вступления его в силу (апелляционное определение Верховного Суда Российской Федерации от 12.04.2018 N АПЛ18-98).

В определении от 27.09.2018 N 2369-О Конституционный Суд Российской Федерации указал, что положения части 3 статьи 10 Закона 406-ФЗ направлены на обеспечение преемственности сложившихся отношений в сфере охраны окружающей среды посредством сохранения ранее созданных особо охраняемых природных территорий. При этом курорты, будучи - в соответствии с преамбулой Закона N 26-ФЗ - национальным достоянием народов Российской Федерации, предназначены для лечения и отдыха населения и относятся к особо охраняемым объектам и территориям. Подобное правовое регулирование согласуется и с требованиями Конституции Российской Федерации, согласно которым земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (статья 9, часть 1), каждому гарантируется право на благоприятную окружающую среду, охрану здоровья и медицинскую помощь (статьи 41 и 42).

Оспариваемый земельный участок расположен в 1 зоне санитарной охраны курорта в соответствии с границами зон санитарной охраны округа Геленджикской группы курорта, утвержденными постановлением Совета Министров РСФСР от 17 декабря 1987 года N 494, водоохранной зоне Черного моря.

На основании постановления Правительства Российской Федерации от 7 декабря 1996 года N 1425 "Об утверждении положений об округах санаторной и горно-санаторной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения" (далее-постановление), на оспариваемом земельном участке был установлен режим 1 зоны, который устанавливается для месторождений минеральных вод (для скважин, источников), месторождений лечебных грязей, месторождений других полезных ископаемых, используемых в лечебных целях, а также для оборудованных лечебных пляжей и прилегающих к ним акваторий.

Кроме этого, согласно пункта 12 постановления для лечебных пляжей, выделенных с учетом геоморфологических элементов и расчетных норм, а также для акваторий, предназначенных для лечебных купаний, границы первой зоны устанавливаются на расстоянии не менее 100 метров от контура пляжа по суше и не менее 300 метров от линии уреза воды по акватории водного объекта, а при ширине водного объекта менее 300 метров - по его противоположному берегу.

Спорный земельный участок входит в эту зону.

В соответствии с пунктом 1 части 4 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации и на основании постановлением Совета Министров РСФСР от 17 декабря 1987 года N 494, информация о расположении оспариваемого участка была внесена в генеральный план муниципального образования город-курорт Геленджик.

Постановление Совета Министров РСФСР от 17 декабря 1987 года N 494 не отменено и является действующим.

С учетом изложенного, суд первой инстанции пришел к верному выводу об отсутствии оснований для признания недействительным в части градостроительного плана земельного участка.

Доводы, изложенные в апелляционной жалобе, судебной коллегией рассмотрены и отклоняются, поскольку не опровергают выводы суда, положенные в основу решения, и не могут служить основанием для отмены или изменения обжалуемого решения суда первой инстанции.

Нарушений или неправильного применения норм материального или процессуального права, являющихся в силу статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием к отмене или изменению решения апелляционной инстанцией не установлено.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 28.09.2022 по делу N А32-6361/2022 оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в двухмесячный срок в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа.

Председательствующий

Н.В. Нарышкина

Судьи

Н.Н. Мисник Т.Р. Фахретдинов