Постановление Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 13 февраля 2023 г. N 21АП-4905/22 по делу N А83-8553/2022

13 февраля 2023 г.

Дело N А83-8553/2022

Резолютивная часть постановления объявлена 08.02.2023.

Постановление изготовлено в полном объеме 13.02.2023.

Двадцать первый арбитражный апелляционный суд в составе

председательствующего судьи Кравченко В.Е.,

судей Приваловой А.В., Градовой О.Г.,

при ведении протокола и его аудиозаписи секретарем судебного заседания Голышкиной Ю.С.,

в отсутствии представителей сторон,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Министерства экологии и природных ресурсов Республики Крым на решение Арбитражного суда Республики Крым от 05 октября 2022 года по делу N А83-8553/2022, принятое по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Петровское", заинтересованное лицо - Министерство экологии и природных ресурсов Республики Крым, об оспаривании отказа, оформленного письмом и приказа,

УСТАНОВИЛ:

Общество с ограниченной ответственностью "Петровское" (далее - ООО "Петровское", общество) обратилось в Арбитражный суд Республики Крым с заявлением к Министерству экологии и природных ресурсов Республики Крым (далее - Министерство, Минприроды), в котором с учетом заявления об изменении исковых требований от 05.09.2022 просит суд признать незаконным и отменить решение Минприроды об отказе в приеме заявочных материалов (заявка от 21.01.2022 N 1614), оформленное письмом от 28.01.2022 N 1614/1; признать незаконным и отменить приказ Минприроды N253 от 28.03.2022 "О прекращении права пользования недрами" по лицензии серии СИМ N 51726 вид ТЭ, дата регистрации 23.03.2020, дата окончания действия лицензии 21.02.2022, выданной ООО "Петровское"; обязать Минприроды повторно рассмотреть заявку ООО "Петровское" от 21.01.2022 N1614 о внесении изменений указанную в лицензию на пользование недрами.

Решением Арбитражного суда Республики Крым от 05 октября 2022 года заявленные обществом требования удовлетворены. Суд первой инстанции признал незаконными отказ, оформленный письмом от 28.01.2022 N 1614/1и приказ Минприроды N253 от 28.03.2022 "О прекращении права пользования недрами".

В качестве правовосстановительной меры суд обязал Минприроды повторно рассмотреть заявку ООО "Петровское" от 21.01.2022.

Не согласившись с принятым решением суда первой инстанции, Министерство обратилось с апелляционной жалобой в Двадцать первый арбитражный апелляционный суд, в которой просит решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новый судебный акт, об отказе в удовлетворении заявленных требований.

В обоснование несогласия с решением суда, Минприроды приводит доводы апелляционной жалобы, в которых указывает на то, что на момент подачи обществом заявки от 21.01.2022 и осуществления административной процедуры по ее рассмотрению действовали нормы статьи 10 Закона Российской Федерации от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах", согласно которым заявка на внесение изменений в лицензию на пользование недрами в случае продления срока пользования участком недр подается не позднее чем за три месяца до его истечения. Дополнительно указывает на необоснованную ссылку суда первой инстанции на пункт 22.2 Административного регламента, утвержденного приказом Минприроды Крыма от 28.04.2018 N 815, при оценке правомерности отказа Минприроды от 28.01.2022 N 1614/1.

Возражая против доводов апелляционной жалобы, ООО "Петровское" просит оставить решение суда без изменения, а в удовлетворении апелляционной жалобы отказать.

Определением заместителя председателя Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 08 февраля 2023 года произведена замена судьи Кузняковой С.Ю. в связи с ее отпуском на судью Градову О.Г. для участия в рассмотрении апелляционной жалобы.

Лица, участвующие в деле, в итоговое судебное заседание 08 февраля 2023 года не явились, надлежащим образом извещены о времени и месте судебного разбирательства, ранее в ходе судебного разбирательства в суде апелляционной инстанции оба представителя заявителя и Министерства изложили суду свои правовые позиции. В связи с наличием доказательств надлежащего извещения лиц, участвующих в деле, о времени и месте судебного разбирательства, апелляционная жалоба рассмотрена по существу в порядке статей 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) в их отсутствие.

Апелляционным арбитражным судом установлены следующие юридически значимые обстоятельства по делу в порядке статей 266,268 АПК РФ.

Как следует из материалов дела и установлено судом, обществу Министерством выдана лицензия на пользование недрами СИМ 51726 ТЭ (дата регистрации 23.03.2020, дата окончания действия лицензии - 21.02.2022) с целевым назначением и видами работ: разведка и добыча песков месторождения Ленинский 1.

09.08.2021 ООО "Петровское" обратилось в Минприроды с заявкой от 06.08.2021 N 06/01 о внесении изменений в лицензию СИМ 51726 ТЭ на пользование недрами в части продления срока действия лицензии до 01.11.2025 года.

Минприроды Крыма письмом от 13.08.2021 N 26290/1, рассмотрев заявку от

06.08.2021 N 06/01, отказало в приеме заявочных материалов, ввиду того, что поданные материалы не соответствовали установленным требованиям, предусмотренным п. 22.3 Административного регламента исполнения Министерством экологии и природных ресурсов Республики Крым государственной функции по оформлению, государственной регистрации, выдаче, внесению изменений и дополнений, переоформлению лицензий на пользование недрами и принятию решений о досрочном прекращении, приостановлении и ограничении права пользования участками недр местного значения на территории Республики Крым, утвержденного приказом Минприроды Крыма от 28.04.2018 N815 (далее - Административный регламент), а частности было указано на отсутствие должным образом заверенных копий документов, подтверждающих причину необходимости внесения изменений и дополнений в лицензию; Техническим проектом разработки и рекультивации месторождения песков Ленинский 1, расположенного в Ленинском районе Республики Крым (протокол ТКР-МПИ N14 - 2020 от 04.06.2020 (далее - Проект рекультивации), предусмотрен срок отработки запасов с учетом периода на горнотехническую рекультивацию 2 года и 10 месяцев (2.82 года), также установлен срок передачи рекультивированного участка землевладельцу - 01.07.2023).

Общество откорректировало Проект разработки, и 21.01.2022 подало Минприроды заявку N 21/01.

28.01.2022 Минприроды письмом от 28.01.2022 N 1614/1 отказало обществу в приеме заявочных материалов, ссылкой на статью 10 Закона Российской Федерации от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах" (далее - Закон о недрах), в связи с тем, что заявка подана в срок менее чем три месяца до истечения срока лицензии на пользование недрами.

28.03.2022 Минприроды издан Приказ N 253 "О прекращении права пользования недрами", согласно которому право пользования недрами, осуществляемое по лицензии СИМ 51726 ТС, выданной обществу прекращено в связи с окончанием срока действия.

Полагая, что решение Министерства, оформленное письмом от 28.01.2022 N 1614/1, и приказ этого ведомства от 28.03.2022 N 253 являются незаконными и нарушают его права и законные интересы в сфере предпринимательской деятельности, ООО "Петровское" обратилось в арбитражный суд в порядке главы 24 АПК РФ с настоящим заявлением.

Суд апелляционной инстанции, рассмотрев дело повторно в порядке главы 34 АПК РФ, оценив судебный акт первой инстанции на предмет его законности и обоснованности, не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы Министерства и отмены состоявшегося решения суда, исходя из следующих мотивов.

Из системного толкования взаимосвязанных положений части 1 статьи 198, части 4 статьи 200, части 3 статьи 201 АПК РФ, пункта 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации"- ненормативный акт, решение и действие (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц могут быть признаны недействительными или незаконными при одновременном несоответствии закону и нарушении прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Отсутствие хотя бы одного из указанной совокупности условий исключает удовлетворение заявленных требований, заявленных в порядке главы 24 АПК РФ.

В соответствии с пунктом 15 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 28.06.2022 N 21 "О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации", рассмотрение дел по правилам главы 24 АПК РФ осуществляется на основе принципа состязательности и равноправия сторон при активной роли суда (статьи 8, 9 и часть 1 статьи 189, часть 5 статьи 200 АПК РФ). При этом, исходя из положений части 1 статьи 65 и части 5 статьи 200 АПК РФ орган, должностное лицо должны доказать соответствие их решения, действия (бездействия) закону; обязанность по доказыванию нарушения оспариваемым решением, действием (бездействием) прав и законных интересов возлагается на лицо, обратившееся в суд за его оспариванием.

Порядок пользования недрами в Российской Федерации регулируется Законом Российской Федерации от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах".

Предоставление недр в пользование оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии. Лицензия является документом, удостоверяющим право ее владельца на пользование участком недр в определенных границах в соответствии с указанной в ней целью в течение установленного срока при соблюдении владельцем заранее оговоренных условий (абзацы 1 и 3 статьи 11 Закона о недрах).

Сроки пользования участками недр закреплены в статье 10 Закона о недрах, заявка на внесение изменений в лицензию на пользование недрами в случае продления срока пользования участком недр подается не позднее, чем за три месяца до его истечения.

Между уполномоченными на то органами государственной власти и пользователем недр может быть заключен договор, устанавливающий условия пользования таким участком, а также обязательства сторон по выполнению указанного договора (часть 3 статьи 11 Закона о недрах).

Статьей 12 Закона о недрах установлено содержание лицензии на пользование недрами и ее неотъемлемых составных частей. Лицензия на пользование недрами закрепляет перечисленные условия и форму договорных отношений недропользования, а также может дополняться иными условиями, не противоречащими закону.

Пунктами "в" и "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации предусмотрено, что вопросы владения, пользования и распоряжения недрами, законодательство о недрах находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

В числе полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации пунктами 7, 9 статьи 4 Закона о недрах названы: распоряжение совместно с Российской Федерацией единым государственным фондом недр на своих территориях, формирование совместно с Российской Федерацией региональных перечней полезных ископаемых, относимых к общераспространенным полезным ископаемым, и предоставление права пользования участками недр местного значения, установление порядка пользования участками недр местного значения.

В соответствии с частью 2 статьи 18 Закона Республики Крым от 07.08.2014 N 45-ЗРК "О недрах" оформление, государственная регистрация и выдача лицензий на пользование участками недр местного значения осуществляются в порядке, установленном республиканским органом управления государственным фондом недр.

В развитие норм Закона РФ "О недрах" Советом министров Республики Крым от 26.12.2014 N 625 утверждено Положение о порядке оформления лицензий на пользование участками недр местного значения на территории Республики Крым (далее - Положение о порядке оформления лицензий).

Пунктом 1.3 Положения о порядке оформления лицензий предусмотрено, что оформление, государственная регистрация, выдача, внесение изменений и дополнений, переоформление, прекращение, досрочное прекращение, приостановление или ограничение права пользования участками недр осуществляется Министерством экологии и природных ресурсов Республики Крым (далее - Министерство) в соответствии с Административным регламентом исполнения Министерством государственной функции по оформлению, государственной регистрации, выдаче, внесению изменений и дополнений, переоформлению лицензий на пользование недрами и принятию решений о досрочном прекращении, приостановлении и ограничении права пользования участками недр местного значения на территории Республики Крым.

В свою очередь, Минприроды Крыма приказом от 28.04.2018 N 815 утвержден Административный регламент исполнения Министерством экологии и природных ресурсов Республики Крым государственной функции по оформлению, государственной регистрации, выдаче, внесению изменений и дополнений, переоформлению лицензий на пользование недрами и принятию решений о досрочном прекращении, приостановлении и ограничении права пользования участками недр местного значения на территории Республики Крым (далее - Административный регламент), действовавший в рассматриваемый период.

Пунктом 22.2. Административного регламента установлено, что заявка на внесение изменений и дополнений подается до истечения срока выполнения работ, установленных условиями пользования недрами (за исключением случаев, когда срок выполнения работ истек при отсутствии вины пользователя недр).

Из материалов дела следует, что после получения отказа Минприроды, оформленного письмом от 13.08.2021 N 26290/1, в связи с необходимостью разработки технической документации, обосновывающей внесение изменений и дополнений в лицензию Обществом 12.10.2021 был заключен договор подряда N18-п-21 с ООО "Крымское горнопроектное бюро" на разработку технической документации - корректировка N1 технического проекта разработки и рекультивации месторождения песков Ленинский N1.

Соответственно заявителем согласно требованиям п.2 ч.2 ст.10 Закона о недрах была проведена корректировка Технического проекта после отклонения заявки от 06.08.2021, которая была подана своевременно.

Оценивая основание, послужившее отказом в приеме заявочных материалов, указанным в письме от 28.01.2022 N 1614/1, а именно, несоблюдение заявителем предусмотренного ч. 4 ст. 10 Закона о недрах правила о подаче заявки на внесение изменений в лицензию на пользование недрами для продления срока пользования участком недр не позднее, чем за три месяца до его истечения, судебная коллегия приходит к следующим выводам.

Суд первой инстанции, принимая решение об удовлетворении требований общества, исходил из того, что норма в части ограничения сроков подачи заявки тремя месяцами до истечения лицензии введена в действие Федеральным законом от 30.04.2021 N 123-ФЗ (начало действия с 01.01.2022). Учитывая, что до указанной даты законодательство не содержало предельных сроков для подачи данной заявки, а ООО "Петровское" подавало заявку от 21.01.2022 N 21/01 в соответствии с требованиями Административного регламента, Минприроды не имело правовых оснований отказать заявителю в принятии заявочных материалов по указанному основанию.

Апелляционная коллегия соглашается с позицией суда первой инстанции, исходя из следующего.

Изменения, внесенные в законодательство о недрах, в частности Федеральным законом от 30.04.2021 N 123-ФЗ, не отменяют легитимность лицензии на право пользования недрами СИМ 51726 ТЭ, поскольку она выдана обществу на законных основаниях в соответствии с Законом о недрах в редакции, действовавшей в момент принятия решения о выдаче лицензии.

В свою очередь Закон о недрах, (как в редакции, действовавшей в момент выдачи лицензии, вынесения спорного решения, так и действующая редакция на момент рассмотрения спора судом) устанавливает, что права и обязанности пользователей недр возникают с даты государственной регистрации лицензий на право пользования недрами (часть 7 статьи 9 Закона о недрах).

В части 1 статьи 20 Закона о недрах изложены случаи, когда право пользования недрами прекращается, в том числе, по истечении установленного в лицензии срока ее действия (пункт 1).

Лицензия выдана сроком до 21 февраля 2022 года.

В соответствии с пунктом 1 статьи 54 Конституции Российской Федерации - закон, устанавливающий или отягчающий ответственность, обратной силы не имеет, в соответствии с пунктом 2 - никто не может нести ответственность за деяние, которое в момент его совершения не признавалось правонарушением.

В соответствии со статьей 4 Гражданского кодекса Российской Федерации - акты гражданского законодательства не имеют обратной силы и применяются к отношениям, возникшим после введения их в действие. Действие закона распространяется на отношения, возникшие до введения его в действие, только в случаях, когда это прямо предусмотрено законом. По отношениям, возникшим до введения в действие акта гражданского законодательства, он применяется к правам и обязанностям, возникшим после введения его в действие.

В рассматриваемом случае изменение, внесенное в статью 10 Закона о недрах, устанавливающее предельные сроки для подачи заявки позволили Министерству применить вновь введенные законодательные требования в сфере недропользования к длящимся правоотношениям в рамках лицензии, выданной до внесения таких нормативных изменений, что привело к отсутствию фактической возможности общества осуществить корректировку проекта, которая являлась необходимым документом для подачи повторной заявки от 21.01.2022 N 21/01, и на необходимость которой было прямо указано компетентным государственным органом. При этом указанная корректировка, обосновывающая увеличение сроков добычи 29.12.2021 была согласована Территориальной комиссией по разработке месторождений полезных ископаемых Минприроды протоколом N 41-2021.

В соответствии с пунктом 22.3 Административного регламента (действовавшим на момент вынесения оспариваемых решений) определены документы, которые недропользователь предоставляет одновременно с заявкой среди которых - справка налоговых органов о наличии (об отсутствии) задолженности по платежам за пользование участками недр, полученная не более чем за один месяц до подачи заявки.

Суд апелляционной инстанции также отмечает, что отказ во внесении изменений в лицензию был обусловлен только лишь обстоятельствами времени подачи обращения с заявкой на продление лицензии, а не наличием нарушений условий лицензии со стороны ООО "Петровское" как недропользователя.

Фактически в рассматриваемой ситуации возможность общества повторной подачи заявки ограничилась вследствие внесенных изменений в статью 10 Закона о недрах, так и требованиями не приведенного в соответствии с указанными изменения законодательства о недрах Административного регламента. При этом, следует исходить из сложившейся тенденции, что законодатель Российской Федерации, осуществляя в рамках представленной ему дискреции нормативно-правовое регулирование отношений также основывается на принципе пропорциональности применяемых мер, изменений с учетом баланса публичных и частных интересов, в частности в сфере недропользования.

Поводя итог, с учетом установленных обстоятельств спора, судебная коллегия учитывает, что совокупные действия общества по инициированию процедуры продления срока действия лицензии фактически начались 13.08.2021, с момента подачи первоначальной заявки, осуществлялись в строгом соответствии с требованиями Административного регламента, то есть направленность воли недропользователя на продление срока действия лицензии для уполномоченного органа была очевидна, а примененный уполномоченным органом формальный подход к рассмотрению заявки от 21.01.2022 N 21/01 и последующий отказ в приеме заявочных материалов от 28.01.2022 N 1614/1 оказывает блокирующий эффект для реализации предусмотренного законодательством права на продления срока действия лицензии, и не соотносится с требованиями баланса публичных и частных интересов в сфере недропользования, поддержания доверия во взаимоотношениях хозяйствующих субъектов с государством, создания комфортных правовых условий экономической деятельности в данной сфере, соответственно, нарушает права и законные интересы пользователя недрами.

Соответственно, приказ Министерства экологии и природных ресурсов Республики Крым N 253 от 28.03.2022 о прекращении права пользования недрами, принятый после незаконного отказа в приеме заявочных материалов оформленного письмом от 28.01.2022 N 1614/1 также является незаконным и подлежащим отмене.

В силу пункта 3 части 5 статьи 201 АПК РФ в резолютивной части решения о признании незаконным действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должно содержаться в числе прочего указание на обязанность соответствующих органов совершить определенные действия, принять решения или иным способом устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя в установленный судом срок.

По смыслу этой нормы, указание на обязанность органа, осуществляющего публичные полномочия, предпринять действия или принять решение, направленные на восстановление нарушенного права заявителя, является необходимым атрибутом судебного акта по рассматриваемой категории споров, и осуществляется судом независимо от наличия или отсутствия соответствующего требования заявителя. При выборе способа восстановления нарушенного права заявителя суд не связан позицией заявителя по этому вопросу и исходит из конкретных обстоятельств дела.

Исходя из разъяснений, приведенных в пункте 26 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28.06.2022 N 21 "О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" на такой случай разъяснено, что если в соответствии с законом за наделенными публичными полномочиями органом или лицом сохраняется возможность принять то или иное решение по существу вопроса, затрагивающего права, свободы, законные интересы административного истца (заявителя), суд вправе ограничиться возложением на него обязанности повторно рассмотреть поставленный гражданином, организацией вопрос. При таком рассмотрении наделенные публичными полномочиями орган или лицо обязаны учитывать правовую позицию и обстоятельства, установленные судом в результате рассмотрения дела (статья 16 АПК РФ).

Таким образом, судебные акты не могут подменять собой решения административных органов по вопросам, отнесенным к их компетенции. Тем более это справедливо в случаях, когда на эти органы законом прямо возложена обязанность принятия соответствующих решений, поскольку это будет противоречить принципу разделения полномочий исполнительной и судебной власти.

Признавая решение, действия (бездействие) незаконным суд вправе обязать орган, принявший его, устранить допущенные нарушения, не ограничивая при этом прав и обязанностей компетентного органа, в том числе по проверке представленных документов и установлении (оценке) юридически значимых обстоятельств (Определение Верховного Суда Российской Федерации от 28.12.2017 N 310-КГ17-19983. Данный подход избран и Верховным Судом Российской Федерации в Определении от 26.11.2019 N 303-ЭС19-22185).

Так как не соответствующим закону приказом заинтересованного лица ограничиваются права заявителя в части продления срока действия лицензии с учетом положений п. 3 ч. 5 ст. 201 АПК РФ, судебная коллегия с учетом избранного судом первой инстанции способа восстановления нарушенного права в виде возложения на Минприроды обязанности повторно рассмотреть заявку общества от 21.01.2022 г. N 21/01, признает избранный способ обеспечивающим гарантии прав и законных интересов субъекта недропользования, при этом не противоречащим целям создания Минприроды Республики Крым как уполномоченного органа субъекта Российской Федерации в понимании Закона о недрах, таким как осуществление надлежащей охраны публичных интересов, предполагающих недопустимость создания предпосылок для осуществления недропользования в обход предусмотренного федеральным законодательством порядка получения разрешения на такую деятельность.

Избранный судом первой инстанции способ восстановления нарушенного права соответствует характеру выявленных в ходе судебного контроля нарушений, отвечает целям восстановления нарушенного права заявителя и не выходит за пределы, необходимые для его применения, является соразмерным и адекватным способом, направленным на реальное восстановление прав с учетом дискреции суда в рассматриваемом случае.

Подводя итог, судебная коллегия заключает, что в целом доводы заявителя апелляционной жалобы отражают субъективную оценку обстоятельств настоящего дела, входящих в предмет доказывания, и не свидетельствуют о неправильном применении судом первой инстанции норм процессуального и материального права либо о наличии выводов, не соответствующих обстоятельствам дела.

Несогласие заявителя с результатами оценки исследованных судом первой инстанции доказательств и установленных обстоятельств не является основанием для отмены или изменения состоявшегося судебного акта.

Обжалуемый судебный акт соответствует нормам материального права, а содержащиеся в нем выводы - установленным по делу фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, в связи с чем - подлежит оставлению в силе, в удовлетворении апелляционной жалобы надлежит отказать.

Нарушений норм процессуального права, влекущих по правилам части 4 статьи 270 АПК РФ безусловную отмену судебного акта, судом апелляционной инстанцией не выявлено.

Вопрос о распределении судебных расходов по апелляционной жалобе не рассматривался, поскольку заявитель апелляционной жалобы освобожден от ее уплаты ( пункт 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации).

Руководствуясь статьями 266, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Двадцать первый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Республики Крым от 05 октября 2022 года по делу N А83-8553/2022 оставить без изменения, апелляционную жалобу Министерства экологии и природных ресурсов Республики Крым - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Центрального округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия в порядке, установленном статьей 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

В.Е. Кравченко

Судьи

А.В. Привалова О.Г. Градова