Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 27 февраля 2023 г. N 13АП-2391/23 по делу N А56-68850/2022

г. Санкт-Петербург

27 февраля 2023 г.

Дело N А56-68850/2022

Резолютивная часть постановления объявлена 21 февраля 2023 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 27 февраля 2023 года.

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

в составе:

председательствующего Горбачевой О.В.

судей Будылевой М.В., Загараевой Л.П.

при ведении протокола судебного заседания: И.С.Хариной

при участии:

от истца (заявителя): Черный Я.Р. по доверенности от 30.06.2022

от ответчика (должника): Рябова Л.В. по доверенности от 09.01.2023, Жаренкова Е.О. по доверенности от 20.02.2023

от 3-го лица: Не явился, извещен

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 13АП-2391/2023) ГБУ ЗДРАВООХРАНЕНИЯ ЛО "ВЫБОРГСКАЯ ДЕТСКАЯ ГОРОДСКАЯ БОЛЬНИЦА" на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 09.12.2022 по делу N А56-68850/2022 (судья Ресовская Т. М.), принятое

по заявлению ГБУ ЗДРАВООХРАНЕНИЯ ЛО "ВЫБОРГСКАЯ ДЕТСКАЯ ГОРОДСКАЯ

БОЛЬНИЦА"

к ТЕРРИТОРИАЛЬНОМУ ФОНДУ ОМС ЛЕНИНГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ

3-е лицо: КОМИТЕТ ЗДРАВООХРАНЕНИЯ ЛЕНИНГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ

о признании недействительным акта комплексной проверки от 08.04.2022 ТФОМС

ЛО,

УСТАНОВИЛ:

Государственное бюджетное учреждение здравоохранения Ленинградской области "Выборгская детская городская больница" (далее - больница, учреждение) обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением к Территориальному фонду обязательного медицинского страхования Ленинградской области (далее - Фонд) о признании недействительным акта комплексной проверки от 08.04.2022 ТФОМС ЛО.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечен Комитет здравоохранения Ленинградской области.

Решением суда первой инстанции от 09.12.2022 в удовлетворении заявленных Учреждением требований отказано.

В апелляционной жалобе Учреждение, ссылается на неправильное применение судом норм материального права и не соответствие выводов суда фактическим обстоятельствам дела, просит решение суда отменить, принять по делу новый судебный акт. По мнению подателя жалобы, выводы суда первой инстанции о целевом использовании средств ОМС в сумме 3 595 439,00 руб., на закупку туберкулина и диаскинтеста, опровергаются материалами дела, поскольку спорный лекарственный препарат применяется в целях оказания медицинской помощи по поводу иных заболеваний и состояний, включенных в базовую программу обязательного медицинского страхования (группы которых поименованы в Разделах III ТПГГ ЛО указанного периода), в связи с чем осуществляется за счет средств ОМС. Кроме того, штрафная санкция за нецелевое расходование средств обязательного медицинского страхования, предусмотренная пунктом 9 статьи 39 Закона No 326-ФЗ, не отвечает принципам справедливости, соразмерности и пропорциональности государственного принуждения характеру совершенного правонарушения.

В судебном заседании представитель Учреждения доводы жалобы поддержал, настаивал на ее удовлетворении.

Представитель Фонда с жалобой не согласился по основаниям, изложенным в отзыве, просил решение суда первой инстанции оставить без изменения.

Комитет здравоохранения Ленинградской области, уведомленный о времени и месте рассмотрения жалобы надлежащим образом, своих представителей в судебное заседание не направил, что в силу ст. 156 АПК РФ не является процессуальным препятствием для рассмотрения жалобы по существу.

Законность и обоснованность решения суда первой инстанции проверены в апелляционном порядке.

Как следует из материалов дела, на основании приказа ТФОМС ЛО от 04.03.2022 N 113а межрайонным Выборгским филиалом ТФОМС ЛО в государственном бюджетном учреждении здравоохранения Ленинградской области "Выборгская детская городская больница" проведена плановая комплексная проверка использования средств сферы обязательного медицинского страхования в соответствии с Программой проверки (приложение N1 к приказу ТФОМС ЛО N 113а от 04.03.2022) за период с 01.02.2020 по 31.12.2021 в форме документарной (камеральной) проверки в срок с 14.03.2022 по 08.04.2022.

В ходе проверки Фондом установлено, что больницей в проверяемый период за счет средств обязательного медицинского страхования закуплены и оплачены средства для туберкулинодиагностики (Аллерген туберкулезный очищенный в стандартном разведении и Диаскинтест, раствор для внутрикожного введения) общей стоимостью 3 595 439,00 руб.

Указанное обстоятельство квалифицировано как нарушение, а именно нецелевое использование средств ОМС в сумме 3 595 439,00 руб.

В акте проверки от 08.04.2022 Учреждению предложено возвратить в бюджет Территориального фонда обязательного медицинского страхования Ленинградской области средства сферы ОМС, использованные не по целевому назначению, в сумме 3 595 439,00 руб., а также уплатить в бюджет Территориального фонда обязательного медицинского страхования Ленинградской области штраф за использование средств сферы ОМС не по целевому назначению в сумме 359 543,90 рублей.

Не согласившись с результатами проверки, отраженными в акте, Учреждение оспорило их в судебном порядке.

Суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении заявленных Учреждением требований, указал на доказанность факта не целевого расходования средств ОМС в сумме 3 595 439,00 руб., использованных на закупку туберкулина и диаскинтеста.

Апелляционный суд, изучив материалы дела, оценив доводы жалобы, полагает, что решение суда первой инстанции подлежит изменению последующим основаниям.

На основании части 2 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

В силу части 3 статьи 201 названного Кодекса в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Нецелевым использованием бюджетных средств пункт 1 статьи 306.4 БК РФ признает направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплату денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств.

В соответствии с частью 5 статьи 26 Закона N 326-ФЗ расходование средств бюджетов территориальных фондов на не предусмотренные в законе цели не допускается.

Частью 9 статьи 39 Закона N 326-ФЗ определено, что за использование не по целевому назначению медицинской организацией средств, перечисленных ей по договору на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию, медицинская организация уплачивает в бюджет территориального фонда штраф в размере 10 процентов от суммы нецелевого использования средств и пени в размере одной трехсотой ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации, действующей на день предъявления санкций, от суммы нецелевого использования указанных средств за каждый день просрочки.

Средства, использованные не по целевому назначению, медицинская организация возвращает в бюджет территориального фонда в течение 10-ти рабочих дней со дня предъявления территориальным фондом соответствующего требования.

Пункт 1 части 1 статьи 20 Закона N 326-ФЗ наделяет медицинские организации правом на получение средств за оказанную медицинскую помощь на основании заключенных договоров на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию в соответствии с установленными тарифами на оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию и в иных случаях, предусмотренных названным Федеральным законом.

Вместе с тем, пунктом 5 части 2 статьи 20 указанного Закона установлена обязанность медицинских организаций использовать средства обязательного медицинского страхования, полученные за оказанную медицинскую помощь, в соответствии с программами обязательного медицинского страхования.

В статье 38 БК РФ закреплен принцип адресности и целевого характера бюджетных средств, который означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.

В силу пункта 1 статьи 147 БК РФ расходы бюджетов государственных внебюджетных фондов осуществляются исключительно на цели, определенные законодательством Российской Федерации, включая законодательство о конкретных видах обязательного социального страхования (пенсионного, социального, медицинского), в соответствии с бюджетами указанных фондов, утвержденными федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.

Конституционный Суд Российской Федерации в Определении от 24.10.2013 N 1648-О указал, что установление ответственности медицинских организаций за использование не по целевому назначению средств, перечисленных по договору на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию (часть 9 статьи 39 Закона об обязательном медицинском страховании), не может рассматриваться как необоснованное ограничение прав медицинских организаций.

Федеральный законодатель, учитывая особое публичное предназначение средств обязательного медицинского страхования, установил специальную ответственность за нецелевое расходование указанных средств, определил уполномоченную организацию, контролирующую их целевое использование, а также установил размер ответственности для медицинских организаций, нарушающих предусмотренный порядок расходования соответствующих средств. Такая ответственность, в силу отсутствия специальных законодательных оговорок, применяется в равной мере ко всем медицинским организациям, виновным в нецелевом расходовании средств обязательного медицинского страхования. При этом размер штрафа зависит от размера средств, израсходованных нецелевым образом.

Согласно положениям пункта 12 части 7 статьи 34 Закона N 326-ФЗ, подпункта 8.12 пункта 8 раздела 3 Типового положения о территориальном фонде обязательного медицинского страхования, утвержденного приказом Министерства здравоохранения и социального развития России от 21.01.2011 N 15н, приказу Федерального фонда обязательного медицинского страхования от 16.04.2012 N 73 "Об утверждении положений о контроле за деятельностью страховых медицинских организаций и медицинских организаций в сфере обязательного медицинского страхования территориальными фондами обязательного медицинского страхования" (далее - положение N 73) Фонд полномочен осуществлять контроль за использованием средств обязательного медицинского страхования медицинскими организациями, в том числе на предмет проверки направления использования средств, полученных медицинскими организациями на финансовое обеспечение территориальной программы обязательного медицинского страхования и использование целевых средств, полученных в проверяемом периоде.

В рассматриваемом случае в ходе проверки Фондом установлено и повреждается материалами дела, что учреждение в проверяемом периоде на основании контрактов произвело оплату за лекарственные препараты (Аллерген туберкулезный очищенный в стандартном разведении и Диаскинтест, раствор для внутрикожного введения) в общей сумме 3 595 439,00 руб. из средств обязательного медицинского страхования.

ГБУЗ ЛО "ВДГБ" включено в перечень медицинских организаций, участвующих в реализации Территориальной программы государственных гарантий (ТПГГ ЛО), в том числе Территориальной программы обязательного медицинского страхования (ТП ОМС ЛО) Ленинградской области и является субъектом исполнения государственных гарантий населению ЛО по охране здоровья в рамках Федерального закона от 21.11.2011 N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан Российской Федерации" (ФЗ-323) Федерального закона от 29.11.2010 N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" (ФЗ-326).

Согласно Разделам V ТПГГ ЛО на 2020 и 2021 гг.: "...За счет средств обязательного медицинского страхования в рамках базовой программы обязательного медицинского страхования: оказываются первичная медико-санитарная помощь, включая профилактическую помощь, скорая медицинская помощь (за исключением санитарно-авиационной эвакуации), специализированная медицинская помощь, в том числе высокотехнологичная медицинская помощь, включенная в раздел I перечня видов высокотехнологичной медицинской помощи, за исключением заболеваний, передаваемых половым путем, вызванных вирусом иммунодефицита человека, синдрома приобретенного иммунодефицита, туберкулеза, психических расстройств и расстройств поведения; осуществляется финансовое обеспечение профилактических мероприятий, включая профилактические медицинские осмотры граждан и их отдельных категорий, указанных в разделе III Программы, в том числе в рамках диспансеризации, диспансеризацию, диспансерное наблюдение (при заболеваниях и состояниях, указанных в разделе III Программы, за исключением заболеваний, передаваемых половым путем, вызванных вирусом иммунодефицита человека, синдрома приобретенного иммунодефицита, туберкулеза, психических расстройств и расстройств поведения), а также мероприятий по медицинской реабилитации, осуществляемой в медицинских организациях амбулаторно, стационарно и в условиях дневного стационара, аудиологическому скринингу, применению вспомогательных репродуктивных технологий (экстракорпорального оплодотворения), включая обеспечение лекарственными препаратами в соответствии с законодательством Российской Федерации".

Таким образом, расходы на приобретение диаскинтеста и туберкулина за счет средств обязательного медицинского страхования могут осуществляться только при условии включения их в территориальную программу обязательного медицинского страхования в соответствии с действующим законодательством.

Аллерген туберкулезный относится к диагностическим препаратам и применяется для раннего выявления туберкулеза у детей в рамках противоэпидемических мероприятий и с целью мониторинга активности туберкулезной инфекции.

Финансовое обеспечение медицинской помощи при заболеваниях, не включенных в базовую программу обязательного медицинского страхования (в том числе туберкулез) отнесено к компетенции субъекта РФ и осуществляется за счет ассигнований областного бюджета.

С учетом данного обстоятельства, вывод суда о том, что приобретение диаскинтеста и туберкулина, используемого в ходе обследования детского населения на туберкулез, осуществляется за счет иных источников финансирования, но не за счет средств обязательного медицинского страхования, признается судом апелляционной инстанции правомерным.

Доводы подателя жалобы о том, что спорный лекарственный препарат применяется в целях оказания медицинской помощи по поводу иных заболеваний и состояний, включенных в базовую программу обязательного медицинского страхования (группы которых поименованы в Разделах III ТПГГ ЛО указанного периода), в связи с чем, подлежит оплате за счет средств ОМС, отклоняется апелляционным судом, поскольку виды медицинской помощи, оказываемые за счет средств обязательного медицинского страхования, определены территориальными программами государственных гарантий бесплатного оказания медицинской помощи Российской Федерации и Ленинградской области и расширительному толкованию не подлежат.

Тот факт, что средства для туберкулинодиагностики используются также для проведения диагностики туберкулеза в случаях заболеваний связанных с болезнями крови, кроветворных органов, болезней костно-мышечной системы и соединительной ткани, отдельным нарушениям, вовлекающим иммунные механизмы, не изменяет направленность препаратов (аллерген туберкулезный очищенный и Диаскинтест) исключительно на диагностику туберкулеза, которая осуществляется за счет средств субъекта РФ. Указанные препараты непосредственно не используются для лечения или диагностики заболеваний и состояний, включенных в базовую программу обязательного медицинского страхования (группы которых поименованы в Разделах III ТПГГ ЛО указанного периода).

Апелляционный суд также отклоняет довод больницы о том, что Фондом признан факт целевого использования средств ОМС на приобретение спорных препаратов в размере 12 477,32 рубля.

Как следует из материалов дела Фондом, при рассмотрении дела в суде первой инстанции представлен расчет, в соответствии с которым за период с 01.02.2020 по 31.12.2021 больницей проведены 118 очаговых проб у пациентов с основными заболеваниями, включенными в Разделах III ТПГГ ЛО, определена стоимость использованных препаратов в размере 12 477,32 рубля. При этом, Фонд не признавал требования больницы в указанной части. Расчет представлен исключительно для опровержения позиции больницы о необходимости приобретения препаратов в больших количествах (3 595 439 рублей), что прямо отражено в дополнении к отзыву на заявление от 25.08.2022 (л.д. 123 т. 1).

Учитывая изложенное выводы суда первой инстанции о правомерности выводов проверяющих о наличии в действиях Заявителя не целевого расходования средств ОМС в сумме 3 595 439,00 руб., на закупку туберкулина и диаскинтеста, соответствует имеющимся в материалах дела доказательствам и основан на правильном применении норм материального права.

Вместе с тем, из материалов дела следует, что при рассмотрении спора в суде первой инстанции Учреждением было заявлено ходатайство о снижении размера штрафа с учетом принципов справедливости, соразмерности и пропорциональности государственного принуждения характеру совершенного правонарушения.

Между тем, из содержания обжалуемого решения суда первой инстанции не усматривается, что судом первой инстанции рассмотрено указанное ходатайство, и по нему принято какое либо процессуальное решение.

По смыслу статьи 55 Конституции Российской Федерации введение ответственности за правонарушение и установление конкретной санкции, ограничивающей конституционное право, должно отвечать требованиям справедливости, быть соразмерным конституционно закрепленным целям и охраняемым законом интересам, а также характеру совершенного деяния. При назначении наказания необходимо учитывать степень вины правонарушителя, размер причиненного вреда, имущественное положение и иные существенные обстоятельства.

В соответствии с правовой позицией, изложенной в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 24.06.2009 N 11-П, в силу статей 17 (часть 3) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации исходящее из принципа справедливости конституционное требование соразмерности установления правовой ответственности предполагает в качестве общего правила ее дифференциацию в зависимости от тяжести содеянного, размера и характера причиненного ущерба, степени вины правонарушителя и иных существенных обстоятельств, обусловливающих индивидуализацию при применении взыскания, в связи с чем юридические санкции должны соответствовать принципу юридического равенства, быть соразмерными конституционно защищаемым целям и ценностям, а также дифференцироваться в зависимости от тяжести содеянного, размера и характера причиненного ущерба, степени вины правонарушителя и иных существенных обстоятельств, обусловливающих индивидуализацию ответственности.

Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 19.01.2016 N 2-П подпункт "а" пункта 22 и пункт 24 статьи 5 Федерального закона от 28.06.2014 N 188-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам обязательного социального страхования", как исключившие возможность при применении установленной законом ответственности индивидуализировать наказание за нарушение установленных требований с учетом смягчающих ответственность обстоятельств и тем самым приводящие к нарушению прав плательщиков страховых взносов, признаны не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 1 (часть 1), 2, 8 (часть 2), 19 (части 1 и 2), 34 (часть 1), 35 (части 1 - 3) и 55 (части 2 и 3).

Аналогичные правовые позиции изложены, в частности, в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 14.02.2012 N 14379/11, а также в определении Верховного Суда Российской Федерации от 17.08.2015 N 304-КГ15-8954.

Любая мера публичной ответственности, в том числе штрафная санкция за нецелевое расходование средств ОМС, предусмотренная пунктом 9 статьи 39 Закона N 326-ФЗ, должна отвечать принципам справедливости, соразмерности, пропорциональности государственного принуждения характеру совершенного правонарушения.

Штраф как мера обеспечения обязательств носит компенсационный характер, подлежит определению с учетом степени вины правонарушителя и иных существенных обстоятельств с целью установления баланса между применяемой мерой ответственности и оценкой действительного размера ущерба, причиненного выявленными нарушениями. В противном случае наказание может превратиться из меры воздействия в инструмент подавления экономической самостоятельности и инициативы, что в силу части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации недопустимо.

Учитывая изложенное, суд апелляционной инстанции, принимая во внимание, что территориальными программами ОМС Ленинградской области финансирование за счет средств ОМС мероприятий профилактики, диагностики, лечения туберкулеза не предусмотрено; отсутствовало финансирование на указанные цели и из бюджета Ленинградской области; при этом Туберкулинодиагностика является обязательным диагностическим мероприятием при проведении профилактического осмотра несовершеннолетних; раннее выявление туберкулёза у детей и подростков является одним из важных разделов комплексного плана как борьбы с туберкулёзом, так и ранней диагностики туберкулеза, сопутствующего основному заболеванию; учитывая статус учреждения, социально значимый вид деятельности, обстоятельства дела и закупки лекарственных препаратов, степень вины учреждения, учитывая правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенные в Постановлении от 24.06.2009 No 11-П, определении от 21.12.2000 No 263-0, Постановлении от 15.07.1999 No 11-П, Постановлении от 25.02.2014 No 4-П, полагает, что размер штрафа подлежит снижению до суммы 3 595,43 рубля.

Апелляционный суд полагает, что указанный размер штрафа соответствует характеру и тяжести допущенных медицинской организацией нарушений, а также степени вины учреждения и ущербу, причиненному в результате этих нарушений.

При таких обстоятельствах решение суда первой инстанции подлежит изменению, а требования Учреждения - частичному удовлетворению.

Руководствуясь статьями 269 - 272 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 09.12.2022 по делу N А56-68850/2022 изменить, изложив резолютивную часть решения в следующей редакции.

Признать недействительным акт комплексной проверки по использованию средств сферы ОМС в государственном бюджетном учреждении здравоохранения Ленинградской области "Выборгская детская городская больница" Территориального фонда обязательного медицинского страхования по Ленинградской области от 08.04.2022 в требования об уплате штрафа в размере 355 948,47 рублей.

В остальной части в удовлетворении заявленных требований отказать.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

О.В. Горбачева

Судьи

М.В. Будылева Л.П. Загараева