Постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 22 марта 2023 г. N 16АП-3833/21 по делу N А15-3666/2021

г. Ессентуки

22 марта 2023 г.

Дело N А15-3666/2021

Резолютивная часть постановления объявлена 15 марта 2023 года.

Полный текст постановления изготовлен 22 марта 2023 года.

Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего Егорченко И.Н., судей Жукова Е.В., Цигельникова И.А., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Вилинской Е.В., рассмотрев в открытом судебном заседании с использованием системы видеоконференц-связи апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Дагестан на решение Арбитражного суда Республики Дагестан от 23.12.2022 по делу N А15-3666/2021, принятое по заявлению комитета по государственным закупкам Республики Дагестан (ИНН 0572005870, ОГРН 1130572002032), общества с ограниченной ответственностью "Компания Авилон" (ИНН 0511002826, ОГРН 1020500941570) к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Республике Дагестан (ИНН 0562044239, ОГРН 1020502629795) о признании недействительным решений антимонопольного органа, при участии в судебном заседании представителя общества с ограниченной ответственностью "Компания Авилон" (доверенность 01.01.2023), представителя комитета по государственным закупкам Республики Дагестан Кусиева М.Б. (доверенность от 09.01.2023), представителя Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Дагестан Рагимова М.А. (доверенность от 26.12.2022), в отсутствие представителей иных лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания,

УСТАНОВИЛ:

комитет по государственным закупкам Республики Дагестан (далее - комитет) обратился в Арбитражный суд Республике Дагестан с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы России по Республике Дагестан (далее - УФАС по РД, управление) о признании недействительными приказа УФАС России по РД, от 18.05.2019 N 42 о возбуждении дела N 005/01/17-1128/2021 в отношении комитета по признакам нарушения пункта 3 части 1 статьи 17 Федерального закона "О защите конкуренции", определения о назначении дела N 005/01/17-1128/2021 о нарушении антимонопольного законодательства к рассмотрению. Делу присвоен N А15-2492/2021.

Общество с ограниченной ответственностью "Компания Авилон" (далее - ООО "Компания Авилон", общество) обратилось в Арбитражный суд Республики Дагестан с заявлением о признании незаконными и отмене решения от 13.07.2021 и предписания управления от 08.07.2021 по делу N 005/01/17-1128/2021. Делу присвоен N А15-3648/2021.

Комитет обратился в Арбитражный суд Республики Дагестан с заявлением о признании недействительными решения антимонопольного органа от 13.07.2021 по делу N 005/01/17-1128/2021 и предписания от 08.07.2021 по делу N 005/01/17-1128/2021. Делу присвоен N А15-3666/2021.

Суд первой инстанции, руководствуясь положениями статьи 130 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, объединил в одно производство дела N А15-2492/2021 и N А15-3648/2021, присвоив делу номер N А15-3666/2021.

К участию в деле, в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено открытое акционерное общество "Махачкалаводоканал" (далее - ОАО "Махачкалаводоканал") и муниципальное казенное учреждение "Управление коммунального хозяйства г. Хасавюрт" (далее - МКУ "УКХ г. Хасавюрт").

Комитет в суде первой инстанции в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации уточнил требования, просил суд признать недействительным решение УФАС России по РД от 13.07.2021 по делу N 005/01/17-1128/2021, в остальной части просил принять отказ от заявленных требований.

Общество также в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации уточнило требования, просило признать пункты 1 и 3 решения управления от 08.07.2021 N 005/01/17-1128 незаконными, заявило отказ от требований в остальной части.

Решением от 23.12.2022 суда приняты отказы комитета и общества от части заявленных требований, производство по ним прекращено. Признано недействительным решение УФАС России по РД от 13.07.2021, как не соответствующее требованиям Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 44-ФЗ).

Не согласившись с принятым судебным актом, управлением подана апелляционная жалоба, в которой просит решение суда отменить и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении требований. Заявитель жалобы считает, что выводы суда первой инстанции не соответствуют фактическим обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам, а также, что судом первой инстанции неверно применены нормы материального права.

От общества поступил отзыв на апелляционную жалобу, в котором просит решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В судебном заседании представитель управления поддержал доводы апелляционной жалобы, просил решение суда первой инстанции отменить, апелляционную жалобу - удовлетворить.

Представители комитета и ООО "Компания Авилон" полагали, что решение суда первой инстанции вынесено с соблюдением норм действующего законодательства.

Иные участвующие в деле лица, извещенные надлежащим образом о времени и месте судебного разбирательства, своих представителей для участия в судебном заседании не направили, в связи с чем, на основании статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судебное заседание проведено в их отсутствие.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, отзыва, заслушав представителей лиц, участвующих в деле, и проверив законность обжалуемого судебного акта в порядке, установленном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный апелляционный суд пришел к выводу, что решение Арбитражного суда Республики Дагестан от 23.12.2022 по делу N А15-3666/2021 подлежит оставлению без изменения, исходя из следующего.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, МКУ "УКХ г. Хасавюрт" утвердило конкурсную документацию на право заключения государственного контракта на выполнение работ по реконструкции внутригородских сетей водоснабжения г. Хасавюрт Республики Дагестан.

04.03.2021 комитетом размещено извещение о проведении открытого конкурса в электронной форме на проведение реконструкции внутригородских сетей водоснабжения г. Хасавюрт (N 0103200008421000311). Начальная (максимальная) цена контракта - 414512500 руб.

Из протокола подведения итогов открытого конкурса на строительство от 08.04.2021 0103200008421000311 следует, что поданы заявки 2-мя участниками конкурса: N 1 ООО "Компания Авилон" и N 2 ООО "Дорсервис-09".

На основании результатов оценки заявок на участие в открытом конкурсе на строительство N 0103200008421000311, содержащихся в протоколе рассмотрения первых частей заявок на участие в открытом конкурсе и протоколе рассмотрения вторых частей заявок на участие в открытом конкурсе, а также в протоколе подачи окончательных предложений конкурсная комиссия в соответствии с частью 11 статьи 54.7 Закона N 44-ФЗ приняла решения о соответствии участников закупки ООО "Компания Авилон" и ООО "Дорсервис-09" требованиям и по результатам рассмотрения вторых частей заявок о соответствии требованиям.

Из вышеназванного протокола подведения итогов также следует, что конкурсная комиссия осуществила оценку поданных заявок на участие в открытом конкурсе на строительство в соответствии с установленным в конкурсной документации порядком оценки заявок на участие в открытом конкурсе на строительство 0103200008421000311 и приняла решение присвоить порядковые номера заявкам, поданным на участие в таком конкурсе:

N 1 (ИНН заявки N 1) ООО "Компания Авилон", предложение 3 979 320 009, 60 руб., снижение 4%;

N 2 (ИНН заявки N 2) ООО "Дорсервис -09", предложение 394 000 000,00 руб., снижение - 4,94%.

Конкурсная комиссия приняла решение признать победителем открытого конкурса участника, который предложил лучшие условия исполнения контракта на основе критериев, указанных в конкурсной документации, и заявке на участие в открытом конкурсе, которой присвоен первый номер ООО "Компания Авилон".

Приказом от 18.05.2021 N 42 управление возбудило дело N 005/01/17-1128/021 в отношении комитета по признакам нарушения пункта 3 части 1 статьи 17 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N135-ФЗ).

Управление по результатам рассмотрения антимонопольного дела N 005/01/17-1128/2021 приняло решение от 13.07.2021 (резолютивная часть объявлена 08.07.2021), состоящее из трех пунктов со следующим содержанием:

1. признать уполномоченный орган комитет, нарушившим пункт 3 части 1 статьи 17 Закона N 135-ФЗ;

2. выдать комитету предписание по устранению нарушения пункта 3 части 1 статьи 17 Закона N 135-ФЗ;

3. обратиться в Арбитражный суд Республики Дагестан с иском о расторжении контракта, заключенного по результатам проведения конкурса с ООО "Компания Авилон".

На основании указанного решения управление выдало комитету предписание от 08.07.2021 по делу N 005/01/17-118/2021 об устранении нарушения антимонопольного законодательства.

Не согласившись с решением от 13.07.2021 и предписанием от 08.07.2021 по делу N 005/01/17-1128/2021, комитет обратился с заявлением о признании недействительным решение УФАС России по РД от 13.07.2021 по делу N 005/01/17-1128/2021 (уточненные требования).

Общество также полагая, что решение УФАС России по РД от 13.07.2021 по делу N 005/01/17-1128/2021 нарушают права ООО "Компания Авилон", просило признать пункты 1 и 3 решения управления от 08.07.2021 N 005/01/17-1128 незаконными (уточненные требования).

Разрешая спор, суд первой инстанции правомерно исходил из следующего.

Согласно положениям части 1 статьи 198, части 4 статьи 200, части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для удовлетворения требований о признании недействительными решений органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, необходима совокупность двух условий: несоответствие закону или иному нормативному правовому акту оспариваемого ненормативного правового акта, решения и действия (бездействия) и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с положениями части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации одним из обстоятельств, подлежащих установлению при рассмотрении дел о признании недействительным ненормативных правовых актов, является наличие полномочий органа, осуществляющего публичные полномочия, на рассмотрение соответствующего вопроса и принятия решения по нему.

Отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок, регулируются Законом о контрактной системе.

В соответствии с пунктом 1 части 15 статьи 99 Закона N 44-ФЗ обращение участника закупки с жалобой на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного учреждения, комиссии по осуществлению закупок, ее членов может являться основанием для проведения внеплановой проверки. Рассмотрение такой жалобы осуществляется в порядке, установленном главой 6 названного Федерального закона. В случае, если внеплановая проверка проводится на основании жалобы участника закупки, по результатам проведения указанной проверки и рассмотрения такой жалобы принимается единое решение.

Порядок рассмотрения контрольным органом в сфере закупок жалоб установлен статьей 106 Закона N 44-ФЗ, в силу части 6 которой рассмотрение жалобы не осуществляется в отношении результатов оценки заявок на участие в конкурсе, в запросе предложений, окончательных предложений в соответствии с указанными в пунктах 3 и 4 части 1 статьи 32 названного Закона критериями оценки этих заявок, окончательных предложений. Критериями, установленными пунктами 3 и 4 части 1 статьи 32 Закона N 44-ФЗ, являются качественные, функциональные и экологические характеристики объекта закупки, а также квалификация участников закупки, в том числе наличие у них финансовых ресурсов, на праве собственности или ином законном основании оборудования и других материальных ресурсов, опыта работы, связанного с предметом контракта, и деловой репутации, специалистов и иных работников определенного уровня квалификации.

Согласно части 12 статьи 99 Закона N 44-ФЗ при проведении плановых и внеплановых проверок не подлежат контролю результаты оценки заявок участников закупок в соответствии с критериями, установленными пунктами 3 и 4 части 1 статьи 32 данного Федерального закона. Такие результаты могут быть обжалованы участниками закупок в судебном порядке.

Процедура рассмотрения антимонопольным органом жалоб на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, комиссии по осуществлению закупок, ее членов определена Приказом Федеральной антимонопольной службы России от 19.11.2014 N 727/14 "Об утверждении административного регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по рассмотрению жалоб на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, комиссии по осуществлению закупок, ее членов, должностного лица контрактной службы, контрактного управляющего, оператора электронной площадки при определении поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Административный регламент), пунктом 3.37 которого также предусмотрено, что в случае если доводом жалобы являются результаты оценки заявок на участие в конкурсе по критериям оценки, указанным в пунктах 3 и 4 части 1 статьи 32 Закона N44-ФЗ, резолютивная часть решения должна содержать выводы Комиссии о том, что рассмотрение жалобы не проводится в отношении результатов оценки заявок на участие в конкурсе по критериям оценки заявок на участие в конкурсе, указанным в пунктах 3 и 4 части 1 статьи 32 Закона N44-ФЗ, и обжаловать такие результаты оценки заявок можно в судебном порядке.

Из системного толкования приведенных выше положений Закона N 44-ФЗ следует, что у антимонопольного органа отсутствуют контрольные полномочия в отношении результатов оценки заявок участников закупок по установленным критериям (качественные, функциональные и экологические характеристики объекта закупки, а также квалификация участников закупки) как в порядке проведения внеплановой проверки, так и при рассмотрении поданной жалобы, что в силу пункта 3.30 Административного регламента производится одновременно. Результаты оценки могут быть обжалованы участниками закупок в судебном порядке.

Как следует из материалов дела, оспариваемым решением вменено комитету нарушение пункта 3 части 1 статьи 17 Закона N 135-ФЗ, указав, что им неправомерно признан победитель при проведении конкурентных процедур ООО "Компания Авилон", не приняты все меры для анализа и оценки недостоверной информации и материалов, представленных последним во второй части заявки.

Признаками недобросовестной конкуренции в действиях ООО "Компания "Авилон" управление признало введение в заблуждение комитета на торгах путем представления недостоверных сведений о договорах и актах выполненных указанным обществом работ, позволившим получить ему преимущество перед другими участниками конкурса и стать победителем.

Вместе с тем, управлением не учтено, что оспаривание результатов оценки заявок во внесудебном порядке действующим законодательством не предусмотрено, вопросы, связанные с присвоением количества баллов, процентных эквивалентов тех или иных показателей в рамках оценки заявок, не могут быть предметом проверки со стороны антимонопольного органа, обратное нарушало бы автономию воли заказчика и позволяло бы необоснованно расширять границы административного воздействия, предоставляя антимонопольному органу право вмешиваться в процесс определения победителя конкурса.

Понятие конкурса на заключение контракта закреплено в части 3 статьи 24 Закона N 44-ФЗ, согласно которой под конкурсом понимается способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя), при котором победителем признается участник закупки, предложивший лучшие условия исполнения контракта.

Соответственно, целью проведения конкурса является выявление победителя в лице участника закупки, предложившего лучшие условия исполнения контракта.

Согласно правовой позиции, сформированной в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 28.12.2010 N 11017/10 по делу N А06-6611/2009, основной задачей законодательства, устанавливающего порядок проведения торгов, является не столько обеспечение максимально широкого круга участников размещения заказов, сколько выявление в результате торгов лица, исполнение контракта которым в наибольшей степени будет отвечать целям эффективного использования источников финансирования, предотвращения злоупотреблений в сфере размещения заказов.

Заказчик наделен правом самостоятельного описания порядка оценки с целью выявления лучших условий исполнения контракта.

Исходя из правовой позиции, изложенной в определениях судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации от 18.11.2019 N 307-ЭС19-12629, от 27.02.2020 N 307-ЭС19-21226, основная функция критерия оценки заключается в том, чтобы обеспечить заказчику возможность из общего числа участников выбрать то лицо, которое будет максимально соответствовать потребностям закачика в качественном и своевременном выполнении работ, учитывая специфику объекта закупки. Установление заказчиком критериев оценки не является обязательным условием для участия в проведении процедуры закупки, не может служить основанием для отклонения заявки участника, а выступает лишь критерием оценки участника, в то время как к участию в закупке может быть допущено любое лицо независимо от наличия документов, подтверждающий конкретный критерий.

С учетом изложенного, вопросы, связанные с присвоением количества баллов, процентных эквивалентов тех или иных показателей в рамках оценки заявок не могут быть предметом администрирования со стороны антимонопольного органа, а сами по себе оценка и сопоставление заявок осуществляются заказчиком в целях определения лучшего предложения (условия) исполнения контракта и при оценке таких заявок по неисчисляемым критериям (качество, опыт, квалификация) зачастую сопряжены с усмотрением самого заказчика, потому как выбор наилучшего предложения среди прочих равных является исключительно его прерогативой.

Вместе с тем, как следует из содержания оспоренного решения, управление фактически дало оценку второй части заявки ООО "Компания Авилон", в части оценки нестоимостных критерий.

Между тем, с учетом ограничений, установленных частью 12 статьи 99, частью 6 статьи 106 Закона N 44-ФЗ, антимонопольный орган не наделен полномочиями на рассмотрение жалобы на результаты оценки заявок на участие в конкурсе на предмет соответствия поданной иным участником заявки критериям оценки, установленным пунктом 4 части 1 статьи 32 Закона N 44-ФЗ, а также не наделен полномочиями на проведение внеплановой проверки данных обстоятельств, поскольку для таких ситуаций приведенными нормами права установлен исключительно судебный порядок обжалования.

В спорной ситуации правовых оснований для проведения проверки результата рассмотрения оценки вторых частей заявок и вывода о незаконности действий комиссии заказчика, связанной с проверкой обоснованности присвоения баллов заявкам на участие в конкурсе по нестоимостному критерию - "квалификация участников закупки" у антимонопольного органа не имелось.

Указанный вывод согласуется с правовой позицией, изложенной в определении Верховного Суда Российской Федерации от 16.09.2019 N 305-ЭС19-15934, постановлениях Арбитражного суда Центрального округа от 16.11.2020 по делу N А83-16462/2019, от 08.06.2021 по делу N А83-2513/2020, от 30.06.2022 по делу N А83-8621/2021.

Учитывая изложенное, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что антимонопольный орган вышел за пределы своих полномочий, так как проверил и рассмотрел вопросы, которые он не вправе был контролировать и рассматривать по существу.

Принятие антимонопольным органом ненормативного правового акта в отсутствие на это полномочий является достаточным основанием для признания такого акта недействительным.

С учетом изложенного, оспоренное решение антимонопольного органа принято в нарушение требований части 12 статьи 99, части 6 статьи 106 Закона N 44-ФЗ, за рамками предоставленных антимонопольному органу полномочий, не соответствует закону и нарушает права и законные интересы заявителей в сфере экономической деятельности, в связи с чем подлежит признанию недействительным.

Согласно части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Принимая во внимание изложенное, суд первой инстанции правильно признал недействительным решение УФАС России по РД от 13.07.2021, как не соответствующее требованиям Закона N 44-ФЗ.

Иной подход к интерпретации примененных судом нормативных положений и установленных обстоятельств не свидетельствует об ошибочном толковании и применении норм права непосредственно к установленным фактическим обстоятельствам, не подтверждает нарушений норм материального права и норм процессуального права, повлиявших на исход спора, и не является достаточным основанием для отмены состоявшегося судебного акта.

Все имеющие значение для правильного и объективного рассмотрения дела обстоятельства выяснены судом первой инстанции, всем представленным доказательствам дана правовая оценка.

В постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 23.04.2013 N 16549/12 сформулирована правовая позиция, согласно которой из принципа правовой определенности следует, что решение суда первой инстанции, основанное на полном и всестороннем исследовании обстоятельств дела, не может быть отменено исключительно по мотиву несогласия с оценкой указанных обстоятельств, данной судом первой инстанции.

Рассмотрев апелляционную жалобу в пределах, изложенных в ней доводов, арбитражный апелляционный суд полагает, что фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены судом первой инстанции на основании полного, всестороннего и объективного исследования имеющихся в деле доказательств с учетом всех доводов и возражений участвующих в деле лиц, выводы суда соответствуют фактическим обстоятельствам и представленным доказательствам, основаны на правильном применении норм материального и процессуального права.

Несогласие заявителя жалобы с соответствующими выводами суда первой инстанции связано с неверным толкованием им норм материального права и не может являться основанием для отмены обжалуемого судебного акта.

С учетом изложенного, решение Арбитражного суда Республики Дагестан от 23.12.2022 по делу N А15-3666/2021 является законным и обоснованным, оснований для отмены или изменения решения арбитражного суда первой инстанции, предусмотренных статьей 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не имеется, а поэтому апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в соответствии с частью 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основаниями для отмены судебного акта в любом случае, апелляционным судом не установлено.

Руководствуясь статьями 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Дагестан от 23.12.2022 по делу N А15-3666/2021 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в двухмесячный срок через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

И.Н. Егорченко

Судьи

Е.В. Жуков И.А. Цигельников