Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 10 мая 2023 г. N 14АП-2319/23 по делу N А13-14241/2022

г. Вологда

10 мая 2023 г.

Дело N А13-14241/2022

Резолютивная часть постановления объявлена 02 мая 2023 года.

В полном объеме постановление изготовлено 10 мая 2023 года.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Зайцевой А.Я., судей Зреляковой Л.В. и Ралько О.Б. при ведении протокола секретарем судебного заседания Бахориковой М.А.,

при участии от общества с ограниченной ответственностью "Торговый дом Череповецкий фанерно-мебельный комбинат" представителя Зобовой А.В. по доверенности от 14.10.2021,

рассмотрев в открытом судебном заседании с использованием системы веб-конференций апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Торговый дом Череповецкий фанерно-мебельный комбинат" на решение Арбитражного суда Вологодской области от 15 февраля 2023 года по делу N А13-14241/2022,

УСТАНОВИЛ:

общество с ограниченной ответственностью "Торговый дом Череповецкий фанерно-мебельный комбинат" (адрес: 162604, Вологодская область, город Череповец, улица Проезжая, дом 4; ИНН 3528059544, ОГРН 1023501250222; далее - Общество) обратилось в Арбитражный суд Вологодской области с заявлением о признании незаконным предостережения администрации Череповецкого муниципального района (адрес: 162605, Вологодская область, город Череповец, улица Первомайская, дом 58; ИНН 3523002713, ОГРН 1023502294947; далее - Администрация) от 01.07.2022 N 35221253543002445788, о признании незаконными действий в части вынесения задания о проведении контрольного мероприятия без взаимодействия (с учетом уточнения заявления, принятого судом в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ)).

Решением суда от 15.02.2023 в удовлетворении заявления отказано.

Общество с решением суда не согласилось, обратилось с апелляционной жалобой, в которой просило его отменить, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявления.

Доводы подателя жалобы сводятся к следующему. Поскольку в своем обращении Борисова Н.С. не сообщила о готовящейся угрозе или причинении вреда земельному участку, основания для проведения проверки в порядке части 1 статьи 49 Федерального закона от 31.07.2020 N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" (далее - Закон N 248-ФЗ) не имелось. Объектов, которые не подходили бы разрешенному виду использования, на земельном участке не находилось. Администрация нарушила порядок проведения процедуры проверочных мероприятий и последующего ознакомления Общества с документами по итогам проведенной проверки. Постановлениями Правительства Российской Федерации от 08.09.2021 N 1520 "Об особенностях проведения в 2022 году плановых контрольных (надзорных) мероприятий, плановых проверок в отношении субъектов малого предпринимательства и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации", от 10.03.2022 N 336 "Об особенностях организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля" с 10 марта и до конца 2022 года установлен мораторий на плановые проверки индивидуальных предпринимателей, малых и средних предприятий.

Представитель Общества в судебном заседании апелляционной инстанции поддержал доводы, изложенные в апелляционной жалобе, просил ее удовлетворить.

Администрация в отзыве на жалобу возразила против изложенных в ней доводов и требований, просила решение суда оставить без изменения, жалобу - без удовлетворения.

Администрация надлежащим образом извещена о времени и месте рассмотрения жалобы, представителей в суд не направила, в связи с этим дело рассмотрено в ее отсутствие в порядке, предусмотренном статьями 123, 156, 266 АПК РФ.

Выслушав представителя Общества, исследовав доказательства по делу, изучив доводы, приведенные в жалобе, отзыве на нее, апелляционная инстанция считает решение суда первой инстанции законным и обоснованным, апелляционную жалобу не подлежащей удовлетворению.

Как следует из материалов дела, администрация Тоншаловского сельского поселения 19.05.2022 просила Администрацию провести проверку земельного участка, кадастровым номером 35:25:011:2014:32, расположенного по адресу: Вологодская область, Череповецкий район, поселок Тоншалово, на соответствие использования согласно виду разрешенного пользования.

Первым заместителем руководителя Администрации вынесено задание от 26.05.2022 о проведении выездного обследования без взаимодействия с контролируемым лицом территории в кадастровом квартале 35:22:0112014, прилегающей к земельному участку, кадастровым номером 35:22:0112014:32, расположенному по адресу: Вологодская область, Череповецкий район, Тоншаловский с/с, поселок Тоншалово.

В акте контрольного (надзорного) мероприятия без взаимодействия от 03.06.2022 N 102 отражено, что при проведении выездного обследования установлено нецелевое использование земельного участка, кадастровым номером 35:22:0112014:32, расположенного по адресу: Вологодская область, Череповецкий район, Тоншаловский с/с, поселок Тоншалово, с видом разрешенного использования "благоустройство территории", со всех сторон огорожен забором из металлического штакетника. Доступ на участок осуществляется с западной стороны. На территории участка расположены различные объекты недвижимости (беседки, теплицы, навесы и другие строения), о которых сведения в Едином государственном реестре недвижимости (далее - ЕГРН) отсутствуют. Также вблизи указанного земельного участка размещены рекламные щиты о продаже теплиц, беседок, и т.д. с указанием номера телефона. Согласно сведениям из ЕГРН данный участок принадлежит на праве собственности Обществу. К акту приложены протокол осмотра от 03.06.2022 и фототаблицы.

Главный специалист отдела муниципального земельного контроля Администрации составил мотивированное представление от 03.06.2022 о направлении предостережения в недопустимости нарушения обязательных требований.

Администрация 01.07.2022 вынесла предостережение о недопустимости нарушения обязательных требований. В предостережении отражено, что при осуществлении муниципального земельного контроля поступили сведения о том, что Общество используется земельный участок, кадастровым номером 35:22:0112014:32, расположенный по адресу: Вологодская область, Череповецкий район, Тоншаловский с/с, поселок Тоншалово, не по целевому назначению, согласно виду разрешенного использования "благоустройство территории". На участке расположены различные объекты недвижимости (беседки, теплицы, навесы и другие строения), это свидетельствует о нарушении земельного законодательства. Указанные действия (бездействия) могут привести/приводят к нарушениям пункта 2 статьи 7, статей 12, 42 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ). В соответствии с частью 1 статьи 49 Закона N 248-ФЗ объявила предостережение о недопустимости нарушения обязательных требований и предложила Обществу принять меры по обеспечению соблюдения обязательных требований на земельном участке, кадастровым номером 35:22:0112014:32, расположенном по адресу: Вологодская область, Череповецкий район, Тоншаловский с/с, поселок Тоншалово: использовать данный земельный участок согласно виду его разрешенного использования "благоустройство территории"; привести вид разрешенного земельного участка в соответствии с его фактическим использованием, согласно Правилам использования и застройки Тоншаловского сельского поселения Череповецкого муниципального района, утвержденным решением Совета Тоншаловского сельского поселения от 29.07.2014 N 46.

Не согласившись с действиями Администрации, заявитель обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Рассматривая заявленные требования, суд первой инстанции признал их не обоснованными, отказал в удовлетворении заявления.

Апелляционная инстанция не находит правовых оснований для отмены или изменения решения суда.

Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Часть 4 статьи 198 АПК РФ связывает начало течения трехмесячного срока на подачу заявления о признании ненормативного акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными с моментом, когда гражданину, организации стало известно о нарушении их прав и законных интересов.

В определении Конституционного Суда Российской Федерации от 02.12.2013 N 1908-О разъяснено, что согласно буквальному смыслу данной нормы для исчисления процессуального срока нужно исходить не из презумпции разумно предполагаемой осведомленности лица о нарушении его прав и законных интересов, а из того, что начало течения этого срока определяется в каждом конкретном случае судом на основе установления момента, когда заинтересованное лицо реально узнало о соответствующем нарушении.

Вводя такой порядок исчисления срока для обращения в суд, законодатель учитывал, что относящиеся к сфере правоприменительной деятельности решения и действия органов публичной власти и их должностных лиц оказывают не всегда непосредственное - в том числе во временном проявлении - влияние на интересы субъектов, статус которых они затрагивают. Иными словами, они могут проявлять свое регулятивно-правовое воздействие на заинтересованных лиц (независимо от их статусной принадлежности к частноправовой или публично-правовой сфере) и становиться известными не сразу, а спустя определенное, порой весьма продолжительное время после их принятия (совершения). Соответственно, исчисление в данном случае сроков для обращения в суд возможно с учетом особенностей этих отношений и имея в виду, в конечном счете, необходимость восстановления нарушенных прав участников правоотношений и недопустимость отказа в этом исключительно по формальным основаниям вопреки требованиям Конституции Российской Федерации.

В связи с этим нельзя считать неоправданным наделение суда - для эффективного достижения в рамках соответствующей категории дел РФ Федерации, - более широкими, чем в иных ситуациях, возможностями усмотрения при установлении факта осведомленности обратившегося в суд заинтересованного лица относительно нарушения его прав и законных интересов тем или иным решением, действием (бездействием) публичной власти, законность которых предлагается проверить в судебной процедуре. Согласно выраженной в ряде решений Конституционного Суда Российской Федерации правовой позиции в силу принципа самостоятельности судебной власти суд не может быть лишен необходимых для осуществления правосудия дискреционных полномочий, включая и те, что обусловлены целями обеспечения беспрепятственного доступа заинтересованных лиц к правосудию.

В пункте 16 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28.06.2022 N 21 "О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" разъяснено, что срок обращения в суд по делам, рассматриваемым по правилам главы 24 АПК РФ, начинает исчисляться со дня, следующего за днем, когда лицу стало известно о нарушении его прав, свобод и законных интересов, о создании препятствий к осуществлению его прав и свобод, о возложении обязанности, о привлечении к ответственности (часть 4 статьи 113 и часть 4 статьи 198 АПК РФ).

Пропуск установленного срока обращения в суд не является основанием для отказа в принятии административного искового заявления (заявления) к производству суда.

Такие обстоятельства, как предъявление требований в суд прокурором или лицом, указанными в статье 53 АПК РФ, и последующее прекращение производства по делу, либо такие обстоятельства, как предъявление до обращения в суд прокурором лицу, наделенному публичными полномочиями, требований, связанных с пресечением нарушений прав (например, вынесение прокурором представления об устранении нарушений закона), явившихся впоследствии основанием для подачи административного иска (заявления), а также другие подобные обстоятельства, дававшие административному истцу (заявителю) разумные основания полагать, что защита (восстановление) его нарушенных или оспоренных прав будет осуществлена без обращения в суд, могут рассматриваться как уважительные причины пропуска срока обращения в суд (часть 4 статьи 198 АПК РФ).

Из материалов дела видно, что обращению с рассматриваемым по делу заявлением предшествовало направление Обществом возражений на оспариваемое предостережение, которые признаны Администрацией необоснованными, а также обращение с заявлениями в прокуратуру Вологодской области. Срок обращения с заявлением пропущен Обществом незначительно на 3 рабочих дня с учетом получения предостережения 15.07.2022. о вынесении задания общество узнало из полученного предостережения.

С учетом приведенных обстоятельств, незначительности нарушения процессуального срока на обращение в суд с рассматриваемым заявлением, а также подтверждения действительного намерения Общества на оспаривание предостережения и задания Администрации, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о восстановлении Обществу процессуального срока на обращение в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным предостережения и действий по вынесению задания на проведение контрольного мероприятия.

В соответствии с частью 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие) (часть 5 статьи 200 АПК РФ).

Согласно пунктам 1.1, 1.2, 1.3, 1.7 решения Муниципального Собрания Череповецкого муниципального района от 11.11.2021 N 244 "Об утверждении Положения об осуществлении муниципального земельного контроля на территории Череповецкого муниципального района" (далее - Положение) муниципальный земельный контроль осуществляется посредством профилактики нарушений обязательных требований, организации и проведения контрольных (надзорных) мероприятий, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению, предупреждению и (или) устранению последствий выявленных нарушений обязательных требований. Предметом муниципального земельного контроля является соблюдение юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, гражданами обязательных требований земельного законодательства в отношении объектов земельных отношений, за нарушение которых законодательством предусмотрена административная ответственность. Муниципальный земельный контроль осуществляется органом муниципального земельного контроля - администрацией Череповецкого муниципального района в лице отдела муниципального земельного контроля. Муниципальный земельный контроль осуществляется в отношении объектов земельных отношений, расположенных в границах сельских поселений Череповецкого муниципального района.

В силу пункта 4 части 1 статьи 45 Закона N 248-ФЗ и пункта 3.6 Положения объявление предостережения выступает одним из видов профилактических мероприятий, проводимых контрольными (надзорными) органами.

В соответствии со статьей 49 Закона N 248-ФЗ в случае наличия у контрольного (надзорного) органа сведений о готовящихся нарушениях обязательных требований или признаках нарушений обязательных требований и (или) в случае отсутствия подтвержденных данных о том, что нарушение обязательных требований причинило вред (ущерб) охраняемым законом ценностям либо создало угрозу причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям, контрольный (надзорный) орган объявляет контролируемому лицу предостережение о недопустимости нарушения обязательных требований и предлагает принять меры по обеспечению соблюдения обязательных требований. Предостережение о недопустимости нарушения обязательных требований объявляется и направляется контролируемому лицу в порядке, предусмотренном настоящим Федеральным законом, и должно содержать указание на соответствующие обязательные требования, предусматривающий их нормативный правовой акт, информацию о том, какие конкретно действия (бездействие) контролируемого лица могут привести или приводят к нарушению обязательных требований, а также предложение о принятии мер по обеспечению соблюдения данных требований и не может содержать требование представления контролируемым лицом сведений и документов.

Контролируемое лицо вправе после получения предостережения о недопустимости нарушения обязательных требований подать в контрольный (надзорный) орган возражение в отношении указанного предостережения.

Аналогичные нормативные положения содержит пункт 3.6 Положения.

Статьей 56 Закона N 248-ФЗ предусмотрены виды контрольных (надзорных) мероприятий. Без взаимодействия с контролируемым лицом проводятся следующие контрольные (надзорные) мероприятия: наблюдение за соблюдением обязательных требований; выездное обследование.

В соответствии со статьей 57 Закона N 248-ФЗ контрольные (надзорные) мероприятия без взаимодействия проводятся должностными лицами контрольных (надзорных) органов на основании заданий уполномоченных должностных лиц контрольного (надзорного) органа, включая задания, содержащиеся в планах работы контрольного (надзорного) органа, в том числе в случаях, установленных настоящим Федеральным законом.

Наличие у контрольного (надзорного) органа сведений о причинении вреда (ущерба) или об угрозе причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям выступает основанием для проведения контрольных (надзорных) мероприятий.

Статьей 58 Закона N 248-ФЗ предусмотрено, что при рассмотрении сведений о причинении вреда (ущерба) или об угрозе причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям, содержащихся в обращениях (заявлениях) граждан и организаций, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации, должностным лицом контрольного (надзорного) органа проводится оценка их достоверности.

В целях проведения оценки достоверности поступивших сведений о причинении вреда (ущерба) или об угрозе причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям должностное лицо контрольного (надзорного) органа при необходимости: запрашивает дополнительные сведения и материалы (в том числе в устной форме) у гражданина или организации, направивших обращение (заявление), органов государственной власти, органов местного самоуправления, средств массовой информации; запрашивает у контролируемого лица пояснения в отношении указанных сведений, однако представление таких пояснений и иных документов не является обязательным; обеспечивает, в том числе по решению уполномоченного должностного лица контрольного (надзорного) органа, проведение контрольного (надзорного) мероприятия без взаимодействия по итогам рассмотрения сведений о причинении вреда (ущерба) или об угрозе причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям должностное лицо контрольного (надзорного) органа направляет уполномоченному должностному лицу контрольного (надзорного) органа: при отсутствии подтверждения достоверности сведений о причинении вреда (ущерба) или об угрозе причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям, а также при невозможности определения параметров деятельности контролируемого лица, соответствие которым или отклонение от которых согласно утвержденным индикаторам риска нарушения обязательных требований является основанием для проведения контрольного (надзорного) мероприятия, - мотивированное представление о направлении предостережения о недопустимости нарушения обязательных требований.

Согласно статье 75 Закона N 248-ФЗ под выездным обследованием в целях настоящего Федерального закона понимается контрольное (надзорное) мероприятие, проводимое в целях оценки соблюдения контролируемыми лицами обязательных требований.

Выездное обследование может проводиться по месту нахождения (осуществления деятельности) организации (ее филиалов, представительств, обособленных структурных подразделений), месту осуществления деятельности гражданина, месту нахождения объекта контроля, при этом не допускается взаимодействие с контролируемым лицом.

В ходе выездного обследования на общедоступных (открытых для посещения неограниченным кругом лиц) производственных объектах могут осуществляться: осмотр; отбор проб (образцов); инструментальное обследование (с применением видеозаписи); испытание; экспертиза. Выездное обследование проводится без информирования контролируемого лица (часть 4 статьи 75 Закона N 248-ФЗ).

Материалами дела подтверждено, что в Администрацию поступило обращение администрации сельского поселения, содержащее просьбу провести проверку использования земельного участка на соответствие вида разрешенного использования, а не конкретные сведения об имеющихся нарушениях. Вместе с тем в ходе выездного обследования подтвердилось использование Обществом спорного участка не в соответствии с видом разрешенного использования.

Согласно представленным в материалы дела фототаблицам на участке находятся навесы, теплицы, домики для колодца, иные деревянные строения, в то время как вид разрешенного использования "для благоустройства территории" предлагает размещение на участке декоративных, технических, планировочных, конструктивных устройств, элементов озеленения, различных видов оборудования и оформления, малых архитектурных форм, некапитальных нестационарных строений и сооружений, информационных щитов и указателей, применяемых как составные части благоустройства территории, общественных туалетов. Рядом с участком имеется рекламная конструкция, содержащая информацию о продаже данных строений с указанием номера телефона и стрелкой на участок Общества. Доказательств, опровергающих данные сведения, Обществом не представлено.

Таким образом, оснований для признания незаконными действий Администрации по вынесению задания о проведении контрольного мероприятия, а также существенных нарушений порядка вынесения задания судом не установлено.

Как правильно указал суд первой инстанции, по результатам выездного обследования Администрация вынесла предостережение, содержащее предложение либо использовать спорный участок в соответствии с видом разрешенного использования, либо привести вид разрешенного использования в соответствии с фактическим использованием земельного участка. Таким образом, Обществу рекомендовано совершить действия по соблюдению требований ЗК РФ по собственному усмотрению. Сроки совершения данных действий в предостережении отсутствуют.

При этом суд первой инстанции установил, что предостережение Администрации носит профилактический характер о недопустимости нарушения обязательных требований, принято в отношении надлежащего лица, не нарушает прав и законных интересов Общества. Поскольку само по себе предостережение о необходимости соблюдения обязательных требований не может нарушать права Общества, это является основанием для отказа в удовлетворении заявленных требований.

В связи с этим суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу, что оспариваемые действия и предостережение Администрации не противоречат закону и не нарушают права и законные интересы заявителя, в связи с наличием оснований, предусмотренных частью 3 статьи 201 АПК РФ.

Аналогичная правовая позиция изложена в определении Верховного Суда Российской Федерации от 12.09.2019 N 303-ЭС19-14983 по делу N А24-5553/2018.

Как правильно указал суд первой инстанции, указание в акте и предостережении на нахождение на участке объектов недвижимости с учетом расшифровки объектов не нарушает права заявителя. Доказательств, опровергающих сведения, изложенные в акте, протоколе осмотра, Обществом не представлено. Не направление в адрес Общества акта о проведении контрольного (надзорного) мероприятия без взаимодействия в силу статьи 91 Закона N 248-ФЗ не является грубым нарушением требований к организации и осуществлению государственного контроля (надзора), муниципального контроля, а, следовательно, не влечет отмену оспариваемого предостережения. Поскольку в удовлетворении требований Обществу отказано, у суда отсутствуют основания для возложения на Администрацию обязанности устранить нарушение прав и законных интересов заявителя в порядке статьи 201 АПК РФ.

Таким образом, оснований для удовлетворения заявления у суда первой инстанции не имелось.

Фактически все доводы подателя жалобы направлены на переоценку установленных по делу судом первой инстанции обстоятельств, доказательств и иные выводы, правовые основания для которых у апелляционной инстанции отсутствуют. Оснований не согласиться с выводами суда первой инстанции у апелляционной инстанции не имеется.

Поскольку судом первой инстанции полно исследованы обстоятельства дела, нарушений или неправильного применения норм материального и процессуального права не установлено, апелляционная инстанция не находит правовых оснований для отмены или изменения состоявшегося судебного акта.

Руководствуясь статьями 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Вологодской области от 15 февраля 2023 года по делу N А13-14241/2022 оставить без изменения, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Торговый дом Череповецкий фанерно-мебельный комбинат" - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

А.Я. Зайцева

Судьи

Л.В. Зрелякова О.Б. Ралько