Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30 мая 2023 г. N 15АП-6803/23 по делу N А53-42044/2022

город Ростов-на-Дону

30 мая 2023 г.

дело N А53-42044/2022

Резолютивная часть постановления объявлена 25 мая 2023 года.

Полный текст постановления изготовлен 30 мая 2023 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Глазуновой И.Н.,

судей Ефимовой О.Ю., Пименова С.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Струкачевой Н.П.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционные жалобы

индивидуального предпринимателя Вана Дмитрия Вилориевича,

индивидуального предпринимателя Пака Сергея Вадимовича

на решение Арбитражного суда Ростовской области

от 16.03.2023 по делу N А53-42044/2022

по заявлению индивидуального предпринимателя Вана Дмитрия Вилориевича,

индивидуального предпринимателя Пака Сергея Вадимовича

к заинтересованному лицу администрации города Ростова-на-Дону

при участии третьих лиц: Управления торговли и бытового обслуживания города

Ростова-на-Дону; общества с ограниченной ответственностью "Меркой";

департамента архитектуры и градостроительства г. Ростова-на-Дону

о признании постановления недействительным,

при участии:

от индивидуального предпринимателя Вана Дмитрия Вилориевича:

представитель Лещенко С.В. по доверенности от 28.07.2022,

от индивидуального предпринимателя Пака Сергея Вадимовича:

представитель Лещенко С.В. по доверенности от 05.09.2022,

от администрации города Ростова-на-Дону:

представитель Янин В.В. по доверенности от 19.10.2022,

от общества с ограниченной ответственностью "Меркой":

представитель Куницына М.В. по доверенности от 02.05.2023,

от Управления торговли и бытового обслуживания города Ростова-на-Дону: представитель Самсонова Н.Н. по доверенности от 23.03.2023,

от департамента архитектуры и градостроительства г. Ростова-на-Дону:

представитель Колесник Н.Ю. по доверенности от 30.12.2022,

УСТАНОВИЛ:

индивидуальные предприниматели Ван Дмитрий Вилориевич, Пак Сергей Вадимович (далее - заявители, ИП Ван Д.В., ИП Пак С.В.) обратились в Ленинский районный суд г. Ростова-на-Дону с административным иском к администрации г. Ростова-на-Дону (далее - административный ответчик, администрация г. Ростова-на-Дону) о признании незаконным постановления от 17.06.2021 N 510 "О внесении изменений в постановление администрации города Ростова-на-Дону от 31.12.2015 N 1379 "Об утверждении схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории города Ростова-на-Дону" в части дополнения строками 2211.3, 2211.4, 2211.5, как нарушающие права административного истца.

В качестве заинтересованных лиц Ленинским районным судом г. Ростова-на-Дону привлечены Управление торговли и бытового обслуживания г. Ростова-на-Дону (далее - управление), общество с ограниченной ответственностью "Меркой" (далее - ООО "Меркой"), департамент архитектуры и градостроительства г. Ростова-на-Дону (далее - ДАИГ).

Ленинским районным судом г. Ростова-на-Дону дело передано по подсудности в Арбитражный суд Ростовской области.

В ходе рассмотрения дела предпринимателями заявлено ходатайство об уточнении предмета требований, в котором просили признать недействительным договор от 30.09.2021 N 1168/н, заключенный между ДИЗО г. Ростова-на-Дону и ООО "Меркой", применить последствия недействительности сделки в виде демонтажа НТО;

о признании недействительным договора от 30.09.2021 N 1172/н, заключенного между ДИЗО г. Ростова-на-Дону и ООО "Меркой", а также применить последствия недействительности сделки в виде демонтажа НТО.

Также предпринимателями в ходе рассмотрения дела в суде первой инстанции заявлено ходатайство о проведении судебных экспертиз, в рамках которых на разрешение экспертов просили суд поставить следующие вопросы: соблюдены ли требования нормативных документов по пожарной безопасности к противопожарным расстояниям при размещении торговых павильонов у здания, расположенного по адресу: город Ростов-на-Дону, проспект Шолохова, 126и.; нарушен ли архитектурный облик здания, расположенного в городе Ростов-на-Дону, пр. Шолохова, 128, установленными объектами нестационарной торговли.

Решением Арбитражного суда Ростовской области от 16.03.2023 ходатайства заявителей об уточнении предмета требований и назначении судебных экспертиз отклонены. В удовлетворении требований отказано.

Не согласившись с принятым судебным актом, ИП Ван Д.В., ИП Пак С.В. обжаловали решение суда первой инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Доводы апелляционной жалобы ИП Вана Д.В. сводятся к тому, что судом первой инстанции при разрешении спора допущены существенные нарушения норм процессуального права - судом дана оценка оспариваемого акту администрации как нормативному акту, в то время как фактически оспариваемый акт является ненормативным. Апеллянт также ссылается на неправомерный отказ суда первой инстанции в удовлетворении ходатайства об уточнении требований, поскольку по настоящему делу предприниматель, как в первоначальном, так и в измененном требовании ссылается на незаконность постановления N 510. В обоснование доводов о нарушении судом первой инстанции норм материального права апеллянт указывает на отсутствие оценки суда обязанности департамента архитектуры в согласовании схемы. Так, департамент вместо согласования схемы размещения ОНТ согласовывал проект постановления, возможно, с адресами размещения ОНТ. Вывод суда первой инстанции о том, что администрация предоставила доказательства законности принятия оспариваемого постановления об утверждении схемы размещения ОНТ не основан на материалах дела, так как администрация не предоставила доказательств и сведений о том, как и когда схема разрабатывалась, согласовывалась и утверждалась. Судом первой инстанции не учтено, что спор идет о незаконности постановления N 510, на основании которого размещены ОНТ, которые изначально размещены с нарушением противопожарных норм, а также размещены в охранной зоне ВЛ 110 кВ.

Доводы апелляционной жалобы ИП Пака С.В. аналогичны доводам, изложенным в апелляционной жалобе ИП Вана Д.В., и сводятся к тому, что оспариваемое постановление носит нормативный характер. По мнению апеллянта, поскольку АПК РФ не содержит нормы права, посвященные судопроизводству при оспаривании нормативного акта, то в данном случае необходимо руководствоваться нормами КАС РФ.

В обоснование доводов о нарушении процедуры издания спорного постановления, апеллянт ссылается на такие обстоятельства как то, что: схема не была разработана и опубликована, а была заменена списком адресных ориентиров; ОНТ размещены вопреки требованиям (императивному запрету) Постановления Правительства в зоне ЛЭП 110 ООО Вольт; ОНТ размещены вопреки СП "Системы противопожарной защиты; ограничения распространения пожара на объектах защиты. Требования к объемно-планировочным и конструктивным решениям"; ОНТ размещены на газоне; ОНТ размещены на тротуаре.

Дело слушанием откладывалось.

Определением от 25.05.2023 в связи с нахождением судьи Соловьевой М.В. в отпуске, в составе суда произведена замена на судью Пименова С.В., в связи с чем, рассмотрение дела начато с самого начала в порядке, предусмотренном статьей 18 АПК РФ.

В отзывах на апелляционные жалобы Управление торговли и бытового обслуживания города Ростова-на-Дону и ООО "Меркой" просят решение суда оставить без изменения, апелляционные жалобы без удовлетворения.

В апелляционной жалобе ИП Вана Д.В. содержатся ходатайства о назначении судебных экспертиз по вопросам нарушения норм противопожарной безопасности и изменения архитектурного облика здания истцов.

Представитель ИП Вана Д.В., ИП Пака С.В. в судебном заседании поддержал ранее заявленные ходатайства о назначении судебных экспертиз.

Представители администрации г. Ростова-на-Дону, департамента архитектуры и градостроительства г. Ростова-на-Дону, правления торговли и бытового обслуживания города Ростова-на-Дону, ООО "Меркой" возражали против удовлетворения ходатайств о назначении судебных экспертиз.

Согласно части 1 статьи 82 АПК РФ суд назначает экспертизу не по всякому ходатайству, а лишь для разъяснения возникающих у него при рассмотрении дела вопросов, требующих специальных знаний.

Таким образом, данная норма не носит императивного характера, а предусматривает рассмотрение ходатайства и принятие судом решения об удовлетворении либо отклонении ходатайства. Назначение экспертизы является правом, а не обязанностью суда.

В силу части 1 статьи 64 и статей 71, 168 АПК РФ суд устанавливает наличие или отсутствие обстоятельств, обосновывающих требования и возражения лиц, участвующих в деле, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного рассмотрения дела, на основании представленных доказательств, при оценке которых он руководствуется правилами статей 67 и 68 АПК РФ об относимости и допустимости доказательств.

Заключения экспертов являются одним из доказательств по делу и оцениваются наряду с другими доказательствами (часть 2 статьи 64 АПК РФ, часть 3 статьи 84 АПК РФ).

Таким образом, вопрос о необходимости проведения экспертизы, согласно статье 82 АПК РФ, находится в компетенции суда, разрешающего дело по существу, судебная экспертиза назначается судом в случаях, когда вопросы права нельзя разрешить без оценки фактов, для установления которых требуются специальные познания, а, следовательно, требование одной из сторон о назначении судебной экспертизы не создает обязанности суда ее назначить.

Рассмотрев ходатайство о назначении судебных экспертиз, суд апелляционной инстанции пришел к выводу об отсутствии оснований для его удовлетворения, поскольку предложенные для исследования вопросы не входят в предмет доказывания по настоящему делу. Представленные в дело документы являются достаточными доказательствами, позволяющих разрешить спор без назначения экспертиз.

Суд апелляционной инстанции отмечает, что рецензия от 06.04.2023, приложенная к жалобе ИП Вана Д.В., не опровергает правомерность выводов, изложенных в отчете ИП Гайдук А.С. N 01 -2023-ПБ от 31.01.2023 и заключении от 16.02.2023 N 998-02/2023. Ссылка апеллянта на рецензию, выводы которой, по его мнению, влекут недостоверность проведенного исследования, судебной коллегий отклоняются, поскольку такой способ установления обстоятельств, имеющих значение для дела, действующим АПК РФ не предусмотрен. Рецензия содержит выводы относительно порядка проведения и оформления исследования формального характера и представляет собой субъективное мнение автора (заказанное стороной по делу) относительно представленных доказательств, что само по себе не является объективным основанием для их исключения по настоящему делу.

В судебном заседании представители лиц, участвующих в деле, поддержали занимаемые правовые позиции по рассматриваемому спору.

Исследовав материалы дела, оценив доводы апелляционных жалоб, письменных пояснений, отзывов на апелляционные жалобы, выслушав представителей лиц, участвующих в деле, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что апелляционные жалобы не подлежат удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела и установлено судом апелляционной инстанции, постановлением администрации города Ростова-на-Дону от 31.12.2015 N 1379 утверждена схема размещения нестационарных торговых объектов на территории города Ростова-на-Дону.

Постановлением от 17.06.2021 N 510 администрации города Ростова-на-Дону "О внесении изменений в постановление администрации города Ростова-на-Дону от 31.12.2015 N 1379 "Об утверждении схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории города Ростова-на-Дону" внесены изменения, в том числе путем дополнения строками:

2211.3 - место размещения и адрес: пр-т Шолохова, 128, земельный участок, п. 2, срок осуществления торговой деятельности в месте размещения нестационарных, торговых объектов 10 лет, специализация торгового объекта продовольственные товары, непродовольственные товары;

2211.4 - место размещения и адрес: пр-т Шолохова, 128, земельный участок, п. 3, срок осуществления торговой деятельности в месте размещения нестационарных торговых объектов 10 лет, специализация торгового объекта продовольственные товары, непродовольственные товары;

2211.5 - место размещения и адрес: пр-т Шолохова, 128, земельный участок, п. 4, срок осуществления торговой деятельности в месте размещения нестационарных торговых объектов 10 лет, специализация торгового объекта продовольственные товары, непродовольственные товары.

ИП Ван Д.В., ИП Пак С.В. обратились в Ленинский районный суд г. Ростова-на-Дону с административным исковым заявлением о признании постановления от 17.06.2021 N 510 "О внесении изменений в постановление администрации города Ростова-на-Дону от 31.12.2015 N 1379 "Об утверждении схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории города Ростова-на-Дону" в части дополнения строками 2211.3, 2211.4, 2211.5, ввиду нарушения постановлением права и свободы заявителей и неопределенного круга лиц.

Определением Ленинского районного суда г. Ростова-на-Дону от 02.11.2022 по делу N а-3104/2022 административное дело по административному иску ИП Вана Д.В., ИП Пака С.В. к административному ответчику администрации г. Ростова-на-Дону, передано для рассмотрения в Арбитражный суд Ростовской области для рассмотрения по существу.

Основанием для направления дела для рассмотрения по существу в Арбитражный суд Ростовской области послужил установленный Ленинским районным судом г. Ростова-на-Дону субъектный состав участников спора и его экономический характер.

Постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" (далее - Постановление Пленум ВС РФ N 50) предусмотрено, что существенными признаками, характеризующими акты, содержащие разъяснения законодательства и обладающие нормативными свойствами, являются: издание их органами государственной власти, органами местного самоуправления, иными органами, уполномоченными организациями или должностными лицами, наличие в них результатов толкования норм права, которые используются в качестве общеобязательных в правоприменительной деятельности в отношении неопределенного круга лиц (п. 3).

Согласно статье 217.1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) при рассмотрении административного дела об оспаривании акта, обладающего нормативными свойствами, суд выясняет, обладает ли оспариваемый акт нормативными свойствами, позволяющими применить его неоднократно в качестве общеобязательного предписания в отношении неопределенного круга лиц; соответствуют ли положения оспариваемого акта действительному смыслу разъясняемых им нормативных положений

В силу пункта 13 Постановления Пленума ВС РФ N 50, если вывод о ненормативном характере оспоренного акта сделан после принятия заявления к производству, суд вправе перейти к рассмотрению соответствующего дела в надлежащем порядке производства, например, по правилам главы 22 КАС РФ, главы 24 АПК РФ и продолжить подготовку к судебному разбирательству и (или) судебное разбирательство по делу при условии, что не имеется иных препятствий для этого, например, таких как неподсудность дела суду, несоответствие поданного заявления и (или) приложенных к нему документов требованиям, предусмотренным процессуальным законодательством. При установлении неподсудности спора дело передается в суд, к подсудности которого оно отнесено законом, в порядке, предусмотренном статьей 27 КАС РФ, статьей 39 АПК РФ.

В силу части 1 статьи 198 АПК РФ к подсудности арбитражного суда относится рассмотрение заявлений затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц.

Согласно части 1 статьи 4 АПК РФ заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в порядке, установленном АПК РФ.

В апелляционной жалобе ИП Вана Д.В. указано на нарушение судом первой инстанции норм процессуального права, выразившемся в рассмотрении спора о недействительности оспариваемого постановления как нормативного акта.

Давая правовую оценку необоснованности указанного довода, апелляционная коллегия исходит из следующего.

В силу правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации нормативный правовой акт - это акт общего действия, адресованный неопределенному кругу лиц, рассчитанный на многократное применение, который содержит конкретизирующие нормативные предписания, общие правила и является официальным государственным предписанием, обязательным для исполнения (постановления от 17.11.1997 N 17-П и от 31.03.2015 N 6-П).

Основным критерием, отличающим нормативный правовой акт от ненормативного правового акта, является наличие в акте норм права. При определении нормативности правового акта следует руководствоваться Постановлением Пленума ВС РФ N 50.

Пунктом 2 Постановления Пленума ВС РФ N 50 определены признаки, характеризующие нормативный правовой акт:

- принятие (издание) правового акта в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом;

- наличие в акте правовых норм (правил поведения), направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений;

- правовые нормы обязательны к исполнению для неопределенного круга лиц; - правовой акт рассчитан на неоднократное применение.

Только наличие всех вышеуказанных признаков в правовом акте позволяет сделать вывод о его нормативности.

Признак нормативного правового акта о наличии правовых норм (правил поведения) обязательных для неопределенного круга лиц означает неперсонифицированность, то есть норма распространяет свое действие не на индивидуально определенные субъекты, а, как правило, на круг лиц, органов, организаций, объединенных каким-то общим признаком (род занятий, пол, жительство на определенной территории и т.д.). Из содержания данной нормы следует, что она в обязательном порядке распространяется на неограниченный круг организаций, индивидуальных предпринимателей и граждан.

Признак нормативности о неоднократном применении означает, что норма права не теряет силу после однократного применения, а действует постоянно, и рассчитана на реализацию всякий раз, когда налицо обстоятельства, предусмотренные данной нормой. Она не исчерпывается однократным применением.

В постановлении Пленума ВС РФ N 50 также отмечается, что признание того или иного акта нормативным правовым зависит от анализа его содержания.

Аналогичную позицию выразил Конституционный Суд Российской Федерации, указав, что "нормативные свойства правового акта обусловлены не одними только его внешними, формальными атрибутами, а должны выявляться, прежде всего, на основе содержательных критериев, которые сводятся к определению того, в частности, оказывает ли правовой акт общерегулирующее воздействие на общественные отношения, содержатся ли в нем предписания о правах и обязанностях персонально не определенного круга лиц - участников соответствующих правоотношений, рассчитан ли он на многократное применение" (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 31.03.2015 N 6-П).

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в постановлении от 31.03.2015 N 6-П, под нормативными свойствами акта следует понимать наличие в нем следующих признаков: оказание общерегулирующего воздействия на общественные отношения; наличие в акте предписаний о правах и обязанностях персонально не определенного круга лиц - участников соответствующих правоотношений; многократность применения правового акта (пункт 4.2.).

Предметом настоящего спора является законность постановления от 17.06.2021 N 510 "О внесении изменений в постановление Администрации города Ростова-на-Дону от 31.12.2015 N 1379 "Об утверждении схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории города Ростова-на-Дону" в части дополнения строками 2211.3, 2211.4, 2211.5, как нарушающие их права.

Как следует из анализа положений главы V.6 Земельного кодекса Российской Федерации (включая пункты 1 и 3 статьи 39.36), частей 1 - 3 статьи 10 Федерального закона от 28.12.2009 N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 381-ФЗ), федеральный законодатель, осуществляя регулирование предоставления земель и земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, наряду с общими основаниями предоставления земельных участков, предусмотренными главой V.1 Земельного кодекса Российской Федерации, в главе V.6 настоящего Кодекса установил особое правовое регулирование использования земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в частности, при размещении на них нестационарных торговых объектов, допустив размещение указанных объектов без предоставления земельных участков и установления сервитута на основании схемы размещения нестационарных торговых объектов.

Согласно пункту 1 статьи 39.36 Земельного кодекса Российской Федерации размещение нестационарных торговых объектов на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании схемы размещения нестационарных торговых объектов в соответствии с Федеральным законом от 28.12.2009 N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 381-ФЗ).

В соответствии с частями 1 - 3 и 5 статьи 10 Федерального закона N 381-ФЗ размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности или муниципальной собственности, осуществляется в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов.

Порядок включения в схему размещения нестационарных торговых объектов, расположенных на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности, устанавливается Правительством Российской Федерации (часть 2 статьи 10). Схема размещения нестационарных торговых объектов разрабатывается и утверждается органом местного самоуправления, определенным в соответствии с уставом муниципального образования, в порядке, установленном уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации (часть 3 статьи 10). Схема размещения нестационарных торговых объектов и вносимые в нее изменения подлежат опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, а также размещению на официальных сайтах органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации и органа местного самоуправления в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (часть 5 статьи 10).

Судом первой инстанции правильно установлено, что оспариваемый заявителями акт администрации г. Ростова-на-Дону обладает следующими нормативными признаками:

- постановление принято в установленном порядке управомоченным органом местного самоуправления;

- регулирует общественные отношения в области торговой деятельности, принято в целях упорядочения размещения и функционирования нестационарных торговых объектов на территории Константиновского района Ростовской области;

- правовой акт рассчитан на неоднократное применение; - содержит положения, адресованные неопределенному кругу лиц;

- содержит нормы затрагивающие права и свободы человека и гражданина (населения).

Принимая во внимание разъяснения, содержащиеся в Постановлении Пленума ВС РФ N 50, судом первой инстанции сделан правомерный вывод о следующем: схема размещения нестационарных торговых объектов издается органом местного самоуправления в установленном порядке, подлежит официальному обнародованию, содержит предписания субъектам торговой деятельности относительно ассортимента товаров, типов и площади возводимых торговых объектов и по предмету регулирования затрагивает как права лиц, поименованных в схеме, так и права иных субъектов предпринимательской деятельности, имеющих намерение осуществлять данную деятельность на территории муниципального образования, круг которых не определен.

Таким образом, решение органа местного самоуправления об утверждении схемы размещения НТО, как и внесение изменений в нее, является нормативным правовым актом.

Правовая природа схем размещения НТО как нормативных правовых актов однозначно определена в судебной практике, а именно: кассационное определение Верховного Суда РФ от 02.09.2021 N 66-КАД21-6-К8; апелляционные определения Верховного Суда Российской Федерации от 27.11.2019 N 83-АПА19-34, от 22.08.2018 N 31-АПГ18-13, от 07.02.2018 N 31-АПГ17-19, от 07.02.2018 N 31-АПГ17-22, от 07.02.2018 N 31-АПГ17-25, от 24.01.2018 N 31-АПГ17-17, от 24.01.2018 N 31-АПГ17-18, от 17.01.2018 N 31-АПГ17-16, от 11.09.2019 N 31-АПА19-10, от 07.08.2019 N 83-АПА19-15, от 12.02.2018 N 31-АПГ17-20, от 12.02.2018 N 31-АПГ17-20; решение Калининградского областного суда от 19.11.2018 по делу N 3а-81/2018; определение Верховного суда Республики Карелия от 20.12.2018 N 33а-4647/2018; решение Волжского городского суда Волгоградской области от 12.10.2017 по делу N 2а4801/2017; апелляционное определение Волгоградского областного суда от 22.02.2018 по делу N 33а-3260/2018; апелляционное определение Волгоградского областного суда от 15.02.2018 по делу N 33а-2903/2018; апелляционное определение Волгоградского областного суда от 15.02.2018 по делу N 33а-2903/2018; апелляционное определение Пермского краевого суда от 01.04.2019 по делу N 33а-2577; апелляционное определение Пермского краевого суда от 07.05.2018 по делу N 33-4241; решение Центрального районного суда г. Новокузнецка от 18.01.2019 по делу N 2а-502/2019; апелляционное определение Красноярского краевого суда от 03.09.2018 по делу N 33а-13004/2018; апелляционное определение Красноярского краевого суда от 07.11.2018 по делу N 33а16726/2018; постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 16.10.2017 по делу N А79-5900/2017; решение Верховного суда Чувашской Республики от 14.03.2019 по делу N 3а-3/2019; постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 12.10.2021 по делу N А57-18623/2020.

Согласно пункту 2 постановления N 510, постановление подлежит опубликованию в городской газете "Ростов официальный" и размещению на официальном интернет-портале городской Думы и администрации города Ростова-на-Дону.

Постановление N 510 опубликовано в газете "Ростов официальный" N 24 от 23.06.2021, а также размещено на официальном интернет-портале городской Думы и администрации города Ростова-на-Дону.

На основании изложенного судом первой инстанции сделан правомерный вывод о том, что постановление N 510 является нормативным правовым актом. В свою очередь, заявители апелляционных жалоб не привели достаточных доводов, опровергающих отнесение постановления N 510 к нормативному правовому акту, в связи с чем позиция апеллянтов о нарушении судом первой инстанции норм процессуального права, апелляционной коллегией признается необоснованной.

В апелляционной жалобе ИП Вана Д.В. также содержится довод о нарушении судом первой инстанции норм процессуального права, выразившегося в неправомерном, по его мнению, отказе в удовлетворении ходатайства об уточнении иска.

Апелляционная коллегия считает, что указанные доводы основаны на неверном понимании норм процессуального права и подлежат отклонению на основании следующего.

Из материалов дела следует, что представитель предпринимателей также просил признать недействительным договор от 30.09.2021 N 1168/н, заключенный между ДИЗО г. Ростова-на-Дону и ООО "Меркой", применив последствия недействительности сделки в виде демонтажа НТО; о признании недействительным договора от 30.09.2021 N 1172/н, заключенный между ДИЗО г. Ростова-на-Дону и ООО "Меркой", применив последствия недействительности сделки в виде демонтажа НТО.

В соответствии с частью 1 статьи 49 АПК РФ истец вправе при рассмотрении дела в арбитражном суде первой инстанции до принятия судебного акта, которым заканчивается рассмотрение дела по существу, изменить основание или предмет иска, увеличить или уменьшить размер исковых требований.

Предметом иска является материально-правовое требование истца к ответчику, основанием иска - обстоятельства, на которые ссылается истец в подтверждение своих требований к ответчику.

Под изменением основания иска понимается замена фактов, указанных истцом первоначально в обоснование своего требования, новыми фактами либо приведение дополнительных фактов; возможно также исключение некоторых фактов из числа ранее указанных. Под изменением предмета иска подразумевается замена одного требования, указанного истцом, на другое, основанием которого являются первоначально приведенные факты.

При изменении предмета или основания иск не должен меняться, он должен преследовать один и тот же интерес, тождество иска должно сохраниться, поэтому закон не допускает одновременного изменения истцом и предмета, и основания иска, так как в этом случае был бы предъявлен новый иск.

Судом первой инстанции верно указано, что первоначальные требования основаны на том, что принятие постановления N 510 нарушило законные права предпринимателей, в частности: не учтены интересы местного сообщества и необходимость обеспечения устойчивого развития территорий и достижений нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов; администрация не ссылается на какое-либо экспертное заключение, которые подтвердило бы наличие необходимой потребности населения во включении указанных НТО в схему размещения НТО на территории города по рассматриваемому адресу; постановление N 510 является документом, легализующим для ООО "Меркой" установку третьего павильона, тогда как согласно протоколу торгов общество имеет право на размещение 2-х павильонов, что противоречит закону, нарушает права и свободы заявителя и неопределенного круга лиц; при размещении спорных торговых павильонов нарушается противопожарное законодательство, законодательство промышленной безопасности; торговый объект расположен в газонной части улицы, что противоречит п. 4.15 Правил благоустройства территории города Ростова-на-Дону, принятых Ростовской-на-Дону городской Думой от 13.06.2012 N 282 и кроме того нарушается архитектурный облик размещения НТО у здания торгового центра.

Заявляя ходатайство об уточнении предмета требований, предпринимали указывают, что фактически постановлением N 510 нарушаются их права в результате установки ООО "Меркой" НТО определенным образом, в рассматриваемом случае спор имеет гражданско-правовой характер как спор, подлежащий квалификации как негаторное требование согласно ст. 304 ГК РФ; поскольку ООО "Меркой" разместило НТО на основании заключенных договоров с ДИЗО г. Ростова-на-Дону, такие сделки подлежат оценке в рамках их оспаривания в судебном порядке; при этом восстановление права собственности истцов на здание в полной мере произойдет в случае признания незаконным постановления, которым изменена схема размещения НТО.

Как указано в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 23.12.2021 N 46 по смыслу части 1 статьи 49 АПК РФ не допускается одновременное изменение предмета и основания иска, являющееся, по существу, предъявлением нового требования.

В рассматриваемом случае истец в порядке статьи 49 АПК РФ подал заявление об уточнении исковых требований, из которого следует, что предприниматели не только изменили предмет требований, но и основания, которые первоначально не заявлялись.

Выбор способа защиты права является приоритетным действием истцов (заявителей). Обратившись в суд с требованием об оспаривании постановления как нормативного акта, предприниматели преследовали цель признании его недействующим. Предъявление дополнительных требований влечет не только изменение предмета, оснований, но и изменяет субъектный состав. Предприниматели фактически заявили новые требования.

Указанное, с учетом необходимости соблюдения процессуальных сроков, учитывая рассмотрение требований предпринимателей с 27.06.2022 (дата подачи иска в суд общей юрисдикции), рассматривается судом как влекущее явное нарушение баланса интересов судебного разбирательства, нарушение права на своевременную судебную защиту и рассмотрение спора в установленный процессуальным законодательством срок.

На основании изложенного судом первой инстанции правомерно отказано в удовлетворении ходатайства об уточнении предмета требований.

Обосновывая правой интерес оспаривания постановления N 510, предприниматели указали на нарушение их прав в предпринимательской деятельности, поскольку рядом расположен принадлежащий им торговый центр.

Как указано выше, постановлением администрации города Ростова-на-Дону от 31.12.2015 N 1379 утверждена схема размещения нестационарных торговых объектов на территории города Ростова-на-Дону.

Постановлением от 17.06.2021 N 510 администрации города Ростова-на-Дону внесены изменения, в том числе путем дополнения строками:

2211.3 - место размещения и адрес: пр-т Шолохова, 128, земельный участок, п. 2, срок осуществления торговой деятельности в месте размещения нестационарных, торговых объектов 10 лет, специализация торгового объекта продовольственные товары, непродовольственные товары;

2211.4 - место размещения и адрес: пр-т Шолохова, 128, земельный участок, п. 3, срок осуществления торговой деятельности в месте размещения нестационарных торговых объектов 10 лет, специализация торгового объекта продовольственные товары, непродовольственные товары;

2211.5 - место размещения и адрес: пр-т Шолохова, 128, земельный участок, п. 4, срок осуществления торговой деятельности в месте размещения нестационарных торговых объектов 10 лет, специализация торгового объекта продовольственные товары, непродовольственные товары.

При этом право на размещение НТО приобретается участником по договору о размещении НТО после того, как он признается победителем в конкурсе либо пользуется правом перезаключения договора аренды на договор о размещении НТО, согласно пп. 2.2.1, 2.2.2 п. 2 постановления правительства Ростовской области от 18.09.2015 N 583 "О некоторых вопросах, связанных с размещением нестационарных торговых объектов на землях или земельных участках, находящихся в муниципальной собственности, а также на землях или земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена".

Соответственно, право на размещение НТО на земельных участках, предусмотренных пп. 2211.4 и 2211.5 Схемы разыграно в рамках бюллетеня N 56/Н от 25.08.2021.

Право на размещение НТО на земельном участке, предусмотренном п. 2211.3. в рамках бюллетеня N 56/Н от 25.08.2021 не разыгрывалось, пункт внесен в соответствии с п. 4 ст. 10 Федерального закона N 381-ФЗ, в котором сказано, что Схемой должно предусматриваться размещение не менее чем шестьдесят процентов НТО, используемых субъектами малого или среднего предпринимательства, осуществляющими торговую деятельность, от общего количества НТО.

Указанный пункт 2211.3. отношения к установленным НТО - объекту спора, не имеет и предусматривает возможность перезаключения договора аренды иного уже существующего объекта.

Реализуя свое право, ООО "Меркой" после признания победителем торгов на право заключения договора на размещение НТО, в соответствии с договорами установило НТО общей площадью 48 кв. м, что соответствует суммарной площади, предусмотренной Схемой (пунктов 2211.4., 2211.5.) и вносит оплату за занимаемую площадь земельных участков, путем расходования денежных средств, внесенных в качестве задатков по конкурсу бюллетеня N 56/Н от 25.08.2021.

Наделение органов местного самоуправления полномочием по принятию правовых актов, устанавливающих требования к размещению таких элементов благоустройства, как НТО, согласуется с положениями пункта 15 части 1 статьи 16 Федерального закона N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", части 2 статьи 6 Федерального закона N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации", пункта 36 статьи 1 Градостроительного кодекса РФ.

Согласно пункту 15 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа относятся создание условий для обеспечения жителей городского округа услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания.

Подпунктом 2 пункта 1, пунктом 2 статьи 6 Федерального закона от 28.12.2009 N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации отнесены разработка и принятие нормативных правовых актов в области государственного регулирования торговой деятельности, а органов местного самоуправления - создание условий для обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли.

В соответствии с пунктом 3 постановления Правительства Ростовской области от 18.09.2015 N 583 "О некоторых вопросах, связанных с размещением нестационарных торговых объектов на землях или земельных участках, находящихся в муниципальной собственности, а также на землях или земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена" органам местного самоуправления муниципальных образований Ростовской области рекомендовано принять нормативные правовые акты, регламентирующие вопросы размещения нестационарных торговых объектов на землях или земельных участках, находящихся в муниципальной собственности, а также на землях или земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена, в том числе порядок проведения торгов и установления платы за размещение нестационарных торговых объектов.

На основании пункта 1 статьи 39.36 Земельного кодекса Российской Федерации размещение нестационарных торговых объектов на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании схемы размещения нестационарных торговых объектов в соответствии с Федеральным законом от 28.12.2009 N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" (далее - Закон от 28.12.2009 N 381-ФЗ).

Кроме того, статьей 6 Закона от 28.12.2009 N 381-ФЗ установлено, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования торговой деятельности осуществляют полномочия по разработке и принятию законов субъектов Российской Федерации, иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования торговой деятельности, органы местного самоуправления в области регулирования торговой деятельности создают условия для обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли.

Действующее земельное законодательство отдает приоритет в регулировании данных отношений Закону от 28.12.2009 N 381-ФЗ, в соответствии с положениями которого органами государственной власти субъекта Российской Федерации и органами местного самоуправления в пределах своих полномочий и в рамках указанного закона должны быть определены условия и порядок размещения таких объектов.

Согласно пункту 2 постановления Правительства Российской Федерации от 29.09.2010 N 772 "Об утверждении Правил включения нестационарных торговых объектов, расположенных на земельных участках, в зданиях, строениях и сооружениях, находящихся в государственной собственности, в схему размещения нестационарных торговых объектов", включение объектов в схему размещения осуществляется органом местного самоуправления по согласованию с федеральным органом исполнительной власти или органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющими полномочия собственника имущества. Согласно пунктам 4 - 7 данного постановления, для включения объектов в схему размещения орган местного самоуправления направляет в органы, осуществляющие полномочия собственника имущества, заявление о включении объектов в схему размещения (далее - заявление).

В заявлении указываются следующие сведения: а) нормативы и фактические показатели минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов на территории муниципального образования; б) цель использования объектов, включаемых в схему размещения; в) виды объектов, планируемых к включению в схему размещения; г) планируемые сроки размещения объектов. Орган, осуществляющий полномочия собственника имущества, рассматривает поступившее заявление в течение 30 рабочих дней и принимает решение о согласовании включения объектов в схему размещения или об отказе в таком согласовании. О принятом решении орган, осуществляющий полномочия собственника имущества, в письменном виде сообщает органу местного самоуправления, направившему заявление.

Постановлением Правительства Ростовской области от 19.07.2012 N 663 предусмотрено, что схема размещения нестационарных торговых объектов разрабатывается и утверждается органами местного самоуправления городских округов и муниципальных районов по поселениям, входящим в его состав.

Пунктом 2 постановления Правительства Ростовской области от 19.07.2012 N 663 утвержден Порядок разработки и утверждения органами местного самоуправления схемы размещения нестационарных торговых объектов, согласно которому схема размещения нестационарных торговых объектов разрабатывается и утверждается органами местного самоуправления городских округов и муниципальных районов по поселениям, входящим в его состав с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов, утвержденных правительством Ростовской области, в соответствии с градостроительным, земельным, санитарно-эпидемиологическим, экологическим, противопожарным законодательством и другими установленными федеральными законами требованиями. Определенный в соответствии с уставом муниципального образования орган местного самоуправления осуществляет планирование по размещению нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования с учетом существующей дислокации нестационарных торговых объектов и обеспечения населения товарами первой необходимости.

Согласно статье 10 Федерального закона N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" размещение НТО на земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется в соответствии со схемой размещения НТО. Схема размещения НТО разрабатывается и утверждается органом местного самоуправления, определенным в соответствии с уставом муниципального образования, в порядке, установленном уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

В силу пункта 3 Правил включения нестационарных торговых объектов, расположенных на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности, в схему размещения нестационарных торговых объектов, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 29.09.2010 N 772, включение объектов в схему размещения осуществляется в целях достижения установленных нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов; размещения нестационарных торговых объектов, используемых субъектами малого или среднего предпринимательства, осуществляющими торговую деятельность; формирования торговой инфраструктуры с учетом видов и типов торговых объектов, форм и способов торговли; повышения доступности товаров для населения.

Порядок разработки и утверждения органами местного самоуправления схемы размещения НТО на землях или земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной или муниципальной собственности утвержден постановлением Правительства Ростовской области от 19.07.2012 N 663, дублирующим вышеуказанные положения, также предусматривает, что определенный в соответствии с уставом муниципального образования орган местного самоуправления осуществляет планирование по размещению НТО на территории муниципального образования с учетом существующей дислокации НТО и обеспечения населения товарами первой необходимости.

Разработанная схема размещения НТО утверждается правовым актом органа местного самоуправления в порядке, установленном уставом муниципального образования.

В соответствии с уставом города Ростова-на-Дону к полномочиям администрации города Ростова-на-Дону относится создание условий для обеспечения жителей города, в том числе услугами торговли и бытового обслуживания, а также разработка и утверждение схемы размещения НТО.

Для реализации таких полномочий создано управление, уполномоченное в соответствии с решением Ростовской-на-Дону городской Думой от 21.06.2011 N 138 на осуществление функции по разработке схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования "Город Ростов-на-Дону", утверждаемой правовым актом администрации города Ростова-на-Дону, и по подготовке изменений в схему НТО.

На момент принятия постановления N 510, порядок подготовки правовых актов нормативного и ненормативного характера Администрацией города Ростова-на-Дону, регулировался Постановлением Администрации г. Ростова-на-Дону от 19.02.2016 N 150 "Об утверждении Порядка подготовки правовых актов Администрации города Ростова-на-Дону".

Управление торговли в соответствии с решением Ростовской-на-Дону городской Думой от 21.06.2011 N 138 разрабатывает схему размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования "Город Ростов-на-Дону", утверждаемой правовым актом администрации города Ростова-на-Дону, и по подготавливает изменения в схему НТО.

Судом первой инстанции обоснованно принята во внимание правовая позиция, изложенная в определении Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 24.01.2020 N 41-АПА19-9, а именно: благоустройство территорий осуществляется в рамках градостроительной деятельности и включает комплекс мероприятий, направленных на обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, по поддержанию и улучшению санитарного и эстетического состояния территории муниципального образования, по содержанию территорий населенных пунктов и расположенных на них объектов (при этом элементами благоустройства являются не только декоративные, технические, планировочные устройства, но и НТО), следовательно, вопросы порядка и способов размещения нестационарных торговых объектов могут быть урегулированы правилами благоустройства территории муниципальных образований.

В соответствии с положениями Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" утверждение правил благоустройства территории муниципального образования, осуществление контроля за их соблюдением и организация благоустройства территории, установленные указанными правилами, возложены на органы местного самоуправления поселения, городского округа, внутригородского округа; данные правила утверждаются на основе законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации (абзац двадцать первый части 1 статьи 2, пункт 19 части 1 статьи 14, пункт 25 части 1 статьи 16, пункт 10 части 1 статьи 16.2, часть 1.1 статьи 17, статья 45).

Проводимые меры по благоустройству решают одновременно задачи выравнивания обеспеченности населения торговыми площадями на всей территории муниципального образования в целом, направлены на создание условий для наилучшего удовлетворения потребностей населения в получении необходимых товаров, работ и услуг по месту жительства без ущерба для стабильного ведения предпринимательства.

Постановлением администрации города Ростов-на-Дону от 23.12.2020 N 1343 утверждена Концепции развития торгового пространства на территории муниципального образования "Город Ростов-на-Дону" на период до 2030 года, которая является документом, определяющим приоритеты, цели и задачи органов местного самоуправления муниципального образования "Город Ростов-на-Дону" в сфере социально-экономического развития отрасли торговли муниципального образования "Город Ростов-на-Дону" на долгосрочный период (далее - Концепция развития торговли).

Согласно Концепции развития торговли предложения по актуализации схемы размещения НТО формируются Управлением торговли на основании (с учетом) анализа обеспеченности населения площадью торговых объектов, перспективного развития территорий муниципального образования "Город Ростов-на-Дону"; предложений администраций районов города, а также обращений граждан, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц с информацией о необходимости (нехватки) на территории города Ростова-на-Дону (в том или ином месте) мест торговли.

Учитывается степень интенсивности пешеходного трафика и потребительской активности; организация транспортного обслуживания (плотности улично-дорожной сети и развитости общественного транспорта); преимущественная ориентация торговли и общественного питания на гостей города Ростова-на-Дону с размещением соответствующих объектов в зонах дислокации памятников историко-культурного наследия в исторической части города Ростова-на-Дону; формирование современной и комфортной городской среды.

В части 1 статьи 10 Федерального закона N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" закреплено правило о размещении НТО в соответствии со схемой размещения НТО с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов.

Целью развития торговой деятельности является достижение нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов - основных критериев оценки доступности продовольственных и непродовольственных товаров для населения и удовлетворения спроса на такие товары (статья 19).

Вывод предпринимателей об отсутствии необходимости в размещении НТО по адресу: пр-т. Шолохова, 128 по причине достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов не обоснован, так как изложенное заявителями толкование понятия "норматив минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов", как максимально допустимое значение обеспеченности населения площадью торговых объектов противоречит смыслу положений части 1 статьи 19 Федерального закона N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации".

В указанном Федеральном законе и постановлении Правительства РФ от 09.04.2016 N 291 "Об утверждении Правил установления субъектами Российской Федерации нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов и методики расчета нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов..." речь идет о необходимости достижения утвержденными схемами размещения НТО минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов, а не о доведении до минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов.

В письме Минпромторга России от 09.08.2016 N ЕВ-49636/08 высказана позиция, согласно которой нормативы устанавливают минимально допустимое количество торговых объектов, то есть определяют нижние пороги обеспеченности населения торговлей.

Востребованность и необходимость торговых объектов любого формата определяется исключительно готовностью бизнеса к созданию новых объектов. Использование органами власти минимальных нормативов в качестве обоснования для сокращения существующих или недопущения открытия новых торговых объектов, прежде всего малых форматов, недопустимо.

Необходимость подготовки каких-либо экспертных заключений, о которых говорят заявители, подтверждающих отсутствие либо наличие потребности населения во включении указанных НТО в Схему размещения нестационарных объектов на территории города Ростова-на-Дону, не предусмотрена действующими правовыми актами, так как анализ необходимой потребности населения в нестационарной торговле осуществляется органом местного самоуправления при разработке и актуализации схемы размещения НТО на территории города.

Таким образом, при разработке схемы размещения НТО, ее изменении, дополнении местами размещения НТО муниципалитет изучает конъюнктуру рынка, потребности населения, учитывая предложения, спрос, следовательно, постановление N 510 принято в рамках компетенции уполномоченным органом, в установленном законодательстве порядке, при этом действующее законодательство не предписывает органу местного самоуправления получать экспертное заключение для подтверждения необходимости размещения НТО.

В части довода о несоблюдении архитектурно-художественного исполнения всех НТО, судом первой инстанции правомерно установлено следующее.

На момент участия ООО "Меркой" в конкурсе и заключения договоров N 1172/н от 30.09.2021 и N 1168/н от 30.09.2021 о размещении НТО на земельных участках п. 3 (п. 2211.4) и п. 4 (п. 2211.5), по адресу: пр-т. Шолохова, 128 действовало Положение о порядке оформления, согласования и выдачи проекта размещения малых архитектурных форм, элементов внешнего благоустройства, нестационарных объектов торгового и бытового назначения, утвержденное постановлением администрации города Ростова-на-Дону от 12.10.2012 N 885, целью которого являлось формирования архитектурно-художественного облика города Ростова-на-Дону и повышения общего уровня эстетических требований к установке и размещению малых архитектурных форм, элементов внешнего благоустройства и внешнему виду нестационарных объектов торгового и бытового назначения, определяло порядок оформления, согласования и выдачи проекта их размещения.

Проект оформления фасадов НТО, которым определялись, в том числе, требования к форме конструкции объекта, к отделке и окраске объекта, является обязательным перед проведением работ по их установке, ремонту, покраске объекта или его отдельных элементов. То есть определение архитектурно-художественного исполнения НТО, установленных согласно утвержденной схеме, является следующим этапом установки НТО после утверждения схемы.

К числу оснований для отказа в согласовании проекта оформления фасадов НТО относилось несоответствие габаритов, формы и материалов отделки НТО архитектуре прилегающих зданий и сооружений, расположенных на территории, где предполагается размещение НТО, а также выполнение окраски фасадов НТО без учета общего цветового решения фасадов прилегающих объектов. В конкурсе вправе принимать участие индивидуальные предприниматели и юридические лица, подавшие заявку о предоставлении права на заключение договора о размещении НТО по установленной форме с приложением необходимых документов. Одним из критериев оценки заявки является архитектурно-художественное и конструктивное решение НТО, для чего в числе документов, необходимых для оценки заявки предоставляется визуализация, чертеж или иной графический материал, характеризующие архитектурно-художественное решение НТО, эскиз вывески, эскиз информационной конструкции, эскизный проект оформления фасадов НТО, разработанный в порядке, установленном постановлением Администрации города Ростова-на-Дону.

Таким образом, если предприниматели полагают, что ООО "Меркой" установлены павильоны с нарушением принципов формирования целостного архитектурно-эстетического облика города и нарушением единообразного архитектурно-художественного исполнения НТО, расположенных на территории города, затрагивают их права и законные интересы в предпринимательской сфере, вправе обратиться в суд с соответствующими требованиями. Однако указанное, как обоснованно отмечено судом первой инстанции, на законность принятия оспариваемого постановления не влияет.

Рассмотрев довод предпринимателей о расположении торговых объектов в газонной части улицы в нарушение положений п. 4.15 Правил благоустройства территории города Ростова-на-Дону, принятых Ростовской-на-Дону городской Думой от 13.06.2012 N 282, судом первой инстанции также правомерно установлено следующее.

Решением Собрания депутатов Ростовской-на-Дону городской Думы от 24.10.2017 N 398 утверждены Правила благоустройства г. Ростова-на-Дону (далее - Правила благоустройства).

Согласно действовавшей на момент принятия постановления N 510 редакции Правил благоустройства территории города Ростова-на-Дону, утвержденной решением Ростовской-на-Дону городской Думы от 24.10.2017 N 398 (далее - Правила благоустройства), на территории города запрещается, в том числе, размещать объекты торговли, временные и сезонные сооружения (кроме предназначенных для обеспечения пассажирских перевозок) на тротуарах, газонной части улиц, скверов, парковой и лесной зоны без согласования в установленном порядке.

Правила благоустройства устанавливают единые и обязательные к исполнению нормы и требования в сфере внешнего благоустройства, определяют порядок уборки и содержания городских территорий, в том числе прилегающих к границам земельных участков, зданиям и сооружениям, а также внутренних производственных территорий для всех юридических, физических лиц и индивидуальных предпринимателей, являющихся собственниками и владельцами земельных участков, объектов строительства, зданий, строений и сооружений, расположенных на территории города Ростова-на-Дону, независимо от формы собственности и ведомственной принадлежности, определяют порядок участия собственников зданий (помещений в них) и сооружений в благоустройстве прилегающих территорий.

В материалы дела представлен лист согласования проекта постановления N 510, в соответствии с которым проект данного постановления завизирован, в том числе, Департаментом автомобильных дорог и организации дорожного движения города Ростова-на-Дону.

Учитывая изложенное, а также определенные Концепцией развития торговли и решением Ростовской-на-Дону городской Думы от 21.06.2011 N 138 полномочия Департамента автомобильных дорог и организации дорожного движения города Ростова-на-Дону как в части дорожной деятельности, так и согласовании схемы размещения НТО на территории города Ростова-на-Дону, изучив представленные фотоматериалы, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу, что размещение павильонов ООО "Меркой" на тротуарной части улицы согласовано в установленном порядке уполномоченными органами, что свидетельствует о соблюдении Правила благоустройства.

В качестве одного из доводов заявителей указано, что при размещении спорных торговых павильонов нарушается противопожарное законодательство, законодательство промышленной безопасности, размещение в охранной зоне ЛЭП; размещение павильонов на расстоянии 2-х метров от существующего здания по адресу: пр. Шолохова, 126и, осуществляется с нарушением градостроительного и противопожарного законодательства, а именно, ст. 69 Федерального закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности"; п. 4.3, табл. 1 СП 4.13130.2013" Системы противопожарной защиты. Ограничения пожара на объектах защиты. Требования к объемно-планировочным и конструктивным решениям защиты"; НПБ 103-95 "Торговые павильоны и киоски. Пожарные требования". Противопожарные расстояния между зданием по пр-ту Шолохова, 126и не обеспечит нераспространение возможного пожара.

В силу преамбулы Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" (далее - Закон N 69-ФЗ) обеспечение пожарной безопасности является одной из важнейших функций государства.

В соответствии со статьей 1 Закона N 69-ФЗ пожарная безопасность - состояние защищенности личности, имущества, общества и государства от пожаров; требования пожарной безопасности - специальные условия социального и (или) технического характера, установленные в целях обеспечения пожарной безопасности федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также нормативными документами по пожарной безопасности.

Статьей 2 Закона N 69-ФЗ предусмотрено, что законодательство Российской Федерации о пожарной безопасности основывается на Конституции Российской Федерации и включает в себя названный Федеральный закон, принимаемые в соответствии с ним федеральные законы и иные нормативные правовые акты, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты, регулирующие вопросы пожарной безопасности.

Пунктом 36 статьи 2 Федерального закона "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" от 22.07.2008 N 123-ФЗ установлено, что противопожарный разрыв (противопожарное расстояние) - нормированное расстояние между зданиями, строениями, устанавливаемое для предотвращения распространения пожара. В силу части 1 статьи 69 закона противопожарные расстояния между зданиями, сооружениями должны обеспечивать нераспространение пожара на соседние здания, сооружения.

Статьей 37 Закона N 69-ФЗ также определено, что руководители организации обязаны соблюдать требования пожарной безопасности, а также выполнять предписания, постановления и иные законные требования должностных лиц пожарной охраны.

В соответствии со статьей 38 Закона N 69-ФЗ ответственность за нарушение требований пожарной безопасности в соответствии с действующим законодательством несут в числе прочего собственники имущества; лица, уполномоченные владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом.

Такие требования установлены, в частности, Правилами противопожарного режима в Российской Федерации, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 16.09.2020 N 1479. Согласно пункту 65 указанных Правил запрещается использовать противопожарные расстояния между зданиями, сооружениями и строениями для складирования материалов, оборудования и тары, для стоянки транспорта и строительства (установки) зданий и сооружений, для разведения костров и сжигания отходов и тары.

В силу статьи 20 Закона N 69-ФЗ установлено, что к нормативным документам по пожарной безопасности относятся стандарты, нормы и правила пожарной безопасности, инструкции и иные документы, содержащие требования пожарной безопасности.

ООО "Меркой" представлены отчет, подготовленный ИП Гайдук А.С.

от 31.01.2023 N 01-2023-ПБ "Расчет по определению безопасных противопожарных разрывов (расстояний). Расчет теплового потока" на объекте "Павильон (продовольственные товары, непродовольственные товары)", расположенный по адресному ориентиру: г. Ростов-на-Дону, просп. Шолохова, 128, земельный участок п. 3, п. 4 в соответствии с п. 2211.4, 22115 схемы размещения нестационарных торговых объектов г. Ростова-на-Дону" (далее - отчет N 01-2023-ПБ) и заключение N 998-02/2023 по результатам строительно-технического исследования, выполненного специалистом экспертно-оценочной компанией ООО "Альфа-Эксперт" Терещенко И.О.

Согласно заключению, составленному по результатам произведенных в соответствии с п. 4.3 СП 4.13130.2013 расчетов в указанном отчете N 01-2023-ПБ, специалистом сделан вывод о том, что между объектом защиты (НТО) и двухэтажным зданием не выдержано нормативное противопожарное расстояние. При этом такое расположение возможно при условии дополнительных противопожарных инженерно-технических мероприятий заключающихся в необходимости монтажа автоматической установки пожарной сигнализации и системы управления эвакуации людей при возникновении пожара, а также необходимости обеспечения торговых павильонов первичными средствами пожаротушения - сокращение противопожарных расстояний допускается.

Приказом МЧС России от 24.04.2013 N 288 утвержден свод правил СП 4.13130 "Системы противопожарной защиты. Ограничение распространения пожара на объектах защиты. Требования к объемно-планировочным и конструктивным решениям" (далее - СП 4.13130.2013), согласно которому противопожарные расстояния между жилыми, общественными зданиями и сооружениями допускается уменьшать при условии подтверждения предотвращения распространения пожара.

Уменьшение противопожарных расстояний допускается при разработке дополнительных противопожарных мероприятий с подтверждением предотвращения распространения пожара на основании результатов исследований, испытаний или расчетов по апробированным методикам (абзац 5 пункта 4.3).

Согласно ч. 1 ст. 64 АПК РФ доказательствами по делу являются полученные в предусмотренном данным кодексом и другими федеральными законами порядке сведения о фактах, на основании которых арбитражный суд устанавливает наличие или отсутствие обстоятельств, обосновывающих требования и возражения лиц, участвующих в деле, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного рассмотрения дела.

Нарушение требований пожарной безопасности при включении в действующую схему оспариваемых адресов мест размещения НТО не основано на законе. При наличии претензий относительно несоблюдения требований пожарной безопасности размещением спорных НТО с учетом их объемно-планировочного решения, используемого материала, предприниматели не лишены возможности защиты прав в ином судебном процессе с предъявлением соответствующих требований к лицу, нарушившему права предпринимателей.

При этом расположение НТО в охранной зоне ЛЭП также не свидетельствует о недействительности оспариваемого постановления в части.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 24.02.2009 N 160 утверждены Правила установления охранных зон объектов электросетевого хозяйства и особых условий использования земельных участков, расположенных в границах таких зон (далее - Правила N 160).

Пунктами 5, 6 Правил N 160 установлено, что охранные зоны устанавливаются для всех объектов электросетевого хозяйства, исходя из требований к границам установления охранных зон согласно приложению и считаются установленной с даты внесения в документы государственного кадастрового учета сведений о ее границах.

Подпунктом "б" пункта 8 Правила N 160, в охранных зонах установлен запрет осуществлять любые действия, которые могут нарушить безопасную работу объектов электросетевого хозяйства, в том числе размещать любые объекты и предметы (материалы) в пределах созданных в соответствии с требованиями нормативно-технических документов проходов и подъездов для доступа к объектам электросетевого хозяйства, а также проводить любые работы и возводить сооружения, которые могут препятствовать доступу к объектам электросетевого хозяйства, без создания необходимых для такого доступа проходов и подъездов.

Подпунктом "б" пункта 9 этих Правил в охранных зонах, установленных для объектов электросетевого хозяйства, напряжением свыше 1000 вольт, помимо действий, предусмотренных пунктом 8 настоящих Правил, также запрещено размещать торговые точки.

Согласно письму ПАО "Россети Юг" от 03.08.2022, адресованное ответчиком на письма директору ООО "Миллениум" Вану Д.В. о правомерности размещения НТО со стороны фасада здания по адресу: пр. Шолохова, 126-И, земельный участок, на котором находятся НТО, расположен в охранной зоне ВЛ 110 кВ.

Объект электросетевого хозяйства имеет напряжение ниже 1000 вольт. Нормы закона не содержат полного запрета на размещение НТО в пределах таких охранных зон. Наличие охранных зон требуют соблюдение условий, разработанных для таких территорий. Указание в письме ПАО "Россети Юг" от 03.08.2022о незаконности установки НТО суд не принимает. Доказательств обращения с соответствующим заявлением электросетевой организации о демонтаже (переносе НТО), не имеется.

Тем самым, включение НТО в схему размещения, действия органов местного самоуправления по заключению договоров с ООО "Меркой", свидетельствует об отсутствии нарушений в нормальной работе электросетевого хозяйства города.

Орган местного самоуправления, с учетом необходимости обеспечения соблюдения и поддержания санитарного и эстетического состояния территории муниципального образования свободен в выборе мест (адресов), включаемых в схему размещения нестационарных торговых объектов, из всех возможных (допустимых) вариантов.

В соответствии с частью 2 статьи 62 КАС РФ обязанность доказывания законности оспариваемых нормативных правовых актов, решений, действий (бездействия) органов, организаций и должностных лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, возлагается на соответствующие орган, организацию и должностное лицо. Указанные органы, организации и должностные лица обязаны также подтверждать факты, на которые они ссылаются как на основания своих возражений.

Административный истец не обязан доказывать незаконность оспариваемых им решений, действий (бездействия), но обязан: 1) указывать, каким нормативным правовым актам, по его мнению, противоречат данные решения, действия (бездействие); 2) подтверждать сведения о том, что оспариваемым решением, действием (бездействием) нарушены или могут быть нарушены права, свободы и законные интересы административного истца либо возникла реальная угроза их нарушения; 3) подтверждать иные факты, на которые административный истец ссылается как на основания своих требований.

Между тем, в рамках заявленных требований, административными истцами не представлено доказательств, подтверждающих факт нарушения их прав оспариваемым постановлением административного ответчика. В свою очередь, администрация обосновала законность оспариваемого постановления.

В апелляционной жалобе ИП Ван Д.В. указывает на нарушение норм материального права, выразившееся в несогласовании схемы размещения нестационарных торговых объектов департаментом архитектуры и градостроительства города Ростова-на-Дону, который согласовал не схему размещения НТО, а проект постановления с адресами размещения НТО.

Исходя из пункта 3 статьи 10 Федерального закона от 28.12.2009 N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации", схема размещения нестационарных торговых объектов разрабатывается и утверждается органом местного самоуправления, определенным в соответствии с уставом муниципального образования, в порядке, установленном уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Согласно пунктам 4, 5 Порядка разработки и утверждения органами местного самоуправления схемы размещения нестационарных торговых объектов, утвержденного постановлением Правительства Ростовской области от 19.07.2012 N 663, уполномоченный орган местного самоуправления разрабатывает схему размещения нестационарных торговых объектов по установленной форме.

Разработанная схема размещения нестационарных торговых объектов утверждается правовым актом органа местного самоуправления в порядке, установленном уставом муниципального образования.

В соответствии с пунктом 7 названного Порядка, утвержденная схема размещения нестационарных торговых объектов и вносимые в нее изменения подлежат официальному опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, а также размещению на официальном сайте органа местного самоуправления в сети "Интернет".

Из приведенного Порядка следует, что изменения, в носимые в схему размещения НТО, утверждаются постановлением администрации города Ростова-на-Дону, которое подлежит опубликованию.

Проект постановления администрации города Ростова-на-Дону от 17.06.2021 N 510 "О внесении изменений в постановление Администрации города Ростова-на-Дону от 31.12.2015 N 1379 "Об утверждении схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории города Ростова-на-Дону" прошел все необходимые согласования, в том числе в администрации города Ростова-на-Дону и департаменте архитектуры и градостроительства города Ростова-на-Дону, что подтверждено листом согласования к проекту названного постановления, имеющимся в материалах дела.

Постановление после его принятия было опубликовано в газете "Ростов официальный" 23.06.2021 N 24.

Таким образом, доводы апеллянта о том, что проектом постановления N 510 не согласовано место размещения НТО, противоречат материалам дела.

ИП Ван Д.В. в своей апелляционной жалобе также указывает на нарушение противопожарных норм при размещении НТО рядом со зданием апеллянта.

При этом ИП Ван Д.В. ссылается на невозможность выразить в суде первой инстанции своевременную критическую оценку на отчет ИП Гайдук А.С. N 01-2023-ПБ от 31.01.2023 "Расчет по определению безопасных противопожарных разрывов (расстояний). Расчет теплового потока" на объекте "Павильон (продовольственные товары, непродовольственные товары)" расположенный по адресному ориентиру:

г. Ростов-на-Дону, просп. Шолохова, 128, земельный участок п. 3, п.4 в соответствии с п. 2211.4, 22115 схемы размещения нестационарных торговых объектов г. Ростова-на-Дону" и на заключение от 16.02.2023N 998-02/2023 по результатам строительно-технического исследования, выполненного специалистом экспертно-оценочной компанией ООО "Альфа-Эксперт" Терещенко И.О., которые были приобщены к делу судом по ходатайству ООО "Меркой" от 17.02.2023.

Суд апелляционной инстанции, учитывая, что резолютивная часть решения объявлена 13.03.2023, считает, что у апеллянта имелась возможность ознакомиться с предоставленными ООО "Меркой" материалами, и представить соответствующие возражения, в том числе представив рецензию на отчет ИП Гайдук А.С. N 01-2023-ПБ от 31.01.2023, которая прилагается к апелляционной жалобе.

Судом первой инстанции рассмотрен отчет ИП Гайдук А.С. N 01 -2023-ПБ от 31.01.2023 и заключение от 16.02.2023 N 998-02/2023, выполненное специалистом экспертно-оценочной компанией ООО "Альфа-Эксперт" Терещенко И.О., и им дана надлежащая правовая оценка. При наличии претензий относительно несоблюдения требований пожарной безопасности размещением спорных НТО с учетом их объемно-планировочного решения, используемого материала, предприниматели не лишены возможности защиты прав вином судебном процессе с предъявлением соответствующих требований к лицу, нарушившему права предпринимателей.

В части довода апелляционной жалобы ИП Вана Д.В. о расположении спорных НТО в охранной зоне ЛЭП, суд апелляционной инстанции учитывает, что предметом спора является законность постановления N 510, а не сами НТО. Как верно указано судом первой инстанции, расположение НТО в охранной зоне ЛЭП не свидетельствует о недействительности оспариваемого постановления в части.

С учетом изложенного основания для удовлетворения апелляционных жалоб ИП Вана Д.В. и ИП Пака С.В. по приведенным в них доводам отсутствуют.

В целом доводы апелляционных жалоб направлены на переоценку выводов суда первой инстанции, поскольку, не опровергая выводы суда, они сводятся исключительно к несогласию с оценкой установленных обстоятельств по делу, что не может рассматриваться в качестве основания для отмены судебного акта.

Суд первой инстанции выполнил требования статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, полно, всесторонне исследовал и оценил представленные в деле доказательства и принял законный и обоснованный судебный акт.

Оснований для переоценки выводов и доказательств, которые при рассмотрении дела были исследованы и оценены судом первой инстанции с соблюдением требований статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не имеется.

Нарушений процессуальных норм, влекущих отмену оспариваемого акта (ч. 4 ст. 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации), судом апелляционной инстанции не установлено.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 16.03.2023 по делу N А53-42044/2022 оставить без изменения, апелляционные жалобы - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в срок, не превышающий двух месяцев со дня принятия настоящего постановления, в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

И.Н. Глазунова

Судьи

О.Ю. Ефимова С.В. Пименов