Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 16 октября 2023 г. N 15АП-14512/23 по делу N А53-10126/2023

город Ростов-на-Дону

16 октября 2023 г.

дело N А53-10126/2023

Резолютивная часть постановления объявлена 11 октября 2023 года.

Полный текст постановления изготовлен 16 октября 2023 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Сулименко О.А.,

судей Абраменко Р.А., Фахретдинова Т.Р.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Петросьян Н.В.,

при участии:

от заявителя: представителя Сячиной Е.Б. по доверенности от 14.03.2023,

от заинтересованного лица: представителя Андрусенко Н.А. по доверенности от 27.01.2023,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Департамента имущественно-земельных отношений города Ростова-на-Дону

на решение Арбитражного суда Ростовской области

от 09.08.2023 по делу N А53-10126/2023

по иску индивидуального предпринимателя Погосяна Карена Абриковича

(ИНН 616715621747 ОГРНИП 318619600108141)

к ответчику Департаменту имущественно-земельных отношений города Ростова-на-Дону (ИНН 6152000398 ОГРН 1026103305304)

о признании незаконным отказа, об обязании заключить договор купли-продажи,

УСТАНОВИЛ:

индивидуальный предприниматель Погосян Карен Абрикович (далее - заявитель, предприниматель, ИП Погосян К.А.) обратился в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением к Департаменту имущественно-земельных отношений города Ростова-на-Дону (далее - заинтересованное лицо, департамент, ДИЗО г. Ростова-на-Дону) о признании незаконным отказа от 23.12.2022 N 59.30-26869/17, об обязании заключить договор купли-продажи.

Заявление мотивировано тем, что принятое департаментом решение об отказе в продаже земельного участка без проведения торгов является незаконным, поскольку на спорном земельном участке располагается объект недвижимости, принадлежащий предпринимателю. Кроме того, действующими Правилами землепользования и застройки г. Ростова-на-Дону земельный участок отнесен к зоне рекреационного значения второго типа, градостроительный регламент которой предусматривает отнесение предприятий общественного питания к условно разрешённым видам разрешённого пользования.

Решением Арбитражного суда Ростовской области от 09.08.2023 решение Департамента имущественно-земельных отношений города Ростова-на-Дону от 23.12.2022 N 59.3026869/17 признано незаконным, как противоречащее нормам Земельного кодекса Российской Федерации.

Суд обязал Департамент имущественно-земельных отношений города Ростова-на-Дону в течение 10 дней с момента вступления решения в законную силу направить в адрес ИП Погосяна К.А. проект договора купли-продажи земельного участка с кадастровым номером 61:44:0030217:5. С Департамента имущественно-земельных отношений города Ростова-на-Дону в пользу ИП Погосяна К.А. взысканы судебные расходы по оплате государственной пошлины в размере 300 руб. ИП Погосяну К.А.из федерального бюджета возвращены 5 700 руб. государственной пошлины, уплаченной по платежному поручению от 16.03.2023 N 26.

Решение мотивировано тем, что предприниматель, являясь собственником объектов недвижимого имущества, имеет исключительное право на приобретение земельного участка, на котором данные объекты расположены. Действующими Правилами землепользования и застройки, утвержденными решением городской Думы г. Ростова-на-Дону от 21.12.2018 N 605, спорный земельный участок отнесен к зоне рекреационного назначения второго типа, градостроительный регламент которой предусматривает отнесение предприятий общественного питания к условно разрешенным видам разрешенного использования. Суд отклонил довод департамента о том, что нахождение спорного земельного участка в зоне рекреационного назначения свидетельствует об отнесении земельного участка к территории общего пользования, как несоответствующий закону, поскольку доказательств отнесения спорного участка к землям общего пользования департаментом суду не представлено.

Не согласившись с принятым судебным актом, департамент обжаловал его в порядке главы 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, просит решение суда первой инстанции изменить, в удовлетворении заявленных предпринимателем требованиях отказать.

Доводы апелляционной жалобы сводятся к тому, что суд первой инстанции не учел, что разрешённое использование спорного земельного участка не соответствует целям использования, указанным в заявлении о предоставлении земельного участка. Кроме того, спорный земельный участок расположен в зоне рекреационного назначения второго типа (Р-2). Градостроительный регламент территориальной зоны Р-2 разработан для обеспечения правовых условий формирования, развития и обслуживания территорий, предназначенных для отдыха, туризма, занятий физической культурой и спортом.

От предпринимателя поступил отзыв на апелляционную жалобу, в котором он находит решение суда первой инстанции законным и обоснованным, доводы апелляционной жалобы несостоятельными.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель департамента доводы апелляционной жалобы поддержал, просил решение суда первой инстанции отменить, по делу принять новый судебный акт, которым в удовлетворении заявленных предпринимателем требований отказать в полном объёме.

Представитель предпринимателя просил решение суда оставить без изменений.

Изучив материалы дела, рассмотрев доводы жалобы, отзыва на апелляционную жалобу, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к следующим выводам.

Как следует из материалов дела, 28.05.2018 между ИП Погосяном К.А. и ДИЗО г. Ростова-на-Дону заключен договор N 37542 аренды земельного участка с кадастровым номером 61:44:0030217:5, расположенного по адресу:

г. Ростов-на-Дону, восточнее ул. Чемордачка, 103а, площадью 4064 кв. м, для строительства предприятий общественного питания, в том числе летних площадок для кафе, сроком на пять лет. Договор аренды заключен по результатам публичных торгов.

На указанном земельном участке ИП Погосяном К.А. осуществлено строительство предприятий общественного питания. Объекты поставлены на кадастровый учет с кадастровыми номерами 61:44:9939217:216, 61:44:0030217:217. Согласно сведениям ЕГРН за предпринимателем зарегистрировано право собственности на указанные объекты.

03.02.2022 между ИП Погосяном К.А. и ДИЗО г. Ростова-на-Дону заключен договор N 38305 аренды земельного участка с кадастровым номером 61:44:0030217:5, расположенного по адресу: г. Ростов-на-Дону, ул. Чемордачка, 103а, площадью 4064 кв. м, для эксплуатации предприятий общественного питания, в том числе площадок для летних кафе, сроком до 21.12.2070.

Согласно выписке из ЕГРН, вид разрешенного использования земельного участка - предприятия общественного питания, в том числе летние площадки для кафе.

12.12.2022 ИП Погосяном К.А. в адрес ДИЗО г. Ростова-на-Дону было подано заявление о предоставлении указанного земельного участка в собственность без проведения торгов.

Письмом от 23.12.2022 N 59.30-26869/17 ДИЗО г. Ростова-на-Дону отказал в продаже земельного участка в собственность без проведения торгов, сославшись на следующие обстоятельства:

- в соответствии со ст. 39.20 Земельного Кодекса Российской Федерации, право на приобретение земельных участков в собственность имеют лица, являющиеся собственниками объектов недвижимости, расположенных на таких земельных участках. Достоверно отнести объекты с кадастровыми номерами 61:44:0030217:216 и 61:44:0030217:217 к объектам недвижимости невозможно. В связи с чем Департаментом заявлен иск о признании зарегистрированного права отсутствующим;

- земельный участок с кадастровым номером 61:44:0030217:5 в соответствии с Правилами землепользования и застройки г. Ростова-на-Дону от 21.12.2018 N 605 расположен в зоне рекреационного назначения второго типа; земельные участки в составе рекреационных зон предназначены для отдыха и туризма, и представляют собой территории общего пользования. Согласно п. 12 ст. 55 Земельного Кодекса Российской Федерации, земельные участки общего пользования приватизации не подлежат.

Отказ департамента, послужил основанием предпринимателю для обращения в суд с заявлением о признании отказа незаконным.

При принятии решения суд первой инстанции обоснованно исходил из следующего.

Согласно части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если они полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно статье 13 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), статье 198 АПК РФ, пункту 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации", основанием для принятия решения суда о признании недействительным акта органа государственной власти или органа местного самоуправления недействительными являются одновременно как его несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов юридического лица.

Основанием для признания незаконными решений органов, осуществляющих публичные полномочия, является наличие одновременно двух условий: несоответствие таких решений закону (иному нормативному правовому акту) и нарушение ими прав (законных интересов) лица, обратившегося в арбитражный суд с соответствующим требованием, в сфере предпринимательской (иной экономической) деятельности (часть 1 статьи 198, часть 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

При этом согласно норме пункта 1 статьи 65 АПК РФ обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действия (бездействия) возлагается на соответствующий орган или должностное лицо.

Земельным кодексом Российской Федерации (далее - ЗК РФ) одним из основных принципов земельного законодательства назван принцип единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, согласно которому все прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе земельных участков, за исключением случаев, установленных федеральными законами (подпункт 5 пункта 1 статьи 1 ЗК РФ).

В соответствии с пунктом 1 статьи 39.3 ЗК РФ продажа земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на торгах, проводимых в форме аукционов, за исключением случаев, предусмотренных пунктом 2 этой статьи.

Подпунктом 6 пункта 2 статьи 39.3 ЗК РФ определено, что без проведения торгов осуществляется продажа земельных участков, на которых расположены здания, сооружения, собственникам таких зданий, сооружений либо помещений в них в случаях, предусмотренных статьей 39.20 настоящего Кодекса.

Если иное не установлено настоящей статьей или другим федеральным законом, исключительное право на приобретение земельных участков в собственность или в аренду имеют граждане, юридические лица, являющиеся собственниками зданий, сооружений, расположенных на таких земельных участках (пункт 1 статьи 39.20 ЗК РФ). При этом исключительный характер права на приватизацию земельного участка означает, что никто, кроме собственника здания, строения, сооружения, не имеет права на приватизацию земельного участка, занятого этим зданием, строением, сооружением (пункт 5 постановления Пленума Высшего арбитражного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 N 11 "О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства").

Порядок предоставления в собственность за плату земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов установлен статьей 39.17 ЗК РФ.

Исчерпывающий перечень оснований для отказа в предоставлении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов, содержится в статье 39.16 ЗК РФ.

Согласно пункту 1 ст. 39.16 ЗК РФ уполномоченный орган принимает решение об отказе в предоставлении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов, в том числе в случае, если с заявлением о предоставлении земельного участка обратилось лицо, которое в соответствии с земельным законодательством не имеет права на приобретение земельного участка без проведения торгов.

Отказывая в предоставлении предпринимателю земельного участка в собственность без торгов, департамент указал, что достоверно отнести объекты с кадастровыми номерами 61:44:0030217:216 и 61:44:0030217:217 к объектам недвижимости невозможно, в связи с чем департаментом в рамках дела N А53-34981/2022 был заявлен иск о признании зарегистрированного права отсутствующим, в удовлетворении которого судом было отказано.

Суд, основываясь на выводах судебной экспертизы, признал объекты с кадастровыми номерами 61:44:0030217:216 и 61:44:0030217:217 объектами недвижимости. Решение Арбитражного суда Ростовской области от 23.03.2023 по делу N А53-34981/2022 оставлено без изменения судом апелляционной инстанции.

При таких обстоятельствах, предприниматель, являясь собственником объектов недвижимого имущества, имеет исключительное право на приобретение земельного участка, на котором данные объекты расположены.

Согласно пункту 19 ст. 39.16 ЗК РФ уполномоченный орган принимает решение об отказе в предоставлении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов, в том числе в случае, если предоставление земельного участка на заявленном виде прав не допускается. Отказывая в предоставлении предпринимателю земельного участка в собственность без торгов, департамент также указал, что земельный участок с кадастровым номером 61:44:0030217:5 в соответствии с Правилами землепользования и застройки г. Ростова-на-Дону от 21.12.2018 N 605 расположен в зоне рекреационного назначения второго типа. Земельные участки в составе рекреационных зон предназначены для отдыха и туризма, и представляют собой территории общего пользования. Согласно п. 12 ст. 55 ЗК РФ земельные участки общего пользования приватизации не подлежат.

Согласно пункту 2 статьи 7 ЗК РФ земли, указанные в пункте 1 данной статьи, используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов. Любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования.

Правовой режим земельного участка и объекта капитального строительства определяется также положениями градостроительного законодательства.

Градостроительное зонирование представляет собой зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (пункт 6 статьи 1, глава 4 Градостроительного кодекса РФ (далее - ГрК РФ).

Пунктом 9 статьи 1 ГрК РФ определено, что градостроительный регламент устанавливает в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, а также применительно к территориям, в границах которых предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории, расчетные показатели минимально допустимого уровня обеспеченности соответствующей территории объектами коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур и расчетные показатели максимально допустимого уровня территориальной доступности указанных объектов для населения.

В соответствии с пунктом 1 части 6 статьи 30 ГрК РФ виды разрешенного использования земельного участка определяются в градостроительном регламенте, входящем в состав правил землепользования и застройки.

Согласно пункту 2 статьи 85 ЗК РФ границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне. Правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно- делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков). Для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент. Градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, строений, сооружений.

Земельный участок и прочно связанные с ним объекты недвижимости не соответствуют установленному градостроительному регламенту территориальных зон в случае, если: виды их использования не входят в перечень видов разрешенного использования; их размеры не соответствуют предельным значениям, установленным градостроительным регламентом. Указанные земельные участки и прочно связанные с ними объекты недвижимости могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если их использование опасно для жизни и здоровья людей, окружающей среды, памятников истории и культуры (пункт 4 статьи 85 ЗК РФ).

В силу пункта 4 части 1 статьи 34 ГрК РФ при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом сложившейся планировки территории и существующего землепользования.

Частью 8 статьи 36 ГрК РФ установлено, что земельные участки или объекты капитального строительства, виды разрешенного использования, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры и предельные параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если использование таких земельных участков и объектов капитального строительства опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия.

Таким образом, из пункта 4 статьи 85 ЗК РФ и части 8 статьи 36 ГрК РФ прямо следует, что объекты капитального строительства, правомерно возведенные до утверждения градостроительных регламентов правилами землепользования и застройки, а также земельные участки, на которых они расположены, виды разрешенного использования которых не соответствуют градостроительному регламенту, могут быть использованы по прежнему фактическому виду разрешенного использования, за исключением случаев, если использование таких земельных участков и объектов капитального строительства опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия.

Следовательно, и земельное, и градостроительное законодательство исходит из сохранения прав на использование объектов капитального строительства и земельных участков под ними по прежнему фактическому разрешенному использованию в случае, когда происходит изменение градостроительной документации, предусматривающей иное зонирование территории (статья 30 ГрК РФ).

Такой подход соответствует правовой позиции, изложенной в пункте 6 Обзора практики рассмотрения судами дел, связанных с изменением вида разрешенного использования земельного участка, утвержденного Президиумом Верховного Суда РФ 14.11.2018, а также в Определениях Верховного Суда РФ от 09.12.2015 N 308-КГ15-7455 и от 03.06.2019 N 301-КГ18-25680.

Само по себе несоблюдение публичными органами требований статей 30, 34 ГрК РФ при подготовке Правил землепользования и застройки и определении границ территориальных зон без учета сложившейся планировки и существующего землепользования не может являться препятствием в реализации собственником объекта недвижимости его прав на земельный участок и на использование как самого объекта, так и земельного участка, в пределах, предусмотренных земельным и градостроительным законодательством.

Согласно Правилам землепользования и застройки г. Ростова-на-Дону, утвержденным решением городской Думы г. Ростова-на-Дону от 26.04.2011 N 87, действовавшим на дату выдачи градостроительного плана от 09.02.2018, проведения публичных торгов и заключения договора аренды N 37542 от 28.05.2018, земельный участок с кадастровым номером 61:44:0030217:5 был отнесен к зоне рекреационного строительства Р-6/7/03.

Градостроительным регламентом указанной зоны в качестве одного из основных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства были предусмотрены предприятия общественного питания, в том числе летние площадки для кафе.

В настоящее время действующими Правилами землепользования и застройки, утвержденными решением городской Думы г. Ростова-на-Дону от 21.12.2018 N 605, участок отнесен к зоне рекреационного назначения второго типа, градостроительный регламент которой предусматривает отнесение предприятий общественного питания к условно разрешенным видам разрешенного использования.

При этом, согласно ст. 8 Правил землепользования и застройки виды использования земельных участков и объектов капитального строительства, установленные для земельных участков и (или) объектов капитального строительства, в качестве разрешенных, которые подтверждаются судебными актами, вступившими в законную силу; правовыми актами органов местного самоуправления; правоустанавливающими и правоподтверждающими документами, выданными уполномоченными органами власти, и отнесенные действующими градостроительными регламентами к условно разрешенным видам использования, являются действительными.

Довод департамента о том, что нахождение спорного земельного участка в зоне рекреационного назначения свидетельствует об отнесении земельного участка к территории общего пользования, правомерно отклонён судом первой инстанции как несоответствующий закону. Доказательств отнесения спорного участка к землям общего пользования департаментом не представлено. Земельный участок ранее был предоставлен предпринимателю для строительства фактически возведённого объекта.

При таких обстоятельствах первой инстанции пришёл к правомерному выводу о том, что отказ департамента в предоставлении земельного участка является незаконным.

В соответствии с нормой статьи 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

В резолютивной части решения по делу об оспаривании действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, об отказе в совершении действий, в принятии решений должны, в числе прочего, содержаться указание на признание оспариваемых действий (бездействия) незаконными и обязанность соответствующих органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц совершить определенные действия, принять решения или иным образом устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя в установленный судом срок либо на отказ в удовлетворении требования заявителя полностью или в части.

В данном случае надлежащим способом защиты права является обязание органа местного самоуправления заключить с заявителем договор купли-продажи спорного земельного участка. Разумным для этого арбитражный суд первой инстанции установил десятидневный срок с даты вступления решения в законную силу.

На основании изложенного у суда апелляционной инстанции отсутствуют основания для переоценки выводов суда первой инстанции по доводам апелляционной жалобы.

Возражениями заявителя, изложенными в жалобе, не опровергаются выводы суда первой инстанции. Несогласие с оценкой имеющихся в деле доказательств не свидетельствует о том, что судом допущены нарушения, не позволившие всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело.

Доводы апелляционной жалобы проверены апелляционным судом и отклонены, поскольку противоречат фактическим обстоятельствам дела, основаны на неправильном толковании норм действующего законодательства и не могут повлиять на законность и обоснованность принятого решения суда первой инстанции.

Учитывая, что все обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения спора, судом установлены и подтверждены представленными в материалы дела доказательствами, оснований для иных выводов по существу спора у суда апелляционной инстанции не имеется.

Нарушений норм материального и процессуального права, допущенных судом при принятии обжалуемого судебного акта, являющихся безусловным основанием для его отмены, апелляционной инстанцией не установлено.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 09.08.2023 по делу N А53-10126/2023 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В соответствии с частью 5 статьи 271, частью 1 статьи 266 и частью 2 статьи 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа через Арбитражный суд Ростовской области в течение двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

О.А. Сулименко

Судьи

Р.А. Абраменко Т.Р. Фахретдинов