Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 3 июня 2024 г. N 18АП-5000/24 по делу N А47-11478/2023

г. Челябинск

03 июня 2024 г.

Дело N А47-11478/2023

Резолютивная часть постановления объявлена 29 мая 2024 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 03 июня 2024 года.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Бояршиновой Е.В.,

судей Киреева П.Н., Скобелкина А.П.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Новокрещеновой Е.Н.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу садоводческого некоммерческого товарищества собственников недвижимости "Александровский сад" на решение Арбитражного суда Оренбургской области от 12.02.2024 по делу N А47-11478/2023.

В судебном заседании принял участие представитель:

Министерства архитектуры и пространственно-градостроительного развития Оренбургской области - Мешкова М.В. (доверенность от14.12.2023, диплом).

Садоводческое некоммерческое товарищество собственников недвижимости "Александровский сад" (далее - заявитель, товарищество) обратилось в Арбитражный суд Оренбургской области с требованиями к Оренбургскому городскому Совету, министерству архитектуры и пространственно-градостроительного развития Оренбургской области (далее - министерство), департаменту градостроительства и земельных отношений администрации города Оренбурга (далее - департамент) о признании бездействия Оренбургского городского Совета, министерства в части невнесения сведений в решение от 02.03.2021 N 66 Оренбургского городского Совета о внесении изменений в решение Оренбургского городского Совета от 10.10.2008 N 674 о переводе земельного участка, расположенного в районе СНТ "Бургаз" и территории Южно-Уральского водозабора, ориентировочной площадью 39 га, из территориальной зоны "Р.3" - зона открытых пространств, используемых населением в рекреационных целях, "С.Н.1" - зона режимных объектов и "Р.2" - зона лесопокрытых территорий (городские леса и лесопарки) в единую территориальную зону "Ж.5" - зона садоводческих объединений в соответствии с протоколом публичных слушаний от 28.01.2021 и проектом решения Оренбургского городского Совета о внесении изменений в решение Оренбургского городского Совета N 674, незаконным, обязании устранить нарушение прав и законных интересов заявителя (с учетом частично принятых судом первой инстанции уточнений требований в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Решением суда первой инстанции в удовлетворении требований отказано.

Товарищество, не согласившись с решением суда первой инстанции, обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит решение отменить, заявленные требования удовлетворить.

В обоснование доводов апелляционной жалобы указывает, что на публичные слушания был вынесен проект решения Оренбургского городского Совета о внесении изменений в решение Оренбургского городского Совета от 10.10.2008 N 674 с имеющимися сведениями о переводе земельного участка в единую территориальную зону "Ж.5", по которому принято положительное решение. Отмечает, что пункты, прошедшие положительные публичные слушания в отношении рассматриваемого земельного участка исключены из проекта протоколом заседанием постоянного депутатского комитета по муниципальному хозяйству от 12.02.2021 N 8. Считает, что судом первой инстанции необоснованно отказано в принятии уточнения требования в части признания недействительным протокола заседания постоянного депутатского комитета по муниципальному хозяйству от 12.02.2021 N 8, согласно которому по вопросу 1 проекта повестки заседания Совет решил, что проект решения Совета о внесении изменений в решение Оренбургского городского Совета от 10.10.2008 N 674 будет доработан и будут исключены пункты в отношении территорий с/х назначения: участков СНТ "Дубки" и территории, расположенные в районе Южно-Уральского водозабора, поскольку возникли вопросы правового характера. Суд сослался в решении на указанный протокол. СНТСН "Александровский Сад" просило о восстановлении процессуального срока со ссылкой на последовательную переписку с уполномоченными органами. Судом первой инстанции необоснованно отказано в удовлетворении ходатайства о восстановлении пропущенного срока. До апреля 2022 года на официальном сайте Администрации г. Оренбруга был размещен иной проект акта, который содержал сведения о переводе земельного участка. Требования заявителя подлежали рассмотрению по существу даже в ситуации, когда обязание публичного органа к совершению какого-либо действия невозможно.

В представленном отзыве Министерство ссылалось на законность и обоснованность решения суда первой инстанции.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, посредством размещения информации на официальном Интернет-сайте. В соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в отсутствие неявившихся лиц.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверена судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, Товарищество зарегистрировано в качестве юридического лица 14.05.2018 за основным государственным регистрационным номером 1185658008139, основной вид деятельности 68.32.2 "Управление эксплуатацией нежилого фонда за вознаграждение или на договорной основе". Согласно Уставу, предметом деятельности товарищества, как организации, учрежденной на добровольных началах гражданами - владельцами садовых земельных участков, является удовлетворение потребностей членов в организации здорового отдыха членов и их семей, а также содействия в организации быта и отдыха членов товарищества и их семей.

Департамент письмом от 15.03.2019 N 330 на обращение товарищества по вопросу предоставления земельного участка ориентировочной площадью 39 га, расположенного в районе СНТ "Бургаз" и территории Южно-Уральского водозабора, для ведения садоводства и огородничества, сообщил, что испрашиваемый земельный участок расположен в нескольких территориальных зонах: "Р.3" - зона открытых пространств, используемых в рекреационных целях, "СН.1" - зона режимных объектов и в зоне "Р.2" - зона лесопокрытых территорий (городские леса и лесопарки). Департамент считает возможным использование земельного участка ориентировочной площадью 39 га для ведения садоводства и огородничества после внесения соответствующих изменений в Правила землепользования и застройки муниципального образования "город Оренбург" в части перевода земельного участка из территориальных зон Р.3" - зона открытых пространств, используемых в рекреационных целях, "СН.1" - зона режимных объектов, "Р.2" - зона лесопокрытых территорий в зону "Ж.5" - зона садоводческих объединений.

Департамент письмом от 18.04.2019 N 01-24/755 сообщил заявителю, что вопрос о внесении изменений в Правила землепользования и застройки муниципального образования "город Оренбург" будет вынесен на публичные слушания после его рассмотрения комиссией по землепользованию и застройке и принятия Главой города решения о подготовке проекта о внесении изменения в правила землепользования и застройки.

Как следует из протокола публичных слушаний от 28.01.2021 (пункт 14, организатор публичных слушаний - департамент), проведенных на основании постановления Главы города Оренбурга N 79-п от 29.12.2020 "О проведении публичных слушаний по проекту о внесении изменений в Генеральный план города Оренбурга" по вопросу внесения изменений в Генеральный план города Оренбурга, утвержденный решением Оренбургского городского Совета от 10.10.2008 N 674, в соответствии с обращениями заинтересованных лиц территорию, расположенную в районе Южно-Уральского водозабора по Загородному шоссе, предлагается перевести из территории озеленения общего пользования (рекреационные), территория объектов специального назначения - режимные объекты, в зону садоводческих товариществ.

По итогам собрания участников публичных слушаний рекомендуется: направить доработанный проект вместе с протоколом публичных слушаний и заключением о результатах публичных слушаний по проекту о внесении изменений в Генеральный план города Оренбурга, утвержденный решением Оренбургского городского Совета от 10.10.2008 N 774, Главе города Оренбурга для принятия решения о направлении проекта на утверждение в Оренбургский городской Совет.

Согласно заключению от 28.01.2021 о результатах публичных слушаний по проекту о внесении изменений в Генеральный план города Оренбурга, утвержденный решением Оренбургского городского Совета от 10.10.2008 N 774, принято решение доработать проект о внесении изменений в Генеральный план города Оренбурга, утвержденный решением Оренбургского городского Совета от 10.10.2008 N 774, с учетом принятых предложений и замечаний, поступивших в ходе собрания участников публичных слушаний, направить доработанный проект Главе города Оренбурга вместе с протоколом публичных слушаний и заключением о результатах публичных слушаний по проекту о внесении изменений в Генеральный план города Оренбурга, утвержденный решением Оренбургского городского Совета от 10.10.2008 N 774, Главе города Оренбурга для принятия решения о направлении проекта на утверждение в Оренбургский городской Совет.

Согласно проекту решения о внесении изменений в решение Оренбургского городского Совета от 10.10.2008 N 674, предоставленному департаментом Главе города Оренбурга, в соответствии с обращениями заинтересованных лиц территорию, расположенную в районе Южно-Уральского водозабора по Загородному шоссе, переведена из территории озеленения общего пользования (рекреационные), территория объектов специального назначения - режимные объекты, в зону садоводческих товариществ.

Администрацией города Оренбурга в Оренбургский городской Совет 03.02.2021 за N 01-07/515 направлен проект решения Оренбургского городского Совета "О внесении изменений в решение Оренбургского городского Совета от 10.10.2008 N 674" с предложением его обсудить на постоянных депутатских комитетах Оренбургского городского Совета.

Согласно протоколу заседания постоянного депутатского комитета по муниципальному хозяйству Оренбургского городского Совета от 12.02.2021 N 8, по вопросу 1 проекта повестки заседания Совета "О внесении изменений в решение Оренбургского городского Совета от 10.10.2008 N 674" (предлагается внести изменения в Генеральный план города Оренбурга), официально проект в Оренбургский городской Совет не поступил, вопрос рассматривается комитетом информационно. На заседании комитета слушали Корбана М.С. (начальник департамента), который отметил, что проект решения Совета перед внесением будет доработан (будут исключены пункта в отношении территорий с/х назначения: участников СНТ "Дубки" и территории, расположенной в районе Южно-Уральского водозабора, поскольку возникли вопросы правового характера).

Комитет на заседании по данному вопросу принял решение: принять информацию администрации города Оренбурга по проекту решения "О внесении изменений в решение Оренбургского городского Совета от 10.10.2008 N 674" к сведению и провести отдельное заседание комитета после его поступления 19.02.2021.

Сопроводительным письмом от 17.02.2021 N 01-01/844 администрацией города Оренбурга в Оренбургский городской Совет внесен проект решения Оренбургского городского Совета "О внесении изменений в решение Оренбургского городского Совета от 10.10.2008 N 674" для рассмотрения и включения в повестку дня очередного заседания Оренбургского городского Совета.

Внесенный администрацией города Оренбурга в Оренбургский городской Совет проект решения Оренбургского городского Совета "О внесении изменений в решение Оренбургского городского Совета от 10.10.2008 N 674" не содержал положений о переводе в соответствии с обращениями заинтересованных лиц территории, расположенной в районе Южно-Уральского водозабора по Загородному шоссе, из территории озеленения общего пользования (рекреационные), территория объектов специального назначения - режимные объекты, в зону садоводческих товариществ.

Как следует из выписки из протокола шестого (очередного) заседания Оренбургского городского Совета созыва 2020 года от 25.02.2021, Оренбургским городским Советом принято решение "О внесении изменений в решение Оренбургского городского Совета от 10.10.2008 N 674".

Согласно решению Оренбургского городского Совета от 02.03.2021 N 66, Оренбургский городской Совет решил внести изменения в Генеральный план города Оренбурга, утвержденный решением Оренбургского городского Совета от 10.10.2008 N 674 (с внесенными изменениями). Решение Оренбургского городского Совета от 02.03.2021 N 66 опубликовано в газете "Вечерний Оренбург" N 16 от 03.03.2021.

Несогласие товарищества с бездействием Оренбургского городского Совета, министерства в части невнесения сведений в решение от 02.03.2021 N 66 Оренбургского городского Совета о внесении изменений в решение Оренбургского городского Совета от 10.10.2008 N 674 о переводе земельного участка, расположенного в районе СНТ "Бургаз" и территории Южно-Уральского водозабора, ориентировочной площадью 39 га из территориальной зоны "Р.3" - зона открытых пространств, используемых населением в рекреационных целях, "С.Н.1" - зона режимных объектов и "Р.2" - зона лесопокрытых территорий (городские леса и лесопарки) в единую территориальную зону "Ж.5" - зона садоводческих объединений в соответствии с протоколом публичных слушаний от 28.01.2021 и проектом решения Оренбургского городского Совета о внесении изменений в решение Оренбургского городского Совета N 674, послужило основанием для его обращения в арбитражный суд с рассматриваемыми требованиями.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции пришел к выводу, что с учетом порядка внесения изменений в Генеральный план, поскольку внесенный заместителем Главы города Оренбурга в Оренбургский городской Совет проект решения Оренбургского городского Совета "О внесении изменений в решение Оренбургского городского Совета от 10.10.2008 N 674" не содержал положений о переводе в соответствии с обращениями заинтересованных лиц территории, расположенной в районе Южно-Уральского водозабора по Загородному шоссе, из территории озеленения общего пользования (рекреационные), территория объектов специального назначения - режимные объекты, в зону садоводческих товариществ, вопрос не мог быть предметом обсуждения Оренбургского городского Совета на очередном заседании Оренбургского городского Совета созыва 2020 года 25.02.2021.

Кроме того, суд установил, что товариществом пропущен срок на обжалование бездействия заинтересованных лиц.

Заслушав объяснения представителя Министерства, исследовав и оценив в порядке статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации все имеющиеся в деле доказательства в их совокупности и взаимосвязи, арбитражный суд апелляционной инстанции, считает, что выводы суда соответствуют обстоятельствам дела и действующему законодательству.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, лицо вправе обратиться в суд с заявлением о признании недействительным ненормативного правового акта органа, осуществляющего публичные полномочия, если полагает, что оспариваемый акт не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает его права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагает на него какие-либо обязанности, создает иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

На основании части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Из изложенного следует, что для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их действующему законодательству и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Подпунктами 1 и 3 пункта 1 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) установлено, что земли в Российской Федерации классифицируются по целевому назначению на категории, в том числе могут быть отнесены к землям сельскохозяйственного назначения и землям промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения.

При этом статьей 8 ЗК РФ предусмотрена возможность перевода земель из одной категории в другую.

В соответствии с пунктом 2 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) под территориальным планированием понимается планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения.

В соответствии с частью 1 статьи 9 ГрК РФ территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Документом территориального планирования муниципальных образований является, в том числе генеральный план поселения (пункта 2 части 1 статьи 18 ГрК РФ).

Генеральный план содержит, в том числе положение о территориальном планировании, которое включает в себя: сведения о видах, назначении и наименованиях планируемых для размещения объектов местного значения поселения, городского округа, их основные характеристики, их местоположение (для объектов местного значения, не являющихся линейными объектами, указываются функциональные зоны), а также характеристики зон с особыми условиями использования территорий в случае, если установление таких зон требуется в связи с размещением данных объектов; 2) параметры функциональных зон, а также сведения о планируемых для размещения в них объектах федерального значения, объектах регионального значения, объектах местного значения, за исключением линейных объектов (части 3, 4 статьи 23 ГрК РФ).

В соответствии со статьей 24 ГрК РФ генеральный план поселения, генеральный план городского округа, в том числе внесение изменений в такие планы, утверждаются соответственно представительным органом местного самоуправления поселения, представительным органом местного самоуправления городского округа (часть 1).

Решение о подготовке проекта генерального плана, а также решения о подготовке предложений о внесении в генеральный план изменений принимаются соответственно главой местной администрации поселения, главой местной администрации городского округа (часть 2).

Подготовка проекта генерального плана осуществляется в соответствии с требованиями статьи 9 настоящего Кодекса и с учетом региональных и местных нормативов градостроительного проектирования, заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний по проекту генерального плана, а также с учетом предложений заинтересованных лиц (часть 3).

При подготовке генерального плана в обязательном порядке проводятся общественные обсуждения или публичные слушания в соответствии со статьями 5.1 и 28 настоящего Кодекса (часть 11).

Участниками общественных обсуждений или публичных слушаний по проектам генеральных планов, проектам правил землепользования и застройки, проектам планировки территории, проектам межевания территории, проектам правил благоустройства территорий, проектам, предусматривающим внесение изменений в один из указанных утвержденных документов, являются граждане, постоянно проживающие на территории, в отношении которой подготовлены данные проекты, правообладатели находящихся в границах этой территории земельных участков и (или) расположенных на них объектов капитального строительства, а также правообладатели помещений, являющихся частью указанных объектов капитального строительства (часть 2 статьи 5.1 ГрК РФ).

На основании протокола общественных обсуждений или публичных слушаний организатор общественных обсуждений или публичных слушаний осуществляет подготовку заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний (часть 21 ст. 5.1 ГрК РФ).

Как следует из части 1 статьи 28 ГрК РФ, общественные обсуждения или публичные слушания по проектам генеральных планов поселений, генеральных планов городских округов и по проектам, предусматривающим внесение изменений в генеральные планы поселений, генеральные планы городских округов (далее в настоящей статье - общественные обсуждения или публичные слушания), проводятся в каждом населенном пункте муниципального образования, за исключением случаев, установленных частью 3.1 настоящей статьи.

Частью 9 статьи 28 ГрК РФ установлено, что глава местной администрации с учетом заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний принимает решение:

1) о согласии с проектом генерального плана и направлении его в представительный орган муниципального образования;

2) об отклонении проекта генерального плана и о направлении его на доработку.

Представительный орган местного самоуправления поселения, представительный орган местного самоуправления городского округа с учетом протокола общественных обсуждений или публичных слушаний, заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний принимают решение об утверждении генерального плана или об отклонении проекта генерального плана и о направлении его соответственно главе местной администрации поселения, главе местной администрации городского округа на доработку в соответствии с указанными протоколом и заключением (часть 13 статьи 24 ГрК РФ).

Заинтересованные физические и юридические лица вправе обращаться к главе местной администрации поселения, главе местной администрации городского округа с предложениями о внесении изменений в генеральный план (часть 16 статьи 24 ГрК РФ).

Внесение изменений в генеральный план осуществляется в соответствии с настоящей статьей и статьями 9 и 25 настоящего Кодекса (часть 17 статьи 24 ГрК РФ).

Пунктом 6 статьи 19 Устава муниципального образования город Оренбург (здесь и далее - Устав, в редакции Решения Оренбургского городского Совета от 29.12.2020 N 45) определено, что по проектам генеральных планов, проектам правил землепользования и застройки, проектам планировки территории, проектам межевания территории, проектам правил благоустройства территорий, проектам, предусматривающим внесение изменений в один из указанных утвержденных документов, проводятся общественные обсуждения или публичные слушания, порядок организации и проведения которых определяется нормативным правовым актом Оренбургского городского Совета с учетом положений законодательства о градостроительной деятельности.

В соответствии с подпунктом 44 пункта 2 статьи 27 Устава, в компетенции Оренбургского городского Совета находятся утверждение генеральных планов города, правил землепользования и застройки.

Пунктом 4 статьи 35 Устава Администрация города Оренбурга в области земельных отношений и градостроительства осуществляет следующие полномочия: подготовка генерального плана городского округа в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации, документации по планировке территории городского округа, а также разработка программ комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры городского округа, программ комплексного развития транспортной инфраструктуры городского округа, программ комплексного развития социальной инфраструктуры городского округа (подпункт 8); разработку правил землепользования и застройки городского округа и внесение их на утверждение Оренбургским городским Советом, проверку проекта правил землепользования и застройки, проекта о внесении изменений в правила землепользования и застройки, представленного комиссией по землепользованию и застройки муниципального образования "город Оренбург" на соответствие требованиям технических регламентов, генеральному плану городского округа, схемам территориального планирования Оренбургской области, сведениям Единого государственного реестра недвижимости, сведениям, документам и материалам, содержащимся в государственных информационных системах обеспечения градостроительной деятельности (подпункт 9).

К иным полномочиям Администрации города Оренбурга относятся: разработка проектов муниципальных нормативных правовых актов, внесение на рассмотрение и утверждение Оренбургского городского Совета проектов решений Оренбургского городского Совета (подпункт 1 пункта 20 ст. 35 Устава).

Как следует из пункта 63 регламента Оренбургского городского Совета, утвержденного Решением Оренбургского городского Совета от 06.09.2011 N 239, проекты решений Совета в рамках компетенции, определенной Уставом муниципального образования "город Оренбург", могут быть внесены, в том число от администрации города Оренбурга: Главой города Оренбурга; заместителем Главы города Оренбурга; главой округа города Оренбурга.

Как указывалось, СНТСН "Александровский сад" полагает, что Оренбургский городской Совет допустил бездействие в части невнесения сведений в решение от 02.03.2021 N 66 Оренбургского городского Совета о внесении изменений в решение Оренбургского городского Совета от 10.10.2008 N 674 о переводе земельного участка, расположенного в районе СНТ "Бургаз" и территории Южно-Уральского водозабора, ориентировочной площадью 39 га из территориальной зоны "Р.3" - зона открытых пространств, используемых населением в рекреационных целях, "С.Н.1" - зона режимных объектов и "Р.2" - зона лесопокрытых территорий (городские леса и лесопарки) в единую территориальную зону "Ж.5" - зона садоводческих объединений в соответствии с протоколом публичных слушаний от 28.01.2021 и проектом решения Оренбургского городского Совета о внесении изменений в решение Оренбургского городского Совета N 674.

Между тем, указывая, что бездействие допущено Оренбургским городским Советом, товарищество не учитывает вышеприведенный порядок принятия решения о внесении изменений в Генеральный план, а также не учитывает фактически внесенные в Оренбургский городской Совет предложения.

Как установлено судом первой инстанции, решением Оренбургского городского Совета от 10.10.2008 N 674 утвержден Генеральный план города Оренбурга.

Проект решения Оренбургского городского Совета "О внесении изменений в решение Оренбургского городского Совета от 10.10.2018 N 674" в Оренбургский городской Совет внесен заместителем Главы города Оренбурга сопроводительным письмом от 17.02.2021 N 01-01/844 (т.1, л.д. 164), к которому приложена справка о согласовании проекта решения Оренбургского городского совета (т.1, л.д. 145).

Данный проект решения рассмотрен и принят на очередном заседании Оренбургского городского Совета созыва 2020 года 25.02.2021. Решением Оренбургского городского Совета от 02.03.2021 N 66 внесены изменения в Генеральный план города Оренбурга, утвержденный решением Оренбургского городского Совета 10.10.2008 N 674.

Внесенный заместителем Главы города Оренбурга в Оренбургский городской Совет проект решения Оренбургского городского Совета "О внесении изменений в решение Оренбургского городского Совета от 10.10.2008 N 674" не содержал положений о переводе в соответствии с обращениями заинтересованных лиц территории, расположенной в районе Южно-Уральского водозабора по Загородному шоссе, из территории озеленения общего пользования (рекреационные), территория объектов специального назначения - режимные объекты, в зону садоводческих товариществ (т.1, л.д. 146-148).

Соответственно, данный вопрос не мог быть предметом обсуждения Оренбургского городского Совета на очередном заседании Оренбургского городского Совета созыва 2020 года 25.02.2021 ввиду отсутствия его поступления от Главы местной администрации (заместителя Главы города Оренбурга).

Товарищество указывает, что пункты, прошедшие публичные слушания, касающиеся перевода земельного участка, расположенного в районе СНТ "Бургаз" и территории Южно-Уральского водозабора, ориентировочной площадью 39 га из территориальной зоны "Р.3" - зона открытых пространств, используемых населением в рекреационных целях, "С.Н.1" - зона режимных объектов и "Р.2" - зона лесопокрытых территорий (городские леса и лесопарки) в единую территориальную зону "Ж.5" - зона садоводческих объединений, и нашедшие отражение в протоколе публичного слушания от 28.01.2021 были незаконно исключены из проекта решения Совета протоколом заседания постоянного депутатского комитета по муниципальному хозяйству от 12.02.021 N 8.

Между тем, в рассматриваемом случае Оренбургский городской Совет в соответствии с установленным порядком руководствовался поступившими ему Проектом решения Оренбургского городского Совета "О внесении изменений в решение Оренбургского городского Совета от 10.10.2018 N 674", внесенным заместителем Главы города Оренбурга сопроводительным письмом от 17.02.2021 N 01-01/844, правовые и фактические основания для включения в решение иных пунктов, в отсутствие у Совета информации и полномочий, отсутствуют.

Таким образом, на стороне Оренбургского городского Совета вменяемое СНТСН "Александровский сад" незаконное бездействие отсутствует.

Кроме того, судом первой инстанции установлено, что заявителем пропущен срок на обжалование бездействия Оренбургского городского Совета.

Апеллянт указывает на необоснованность отказа суда первой инстанции в восстановлении срока на обжалование.

В силу части 4 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации заявление может быть подано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации стало известно о нарушении их прав и законных интересов, если иное не установлено Федеральным законом. Пропущенный по уважительной причине срок подачи заявления может быть восстановлен судом.

Согласно разъяснениям, данным в пункте 16 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28.06.2022 N 21 "О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 АПК РФ" (далее - Постановление N 21), срок обращения в суд по делам, рассматриваемым по правилам главы 22 КАС РФ, главы 24 АПК РФ, начинает исчисляться со дня, следующего за днем, когда лицу стало известно о нарушении его прав, свобод и законных интересов, о создании препятствий к осуществлению его прав и свобод, о возложении обязанности, о привлечении к ответственности (часть 3 статьи 92 КАС РФ, часть 4 статьи 113 и часть 4 статьи 198 АПК РФ).

Пропуск установленного срока обращения в суд не является основанием для отказа в принятии административного искового заявления (заявления) к производству суда. Причины пропуска срока обращения в суд выясняются в предварительном судебном заседании или судебном заседании; уважительность причин пропуска срока оценивается судом независимо от того, заявлено ли гражданином, организацией отдельное ходатайство о восстановлении срока. В случае пропуска указанного срока без уважительной причины, суд отказывает в удовлетворении административного иска (заявления) без исследования иных фактических обстоятельств по делу (пункт 3 части 1, часть 5 статьи 138, часть 5 статьи 180, часть 5 статьи 219 КАС РФ, пункт 3 части 2 статьи 136 АПК РФ).

Таким образом, заявитель должен доказать, что он обратился с заявлением о признании недействительным ненормативного правового акта в установленный законом срок с момента, когда ему стало известно о нарушении его прав и законных интересов, а в случае пропуска такого срока - ходатайствовать о восстановлении пропущенного срока с обоснованием причин уважительности пропуска срока.

Субъективное право на защиту - это юридически закрепленная возможность управомоченного лица использовать меры правоохранительного характера с целью восстановления нарушенного права и пресечения действий, нарушающих право.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Определении от 19.04.2007 N 271-О-О, положение части 4 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации направлено на защиту конституционных прав граждан и не предполагает произвольного ее применения судами при решении вопросов о порядке исчисления установленного в ней срока, а также восстановления пропущенного срока подачи заявления.

В определении Конституционного Суда Российской Федерации от 02.12.2013 N 1908-О разъяснено, что согласно буквальному смыслу данной нормы для исчисления процессуального срока нужно исходить не из презумпции разумно предполагаемой осведомленности лица о нарушении его прав и законных интересов, а из того, что начало течения этого срока определяется в каждом конкретном случае судом на основе установления момента, когда заинтересованное лицо реально узнало о соответствующем нарушении.

Вводя такой порядок исчисления срока для обращения в суд, законодатель учитывал, что относящиеся к сфере правоприменительной деятельности решения и действия органов публичной власти и их должностных лиц оказывают не всегда непосредственное - в том числе во временном проявлении - влияние на интересы субъектов, статус которых они затрагивают. Иными словами, они могут проявлять свое регулятивно-правовое воздействие на заинтересованных лиц (независимо от их статусной принадлежности к частноправовой или публично-правовой сфере) и становиться известными не сразу, а спустя определенное, порой весьма продолжительное время после их принятия (совершения). Соответственно, исчисление в данном случае сроков для обращения в суд возможно с учетом особенностей этих отношений и имея в виду, в конечном счете, необходимость восстановления нарушенных прав участников правоотношений и недопустимость отказа в этом исключительно по формальным основаниям вопреки требованиям Конституции Российской Федерации.

Как установлено судом первой инстанции, об отсутствии сведений о переводе земельного участка, расположенного в районе СНТ "Бургаз" и территории Южно-Уральского водозабора ориентировочной площадью 39 га, из территориальной зоны "Р.3" - зона открытых пространств, используемых населением в рекреационных целях, "С.Н.1" - зона режимных объектов и "Р.2" - зона лесопокрытых территорий (городские леса и лесопарки) в единую территориальную зону "Ж.5" - зона садоводческих объединений в соответствии с протоколом публичных слушаний от 28.01.2021 и проектом решения Оренбургского городского Совета о внесении изменений в решение Оренбургского городского Совета N 674, заявителю стало известно со дня публикации решения Оренбургского городского Совета от 02.03.2021 N 66 "О внесении изменений в решение Оренбургского городского Совета от 10.10.2008 N 674" в газете "Вечерний Оренбург" N 16 03.03.2021.

В суд товарищество обратилось 14.07.2023, то есть с пропуском установленного частью 4 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации срока.

СНТСН "Александровский Сад" просило суд о восстановлении процессуального срока со ссылкой на последовательную переписку с уполномоченными органами.

26.05.2021 Министерством дан ответ заявителю об отклонении предложений о внесении изменений в генеральный план о переводе земельного участка, расположенного в районе СНТ "Бургаз" и территории Южно-Уральского водозабора, ориентировочной площадью 39 га из территориальной зоны "Р.3" - зона открытых пространств, используемых населением в рекреационных целях, "С.Н.1" - зона режимных объектов и "Р.2" - зона лесопокрытых территорий (городские леса и лесопарки) в единую территориальную зону "Ж.5" - зона садоводческих объединений (т.1, л.д. 93).

11.02.2022 Министерством даны разъяснения на запрос товарищества о причинах невнесения в генеральный план изменений (т.1, л.д. 94).

21.04.2022 Департаментом разъяснен порядок внесения изменений в генеральный план города Оренбурга (т.1, л.д. 95).

26.08.2022 Министерством разъяснено товариществу о причинах отклонения проекта внесения изменений в Правила землепользования и застройки МО "город Оренбург" (т.1,.д. 96).

Таким образом, с учетом официального опубликования решения от 02.03.2021 N 66 Оренбургского городского Совета, переписки товарищества с государственными органами Оренбургской области, товарищество знало об отсутствии перевода земельного участка, расположенного в районе СНТ "Бургаз" и территории Южно-Уральского водозабора ориентировочной площадью 39 га, из территориальной зоны "Р.3" - зона открытых пространств, используемых населением в рекреационных целях, "С.Н.1" - зона режимных объектов и "Р.2" - зона лесопокрытых территорий (городские леса и лесопарки) в единую территориальную зону "Ж.5" - зона садоводческих объединений в соответствии с протоколом публичных слушаний от 28.01.2021 и проектом решения Оренбургского городского Совета о внесении изменений в решение Оренбургского городского Совета N 674.

Решение вопроса об обжаловании ненормативного акта предполагает инициативу лица, чьи права, по его мнению, нарушают оспариваемые им ненормативные акты и действия, которые совершаются на их основании.

На протяжении более 1 года товарищество, зная об отсутствии перевода земельного участка в единую территориальную зону "Ж.5", не имея каких-нибудь объективных препятствий для обращения в суд, не предпринимало активных действий для обращения в суд для защиты нарушенного права, при этом обращение товарищества в Министерство, Департамент не являлось основанием для обращения в суд.

С учетом изложенного, суд первой инстанции пришел к правильному выводу об отсутствии оснований для восстановления процессуального срока на обращение в суд.

Согласно части 1 ст. 2 Закона Оренбургской области от 24 декабря 2020 N 2564/720-VI-ОЗ "О перераспределении отдельных полномочий в области градостроительной деятельности между органами местного самоуправления муниципального образования город Оренбург Оренбургской области и органами государственной власти Оренбургской области", к полномочиям органов государственной власти Оренбургской области относятся следующие полномочия органов местного самоуправления муниципального образования город Оренбург Оренбургской области (далее - органы местного самоуправления) в области градостроительной деятельности:

1) подготовка и утверждение генерального плана, в том числе внесение в него изменений;

2) подготовка проекта правил землепользования и застройки, утверждение правил землепользования и застройки, в том числе внесение в них изменений, а также образование комиссии по подготовке проекта правил землепользования и застройки по вопросам, указанным в статьях 31 и 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Из статьи 3 данного Закона Оренбургской области следует, что полномочия, указанные в статье 2 настоящего Закона, осуществляются органами исполнительной власти Оренбургской области, уполномоченными Губернатором Оренбургской области, и перераспределяются на срок до 1 января 2026 года.

Статьей 5 Закона Оренбургской области 24 декабря 2020 года N 2564/720-VI-ОЗ определено, что настоящий Закон вступает в силу после его официального опубликования, но не ранее 1 января 2021 года (часть 1).

Со дня вступления в силу настоящего Закона и до 1 апреля 2021 года устанавливается переходный период.

В течение переходного периода Правительство Оренбургской области устанавливает перечень и сроки передачи органами местного самоуправления органам государственной власти Оренбургской области документов и информации, необходимых для осуществления полномочий, перераспределенных в соответствии с настоящим Законом, а также порядок осуществления органами государственной власти Оренбургской области таких полномочий.

Рассмотрение документов и принятие решений, связанных с реализацией полномочий, предусмотренных статьей 2 настоящего Закона, осуществляются органами местного самоуправления муниципального образования город Оренбург Оренбургской области до окончания переходного периода.

Органы государственной власти Оренбургской области приступают к осуществлению полномочий, предусмотренных статьей 2 настоящего Закона, с 1 апреля 2021 года (часть 2).

На дату оспариваемого бездействия Оренбургского городского Совета министерство не обладало полномочиями по подготовке и утверждению генерального плана, в том числе внесению в него изменений, по подготовке проекта правил землепользования и застройки, утверждению правил землепользования и застройки, в том числе внесению в них изменений.

К разработке проекта решения Оренбургского городского Совета "О внесении изменений в решение Оренбургского городского Совета от 10.10.2008 N 674" о переводе земельного участка, расположенного в районе СНТ "Бургаз" и территории Южно-Уральского водозабора, ориентировочной площадью 39 га, из территориальной зоны "Р.3" - зона открытых пространств, используемых населением в рекреационных целях, "С.Н.1" - зона режимных объектов и "Р.2" - зона лесопокрытых территорий (городские леса и лесопарки) в единую территориальную зону "Ж.5" - зона садоводческих объединений в соответствии с протоколом публичных слушаний от 28.01.2021 и проектом решения Оренбургского городского Совета о внесении изменений в решение Оренбургского городского Совета N 674, министерство также никакого отношения не имело.

С учетом изложенного, требования товарищества к министерству также удовлетворению не подлежат.

Апеллянт считает, что судом первой инстанции нарушены нормы процессуального права, выразившиеся в отказе в принятии уточнения требований в полном объеме.

Как следует из материалов дела, 26.01.2024 от товарищества поступило в суд заявление об уточнении требований, в котором заявитель просил:

- признать недействительным протокол заседания постоянного депутатского комитета по муниципальному хозяйству от 12.02.2021 N 8, согласно которому по вопросу 1 проекта повестки заседания Совет решил, что проект решения Совета о внесении изменений в решение Оренбургского городского Совета от 10.10.2008 N 674 будет доработан и будут исключены пункты в отношении территорий с/х назначения: участков СНТ "Дубки" и территории, расположенные в районе Южно-Уральского водозабора, поскольку возникли вопросы правового характера;

- признать бездействие Оренбургского городского Совета, министерства в части невнесения сведений в решение от 02.03.2021 N 66 Оренбургского городского Совета о внесении изменений в решение Оренбургского городского Совета от 10.10.2008 N 674 о переводе земельного участка, расположенного в районе СНТ "Бургаз" и территории Южно-Уральского водозабора, ориентировочной площадью 39 га, из территориальной зоны "Р.3" - зона открытых пространств, используемых населением в рекреационных целях, "С.Н.1" - зона режимных объектов и "Р.2" - зона лесопокрытых территорий (городские леса и лесопарки) в единую территориальную зону "Ж.5" - зона садоводческих объединений в соответствии с протоколом публичных слушаний от 28.01.2021 и проектом решения Оренбургского городского Совета о внесении изменений в решение Оренбургского городского Совета N 674, незаконным, обязании устранить нарушение прав и законных интересов заявителя.

Протокольным определением от 06.02.2024 судом первой инстанции отказано в принятии уточнении по пункту: признать недействительным протокол заседания постоянного депутатского комитета по муниципальному хозяйству от 12.02.2021 N 8, согласно которому по вопросу 1 проекта повестки заседания Совет решил, что проект решения Совета о внесении изменений в решение Оренбургского городского Совета от 10.10.2008 N 674 будет доработан и будут исключены пункты в отношении территорий с/х назначения: участков СНТ "Дубки" и территории, расположенные в районе Южно-Уральского водозабора, поскольку возникли вопросы правового характера.

Суд первой инстанции пришел к выводу, что данное требование является новым и не может быть принято.

Апеллянт указывает, что только в процессе рассмотрения дела заявителю стало известно, что предложение товарищества не было включено в процедуру согласования, кроме того, апеллянт полагает, что судом первой инстанции дана оценка протоколу от 12.02.2021 N 8.

Суд апелляционной инстанции не находит оснований для принятия указанного довода в силу следующего.

В соответствии с частью 1 статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации истец вправе при рассмотрении дела в арбитражном суде первой инстанции до принятия судебного акта, которым заканчивается рассмотрение дела по существу, изменить основание или предмет иска, увеличить или уменьшить размер исковых требований.

По смыслу части 1 статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не допускается одновременное изменение предмета и основания иска, являющееся, по существу, предъявлением нового требования.

Изменение предмета иска означает изменение материально-правового требования истца к ответчику. Изменение основания иска означает изменение обстоятельств, на которых истец основывает свое требование к ответчику.

По смыслу части 1 статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не допускается одновременное изменение предмета и основания иска, являющееся, по существу, предъявлением нового требования (абзац 5 пункта 25 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 23.12.2021 N 46 "О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в суде первой инстанции" (далее - постановление Пленума N 46)).

Предусмотренное частью 1 статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации право истца (заявителя) при рассмотрении дела в арбитражном суде первой инстанции до принятия судебного акта, которым заканчивается рассмотрение дела по существу, изменить предмет или основание иска (заявления) также вытекает из конституционно значимого принципа диспозитивности, который, в частности, означает, что процессуальные отношения в арбитражном судопроизводстве возникают, изменяются и прекращаются главным образом по инициативе непосредственных участников спорного материального правоотношения, имеющих возможность с помощью суда распоряжаться своими процессуальными правами, а также спорным материальным правом (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 05.02.2007 N 2-П и от 26.05.2011 N 10-П).

В соответствии с абзацем седьмым пункта 25 постановления Пленума N 46 изменение правовой квалификации требования (например, со взыскания убытков на взыскание неосновательного обогащения) или правового обоснования требования (например, взыскания на основании норм о поставке на взыскание на основании норм об обязательствах вследствие причинения вреда) не является изменением предмета или основания иска, за исключением случаев, когда истец при изменении правовой квалификации изменяет также требование (предмет иска) и ссылается на иные фактические обстоятельства (основание иска).

В данном случае первоначально заявленное требование касалось рассмотрения Оренбургским городским Советом внесенного проекта решения.

При этом, как указывалось, проект решения Оренбургского городского Совета "О внесении изменений в решение Оренбургского городского Совета от 10.10.2018 N 674" в Оренбургский городской Совет внесен заместителем Главы города Оренбурга сопроводительным письмом от 17.02.2021 N 01-01/844.

Следовательно, в предмет и основание входило установление фактических обстоятельств рассмотрения внесенного в установленном порядке проекта решения, как прошедшего все предусмотренные ГрК РФ процедуры.

В рассматриваемом же случае, товариществом при уточнении требований фактически было заявлено новое требование, касающееся действий, совершенных ранее внесения проекта решения, что является предъявлением новых требований, которые изначально товариществом заявлены не были, в связи отказ суда первой инстанции в принятии дополнительных требований является правомерным.

Вопреки доводу апеллянта, судом первой инстанции протокол заседания постоянного депутатского комитета по муниципальному хозяйству от 12.02.2021 N 8 не оценивался, равно как не сделаны выводы о его законности либо незаконности.

Судом первой инстанции ссылка на указанный протокол приведена как на одно из обстоятельств по делу: изложено принятое решение депутатского комитета по вопросу предлагаемых изменений.

Поскольку доводы апелляционной жалобы выражают несогласие с судебным актом, однако не влияют на его обоснованность и законность и не опровергают выводы суда первой инстанции, в связи с чем признаются судом апелляционной инстанции несостоятельными и не могут служить основанием для отмены обжалуемого судебного акта.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не установлено.

При таких обстоятельствах, решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения, апелляционная жалоба - без удовлетворения.

Руководствуясь статьями 176, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Оренбургской области от 12.02.2024 по делу N А47-11478/2023 оставить без изменения, апелляционную жалобу садоводческого некоммерческого товарищества собственников недвижимости "Александровский сад" - без удовлетворения.

Возвратить садоводческому некоммерческому товариществу собственников недвижимости "Александровский сад" из федерального бюджета излишне уплаченную по чеку-ордеру от 11.03.2024 государственную пошлину по апелляционной жалобе в размере 1 500 рублей.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

Е.В. Бояршинова

Судьи

П.Н. Киреев А.П. Скобелкин