Раздел II. Состояние законодательства города Москвы и проблемы законодательного регулирования

Раздел II. Состояние законодательства города Москвы и проблемы законодательного регулирования

1. Законодательное обеспечение реформирования системы государственного управления и финансов

1.1. Об основных изменениях в правовом положении государственных (муниципальных) учреждений города Москвы в связи с повышением эффективности бюджетной сети

В Бюджетном послании на 2012-2014 годы Президент РФ в числе приоритетных направлений бюджетной политики страны назвал создание эффективной системы предоставления публичных услуг. Он отметил, что бюджетная система в целом достаточно эффективно способствовала послекризисному восстановлению экономики, стабильному выполнению социальных обязательств государства.

Однако современные условия требуют новых подходов не только к системе государственного управления в целом, но и к процедуре формирования и исполнения бюджета страны.

В связи с этим в 2010 году была принята и начала реализовываться программа Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года. Начался переход на программный принцип формирования федерального бюджета. Правительством РФ утверждены перечень государственных программ, порядок их разработки, реализации и оценки эффективности, организована работа по подготовке этих программ.

Сформирована нормативно-правовая база для повышения доступности и качества государственных и муниципальных услуг, внедрения государственных и муниципальных заданий, расширения самостоятельности и ответственности учреждений за их выполнение.

Таким образом, можно констатировать, что реформа системы государственного управления в настоящее время идет по трем ключевым направлениям: реформирование системы предоставления государственных и муниципальных услуг населению, реформирование сети государственных и муниципальных учреждений и внедрение программно-целевого метода формирования бюджета.

Законодательную основу для первого направления заложил Федеральный закон от 27 июля 2010 года N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" (далее - Федеральный закон N 210-ФЗ). Его принятие идет в контексте продолжающейся административной реформы и, в частности, реформирования существующей системы государственных и муниципальных функций и услуг и направлено на повышение качества предоставления услуг частным лицам, а также на повышение эффективности и результативности деятельности органов власти. Таким образом, предполагается, что принятие Федерального закона N 210-ФЗ должно обеспечить снижение издержек граждан и организаций на преодоление административных барьеров, повышение качества и эффективности исполнения принимаемых решений, уровня доступности публичных услуг, а также унификацию деятельности различных органов власти, что в свою очередь должно способствовать совершенствованию внутреннего взаимодействия в системе органов государственной власти и местного самоуправления.

В соответствии с Федеральным законом N 210-ФЗ государственная услуга, предоставляемая органами власти, - деятельность по реализации функций соответствующих органов при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов РФ, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами полномочий органов, предоставляющих государственные услуги.

Соответственно, муниципальная услуга - это деятельность органов местного самоуправления по реализации своих функций.

При этом следует отметить, что Федеральный закон N 210-ФЗ можно только отчасти назвать новым, поскольку многие из его положений, касающиеся реестра государственных услуг, порталов государственных услуг, многофункциональных центров и т.д., уже урегулированы актами Правительства РФ и нашли отражение в нормативных правовых актах субъектов РФ, в том числе города Москвы. Вместе с тем законодательное закрепление этих норм сделало их обязательными для субъектов РФ.

В частности, это касается положений о реестрах государственных и муниципальных услуг. Так, постановлением Правительства РФ от 15 июня 2009 года N 478*(25) субъектам РФ всего лишь рекомендовалось создать собственные реестры и включить сведения из них в сводный (федеральный) реестр. Теперь же Федеральный закон N 210-ФЗ напрямую предписывает ведение таких реестров и даже определяет, какие сведения должны содержаться в реестрах субъектов РФ. Это сведения:

1) о государственных услугах, предоставляемых исполнительными органами государственной власти субъекта РФ;

2) об услугах, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных услуг (сопутствующие услуги);

3) об услугах, оказываемых государственными учреждениями субъекта РФ и иными организациями по государственному заданию (заказу);

4) иные сведения, состав которых устанавливается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ.

Формирование и ведение реестра государственных услуг региона должно осуществляться в порядке, установленном его высшим исполнительным органом государственной власти.

Таким образом, действие Федерального закона N 210-ФЗ распространяется не только на органы власти, но и на учреждения и иные организации, в которых размещается задание или заказ на оказание соответствующих услуг. То есть создается необходимая правовая база для реализации раннее принятого Федерального закона от 8 мая 2010 года N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" (далее - Федеральный закон N 83-ФЗ), поскольку утвержденный в установленном порядке реестр услуг как раз и должен позволить определить сферу деятельности каждого конкретного учреждения, объем выдаваемого ему задания и финансирования, то есть определить оптимальную форму учреждения, а также перечень сопутствующих (платных) услуг.

Еще одним важным моментом является то, что предоставление государственных и муниципальных услуг осуществляется в соответствии с административными регламентами, которые в числе прочего должны содержать стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги, поскольку ранее не было четкого понимания правовой природы таких стандартов, хотя постановление Правительства РФ от 11 ноября 2005 года N 679*(26) и говорило о том, что административные регламенты должны разрабатываться исходя из требований к качеству и доступности государственных услуг, устанавливаемых стандартами.

Теперь же в соответствии с Федеральным законом N 210-ФЗ стандарт определяет результат, срок, правовые основания предоставления государственной услуги, исчерпывающий перечень документов, необходимых в соответствии с законодательными или иными нормативными правовыми актами для предоставления государственной или муниципальной услуги; исчерпывающий перечень оснований для отказа в приеме документов; исчерпывающий перечень оснований для отказа в предоставлении государственной или муниципальной услуги; размер платы, взимаемой с заявителя, и способы ее взимания в случаях, предусмотренных федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов РФ, муниципальными правовыми актами; требования к помещениям, в которых предоставляются государственные и муниципальные услуги, к залу ожидания, местам для заполнения запросов, информационным стендам с образцами их заполнения и перечнем документов, необходимых для предоставления каждой государственной или муниципальной услуги; показатели доступности и качества государственных и муниципальных услуг.

Порядок разработки и утверждения административных регламентов исполнительными органами государственной власти субъекта РФ устанавливается высшим исполнительным органом. Он должен включать в себя опубликование проекта административного регламента в Интернете для того, чтобы по нему могла быть проведена независимая экспертиза, а также случаи и порядок проведения обязательной экспертизы данного регламента уполномоченными органами.

Однако основная задача Федерального закона N 210-ФЗ и иных федеральных законов, принятых в его развитие*(27), - сделать публичные услуги более доступными для потребителей. Поэтому особое внимание уделяется закреплению прав заявителей получать услуги своевременно, в соответствии со стандартами и корреспондирующим этому праву обязанностям органов, предоставляющих услуги, в том числе и по организации взаимодействия между собой. Кроме того, вводится запрет запрашивать и требовать у заявителя документы и информацию, не предусмотренные соответствующими нормативными правовыми актами или уже находящиеся в распоряжении органов власти, получать согласования в иных государственных органах или органах местного самоуправления. Соответствующую информацию уполномоченный орган обязан получать самостоятельно через систему межведомственного взаимодействия.

Кроме того, ключевое значение приобретает автоматизация процесса прохождения соответствующих документов, что является предметом правового регулирования Правительства РФ и что нашло отражение в Федеральном законе N 210-ФЗ, который направлен на расширение возможностей заявителей получать информацию об услугах, подавать заявления и иные документы, необходимые для получения услуги, получать результат такой услуги в электронной форме. Решению этих задач прежде всего должны служить порталы государственных и муниципальных услуг, а также внедрение УЭК.

Во исполнение Федерального закона N 210-ФЗ в Москве был принят Закон города Москвы от 9 марта 2011 года N 8 "Об универсальной электронной карте" (далее - Закон N 8), который регулирует правоотношения, связанные с организацией деятельности по выпуску, выдаче и обслуживанию УЭК в городе Москве. Так, в Законе N 8 закреплены полномочия Правительства Москвы в данной сфере. Определено, что УЭК выдается гражданам Российской Федерации, зарегистрированным в городе Москве по месту жительства, в порядке, установленном федеральным законодательством, данным Законом и принятыми на его основе нормативными правовыми актами. УЭК также выдается определенным Правительством Москвы категориям граждан, зарегистрированным по месту пребывания в городе Москве. Выдача УЭК осуществляется на основании сведений, предоставленных гражданами при подаче заявления о выдаче УЭК, либо сведений, имеющихся в органах исполнительной власти города Москвы, федеральных органах исполнительной власти, государственных внебюджетных фондах Российской Федерации. Граждане обращаются с заявлением о выдаче УЭК лично или через своего представителя, функции которого может выполнять работодатель. Заявление о выдаче УЭК может подаваться одновременно с заполнением заявления о выдаче страхового номера индивидуального лицевого счета и полиса обязательного медицинского страхования после заключения соответствующих соглашений между Правительством Москвы и уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, государственными внебюджетными фондами Российской Федерации. Поступление от гражданина заявления об отказе от получения УЭК не лишает его права на получение государственных и муниципальных услуг в иных формах.

Кроме того, в целях кардинального упрощения процедур подготовки, согласования и выдачи документов заявителям органами исполнительной власти, государственными учреждениями и ГУП города Москвы было принято постановление Правительства Москвы от 8 июня 2010 года N 472-ПП "О выполнении поручений Правительства Москвы по вопросу оптимизации системы предоставления государственных услуг по принципу "одного окна" и сокращения сроков подготовки документов". Данным документом были определены следующие направления совершенствования системы оказания государственных услуг в городе Москве:

максимальное упрощение процедуры подготовки запрашиваемых документов, исключение избыточных и дублирующих согласований;

минимизация набора документов, представляемых заявителями в городские организации при подаче запросов;

исключение участия граждан и представителей организаций в процедурах подготовки и согласования документов;

дальнейшее внедрение информационных технологий оказания государственных услуг, организация их предоставления в электронном виде.

Также были утверждены Единый реестр документов, выдаваемых заявителям органами исполнительной власти, государственными учреждениями и государственными унитарными предприятиями города Москвы, Регламент предоставления государственных услуг, связанных с выдачей запрашиваемых документов по принципу "одного окна", и Реестр служб "одного окна" органов исполнительной власти, государственных учреждений и государственных унитарных предприятий города Москвы.

Кроме того, 19 октября 2010 года было принято постановление Правительства Москвы N 945-ПП "О Городской целевой программе по административной реформе в городе Москве на 2011-2013 гг.". Помимо целевой программы данное постановление утвердило Методику инвентаризации комплекса государственных функций и государственных услуг, осуществляемых (предоставляемых) органами исполнительной власти города Москвы и городскими организациями, Порядок формирования административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг органами исполнительной власти города Москвы и уполномоченными городскими организациями, Положение о Едином реестре документов, выдаваемых заявителям органами исполнительной власти, государственными учреждениями и государственными унитарными (казенными) предприятиями города Москвы, Регламент предоставления государственных услуг по "жизненной ситуации" и Типовое положение о многофункциональных центрах обслуживания населения и организаций по принципу "одного окна" на территории города Москвы.

Постановлением Правительства Москвы от 22 февраля 2012 года N 64-ПП "О внесении изменений в государственные программы города Москвы и об утверждении Государственной программы "Открытое Правительство" на 2012-2016 гг." утверждена указанная Государственная программа, к основным направлениям которой относятся: повышение уровня обслуживания, качества и доступности государственных услуг; повышение качества планирования, ответственности органов исполнительной власти города Москвы за выполнение планов; повышение эффективности управления бюджетными средствами города Москвы; повышение открытости органов исполнительной власти и органов местного самоуправления.

Очевидно, что решение этих задач невозможно без реформирования системы государственных учреждений города Москвы в соответствии с требованиями Федерального закона N 83-ФЗ.

Принятие этого Федерального закона обусловлено необходимостью устранения существенных недостатков, существующих в системе государственных и муниципальных учреждений:

содержание сети бюджетных учреждений осуществлялось за счет средств бюджета вне зависимости от объема и качества оказываемых ими государственных (муниципальных) услуг;

у бюджетных учреждений отсутствовали стимулы к оптимизации и повышению эффективности, что было вызвано сметным финансированием и невозможностью организации полного контроля за распоряжением имуществом и доходами учреждений;

большинство бюджетных учреждений характеризовала высокая степень закрытости управления, многие учреждения оказались фактически "приватизированы" их высшим менеджментом.

Для устранения указанных недостатков и внедрения прозрачной системы деятельности государственных и муниципальных учреждений по оказанию гражданам и юридическим лицам государственных и муниципальных услуг, а также прозрачной системы финансирования учреждений, обеспечивающей, с одной стороны, реализацию ими возложенных на них функций, а с другой - оптимизацию расходов на их содержание, Федеральный закон N 83-ФЗ предусматривает следующие ключевые изменения действующей системы:

изменение механизмов финансового обеспечения бюджетных учреждений и перевод их со сметного финансирования на субсидии в рамках выполнения государственного задания;

предоставление права бюджетным учреждениям заниматься приносящей доходы деятельностью с поступлением доходов в самостоятельное распоряжение этих учреждений;

устранение субсидиарной ответственности государства по обязательствам бюджетных учреждений;

расширение права бюджетных учреждений по распоряжению любым закрепленным за учреждением движимым имуществом, за исключением особо ценного движимого имущества, перечень которого устанавливает орган публичной власти - учредитель соответствующего учреждения;

создание нового типа государственных (муниципальных) учреждений - казенных учреждений, статус которых, по сути, совпадает с закрепленным в действующем законодательстве нынешним статусом бюджетного учреждения с дополнительным ограничением в виде зачисления всех доходов, полученных от приносящей доходы деятельности, в соответствующий бюджет.

В связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений города Москвы требуется внести содержательные изменения в 15 законов города Москвы, в 11 законов - изменения, связанные с уточнением типов государственных учреждений, и в 9 законов - изменения, связанные с уточнением норм об учредителях государственных учреждений.

18 мая 2011 года Думой принят Закон города Москвы N 18 "О внесении изменений в отдельные законы города Москвы в области образования". Изменения вносятся в три Закона города Москвы: от 20 июня 2001 года N 25 "О развитии образования в городе Москве", от 10 марта 2004 года N 14 "Об общем образовании в городе Москве", от 29 июня 2005 года N 32 "О начальном и среднем профессиональном образовании в городе Москве".

Урегулированы правоотношения перевода государственных учреждений образования со сметного финансирования на субсидии в рамках выполнения государственного задания. Другие проекты законов города Москвы разрабатываются.

В соответствии с Федеральным законом N 83-ФЗ деятельность государственных бюджетных учреждений по выполнению работ (оказанию услуг) осуществляется на основании государственного задания в соответствии с основными видами деятельности, предусмотренными его учредительными документами и включенными в ведомственный перечень государственных услуг (работ). При этом в бюджете должны быть предусмотрены субсидии на возмещение бюджетным учреждениям нормативных затрат, связанных с оказанием ими в соответствии с государственным заданием государственных услуг, а также нормативных затрат на содержание имущества государственных бюджетных учреждений города Москвы.

Для перехода на указанную систему Правительством Москвы принято 12 постановлений, регулирующих порядок создания, реорганизации, изменения типа и ликвидации государственных учреждений города Москвы, финансового обеспечения деятельности бюджетных и казенных учреждений города Москвы в переходный период, вопросы регулирования трудовых договоров с руководителями государственных учреждений города Москвы, порядок формирования государственных заданий для государственных учреждений города Москвы и финансового обеспечения выполнения государственного задания.

Кроме того, требуется принятие ряда нормативных актов и проведение организационных мероприятий органами исполнительной власти города Москвы, являющимися учредителями государственных бюджетных учреждений.

Так, необходимо утвердить ведомственный перечень государственных услуг (работ), оказываемых (выполняемых) в качестве основных видов деятельности государственными бюджетными учреждениями города Москвы. Ведомственный перечень должен быть утвержден правовым актом органа исполнительной власти, осуществляющего функции и полномочия учредителя бюджетных учреждений в рамках его компетенции, по согласованию с Департаментом финансов города Москвы, Департаментом экономической политики и развития города Москвы и Департаментом имущества города Москвы.

На основании этого перечня должны быть внесены изменения в учредительные документы бюджетных учреждений (устав), содержащие исчерпывающий перечень видов деятельности, которые бюджетные учреждения могут осуществлять в соответствии с целями их создания.

Государственное задание для государственных учреждений должно формироваться в ходе составления бюджета на очередной финансовый год и плановый период, утверждаться в срок не позднее одного месяца после официального опубликования закона города Москвы о бюджете города Москвы на соответствующий период. Государственное задание формируется на основании ведомственного перечня государственных услуг (работ) с учетом показателей качества государственных услуг.

Соответственно, размер субсидии на финансовое обеспечение выполнения государственного задания определяется на основании нормативных затрат на оказание государственных услуг с учетом нормативных затрат на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, расходов на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается соответствующее имущество.

При оказании в случаях, установленных федеральным законом, государственным бюджетным учреждением государственных услуг (выполнении работ) гражданам и юридическим лицам за плату размер субсидии на финансовое обеспечение выполнения указанного государственного задания рассчитывается с учетом средств, планируемых к поступлению от потребителей указанных услуг (работ).

Вместе с тем Федеральный закон N 83-ФЗ предусматривает переходный период с 1 января 2011 года по 1 июля 2012 года, в течение которого государственные бюджетные учреждения продолжают оставаться получателями бюджетных средств в порядке, установленном для казенных учреждений (сметное финансирование). Кроме того, в соответствии с Федеральным законом N 83-ФЗ первоначальные нормативы затрат на оказание федеральным бюджетным учреждением, тип которого не изменился, услуг физическим и (или) юридическим лицам определяются исходя из размера бюджетных ассигнований, определенных на обеспечение деятельности федерального бюджетного учреждения в 2010 году. Аналогичный порядок может быть применен и в отношении бюджетных учреждений субъектов РФ.

Таким образом, новая система функционирования государственных учреждений города Москвы должна найти отражение прежде всего в процедуре формирования бюджета города на 2012 год, поскольку, как было отмечено, государственное задание для государственных учреждений должно формироваться в ходе составления бюджета на очередной финансовый год и плановый период.

1.2. Развитие бюджетного и налогового законодательства. Бюджетный процесс

В Бюджетном послании Президента РФ "О бюджетной политике в 2012-2014 годах" отмечено, что бюджетная система в целом достаточно эффективно способствовала послекризисному восстановлению экономики, стабильному выполнению социальных обязательств государства.

В качестве основного результата бюджетной политики в 2010 году и в начале 2011 года обозначен переход на программный принцип формирования федерального бюджета. Правительством РФ утверждены перечень государственных программ, порядок их разработки, реализации и оценки эффективности, организована работа по подготовке этих программ.

Таким образом, государственные программы должны стать своеобразным ядром всей системы управления, инструментом обоснованного выбора приоритетов, увязки стратегического планирования, бюджетного планирования, прогнозирования, законотворческой деятельности. Соответственно средства бюджета должны распределяться по государственным долгосрочным программам, а сами программы - содержать четкие целевые показатели и сроки решения тех или иных задач, обеспечивая баланс между выделяемыми ресурсами и планируемыми результатами. Это позволит перейти от традиционных методов планирования и исполнения бюджета, ориентированных на затраты, к бюджетированию, ориентированному на результат.

Однако реализация указанной задачи осложняется тем, что до настоящего времени не внесены необходимые изменения в БК РФ, что затрудняет прямое отражение расходов на финансирование программных мероприятий в соответствующих строках бюджета.

Программно-целевое бюджетное планирование - термин, который относительно недавно стал использоваться в законодательстве Российской Федерации. Программно-целевое бюджетное планирование исходит из необходимости направления бюджетных ресурсов на достижение общественно значимых и, как правило, количественно измеримых результатов деятельности администраторов бюджетных средств с одновременным мониторингом и контролем за достижением намеченных целей и результатов, а также обеспечением качества внутриведомственных процедур бюджетного планирования и финансового менеджмента*(28).

Формами программно-целевого бюджетного планирования являются государственные программы, федеральные, региональные и муниципальные целевые программы, ведомственные программы и другие подобные документы. В российском законодательстве отсутствует четкое деление программно-целевых актов на виды, характеризующиеся определенными специфическими признаками.

БК РФ на сегодняшний день не содержит комплексного правового регулирования статуса программно-целевых актов (порядка их разработки, утверждения, реализации).

Кроме того, внедрение принципа результативности бюджетных расходов как основы программно-целевого метода осложняется отсутствием законодательно обозначенного понятия эффективности и результативности использования средств участниками бюджетного процесса. Отсутствует единая для всех уровней финансового контроля система критериев оценки эффективности бюджетных расходов, а также меры ответственности за неэффективное использование бюджетных средств.

В соответствии со статьями 179 и 179.3 БК РФ субъекты РФ наделены правом разрабатывать и утверждать программы, однако в федеральном законодательстве отсутствует механизм их внедрения в бюджетный процесс и отражения в бюджете.

Исходя из изложенного, в рамках Закона города Москвы от 23 марта 2011 года N 9 "О составлении проекта бюджета города Москвы на 2012 год и плановый период 2013 и 2014 годов" было принято решение о формировании расходной части бюджета города Москвы на 2012 год наряду с ведомственной структурой расходов бюджета, отразив ее в разрезе государственных программ города Москвы, подпрограмм, мероприятий и не включенных в программы направлений деятельности органов государственной власти города Москвы.

В связи с переходом города Москвы на программно-целевой метод планирования бюджета города Москвы статья 7 Закона города Москвы от 10 сентября 2008 года N 39 "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в городе Москве" в июле 2011 года была дополнена понятием "государственные программы города Москвы", финансовое обеспечение которых формируется в составе расходов бюджета города Москвы.

Также в целях совершенствования программно-целевого планирования в городе Москве на Правительство Москвы возложены дополнительные полномочия по порядку разработки, утверждения, реализации и оценки эффективности государственных программ города.

Указанные полномочия реализованы Правительством Москвы в постановлении от 4 марта 2011 года N 56-ПП "Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ города Москвы", которым утвержден данный Порядок, определяющий соответствующие правила, а также порядок контроля за ходом реализации программ.

Кроме того, перечень первоочередных государственных программ города Москвы на среднесрочный период (2012-2016 гг.) был утвержден постановлением Правительства Москвы от 2 февраля 2011 года N 23-ПП.

Таким образом, в Москве проделана значительная работа по законодательному обеспечению модернизации бюджетной системы, в соответствии с которой был сформирован и программный бюджет города на 2012 год и плановый период 2013 и 2014 годов.

Закон города Москвы от 7 декабря 2011 года N 62 "О бюджете города Москвы на 2012 год и плановый период 2013 и 2014 годов" учитывает также действующие показатели прогноза социально-экономического развития Российской Федерации, прогноз социально-экономического развития Москвы на 2012 год и плановый период 2013 и 2014 годов, утвержденный Правительством Москвы 6 сентября 2011 года*(29). Прогноз разработан с учетом необходимости реализации политики органов государственной власти города Москвы, направленной на улучшение инвестиционного климата, относительное повышение конкурентоспособности и эффективности бизнеса, стимулирование экономического роста и модернизацию, повышение эффективности расходов бюджета города Москвы.

В соответствии с утвержденным прогнозом определены следующие основные приоритеты социально-экономического развития города Москвы:

улучшение условий жизни человека, адресное решение социальных проблем, повышение качества и доступности государственных услуг;

внедрение с 2012 года программно-целевого принципа организации деятельности органов исполнительной власти города Москвы и, соответственно, программных бюджетов на всех уровнях управления, в том числе утверждение основных государственных программ;

обеспечение инновационного развития и поддержка высокотехнологичных секторов экономики;

диверсификация экономики и развитие инфраструктуры города Москвы;

поддержка малого и среднего бизнеса.

Таким образом, формирование бюджета города Москвы на 2012 год и плановый период 2013 и 2014 годов осуществлялось с учетом указанных приоритетов на базе 16 первоочередных государственных программ, утвержденных Правительством Москвы.

В связи с переходом к "программному бюджету" с 2012 года введена новая классификация расходов, обеспечивающая при сохранении всей необходимой бюджетной информации ее систематизацию в увязке со сформированными государственными программами.

Наибольший объем средств приходится на государственную программу "Социальная поддержка жителей города Москвы": в 2012 году - 336,5 млрд. рублей, в 2013 году - 354,9 млрд. рублей, в 2014 году - 377,4 млрд. рублей. Планируемые ассигнования позволят увеличить размеры социальных выплат отдельным категориям граждан, повысить эффективность оказываемых реабилитационных услуг инвалидам и другим маломобильным группам населения, продолжить формирование комфортных условий для обслуживания населения в учреждениях социальной защиты.

Объем планируемых расходов на реализацию государственной программы "Развитие образования города Москвы" составляет на 2012 год 266,2 млрд. рублей, на 2013 год - 271,9 млрд. рублей, на 2014 год - 283,3 млрд. рублей. Это позволит продолжить работу по развитию общего и дошкольного образования в городе Москве, а также существенно увеличить нормативы финансового обеспечения оказания государственных услуг общеобразовательными учреждениями города Москвы.

Расходы на здравоохранение планируются в рамках государственной программы "Развитие здравоохранения города Москвы" в объеме 207,8 млрд. рублей на 2012 год, 215,8 млрд. рублей на 2013 год, 230,9 млрд. рублей на 2014 год и будут направлены на повышение доступности и качества медицинской помощи населению города Москвы.

На реализацию государственной программы "Культура Москвы", нацеленной на развитие культурного пространства Москвы, а также развитие инфраструктуры учреждений культуры города, планируется направить в 2012 году 35,3 млрд. рублей, в 2013 году - 37,0 млрд. рублей, в 2014 году - 36,8 млрд. рублей.

В целях развития города Москвы как международного культурного, спортивного, туристического центра, обеспечения качественных улучшений комплекса индустрии отдыха и туризма города, обеспечения комплексной безопасности на территориях природного комплекса города в рамках государственной программы "Развитие индустрии отдыха и туризма" планируется направить в 2012 году 20,8 млрд. рублей, в 2013 году - 21,8 млрд. рублей, в 2014 году - 22,9 млрд. рублей.

На финансовое обеспечение государственной программы "Спорт Москвы" запланировано в 2012 году 29,8 млрд. рублей, в 2013 году - 38,0 млрд. рублей, в 2014 году - 36,5 млрд. рублей. Это позволит обеспечить жителей города Москвы возможностями для удовлетворения потребности в физической активности и участии в массовом спортивном движении, популяризацию физической культуры и спорта среди жителей всех возрастных и социальных категорий, в том числе лиц с ограниченными возможностями здоровья, а также позволит продолжить работу по расширению сети объектов спорта, развитию материально-технической базы спортивных учреждений.

На реализацию государственной программы "Развитие транспортной системы" планируется направить 339,9 млрд. рублей (344,0 млрд. рублей и 378,4 млрд. рублей в плановом периоде). Это позволит обеспечить развитие общественного транспорта, повысить скорость движения и пропускную способность улично-дорожной сети, создать современную систему управления и регулирования дорожного движения, а также профинансировать строительство новых транспортно-пересадочных узлов.

На реализацию государственной программы "Развитие коммунально-инженерной инфраструктуры" в 2012-2014 годах запланированы бюджетные ассигнования соответственно в объеме 51,7 млрд. рублей, 45,1 млрд. рублей и 44,0 млрд. рублей для своевременного и качественного осуществления организациями коммунального комплекса технологического присоединения объектов капитального строительства, сокращения износа объектов коммунальной инфраструктуры, создания мощностей новой инженерной инфраструктуры, формирования сбалансированной с градостроительным планом программы развития городских инженерных коммуникаций и сооружений на территории города Москвы.

Расходы на реализацию государственной программы "Энергосбережение в городе Москве" проектируются на 2012 год в сумме 0,7 млрд. рублей, на 2013 год - 0,8 млрд. рублей, на 2014 год - 0,8 млрд. рублей, что позволит обеспечить надежное функционирование всех отраслей экономики города в целях формирования безопасной благоприятной среды жизнедеятельности с минимальными затратами энергии и ресурсов, снижения затрат на оплату жилищно-коммунальных услуг на основе применения новейших инновационных технологий в сфере энерго- и ресурсосбережения, а также снижения энергопотребления на единицу общей площади жилых домов, повышения экологической эффективности и безопасности на основе рационального и экологически ответственного использования энергии и ресурсов.

На государственную программу "Информационный город" планируется направить 35,1 млрд. рублей (37,8 млрд. рублей и 40,8 млрд. рублей в плановом периоде). Это будет способствовать созданию общедоступной информационно-телекоммуникационной среды, обеспечивающей доступ к услугам электронного правительства, созданию системы управления жизнедеятельностью города, улучшению условий для развития в Москве СМИ, повышению доступности печатных СМИ для граждан, повышению качества информационных продуктов, в том числе при освещении основных направлений деятельности органов власти.

Расходы на государственную программу "Безопасный город" предусмотрены на 2012 год в объеме 25,9 млрд. рублей, 2013 год - 34,9 млрд. рублей, 2014 год - 35,8 млрд. рублей. В составе этих расходов учтены ассигнования на реализацию мероприятий по обеспечению правопорядка и профилактики правонарушений в городе Москве, предупреждению чрезвычайных ситуаций, защите населения и территорий города от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, развитию гражданской обороны, обеспечению пожарной безопасности, безопасности людей на водных объектах и мобилизационную подготовку экономики.

Основными направлениями реализации государственной программы "Совершенствование государственного управления" являются формирование комплексной системы целеполагания и управления по целям, повышение эффективности бюджетных расходов, реформирование государственного финансового контроля, оптимизация государственного регулирования, повышение качества и доступности государственных услуг, оптимизация состава и структуры услуг, оказываемых за плату, оптимизация системы городского управления, обеспечение соответствия кадрового потенциала государственного сектора города Москвы целям и задачам развития столичного мегаполиса. На реализацию мероприятий этой государственной программы в 2012 году планируется направить 5,2 млрд. рублей, 2013 году - 4,0 млрд. рублей, 2014 году - 2,2 млрд. рублей.

На реализацию мероприятий государственной программы "Градостроительная политика" в 2012 году планируется направить 13,0 млрд. рублей, в течение планового периода 2013 и 2014 годов - 19,5 млрд. рублей и 17,8 млрд. рублей соответственно, за счет которых будут обеспечены сбалансированное развитие города Москвы и Московской области, работы по комплексному обустройству исторического центра и реконструкции городских территорий, разработка нормативно-правового, научно-методического и информационно-аналитического обеспечения градостроительной деятельности, совершенствование системы ее планирования, а также развитие единого геоинформационного пространства города Москвы.

На проведение капитального ремонта и модернизацию жилищного фонда, выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным и городским законодательством, а также управление жилищным фондом и благоустройство дворовых территорий в рамках государственной программы "Жилище" в 2012 году планируется направить 139,3 млрд. рублей, в 2013 году - 138,0 млрд. рублей и в 2014 году - 144,2 млрд. рублей.

В целях оптимизации структуры имущества, находящегося в государственной собственности города Москвы, и получения дополнительных доходов от его использования и реализации разработана государственная программа "Имущественно-земельная политика города Москвы", на реализацию которой предусматривается в 2012 году 11,5 млрд. рублей, в 2013 году - 10,1 млрд. рублей, в 2014 году - 8,5 млрд. рублей.

В рамках государственной программы "Стимулирование экономической активности" запланированы бюджетные ассигнования на 2012 год в сумме 19,3 млрд. рублей, 2013 год - 19,6 млрд. рублей, 2014 год - 19,6 млрд. рублей, которые позволят осуществить мероприятия по развитию рынка труда, оптовой и розничной торговли, общественного питания и бытовых услуг, малого и среднего предпринимательства города Москвы, мероприятия по участию города Москвы в реализации федерального проекта "Содействие повышению уровня финансовой грамотности населения и развитию финансового образования в Российской Федерации", а также мероприятия по обеспечению инфраструктуры инновационной деятельности, популяризации инновационного пути развития, повышению профессионального уровня кадров для организаций науки и промышленности, вовлечению молодых специалистов в инновационную деятельность, стимулированию проведения научных исследований и реализации инновационных проектов.

Расходы по обеспечению деятельности органов государственной власти города Москвы и других государственных органов, образованных в соответствии с законами города Москвы, а также иные направления отнесены на непрограммные мероприятия, предельные объемы бюджетных ассигнований по которым составляют в 2012 году 168,5 млрд. рублей, или 9,9% от общей суммы расходов бюджета города Москвы, в 2013 году - 136,1 млрд. рублей, или 7,6%, в 2014 году - 138,1 млрд. рублей, или 7,1%.

В условиях формирования бюджета города Москвы на трехлетний период по программно-целевому методу резервный фонд определен в объеме по 25 млрд. рублей в каждом году трехлетнего периода. Объем резервного фонда не превышает установленного статьей 81 БК РФ ограничения в размере 3% от общего объема расходов бюджета.

На реализацию Адресной инвестиционной программы города Москвы в 2012-2014 годах запланированы бюджетные инвестиции в объеме 1,4 трлн. рублей, в том числе в 2012 году - 444 млрд. рублей, 2013 году - 460 млрд. рублей, 2014 году - 487 млрд. рублей. Бюджетные инвестиции предусмотрены с ростом (против плановых назначений 2011 года) в 2012 году - 17%, 2013 году - 22% и в 2014 году - 29%.

В 2012 году наибольший объем инвестиций прогнозируется на реализацию мероприятий следующих государственных программ:

"Развитие транспортной системы" - 278 млрд. рублей, или 62,8% от общего объема;

"Жилище" - 59 млрд. рублей, или 13,3%;

"Развитие коммунально-инженерной инфраструктуры" - 36 млрд. рублей, или 8,1%.

Аналогичные пропорции сохраняются на плановый период 2013 и 2014 годов.

Начиная с 2012 года значительный объем бюджетных инвестиций планируется предоставить ГУП "Московский метрополитен" для объектов капитального строительства государственной программы "Развитие транспортной системы" с последующим увеличением уставного фонда предприятия.

Доходы бюджета города Москвы на 2012 год составят 1458,8 млрд. рублей, что на 11,9% больше, чем в 2011 году. Доходы на 2013 год составят 1555 млрд. рублей с показателем роста в 6,7%, на 2014 год - 1713 млрд. рублей, что на 10% выше, чем в предыдущем году. При этом основная доля доходов приходится на налоговые поступления (2012 год - 92,7%, 2013 год - 95,7%, 2014 год - 96%).

1.3. Правовой мониторинг законодательства города Москвы, касающегося вопросов безопасности

1. В 2011 году во исполнение Указа Президента РФ от 18 февраля 2010 года N 208 "О некоторых мерах по реформированию Министерства внутренних дел Российской Федерации" принят Федеральный закон от 7 февраля 2011 года N 3-ФЗ "О полиции" (далее - Федеральный закон N 3-ФЗ), направленный на создание законодательных основ организации и деятельности полиции в Российской Федерации в соответствии с новыми общественными отношениями.

За полицией были закреплены такие правоохранительные функции, как защита личности, общества, государства от противоправных посягательств, предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений, выявление и раскрытие преступлений и производство дознания по уголовным делам, розыск лиц, производство по делам об административных правонарушениях, охрана имущества и объектов на договорной основе, государственная защита участников уголовного судопроизводства, судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов.

Проект указанного Федерального закона рассматривался на заседании комиссии по безопасности, по итогам которого был подготовлен отзыв с учетом замечаний, поступивших от депутатов Думы и ГУ МВД России по городу Москве. Комиссия также рассматривала разработанный в развитие положений Федерального закона N 3-ФЗ проект федерального закона N 518723-5 "О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации", направленный на регулирование отношений, связанных с денежным довольствием и пенсионным обеспечением сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации, обеспечением жилыми помещениями, медицинским обслуживанием указанных сотрудников, граждан Российской Федерации, уволенных со службы в органах внутренних дел, и членов их семей, а также с предоставлением им иных социальных гарантий.

В связи с принятием и вступлением в силу Федерального закона N 3-ФЗ и Федерального закона от 19 июля 2011 года N 247-ФЗ "О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" комиссией по безопасности были подготовлены изменения ряда законов города Москвы.

В частности, принят Закон города Москвы от 26 октября 2011 года N 47 "О внесении изменений в отдельные законы города Москвы в связи с принятием Федерального закона от 7 февраля 2011 года N 3-ФЗ "О полиции", предусматривающий следующие изменения.

ГАРАНТ:

Нумерация пунктов приводится в соответствии с источником

1. В части 9 статьи 10 Закона города Москвы от 7 апреля 1999 года N 16 "О профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних в городе Москве" слова "подразделений по предупреждению правонарушений несовершеннолетних милиции общественной безопасности" заменены словами "подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел (далее - подразделения по делам несовершеннолетних)", поскольку такие подразделения существуют не только в системе ГУ МВД России по городу Москве, но и в других органах (например, в ГУ МВД России по Московской области, Управлении на транспорте МВД России по ЦФО). Соответственно, обязанность государственных органов по рассмотрению запросов подразделений по делам несовершеннолетних не должна ограничиваться конкретным наименованием органов внутренних дел. По той же причине в пункте "в" части 8 статьи 18 указанного Закона слова "милиции общественной безопасности города Москвы" исключены.

В статью 20 указанного Закона внесены изменения в связи с тем, что согласно Перечню подразделений полиции в территориальных органах Министерства внутренних дел Российской Федерации (приложение N 1 к приказу МВД России от 30 апреля 2011 года N 333) в структуру полиции входит только одно подразделение для временного содержания несовершеннолетних правонарушителей - Центр по содержанию несовершеннолетних правонарушителей.

В пункте 1 части 3 статьи 16.5 Закона города Москвы от 21 ноября 2007 года N 45 "Кодекс города Москвы об административных правонарушениях" исключены слова "(милиции общественной безопасности)", так как КоАП Москвы регламентирует административную ответственность за правонарушения в сфере общественного порядка и общественной безопасности. В этой связи скорректирован перечень статей, по которым должностные лица органов внутренних дел уполномочены составлять протоколы, с той целью, чтобы к компетенции указанных органов были отнесены только те административные правонарушения, которые посягают на правоотношения в области общественного порядка и общественной безопасности. Например, статья 11.14 "Нарушение порядка организации похоронного дела" таким требованиям не отвечает.

Согласно части 5 статьи 16.5 КоАП Москвы перечни должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, устанавливаются соответствующими органами исполнительной власти города Москвы. С учетом указанного требования признаны утратившими силу пункты 12 и 13 части 3 статьи 16.5 КоАП Москвы, сохранявшие отдельную компетенцию участковых уполномоченных и инспекторов ДПС ГИБДД, поскольку полномочия между сотрудниками служб и подразделений ГУ МВД России по городу Москве должны распределяться правовым актом начальника ГУ МВД России по городу Москве с учетом особенностей оперативной обстановки, штатной численности, нагрузки, а также возможного изменения нормативных правовых актов в части недопустимости привлечения тех или иных подразделений к выполнению несвойственных для них функций. Исчерпывающий перечень административных правонарушений, протоколы по которым вправе составлять должностные лица органов внутренних дел, предусмотрен в пункте 1 части 3 статьи 16.5 КоАП Москвы.

В части первой статьи 4 Закона города Москвы от 30 июня 1999 года N 28 "О регулировании использования редких и исчезающих диких животных и растений на территории города Москвы" исключены слова "специализированными природоохранными подразделениями ГУВД города Москвы", так как указанные подразделения упразднены и в настоящее время функция государственного контроля за использованием редких и исчезающих диких животных и растений в компетенцию органов внутренних дел не входит.

Терминология законов города Москвы от 13 ноября 1996 года N 30 "Об установлении нормативов по эксплуатации жилищного фонда города Москвы и контроле за их соблюдением", от 28 января 1998 года N 2 "О кабельном телевидении в городе Москве", от 11 июня 2003 года N 39 "О гербе города Москвы", от 10 декабря 2003 года N 77 "Об общественных пунктах охраны порядка в городе Москве", от 5 мая 2010 года N 17 "О Генеральном плане города Москвы" приведена в соответствие с федеральным законодательством.

2. Планируется внесение изменений в Закон города Москвы от 8 декабря 2004 года N 84 "О специальных учреждениях города Москвы для содержания иностранных граждан, подлежащих депортации или административному выдворению за пределы Российской Федерации" после вступления в силу приказа о передаче функций по содержанию иностранных граждан, подлежащих депортации или административному выдворению за пределы Российской Федерации, Управлению Федеральной миграционной службы по городу Москве.

3. Согласно Федеральному закону от 6 мая 2011 года N 100-ФЗ "О добровольной пожарной охране" на добровольцев возложены задачи по осуществлению профилактики пожаров, спасению людей и имущества при пожарах, проведению аварийно-спасательных работ и оказанию первой помощи пострадавшим.

В целях решения этих актуальных для города Москвы задач будут создаваться объектовые добровольные пожарные дружины, на которые будут возложены функции исключительно профилактики пожаров, объектовые пожарные команды, на которые будут возлагаться функции как тушения пожаров, так и профилактики пожаров, пожарные команды по территориальному признаку. Указанным Федеральным законом предусмотрено, что добровольные пожарные команды и добровольные пожарные дружины будут создаваться в форме общественных учреждений и организаций. В настоящее время в России существует такая организация, как Всероссийское добровольное пожарное общество, имеющее колоссальный опыт, на который будет сделан основной акцент. Кроме того, добровольцев предполагается использовать при проведении мероприятий с массовым сосредоточением людей, при проведении крупных общественно-политических и спортивных мероприятий. При необходимости предполагается использовать добровольных пожарных при введении в городе Москве особого противопожарного режима, для профилактики пожаров в лесах, городских лесопарковых зонах и за пределами Москвы.

Указанным Федеральным законом предусматривается также, что "органы государственной власти и органы местного самоуправления, привлекающие работников добровольной пожарной охраны и добровольных пожарных к участию в тушении пожаров, проведении аварийно-спасательных работ, спасению людей и имущества при пожарах и оказанию первой помощи пострадавшим, могут в порядке оказания поддержки за счет бюджетных ассигнований, предусмотренных в соответствующем бюджете на содержание указанных органов, осуществлять личное страхование добровольных пожарных территориальных подразделений добровольной пожарной охраны на период исполнения ими обязанностей добровольного пожарного". Таким образом, субъект РФ вправе закрепить указанные меры правовой и социальной защиты добровольных пожарных в своем законодательстве.

В связи с этим комиссией по безопасности было принято решение обратиться к Мэру Москвы с просьбой рассмотреть возможность выделения средств из бюджета города Москвы для социальной защиты добровольных пожарных и в случае положительного решения дать поручение определить пакет социальных гарантий добровольным пожарным города Москвы при подготовке законопроекта о добровольной пожарной охране города Москвы.

1.4. О состоянии законодательства города Москвы по основным направлениям деятельности комиссии по кадровым вопросам в рамках компетенции Московской городской Думы

1. 1 января 2011 года вступил в силу Федеральный закон от 1 июля 2010 года N 135-ФЗ "О внесении изменения в статью 20.1 Закона Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации". Данным документом предусмотрено, что судья, впервые назначенный на должность, проходит профессиональную переподготовку, также судья не реже одного раза в три года обязан повышать квалификацию. Данные мероприятия должны осуществляться за счет средств бюджетов субъектов РФ, а порядок, сроки и формы прохождения профессиональной переподготовки и повышения квалификации мировых судей должны быть определены законами субъектов РФ.

В связи с этим комиссией по кадровым вопросам в рамках компетенции Московской городской Думы в 2011 году был внесен проект закона города Москвы "О внесении изменений в Закон города Москвы от 31 мая 2000 года N 15 "О мировых судьях в городе Москве". Законопроект принят Думой в первом чтении 29 июня 2011 года. В нем определяются порядок, срок и формы прохождения профессиональной переподготовки и повышения квалификации мировых судей, а также порядок финансирования данных мероприятий.

2. В соответствии со статьей 3 Закона города Москвы от 15 июля 2005 года N 43 "О государственных должностях города Москвы" должностным лицам КСП Москвы выдаются служебные удостоверения. Постановлением Думы от 2 февраля 2011 года N 24 было утверждено Положение об удостоверениях должностных лиц КСП Москвы. Установлено, что удостоверения Председателю КСП Москвы, заместителю Председателя КСП Москвы, аудиторам КСП Москвы вручаются в торжественной обстановке в присутствии депутатов Думы Председателем Думы или лицом по его поручению. Представляется целесообразным после вручения удостоверений должностным лицам КСП Москвы исполнять гимн города Москвы. В связи с этим комиссией по кадровым вопросам в рамках компетенции Московской городской Думы был подготовлен проект закона города Москвы "О внесении изменения в статью 2 Закона города Москвы от 14 июля 1995 года N 15-51 "О гимне города Москвы". Законопроект рассмотрен и принят Думой 14 декабря 2011 года.

3. Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" установлено, что ЦИК состоит из 15 членов, из них пять назначаются Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации из числа кандидатур, предложенных законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов РФ и высшими должностными лицами субъектов РФ. Порядок, в соответствии с которым Дума определяет своего кандидата для назначения в ЦИК, до настоящего времени не разработан. В связи с этим комиссией по кадровым вопросам в рамках компетенции Московской городской Думы рассматривается вопрос о подготовке проекта постановления Думы "О порядке избрания кандидатуры, предлагаемой Московской городской Думой для назначения на должность члена Центральной избирательной комиссии Российской Федерации".

4. Законом города Москвы от 31 мая 2000 года N 15 "О мировых судьях в городе Москве" предусматривается проведение органами исполнительной власти города Москвы мероприятий финансового и материально-технического характера в обеспечение деятельности мировых судей.

7 февраля 2011 года принят Федеральный конституционный закон N 1-ФКЗ "О судах общей юрисдикции в Российской Федерации". Данным документом определено, что органы исполнительной власти соответствующего субъекта РФ осуществляют организационное обеспечение деятельности мировых судей. Под организационным обеспечением деятельности судов общей юрисдикции понимаются мероприятия кадрового, финансового, материально-технического, информационного и иного характера, направленные на создание условий для полного и независимого осуществления правосудия.

Таким образом, возникла необходимость внести ряд изменений в Закон города Москвы "О мировых судьях в городе Москве". В связи с этим Думой был принят Закон города Москвы от 26 октября 2011 года N 48 "О внесении изменений в Закон города Москвы от 31 мая 2000 года N 15 "О мировых судьях в городе Москве" и статью 1 Закона города Москвы от 15 октября 2003 года N 60 "О создании судебных участков и должностей мировых судей города Москвы", которым были внесены изменения в статьи 4 (в части определения места постоянного пребывания мирового судьи) и 10 (в части определения порядка утверждения положения об аппарате мировых судей) Закона города Москвы от 31 мая 2000 года N 15 "О мировых судьях в городе Москве". Часть 2 статьи 10 этого Закона также была приведена в соответствие с частью 3 статьи 10 Закона.

5. Комиссией по кадровым вопросам в рамках компетенции Московской городской Думы рассматривается вопрос о необходимости внесения изменений в постановление Думы от 30 ноября 2005 года N 350 "О Почетном знаке "За заслуги в развитии законодательства и парламентаризма", Почетной грамоте Московской городской Думы и Почетном дипломе Московской городской Думы". Предполагается скорректировать перечень оснований для награждения Почетным знаком, Почетной грамотой и Почетным дипломом в целях их дифференциации.

6. Не менее одного раза в два года комиссия по кадровым вопросам в рамках компетенции Московской городской Думы рассматривает кандидатуры и документы кандидатов для назначения представителями общественности в квалификационную коллегию судей города Москвы, а также готовит план мероприятий по их назначению (дополнительному назначению). В процессе этой работы был выявлен ряд пробелов в законодательном регулировании вопросов назначения и досрочного прекращения полномочий представителей общественности. Так, например, Закон города Москвы от 15 мая 2002 года N 22 "О представителях общественности в квалификационной коллегии судей города Москвы" не предусматривает порядок досрочного прекращения полномочий представителя общественности в связи с его смертью. Представителями общественности не могут быть лица, являющиеся руководителями организаций и учреждений независимо от организационно-правовых форм и форм собственности. Однако для того, чтобы определить, является ли та или другая должность в негосударственной организации руководящей, необходимо изучить соответствующее положение устава организации. В связи с указанными обстоятельствами комиссией по кадровым вопросам в рамках компетенции Московской городской Думы был подготовлен и внесен в Думу проект закона города Москвы "О внесении изменения в статью 4 Закона города Москвы от 15 мая 2002 года N 22 "О представителях общественности в квалификационной коллегии судей города Москвы". Законопроект рассмотрен и принят Думой.

2. Законодательство в сфере развития городского хозяйства и охраны окружающей среды

2.1. Использование территорий общего пользования

Комиссия по государственной собственности и землепользованию в ходе своей работы выявила проблему законодательного регулирования статуса территорий общего пользования в городе Москве. В соответствии с ГрК РФ территории общего пользования - территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, скверы, бульвары).

ЗК РФ определяет особый статус земельных участков общего пользования, которые могут включаться в состав различных территориальных зон и не подлежат приватизации. Это означает, что данные территории предназначены для использования в интересах неограниченного круга граждан или обеспечивают функционирование социально значимых общественных объектов. На закрепление особого статуса и режима использования территорий общего пользования направлены и нормы ГрК РФ: часть 4 статьи 36 определяет, что действие градостроительного регламента, в частности, не распространяется на земельные участки в границах территорий общего пользования; часть 7 статьи 36 определяет, что использование земельных участков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется, определяется уполномоченными органами исполнительной власти субъектов РФ в соответствии с федеральными законами.

Таким образом, к территориям общего пользования, распоряжение которыми осуществляется органами власти города Москвы, относятся в числе прочего зоны природного комплекса (природные и озелененные территории) и земельные участки в границах улично-дорожной сети. Если говорить о второй группе земельных участков, то в городе Москве нормативным правовым актом, установившим порядок их использования, является Закон города Москвы от 19 декабря 2007 года N 48 "О землепользовании в городе Москве" (далее - Закон N 48), в статье 9 которого содержится жесткое ограничение: такие участки могут предоставляться исключительно для ведения ремонтных и строительных работ без права строительства объектов недвижимости на указанных участках на срок проведения соответствующих работ, но не более пяти лет.

Таким образом, после принятия Закона N 48 фактически был введен запрет на размещение в границах транспортных магистралей, улиц, площадей, проездов, дорог, набережных, береговой полосы, пешеходных путей, в том числе на тротуарах, любых объектов, включая нестационарные (палатки, ларьки и т.п.).

В результате из сферы правового регулирования оказались исключены фактически сложившиеся правоотношения по использованию земельных участков территорий общественного пользования для проектирования, строительства и эксплуатации объектов, обеспечивающих безопасное функционирование улично-дорожной сети города Москвы, включая транспортно-пересадочные узлы, для размещения и эксплуатации объектов, не являющихся объектами капитального строительства, служащих для удовлетворения потребностей жителей города в товарах мелкорозничной сети (остановочные павильоны, билетные кассы, киоски продажи печатной продукции и др.).

Названные правоотношения являются важными и социально значимыми, так как при надлежащем правовом регулировании использование территорий общего пользования, с одной стороны, формирует удобную и комфортную для всех жителей города среду проживания, с другой стороны, арендные платежи от пользования земельными участками в границах указанных территорий служат запланированным и постоянным источником пополнения доходной части бюджета города.

Кроме того, к моменту вступления Закона N 48 в силу на территориях общего пользования уже размещалось значительное количество различных объектов с надлежащим образом оформленными правоотношениями, перемещение или снос которых был бы нарушением прав их владельцев.

Практика размещения нестационарных объектов на тротуарах и вблизи остановок общественного транспорта нашла отражение и в подзаконных актах Правительства Москвы. Так, в соответствии с постановлением Правительства Москвы от 25 апреля 2006 года N 274-ПП "Об упорядочении размещения объектов мелкорозничной сети на территории города Москвы" на территориях остановочных пунктов и в 10-метровой зоне от их границ не разрешается размещение таких объектов, за исключением типовых нестационарных пунктов, информационно-кассовых порталов, мобильных объектов распространения периодической печати, мороженого, социально значимых объектов быстрого питания (автокафе). Также допускалось размещение объектов мелкорозничной сети на тротуарах, ширина которых составляет не менее 4,5 метра на основных вылетных, кольцевых и радиальных магистралях городского значения и не менее 3 метров для остальных улиц.

Однако фактически указанные нормы вступали в противоречие с Законом N 48, в результате чего даже добросовестные владельцы указанных объектов не могли переоформить земельные отношения и продлить срок договора аренды земельного участка.

Решение проблемы оказалось невозможно без внесения соответствующих изменений в Закон N 48, которые бы в рамках компетенции органов исполнительной власти города Москвы по распоряжению находящимися в собственности города земельными участками общего пользования закрепили возможность размещения в границах таких участков объектов, служащих удовлетворению социальных нужд населения. Однако при этом необходимо учитывать особенности улично-дорожной сети города и, в частности, возможность негативного влияния размещенных на тротуарах объектов на дорожную обстановку. Соответственно, необходимо нормативное закрепление критериев отбора субъектов, которые могут быть размещены в границах улично-дорожной сети, и видов деятельности, которые эти субъекты могут осуществлять. Очевидно, что это должна быть именно торговля социально значимыми товарами, такими как проездные и театральные билеты, пресса, книги, цветы и т.п. Однако, как показали проведенные комиссией по государственной собственности и землепользованию с привлечением заинтересованных органов исполнительной власти и организаций обсуждения, это потребует введения в Закон N 48 либо подробного перечня, который не будет исчерпывающим, что создаст различные толкования и проблемы в применении нормы, либо понятия "социально значимого объекта", в то время как критерии отнесения объекта к социально значимым на сегодняшний день нормативно не определены. Кроме того, в этом случае необходимо закрепить в законе целый комплекс сопутствующих критериев: привязку к нормативам минимальной обеспеченности населения города Москвы площадью торговых объектов, нормативам исключения негативного влияния объектов на пешеходную и транспортную инфраструктуру и так далее.

По результатам проведенной работы комиссия по государственной собственности и землепользованию подготовила соответствующий проект, а Дума, в свою очередь, приняла Закон города Москвы от 13 апреля 2011 года N 13 "О внесении изменения в статью 9 Закона города Москвы от 19 декабря 2007 года N 48 "О землепользовании в городе Москве", в соответствии с которым была законодательно закреплена возможность использования земельных участков общего пользования улично-дорожной сети для ведения ремонтных и строительных работ без права строительства объектов недвижимости, а также для иных целей в случаях и порядке, которые установлены Правительством Москвы.

Первым шагом в реализации такого подхода стало принятие постановления Правительства Москвы*(30), определившего порядок размещения нестационарных торговых объектов и, в частности, закрепившего, что в случаях размещения нестационарных объектов в пределах красных линий улиц и дорог их размещение возможно только на замощенной (асфальтированной) площадке в границах тротуара и при условии свободной ширины прохода по тротуару (в том числе при наличии опор освещения и других опор, стволов деревьев) по основному ходу движения пешеходов не менее 3 метров, а в поперечном направлении и от крайнего элемента объекта до края проезжей части не менее 1,5 метра.

Тем не менее представляется целесообразным в процессе подготовки нового закона города Москвы "Об использовании земель в городе Москве" проработать определение социально значимых объектов или критерии отнесения различных объектов к этой категории и более подробно урегулировать порядок их размещения на территориях общего пользования в границах улично-дорожной сети.

2.2. Проблема обеспечения доступности для жителей города Москвы объектов розничной торговли

По-прежнему актуальной остается в городе проблема обеспеченности населения объектами розничной торговли, прежде всего торгующими продовольственными товарами.

Московская торговля составляет почти пятую часть, или 18%, от всего торгового оборота страны*(31). В то же время количество торговых площадей на душу населения в Москве значительно меньше, чем в крупных европейских городах. Помимо этого сложилась ощутимая внутренняя диспропорция в распределении магазинов и других торговых точек по районам и структурно*(32).

Поэтому первоочередной задачей на сегодняшний день становится обеспечение москвичей магазинами шаговой доступности, причем не в целом по Москве, а дифференцированно по административным округам. То есть необходимо стремиться не к показателю 700 кв. метров торговых площадей на тысячу населения (такие нормативы сейчас установлены в столице), а важно удвоить торговую площадь, но сделать это надо прежде всего в периферийных районах.

Вместе с тем в настоящее время используемые нормативы в данной области рассчитываются с учетом всех имеющихся на соответствующей территории объектов, будь то крупные торгово-развлекательные центры, специализированные магазины, торгующие, например, автозапчастями, либо те же нестационарные палатки и ларьки. Поэтому даже тогда, когда статистические данные показывают стопроцентную обеспеченность жителей района объектами мелкой розницы, на самом деле в отдельных микрорайонах и кварталах продовольственные магазины могут вообще отсутствовать. Это необходимо учитывать при разработке в соответствии с ГрК РФ и ГрК Москвы закона города Москвы о нормах и правилах градостроительного проектирования в городе Москве в части закрепления нормативных показателей обеспеченности населения и (или) доступности для населения объектов социальной инфраструктуры городского, межрайонного, районного значения, включая объекты потребительского рынка, в том числе розничной торговли, общественного питания, бытового обслуживания.

Особенно это актуально для объектов мелкорозничной торговли шаговой доступности, расположенных в различных капитальных строениях, поскольку именно эти объекты в настоящее время оказались в наиболее сложной ситуации, а их количество не может удовлетворить потребности населения в товарах первой необходимости.

Вместе с тем следует учитывать, что развитие сети подобных малых и средних предприятий будет позитивно сказываться не только на продовольственной обеспеченности населения, но и на транспортной ситуации в городе, поскольку избавит многих жителей от необходимости отправляться за покупками в крупные торговые центры, используя как общественный, так и личный автотранспорт; будет содействовать поддержке региональных производителей, поскольку для них появится дополнительный рынок сбыта, и, наконец, положительно отразится на динамике занятости населения в результате создания дополнительных рабочих мест.

Однако создание новых объектов торговли шаговой доступности сталкивается с целым рядом сложностей, прежде всего связанных с подбором и предоставлением для них соответствующих помещений.

Дело в том, что размещение небольших магазинов возможно либо на первых этажах многоквартирных домов, либо в отдельно стоящих нежилых зданиях. Однако в первом случае требуется довольно сложная процедура перевода помещения из жилого в нежилое. При этом ЖК РФ охраняет прежде всего жилищные права граждан и поэтому содержит целый ряд разноплановых условий перевода, требуя их одновременного выполнения: переводимое помещение не должно быть частью жилого помещения, не должно использоваться для проживания, не должно быть обременено правами третьих лиц. Кроме того, как правило, требуется обеспечить отдельный вход, что зачастую предполагает необходимость проведения реконструкции дома. В этом случае возникают дополнительные сложности, поскольку речь уже идет об общем имуществе многоквартирного дома. Соответственно, с одной стороны, ЖК РФ устанавливает исчерпывающий перечень документов, которые должен предоставить заявитель для получения разрешения на перевод, а с другой стороны, как следует из положений кодекса, для проведения реконструкции многоквартирного дома требуется решение общего собрания собственников помещений, а в отдельных случаях и согласие всех собственников помещений в многоквартирном доме.

Кроме того, зачастую необходимо проведение переустройства и (или) перепланировки самого помещения, порядок осуществления которых регламентируется главой 4 ЖК РФ. Соответственно, требуется проходить еще одну довольно сложную административную процедуру. К тому же осуществление подобных работ, как правило, вызывает негативную реакцию жильцов квартир, расположенных над соответствующим помещением, также как и последующая работа самого магазина, связанная с повышением шума в доме, увеличением движения транспорта и т.п.

Что касается строительства специальных объектов небольшой площади для размещения магазинов шаговой доступности, то здесь также возникает ряд сложностей, обусловленных необходимостью подбора и формирования соответствующего земельного участка, что не всегда возможно сделать в условиях сложившейся застройки. Тем более что критерием для подбора участка, установления его функционального назначения и разрешенного использования для формирования последующей аукционной документации является обоснование потребности именно в этом, а не каком-либо ином социально значимом объекте. Такое обоснование фактически должно основываться на нормативах обеспеченности, которые, как указывалось выше, не учитывают потребности населения именно в магазинах шаговой доступности.

Более комплексным подходом, чем решение указанных вопросов "точечным" методом, могла бы стать разработка в соответствии со статьей 32 ГрК Москвы отраслевых схем, основывающихся на существующем балансе территорий, учитывающих уже функционирующие объекты мелкой розницы и показывающих места, где потребность в таких объектах наиболее велика.

Однако объекты, создаваемые на основании отраслевых схем, - это объекты городского значения, возводимые за счет городского бюджета и находящиеся в городской собственности. Соответственно, предоставляться в аренду помещения в таких объектах могут только по результатам аукциона, т.е. тем субъектам, которые предложат наибольшую цену, что в результате будет влиять на уровень цен реализуемых товаров, а также на ассортимент будущего магазина. Та же проблема существует и в случаях, когда инвестор готов построить объект за счет собственных средств, поскольку земельные участки для строительства также должны предоставляться по результатам аукциона. Очевидно, что в данном случае необходимы разработка и законодательное закрепление механизмов, позволяющих минимизировать указанные негативные последствия.

2.3. Вопросы определения методов расчета ставки арендной платы за землю

Одним из наиболее действенных механизмов эффективного решения стоящих перед городом задач является продуманная система предоставления земельных участков в аренду и расчета арендной платы.

В соответствии со статьей 20 Закона города Москвы от 19 декабря 2007 года N 48 "О землепользовании в городе Москве" (далее - Закон N 48) порядок определения размера арендной платы за земельные участки устанавливается Правительством Москвы. При этом учитываются разрешенное использование земельных участков, вид осуществляемой на них хозяйственной и иной деятельности, а также дополнительные условия использования земельных участков, установленные для решения социальных задач и задач развития города. Законом N 48 также было закреплено, что размер ежегодной арендной платы за земельные участки устанавливается на основании кадастровой стоимости.

Однако необходимо отметить, что кадастровая стоимость является усредненной, не учитывающей особенности конкретных объектов, а также изменения рыночной конъюнктуры. В связи с этим на федеральном уровне использован более гибкий подход к расчету размера арендной платы за различные земельные участки*(33). При определении размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в собственности Российской Федерации, используется несколько методов, в том числе установление процентов от кадастровой стоимости, исходя из категории арендатора, применение рыночной стоимости земельного участка, а также в соответствии со ставками арендной платы либо методическими указаниями по ее расчету, утвержденными Министерством экономического развития Российской Федерации для отдельных категорий объектов.

Что касается субъектов РФ, то указанное постановление Правительства РФ закрепило основные принципы установления размера арендной платы, в числе которых:

принцип экономической обоснованности, в соответствии с которым арендная плата устанавливается в размере, соответствующем доходности земельного участка с учетом категории земель и разрешенного использования;

принцип предсказуемости расчета размера арендной платы, в соответствии с которым в нормативных правовых актах органов государственной власти и органов местного самоуправления определяются порядок расчета арендной платы и случаи, в которых возможен пересмотр размера арендной платы в одностороннем порядке по требованию арендодателя;

принцип предельно допустимой простоты расчета арендной платы, в соответствии с которым предусматривается возможность определения арендной платы на основании кадастровой стоимости.

Исходя из этого, в марте 2011 года в Закон N 48 были внесены изменения*(34), предусматривавшие возможность установления размера арендной платы как на основании кадастровой, так и рыночной стоимости земельного участка, определяемой в соответствии с законодательством Российской Федерации об оценочной деятельности.

Указанными изменениями было реализовано полномочие, предоставленное субъектам РФ в соответствии со статьей 65 ЗК РФ. В ней закреплено положение о том, что порядок определения размера арендной платы, порядок, условия и сроки внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности субъектов РФ, устанавливаются органами государственной власти субъектов РФ.

Очевидно, что при реализации указанного Закона города Москвы необходимо учитывать, что выбор метода расчета арендной платы должен служить цели наиболее эффективного использования земельных ресурсов города и поддержки предпринимательской деятельности. Соответственно внедрение рыночной оценки должно осуществляться постепенно, с тем чтобы не повлечь негативные последствия для субъектов предпринимательской деятельности, добросовестно использующих государственные земельные участки. В противном случае названные изменения или сделают нерентабельной предпринимательскую деятельность частных лиц, или приведут к перераспределению нагрузки на потребителей в виде повышения цен.

При этом также необходимо учитывать плюсы и минусы установления ставки арендной платы, исходя из кадастровой и рыночной стоимости земельных участков.

Исходя из нормативного определения, рыночная стоимость - это индивидуальная оценка того или иного объекта недвижимости в данный конкретный период времени, тогда как кадастровая стоимость - усредненная, не измененяемая в течение относительно длительного периода времени (до пяти лет) оценка. Поэтому кадастровая оценка воспринимается участниками рынка как более "стабильная" величина, которую можно использовать при разработке прогнозов осуществления экономической деятельности. Тем более что приведенные экспертами фактические данные свидетельствуют о том, что оценки рыночной стоимости, проведенные разными оценщиками, могут значительно различаться, поэтому оспаривание размера оценки является широко распространенным в правоприменительной практике различных судов Российской Федерации*(35). Кроме того, по мнению экспертов, в ряде случаев кадастровая стоимость оказывается выше рыночной.

В целом же переход к рыночной стоимости означает переход к рыночным отношениям между арендатором и арендодателем и снижение регулирующей роли последнего, поскольку рыночная стоимость в большей степени учитывает различные индивидуальные характеристики объекта оценки, что ставит под вопрос возможность применения корректирующих коэффициентов.

Однако экспертами отмечается*(36), что отсутствие регламентирующих подзаконных нормативных правовых актов порождает проблему неопределенности оснований выбора кадастровой или рыночной стоимости для конкретных случаев или группы объектов: какой орган исполнительной власти (какой его представитель) будет наделен правом выбора основания для расчета; для каких субъектов или группы субъектов будет применяться кадастровая, а для каких - рыночная стоимость. Эта неопределенность в конечном итоге может поставить арендаторов земельных участков в городе Москве в неравное положение и негативно сказаться на развитии экономики города в целом.

Таким образом, очевидно, что реализация Закона города Москвы от 23 марта 2011 года N 10 "О внесении изменений в статью 20 Закона города Москвы от 19 декабря 2007 года N 48 "О землепользовании в городе Москве" (далее - Закон N 10) невозможна без принятия нормативного правового акта Правительства Москвы, который бы закрепил методы определения размера арендной платы исходя из норм Закона.

Так, в соответствии с постановлением Правительства Москвы от 12 апреля 2011 года N 119-ПП "О предоставлении земельных участков для целей строительства в городе Москве с проведением процедуры торгов" такие участки предоставляются в аренду по результатам аукциона, процедура которого предусматривает обязательное проведение оценки соответствующего земельного участка независимыми оценщиками.

Также в отношении отдельных видов земельных участков соответствующие требования уже установлены на уровне законодательства. Например, для земельных участков, предоставленных по договору о развитии застроенной территории, размер арендной платы устанавливается в размере земельного налога (статья 30 ЗК РФ); в отношении земельных участков, предоставляемых для комплексного освоения в целях жилищного строительства, - по результатам аукциона (статья 38.2 ЗК РФ); а для земельных участков, права на которые переоформлены в соответствии со статьей 3 Федерального закона от 25 октября 2001 года N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", применяется кадастровая стоимость.

Кроме того, в июне 2011 года были внесены изменения в постановление Правительства Москвы от 25 апреля 2006 года N 273-ПП "О совершенствовании порядка установления ставок арендной платы за землю в городе Москве"*(37). Так, ранее в случае изменения договора аренды земельного участка для проектирования и строительства (реконструкции) объекта капитального строительства в первый год арендная плата устанавливалась в сумме базовой ставки арендной платы и ставки арендной платы, подлежащей уплате единовременно в размере от 10% до 80% от кадастровой стоимости земельного участка в зависимости от основного вида разрешенного использования. Например, для предприятий по первичной переработке, расфасовке сельскохозяйственной продукции и техническому обслуживанию сельскохозяйственного производства или для водопроводных подстанций установлена ставка в размере 10%, а при "иных видах разрешенного использования при превышении плотности застройки" (например, строительство административных или торговых центров) - 80%.

При этом необходимость единовременной уплаты такой суммы за изменение вида разрешенного использования была установлена и для различных социально значимых объектов: лечебно-оздоровительных, социально-реабилитационных, учебно-воспитательных и т.д.

Новым постановлением внедрена более гибкая схема установления размера ставки арендной платы. Так, для социально значимых объектов арендная плата за первый год после изменения цели предоставления устанавливается в размере базовой ставки (то есть без взимания единовременной дополнительной суммы). Для объектов, строительство которых может оказать существенное влияние на развитие городской инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, сумма арендной платы за первый год после изменения цели предоставления устанавливается в размере базовой ставки, а также платы, установленной на основании рыночной стоимости земельного участка, определенной в соответствии с законодательством Российской Федерации об оценочной деятельности.

Для всех остальных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства устанавливаются дифференцированные ставки арендной платы, подлежащие уплате в первый год аренды в дополнение к базовой ставке. Так, для административно-деловых, торгово-бытовых, коммунально-складских объектов ставка аренды рассчитывается исходя из рыночной стоимости земельного участка (30%), а для научных, промышленных, жилых объектов, АТС - исходя из кадастровой стоимости (60%).

Кроме того, закрепляются нормы, стимулирующие арендаторов к скорейшему завершению строительства и недопущению "долгостроя".

Вместе с тем указанные правовые акты направлены на регулирование отдельных вопросов аренды земельных участков, распоряжение которыми находится в ведении города Москвы. Целесообразно разработать комплексный подход, распространяющийся на все виды разрешенного использования и категории арендаторов, в том числе на те земельные участки, в отношении которых заключается договор аренды в целях эксплуатации существующих зданий, сооружений.

При этом методика расчета размера арендной платы должна учитывать регулятивную функцию государства - необходимость поддерживать социально значимые виды деятельности. Достичь этого можно путем закрепления понижающих коэффициентов, то есть посредством льготирования тех видов деятельности, в развитии которых заинтересован город.

Однако до принятия соответствующей подзаконной нормативной базы нормы Закона N 10 не могут быть реализованы полностью и обеспечить достижение максимального позитивного эффекта как для развития земельных правоотношений, так и социально-экономического развития города в целом.

2.4. Развитие дорожно-транспортной инфраструктуры и улучшение транспортной обстановки

В настоящее время одной из приоритетных проблем Москвы является обеспечение состояния транспортной системы, отвечающего требованиям интенсивного развития города и, соответственно, постоянно возрастающей нагрузки на транспортную инфраструктуру. При этом очевидно, что ни одна сфера городского хозяйства (строительство, ЖКХ, торговля и т.д.) не сможет полноценно функционировать без современной транспортной системы. А значит для гармоничного развития города, для реализации крупных проектов, таких как создание международного финансового центра, необходимо, прежде всего, обеспечить создание современной транспортной инфраструктуры.

Прежде всего, требуется выделить основные проблемы. Это несбалансированность градостроительной политики, при которой темпы строительства жилых, офисных и торговых площадей заметно превышали темпы создания необходимой инфраструктуры. В результате сложившаяся улично-дорожная сеть ни по своим объемам, ни по структуре не соответствует транспортным потребностям жителей города; проблемы с нехваткой парковочных мест, недостаточная сбалансированность транспортных подсистем общественного и личного транспорта.

Однако решение этих сложных задач требует комплексного подхода, включающего законодательные, экономические, административные и политические механизмы. Именно таким комплексным инструментом должна стать государственная программа города Москвы "Развитие транспортной системы на 2012-2016 г.г.", утвержденная постановлением Правительства Москвы от 2 сентября 2011 года N 408-ПП.

Безусловно, и раньше в городе предпринимались попытки реализовать программный подход. Так, в 2007-2010 годы в городе были реализованы городские целевые программы и мероприятия, охватывающие значительный круг вопросов в сфере развития городского транспорта и смежных систем. Среди них городская целевая программа развития наземного городского пассажирского транспорта в городе Москве на 2007-2009 годы*(38). Кроме того, были приняты постановления Правительства Москвы от 22 мая 2007 года N 390-ПП "О ходе реализации и задачах дорожно-мостового строительства в городе Москве на 2007-2011 годы", от 30 октября 2007 года N 961-ПП "О плане метростроения в городе Москве на 2008-2010 гг."; от 14 августа 2007 года N 698-ПП "О Концепции целевой среднесрочной программы восстановления и модернизации трамвайных путей в городе Москве на 2008-2010 гг.", от 10 августа 2010 года N 679-ПП "О дальнейшей организации приоритетного движения маршрутных транспортных средств на объектах улично-дорожной сети города Москвы".

Однако эти документы, с одной стороны, не охватывали все проблемы развития транспортной инфраструктуры города, а с другой стороны, все же не образовывали в совокупности единого комплексного подхода, обеспечивающего координацию всех проводимых в Москве мероприятий. В результате имеется много нестыковок и несогласованностей между различными смежными городскими системами, отсутствует увязка между разрабатываемыми и реализуемыми мероприятиями. Таким образом, необходимо скоординировать все программы и планы, дополнить их комплексом мероприятий в области совершенствования системы планирования, управления, финансирования развития транспорта в городе.

Решение именно этих задач и должно стать предметом новой городской программы.

Следует отметить, что и на федеральном уровне дорожная деятельность долгое время оставалась одной из немногих отраслей, не имеющей комплексного законодательного регулирования. Нормативная правовая база состояла из огромного массива подзаконных правовых актов, регламентирующих различные аспекты функционирования автомобильных дорог (проектирование, строительство, реконструкцию, ремонт, содержание).

В целях обеспечения правового регулирования отношений, возникающих в связи с использованием автомобильных дорог, и осуществления дорожной деятельности был принят Федеральный закон от 8 ноября 2007 года N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 257-ФЗ).

В соответствии с этим законом дорожная деятельность выделена в самостоятельный предмет правового регулирования и определяется как деятельность по проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог. Перечисление и определение каждого из указанных видов деятельности в тексте Федерального закона N 257-ФЗ имеют важное значение для отрасли при разграничении видов деятельности, их планировании и финансировании*(39).

В части финансирования затрат, связанных с дорожной деятельностью, ключевым является положение о том, что осуществление данной деятельности в отношении автомобильных дорог федерального, регионального или межмуниципального либо местного значения относится к расходным обязательствам соответственно Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований исходя из нормативов финансовых затрат на капитальный ремонт, ремонт и содержание автомобильных дорог и с учетом необходимости приведения транспортно-эксплуатационных характеристик автомобильных дорог в соответствие с требованиями технических регламентов. Данные нормативы утверждаются Правительством РФ, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, органом местного самоуправления.

Еще одной крайне важной новеллой на федеральном уровне стало принятие Федерального закона от 21 апреля 2011 года N 69-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", направленного на создание законодательной базы для целого комплекса мер по улучшению дорожной ситуации на уроне регионов и муниципальных образований.

Так, предусмотрена возможность введения временных ограничений движения транспортных средств в период повышенной интенсивности движения, например, накануне выходных и праздничных дней или в часы максимальной загрузки автодорог. Кроме того, субъектам РФ предоставлено право своими законами предусматривать иные случаи временного ограничения движения в отношении автомобильных дорог регионального, межмуниципального и местного значения. Порядок же установления такого ограничения теперь может утверждаться высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ.

Важным нововведением является закрепление за субъектами РФ и муниципальными образованиями полномочий по установлению порядка создания и использования, в том числе на платной основе и по принятию решений о создании и использовании на платной основе, парковок (парковочных мест), расположенных на автомобильных дорогах общего пользования регионального и местного значения, а также по установлению размера платы за пользование такими парковками.

При этом был значительно повышен размер штрафа за движение транспортных средств по полосе для маршрутных транспортных средств или остановку на указанной полосе в нарушение ПДД, а также за остановку и стоянку транспортных средств в запрещенных местах. Для Москвы размер штрафа за указанные правонарушения составил три тысячи рублей.

Одновременно в ГрК РФ закреплено понятие "парковки (парковочного места)" как "специально обозначенного и при необходимости обустроенного и оборудованного места, которое является, в том числе частью автомобильной дороги и (или) примыкает к проезжей части и (или) тротуару, обочине, эстакаде или мосту либо является частью подэстакадных или подмостовых пространств, площадей и иных объектов улично-дорожной сети, зданий, строений или сооружений и предназначенное для организованной стоянки транспортных средств на платной основе или без взимания платы по решению собственника или иного владельца автомобильной дороги, собственника земельного участка либо собственника соответствующей части здания, строения или сооружения".

Таким образом, был решен вопрос о правомочности города Москвы регулировать своими нормативными актами вопросы использования территорий общего пользования улично-дорожной сети, в том числе для размещения на них парковок автомобильного транспорта.

Сложность решения этой проблемы заключалась в несогласованности различных отраслевых законодательных актов, а также в нерешенности вопроса о статусе улично-дорожной сети в городе. С одной стороны, в соответствии с ГрК РФ дороги являются линейными объектами и, следовательно, входят в сферу правового регулирования Федерального закона N 257-ФЗ, с другой стороны, улицы, бульвары, набережные - это территории общего пользования, границы которых определяются проектами планировки соответствующих территорий. Решения об использовании и градостроительном освоении территорий общего пользования должны приниматься Правительством Москвы. На эти объекты распространяется также и действие ПДД, определяющих в числе прочего правила остановки и стоянки транспортных средств. Соответственно, самостоятельное регулирование законом субъекта РФ вопросов парковки в границах улично-дорожной сети могло рассматриваться как превышение пределов полномочий и внедрение в компетенцию федерального уровня.

Теперь же вопросы организации как платных, так и бесплатных парковок, например, для такси будут урегулированы законом города о парковках, а также соответствующими постановлениями Правительства Москвы.

Так, решению проблемы гаражного строительства посвящены постановления Правительства Москвы от 25 мая 2011 года N 229-ПП "О порядке подготовки, утверждения и выдачи градостроительных планов земельных участков", утвердившее порядок (особенности) подготовки, оформления и утверждения градостроительных планов для строительства объектов гаражного назначения в соответствии с постановлением Правительства Москвы от 28 июля 2009 года N 685-ПП "О порядке строительства объектов гаражного назначения в городе Москве", а также от 9 марта 2011 года N 63-ПП "Об утверждении Положения о порядке осуществления денежной компенсации владельцам сносимых индивидуальных гаражей при освобождении территорий города Москвы".

Федеральный закон N 69-ФЗ заложил законодательную основу для решения еще одной важной проблемы - борьбы с нелегальными перевозчиками. После отмены лицензирования таксомоторных перевозок в федеральном законодательстве появился пробел, поскольку этот вид перевозок никакими специальными нормативными документами не регулировался.

В целях восполнения указанного пробела в 2008 году был принят Закон города Москвы N 22 "О такси в городе Москве" (далее - Закон N 22). Этот закон имел достаточно комплексный характер, поскольку, с одной стороны, содержал требования к перевозчикам, а с другой стороны - фиксировал меры государственной поддержки, которые город был готов предоставить добросовестным перевозчикам, отвечающим установленным Законом требованиям и добровольно вошедшим в специальный Реестр.

Однако на протяжении трех лет Закон N 22 фактически не был реализован в связи с тем, что необходимые подзаконные акты Правительством Москвы так и не были приняты. Кроме того, ряд положений Закона вызывал споры экспертов о том, правомочна ли была Дума своим Законом регулировать соответствующие правоотношения, не вышла ли она за рамки своей компетенции.

Принятие же Федерального закона N 69-ФЗ сняло многие спорные моменты. Так, в соответствии с ним, с 1 сентября 2011 года деятельность по перевозке пассажиров и багажа легковым такси на территории субъекта РФ осуществляется при условии получения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем разрешения на осуществление такой деятельности, выдаваемого уполномоченным органом исполнительной власти соответствующего субъекта РФ. Разрешение выдается на каждое транспортное средство, используемое в качестве легкового такси и находящееся у обратившегося с заявлением лица в собственности или лизинге.

Форма разрешения, срок его действия, порядок выдачи и переоформления, порядок определения платы за выдачу разрешения, дубликата разрешения и порядок ведения реестра выданных разрешений должны определяться высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ.

При этом Федеральный закон устанавливает общие требования к содержанию разрешения, случаям его переоформления, а также требования, которым должны отвечать транспортные средства, чтобы получить разрешение. Контроль же за соблюдением указанных требований должны осуществлять уполномоченные органы власти субъектов РФ в порядке, определенном законом субъекта РФ. Также законом субъекта РФ могут определяться максимальное количество транспортных средств, используемых для оказания услуг по перевозке пассажиров и багажа легковым такси на территории субъекта, и порядок проведения аукциона по отбору перевозчиков, если количество поступивших заявок будет превышать указанное максимальное число.

Поскольку в городе Москве вопросы осуществления деятельности по перевозке пассажиров и багажа легковыми такси уже были урегулированы Законом N 22, то принятие Федерального закона обусловило необходимость внесения в него изменений, в связи с чем 22 июня 2011 года был принят Закон города Москвы N 29 "О внесении изменений в Закон города Москвы от 11 июня 2008 года N 22 "О такси в городе Москве".

Так, указанным Законом срок действия разрешения на осуществление таксомоторных перевозок продлен с трех до пяти лет. Закрепляются полномочия Правительства Москвы на утверждение формы разрешения, порядка его выдачи и переоформления, размера платы за выдачу разрешения (дубликата разрешения), одновременно признаны утратившими силу положения о полномочиях уполномоченного органа исполнительной власти города Москвы, а также положения о мерах государственной поддержки перевозчиков. Из Закона были исключены требования к перевозчикам и статья об административной ответственности.

Таким образом, на сегодняшний день в городе создана необходимая законодательная основа как для реализации положений Федерального закона N 69-ФЗ, так и для борьбы с нелегальными перевозчиками посредством развития и поддержки легальных такси.

Однако решение транспортной проблемы в городе невозможно без развития общественного транспорта. Это направление должно стать одним из приоритетных пунктов в плане борьбы с пробками. Сейчас органами власти Москвы проводится работа по созданию новой маршрутной сети, которая бы отвечала самым современным требованиям.

Именно поэтому в бюджет города на 2011 год внесены изменения, предусматривающие дополнительные ассигнования метрополитену в сумме 1,5 млрд. рублей. Эти средства пошли на строительство новых линий метро: разработку документации, оформление земельных правоотношений и т.д. Кроме того, 1,2 млрд. рублей выделено на неотложные меры по повышению комфортности обслуживания пассажиров метро (часть средств выделена из бюджета города, остальные уже заложены в смете метрополитена). В частности, на установку автоматов по продаже проездных билетов, замену оборудования вентиляционных шахт. Предусмотрены ассигнования и на развитие наземного транспорта. Так, 1,7 млрд. рублей выделено на увеличение уставного капитала ГУП "Мосгортранс". Это необходимо для модернизации энергосетевого хозяйства предприятия, для обеспечения надежной работы трамваев и троллейбусов. Также реализуется комплексная программа развития общественного транспорта, включая закупку нового подвижного состава, создание на 40 магистралях города специальных полос для движения общественного транспорта, оборудованных системами видеофиксации нарушений ПДД. В целом же в соответствии с Законом города Москвы от 20 апреля 2011 года N 17 "О внесении изменений в Закон города Москвы от 8 декабря 2010 года N 53 "О бюджете города Москвы на 2011 год" расходы на транспорт увеличены более чем на 13 млрд. рублей.

При этом очевидно, что развиваться должна вся улично-дорожная сеть города: необходимо строительство новых современных объектов транспортной инфраструктуры (прокладка дополнительных магистралей - дублеров наиболее загруженных трас, строительство многоуровневых развязок, оборудование объездов наиболее загруженных дорожных участков и т.п.), а также реконструкция уже имеющихся.

На совместном заседании бюджетно-финансовой комиссии и комиссии по городскому хозяйству и жилищной политике Думы*(40) были рассмотрены результаты проверки КСП Москвы планирования и использования бюджетных средств на реконструкцию, капитальный и текущий ремонт дорог, а также содержание объектов дорожного хозяйства. По данным КСП Москвы, объем бюджетных средств, выделенных в 2009-2010 годах на эти цели, составил более 11 млрд. рублей. В ходе проверки были выявлены нарушения в размещении и исполнении государственного заказа, в получении разрешения на строительство, а также обнаружено нецелевое и избыточное расходование бюджетных средств.

Большинство из выявленных недостатков во многом явилось следствием несформированной нормативно-правовой базы для планирования и финансирования работ по ремонту дорог, отсутствия нормативных документов, регулирующих деятельность дорожно-ремонтной отрасли, в том числе технологических нормативов на ремонт дорог, учитывающих современную интенсивность дорожного движения. Было предложено провести электронную паспортизацию объектов улично-дорожной сети города Москвы, создать систему мониторинга транспортно-эксплуатационной нагрузки на дорожные покрытия объектов улично-дорожной сети города, что позволит правильно устанавливать зависимость межремонтных сроков от интенсивности транспортной нагрузки и оптимизировать планирование работ по ремонту дорог.

Что же касается строительства новых объектов транспортной инфраструктуры, то для этого потребуется внесение изменений в Генплан в части корректировки соответствующих положений, а также привлечение значительных финансовых средств.

Решению этой задачи должно служить создание дорожного фонда города Москвы в соответствии с Федеральным законом от 6 апреля 2011 года N 68-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 68-ФЗ). Этот закон направлен на воссоздание дорожных фондов, ликвидированных в 2005 году.

Предполагается, что создание дорожных фондов минимизирует риски недофинансирования развития транспортной отрасли, давая возможность использовать различные механизмы привлечения средств. Все это должно позволить к 2015 году содержать в пределах нормативов 85% российских дорог. Сейчас этот уровень составляет не выше 35%. Дорожный фонд поможет также снизить аварийность и привести в нормативное состояние 45 тысяч километров из 54 тысяч километров федеральных трасс.

В соответствии с Федеральным законом N 68-ФЗ дорожный фонд субъекта РФ создается законом субъекта РФ, а объем его бюджетных ассигнований утверждается законом субъекта РФ о бюджете субъекта РФ на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период). Порядок формирования и использования бюджетных ассигнований дорожного фонда субъекта РФ устанавливается нормативным правовым актом высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ. Закон о дорожном фонде субъекта РФ в соответствии с требованиями Федерального закона N 68-ФЗ должен быть принят не позднее 1 января 2012 года.

Однако главный эффект ожидается не от увеличения объемов финансирования отрасли, а от эффективного использования средств через дорожные фонды. В 2011 году на решение транспортной проблемы в городе выделено более 200 млрд. рублей, и очень важно их эффективное использование.

В связи с этим принят Закон города Москвы от 13 июля 2011 года N 33 "О внесении изменений в Закон города Москвы от 10 сентября 2008 года N 39 "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в городе Москве", который предусматривает включение в Закон N 39 статьи 12.1 "Дорожный фонд города Москвы". В соответствии с этой статьей в составе расходов бюджета города создается дорожный фонд города Москвы, объем бюджетных ассигнований в который должен утверждаться законом города о бюджете на очередной финансовый год и плановый период в размере финансового обеспечения государственной программы (подпрограммы) города Москвы, направленной на обеспечение дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог общего пользования, и не менее прогнозируемого объема доходов бюджета города от акцизов на бензин, дизельное топливо, моторные масла, подлежащих зачислению в бюджет города; от транспортного налога; поступлений в виде субсидий из федерального бюджета на финансовое обеспечение дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог общего пользования федерального значения; безвозмездных поступлений от физических и юридических лиц.

Таким образом, законодательство города Москвы развивается в одном русле с федеральным, конкретизируя заложенные в нем положения, формируя разнообразные и комплексные инструменты развития транспортной инфраструктуры Москвы. В городе принимаются и конкретные практические меры, направленные на решение транспортной проблемы.

2.5. Совершенствование законодательства по защите жилищных прав москвичей (в том числе приоритеты предоставления в пользование или приобретения в собственность жилых помещений с помощью города Москвы, порядок и условия освобождения жилых помещений, изымаемых для нужд города, переселение граждан, приобретение жилых помещений с помощью города и др.)

Жилищное законодательство РФ в соответствии со статьей 72 Конституции РФ находится в совместном ведении РФ и ее субъектов.

ЖК РФ установил, что органы государственной власти и органы местного самоуправления в пределах своих полномочий обеспечивают условия для осуществления гражданами права на жилище: стимулируют жилищное строительство; направляют средства из бюджета и иных не запрещенных законом источников денежных средств для улучшения жилищных условий граждан, в том числе путем предоставления в установленном порядке субсидий для приобретения или строительства жилых помещений; в установленном порядке предоставляют гражданам жилые помещения по договорам социального найма или договорам найма жилых помещений государственного или муниципального жилищного фонда (статья 2).

В рамках предоставленных субъектам РФ полномочий в жилищной сфере (статья 13 ЖК РФ) Москва на протяжении нескольких лет формировала свое жилищное законодательство, стремясь учесть интересы наибольшего количества жителей.

Одним из главных документов в этой сфере является Закон города Москвы от 27 января 2010 года N 2 "Основы жилищной политики города Москвы" (далее - Закон N 2), который по сути стал кодифицированным актом города Москвы, объединившим целый ряд законов города, что должно способствовать упрощению системы правоприменения, и обеспечившим приведение московского жилищного законодательства в соответствие с ЖК РФ.

Законом N 2 установлены цели и задачи жилищной политики города, направления деятельности органов власти по обеспечению жилищных прав граждан, формы государственной поддержки горожан, меры по сохранению столичного жилищного фонда. Определен порядок предоставления жилья гражданам. Закреплены основания и последствия заключения, изменения, расторжения договоров социального найма, найма, безвозмездного пользования. Кроме того, Законом N 2 предусмотрено предоставление жилых помещений в рамках городских жилищных программ, успевших зарекомендовать себя с положительной стороны до принятия данного Закона.

Реализация жилищных программ, переселение граждан из сносимого жилья за последние годы позволили значительно сократить очередь нуждающихся в жилых помещениях.

Порядок и условия предоставления жилых помещений из жилищного фонда города Москвы или помощи города Москвы в приобретении жилых помещений в собственность жителям города Москвы, состоящим на жилищном учете и учете нуждающихся в содействии города Москвы в приобретении жилых помещений в рамках городских жилищных программ, или иным категориям жителей города Москвы устанавливаются положениями Закона города Москвы от 14 июня 2006 года N 29 "Об обеспечении права жителей города Москвы на жилые помещения" (далее - Закон N 29).

В 2008 году с учетом правоприменительной практики предоставления жилых помещений жителям города Москвы, в том числе реализации среднесрочной жилищной программы города Москвы "Москвичам - доступное жилье" возникла необходимость внесения изменений в Закон N 29.

В соответствии с внесенными изменениями*(41) нуждающимися в содействии города Москвы в приобретении жилых помещений в рамках городских жилищных программ признавались граждане, удовлетворяющие всем требованиям городского законодательства (статьи 7, 8, 9, 10 Закона N 29), кроме требования малоимущности.

В соответствии с действующим законодательством города Москвы очередники могут не только бесплатно получить квартиру по договору социального найма, но и приобрести квартиру с использованием субсидий из бюджета города Москвы или в рамках городских возмездных программ по льготным ценам и с рассрочкой платежа до десяти лет, что позволяет этим жителям города Москвы существенно сократить сроки ожидания жилья.

В 2010 году почти 80% очередников приобрели жилье в рамках возмездных льготных форм улучшения жилищных условий*(42).

Также очень востребованными являются жилые помещения в бездотационных домах. Однако до сих пор, несмотря на законодательное урегулирование данного вопроса, для его успешного решения не было выработано четкого и системного подхода. Тем не менее в 2011 году количество заключаемых договоров найма бездотационного пользования жилыми помещениями в таких домах возросло по сравнению с 2010 годом почти в три раза*(43).

Многодетным семьям москвичей-очередников город предоставляет жилые помещения в современных малоэтажных жилых домах*(44).

Однако несмотря на положительную в целом практику применения Закона N 29, отдельные его положения нуждались в корректировке. Так, соответствующие требования выдвигались Прокуратурой города Москвы*(45).

В протесте Прокурора города Москвы на пункт 7 части 1 статьи 15 Закона N 29 отмечалось, что данная норма противоречит федеральному законодательству, и указывалось на необходимость приведения ее в соответствие с ЖК РФ.

Закон N 29 предусматривал, что жители города Москвы снимаются с жилищного учета, в том числе при отказе от двух предложенных жилых помещений. В этом случае уполномоченные органы принимают решение о предоставлении последнего предложенного жилого помещения для заключения соответствующего договора.

Закон города Москвы от 8 сентября 2010 года N 37 "О внесении изменения в статью 15 Закона города Москвы от 14 июня 2006 года N 29 "Об обеспечении права жителей города Москвы на жилые помещения" исключил возможность снятия граждан с жилищного учета при отказе от предоставляемого жилого помещения в соответствии с частью 4 статьи 21 Закона N 29.

Принятие Закона города Москвы от 2 марта 2011 года N 7 "О внесении изменения в статью 12 Закона города Москвы от 14 июня 2006 года N 29 "Об обеспечении права жителей города Москвы на жилые помещения" обусловлено Определением Верховного суда РФ о признании недействующей части 3 статьи 12 Закона N 29 в части, предусматривающей направление заявителю документа, подтверждающего принятие решения об отказе в признании его нуждающимся в жилых помещениях.

Анализ данной нормы показал, что процедура ознакомления заявителя с принятым решением допускает наличие двух документов: документа, подтверждающего принятие решения, и решения, принятого по результатам рассмотрения заявления, что допускало нарушение прав на получение решения в установленные федеральным законом сроки. Это противоречило части 3 статьи 54 ЖК РФ, в соответствии с которой решение об отказе в принятии на учет выдается или направляется гражданину, подавшему соответствующее заявление о принятии на учет, не позднее чем через три рабочих дня со дня принятия такого решения и может быть обжаловано им в судебном порядке*(46).

В целом изменения, вносимые Думой в законодательство, не только способствуют положительному решению жилищных вопросов для жителей города Москвы, но и устраняют возможность проявления коррупциогенных факторов в сфере жилищной политики. Наиболее ярким тому примером стало принятие Закона города Москвы от 26 января 2011 N 4 "О внесении изменений в статьи 7 и 13 Закона города Москвы от 31 мая 2006 года N 21 "Об обеспечении жилищных прав граждан при переселении и освобождении жилых помещений (жилых домов) в городе Москве" (далее - Закон N 4).

Закон города Москвы от 31 мая 2006 года N 21 "Об обеспечении жилищных прав граждан при переселении и освобождении жилых помещений (жилых домов) в городе Москве" (далее - Закон N 21) определяет условия и порядок обеспечения прав граждан при переселении, освобождении жилых помещений (жилых домов) на основании решений исполнительных органов государственной власти города Москвы, а также предоставления жилых помещений, возмещения (компенсации) либо выкупной цены собственникам.

До внесения изменений положения Закона N 21 позволяли жителям города Москвы улучшать свои жилищные условия в связи с переселением без учета даты признания их нуждающимися в улучшении жилищных условий или в жилых помещениях, что, в свою очередь, служило дополнительным стимулом при переселении граждан из аварийного, ветхого фонда, а также домов, включенных в программу сноса и реконструкции пятиэтажек, которую Правительство Москвы планирует завершить в 2014 году*(47).

Однако в январе 2011 года в Думу поступило требование Прокурора города Москвы об изменении нормативного правового акта с целью исключения выявленного коррупциогенного фактора*(48). В требовании указывалось, что использованная в норме Закона N 21 формулировка "могут быть" диспозитивно устанавливает возможность совершения органами государственной власти (их должностными лицами) действий в отношении граждан, позволяет принимать решения об улучшении жилищных условий граждан, руководствуясь в том числе личными корыстными мотивами. Отсутствие в данной статье привязки к дате признания граждан нуждающимися в жилье или улучшении жилищных условий позволяет должностным лицам избирательно подходить к выбору очередности улучшения жилищных условий конкретным гражданам в нарушение Закона N 29.

Законом N 4 в часть 1 статьи 7 и часть 3 статьи 13 Закона N 21 внесены изменения, в соответствии с которыми при переселении граждан их жилищные условия улучшаются в порядке очередности.

Изменения, внесенные в Закон N 21, в полной мере соответствуют статье 89 ЖК РФ, предусматривающей, что предоставляемое гражданам в связи с выселением другое жилое помещение по договору социального найма должно быть благоустроенным применительно к условиям соответствующего населенного пункта, отвечать установленным требованиям и находиться в границах данного населенного пункта. Кроме того, в соответствии со статьей 89 ЖК РФ жилое помещение, предоставляемое по договору социального найма при выселении граждан в связи со сносом дома, должно быть в том числе и равнозначным по общей площади ранее занимаемому жилому помещению, соответственно такие граждане должны продолжать состоять на жилищном учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях.

В связи с протестом Прокурора города Москвы на Закон N 2*(49) возникла необходимость пересмотра некоторых его положений (статьи 61, 63, 66).

Неформальный подход в исполнении требований прокуратуры по устранению в том числе и коррупциогенных факторов в Законе N 2 обусловил длительность работы над его изменением, направленным на совершенствование деятельности органов государственной власти по обеспечению прав жителей города на жилище, расширение форм поддержки граждан - жителей города Москвы в жилищной сфере, а также усиление мер по обеспечению сохранности жилищного фонда в городе Москве и использованию жилых помещений по назначению.

В результате анализа федерального законодательства, требований, изложенных в протесте Прокурора города Москвы, предложений Главного управления Министерства юстиции Российской Федерации по Москве, а также с учетом практики по реализации Закона N 2 был принят Закон города Москвы от 8 июня 2011 года N 26 "О внесении изменений в Закон города Москвы от 27 января 2010 года N 2 "Основы жилищной политики города Москвы" (далее - Закон N 26), значительно расширивший перечень статей, в которые вносились изменения.

Так, в части 2 статьи 3 Закона N 2 появилась норма, в соответствии с которой оказание государственной поддержки гражданам в вопросах улучшения жилищных условий осуществляется исходя именно из имущественной и финансовой обеспеченности жителей города Москвы. В зависимости от имущественного статуса, предлагаются различные формы улучшения жилищных условий. Малоимущим гражданам - бесплатное жилье по договору социального найма или по договору безвозмездного пользования, а не малоимущие граждане могут участвовать в возмездных городских программах, предусматривающих, в том числе и предоставление социальной ипотеки, покупку жилья в рассрочку и тому подобное*(50).

Законом N 26 закреплено право исполнительной власти определять уполномоченный орган, который должен устанавливать требования к жилым помещениям, приобретаемым в жилищный фонд города Москвы (пункт 2 части 2 статьи 7 Закона N 2).

В соответствии с внесенными изменениями значительно расширена возможность города Москвы по формированию жилищного фонда, включающая теперь передачу жилых помещений в собственность города Москвы по соглашениям с федеральными органами исполнительной власти, а также иных субъектов РФ, перевод нежилых помещений в жилые, приобретение жилых помещений в собственность города Москвы путем совершения сделок купли-продажи жилых помещений, мены, передачи в собственность по иным возмездным сделкам.

Кроме того, в новой редакции статьи 25.1 Закона N 2 определены механизмы приобретения и принятия жилых помещений в собственность города Москвы в соответствии с гражданским законодательством.

Положения данной статьи разрабатывались в тесном взаимодействии с Департаментом жилищной политики и жилищного фонда города Москвы, а также с учетом мнения независимых экспертов*(51).

Закон N 2 дополнен нормами, регулирующими электронное взаимодействие организаций и граждан, развитие информационно-аналитических систем по анализу очередности жилищного строительства, оптимизации электронных систем учета жилых помещений и граждан - участников жилищных правоотношений при реализации прав на жилище.

Изменения, внесенные в Закон N 2 в целях обеспечения прав граждан на относящиеся к жилищному фонду города Москвы жилые помещения, предоставляемые в качестве служебных жилых помещений до 1 марта 2005 года, дают право Правительству Москвы устанавливать основания и порядок принятия решения в отношении таких помещений.

Важным является исключение из Закона N 2 норм, ограничивающих размеры площади жилого помещения, предоставляемого из жилищного фонда города Москвы в качестве служебного жилого помещения до вступления в силу ЖК РФ.

Изменения, внесенные в статью 63 Закона N 2, позволили значительно расширить круг лиц, имеющих право на предоставление жилого помещения маневренного фонда города Москвы.

Одним из самых значимых изменений является закрепление за нанимателем, которому предоставляется жилое помещение в общежитии, права вселять членов семьи, которые указаны в договоре найма жилого помещения (статья 66 Закона N 2).

В связи с многочисленными обращениями граждан 17 января 2011 года на совместном заседании комиссии по социальной политике и трудовым отношениям и комиссии по здравоохранению и охране общественного здоровья была рассмотрена ситуация, сложившаяся с жилыми помещениями, занимаемыми работниками столичного здравоохранения по договорам субаренды, заключенным более 10 лет назад. В результате рассмотрения вопроса выяснилась недостаточность правового регулирования правоотношений по дальнейшему использованию жилых помещений, находящихся в собственности города Москвы, ранее предоставленных органам государственной власти города Москвы или организациям (предприятиям), финансируемым за счет средств бюджета города Москвы, по договору аренды, а также гражданам по договору, заключенному на условиях субаренды или по служебному ордеру. По данному факту комиссией по социальной политике и трудовым отношениям и комиссией по здравоохранению и охране общественного здоровья было направлено письмо на имя Мэра Москвы, в результате рассмотрения которого были внесены изменения в постановление Правительства Москвы от 5 августа 2008 года N 711-ПП, расширившие возможности оформления по договору социального найма жилых помещений, занимаемых работниками бюджетной сферы города, ранее предоставленных им по договорам субаренды.

Исходя из сказанного, можно сделать вывод, что изменения законодательства города Москвы в жилищной сфере осуществляются своевременно с учетом требований прокуратуры, мнения москвичей, правоприменительной практики и в соответствии с законодательством. Внесение изменений в действующие законы и принятие новых базовых законов всегда направлено на совершенствование механизмов, регулирующих отношения в сфере жилищной политики, проводимой органами власти города Москвы.

2.6. Законодательное обеспечение благоустройства городских территорий и инфраструктурных объектов

В российском законодательстве вопросы благоустройства придомовых территорий, парков, скверов, территорий общего пользования, предназначенных для массового отдыха людей, не имеют комплексного регулирования.

Специалисты в области конституционного права относят регулирование вопросов комплексного благоустройства в большей степени к полномочиям субъекта РФ, отмечая отсутствие такого регулирования на региональном уровне как пробел в законодательстве.

Согласно общепринятой практике (нормативные акты исполнительной власти субъектов РФ, теоретический материал и др.) объектами благоустройства могут являться различные типы открытых пространств и их окружения: парки, сады, скверы, набережные, бульвары, площади, улицы (в т.ч. пешеходные), дворы, пляжи, аквапарки и др.; внешний вид фасадов зданий и сооружений (в т.ч. временных). В то же время как объекты благоустройства рассматриваются и временные сооружения и их комплексы: торговые киоски, павильоны, стационарные лотки, мини-рынки, летние кафе, автостоянки, гаражные боксы, отдельно стоящие объекты наружной рекламы и др. Более комплексный подход относит к предмету деятельности по благоустройству целые кварталы, функционально-планировочные образования, территории административных округов и районов, город в целом, а также территории, выделяемые по принципу единой градостроительной регламентации (охранные зоны) или визуально-пространственного восприятия (площадь с застройкой, улица с прилегающей территорией и застройкой), другие территории города.

Таким образом, комплексное благоустройство должно пониматься как совокупность мероприятий, направленных на создание и поддержание функционально, экологически, информативно и эстетически организованной городской среды, включающей:

приведение в порядок дворовых территорий и фасадов зданий (в том числе ступеней к подъездам, козырьков, входных дверей, водосточных труб);

архитектурно-планировочную организацию территории (в частности, упорядочение пешеходных связей как внутридворовых, так и к объектам притяжения - школам, детским садам, магазинам, остановкам общественного транспорта; организация велодорожек, площадок - детских, спорта, отдыха, выгула собак, автостоянок);

реконструкцию озеленения (посадку деревьев и кустарников с организацией ландшафтных групп, устройство газонов и цветников, применение вертикального озеленения, вырубку сухостоя и прореживание загущенных посадок);

освещение территорий, зданий, сооружений;

устройство водных сооружений (фонтанчики, бассейны и пр.);

размещение малых архитектурных форм и объектов городского дизайна (скамей, урн, оборудование детских площадок, площадок отдыха, ограждений и пр.);

размещение рекламы, элементов визуальной коммуникации и информации (досок объявлений местной администрации, указателей и пр.) и другое.

Проводя работы по благоустройству территорий, необходимо также помнить о создании условий для жизнедеятельности инвалидов.

В законодательстве города Москвы нет определения комплексного благоустройства территории города Москвы, хотя данный термин используется в ряде законов, регулирующих отношения в градостроительной сфере.

Наиболее полное определение комплексного благоустройства территорий содержалось в Законе города Москвы от 27 апреля 2005 года N 14 "О Генеральном плане города Москвы (основные направления градостроительного развития города Москвы)", который утратил силу в связи с принятием Закона города Москвы от 5 мая 2010 года N 17 "О Генеральном плане города Москвы": "комплексное благоустройство территории - деятельность, направленная на обеспечение безопасности, удобства и художественной выразительности городской среды, осуществляемая с использованием средств пластической организации рельефа, покрытия поверхности земли, декоративного озеленения и обводнения, некапитальных сооружений, малых архитектурных форм, наружного освещения, визуальной информации, рекламы и иных средств".

Новый закон о Генплане не раскрывает указанное понятие, но в приложении к нему к задачам территориального планирования пространственного развития города Москвы на период до 2025 года, направленным на обеспечение общественных интересов, социальных гарантий, последовательное повышение качества городской среды и устойчивости развития города в части обеспечения структурной целостности, относится архитектурно-композиционное, ландшафтное, цветовое, световое акцентирование территорий и объектов, образующих каркас пространственного развития города, в том числе и выделение в качестве общегородских территорий комплексного благоустройства:

общественных пространств города - участков территорий функционально-планировочных образований, предназначенных для свободного доступа людей к объектам и комплексам объектов общественного назначения, для обеспечения пешеходных связей между указанными объектами и их комплексами, а также между ними и объектами общественного транспорта;

активно посещаемых рекреационных территорий - парков культуры и отдыха, бульваров, скверов;

автомагистралей непрерывного движения и въездов в город (подпункт 2.4.1.2 пункта 2).

К мероприятиям в области комплексного благоустройства территории Закон N 17 относит разработку рекомендаций по определению рекреационной емкости и предельно допустимых рекреационных нагрузок для озелененных и природных территорий" (подпункт 3.9 пункта 3).

Статья 7 ГрК Москвы к полномочиям Правительства Москвы в области градостроительной деятельности относит выполнение в соответствии с Генпланом городских программ, в том числе и в области комплексного благоустройства территорий.

В соответствии со статьей 11 ГрК Москвы реорганизация и комплексное благоустройство должны проводиться в зонах развития, являющихся территориями с особыми требованиями к осуществлению градостроительной деятельности.

Далее термин "благоустройство территорий" применяется в пункте 5 статьи 11 ГрК Москвы в связи с размещением на территории "объекта капитального строительства - объекта благоустройства территорий". В статье 49 ГрК Москвы указано, что размещение "объектов благоустройства территорий" осуществляется в соответствии с требованиями региональных нормативов в части благоустройства территорий и обеспечения благоприятной среды жизнедеятельности.

Постановлением Правительства Москвы от 6 августа 2002 года N 623-ПП "Об утверждении Норм и правил проектирования комплексного благоустройства на территории города Москвы МГСН 1.02-02" "комплексное благоустройство" рассматривается как "взаимоувязанное применение средств ландшафтной и садово-парковой архитектуры, пластической организации и покрытия поверхности земли, оборудования территории и застройки устройствами для безопасности и удобства использования, средств освещения и цветового решения участков территории, зданий и сооружений, декоративного озеленения, декоративной пластики и графики, визуальной информации и рекламы, иных средств".

В соответствии с главой 8 КоАП Москвы "Административные правонарушения в области благоустройства города Москвы" к благоустройству города Москвы относятся:

проектирование комплексного благоустройства;

внешний вид и содержание зданий, ограждений, строений, сооружений, водоемов и элементов оборудования благоустройства;

текущий ремонт, санитарное и техническое содержание внутридворовых спортивных площадок;

установка контейнеров, гаражей, строительной и дорожной техники, объектов мелкорозничной торговли и оказания услуг населению, складских помещений, бытовок и иных быстровозводимых объектов, а также возведение произведений монументально-декоративного искусства.

монтаж и эксплуатация оборудования детских игровых площадок;

содержание и эксплуатация устройств наружного освещения и контактной сети;

эксплуатация объектов праздничного и тематического оформления;

вывески и номерные знаки на домах, зданиях и сооружениях;

соблюдение чистоты на территориях, связанных с эксплуатацией и ремонтом транспортных средств;

запрещение несанкционированного сброса и сжигания мусора;

организация уборки и обеспечения чистоты и порядка в городе Москве;

принятие мер по предотвращению подтопления городских улиц;

очистка крыш от снега и льда;

недопущение несанкционированного нанесения надписей, изображений на конструктивные элементы наземных зданий, сооружений.

В 2011 году в Москве начались масштабные работы по благоустройству города в нескольких направлениях:

благоустройство (ремонт) подъездов;

благоустройство придомовых территорий (детские площадки, места для кратковременной парковки автомобилей, ремонт тротуаров, озеленение дворов);

благоустройство мест массового отдыха жителей города Москвы (благоустройство парков, скверов и пр.);

благоустройство мест массового пребывания москвичей (территорий, прилегающих к метро, остановок общественного транспорта и др.);

очистка водоемов, благоустройство прилегающей территории.

Вместе с тем отсутствие единого определения комплексного благоустройства как процесса по улучшению среды обитания для жителей города Москвы, понятия, какие объекты являются объектами благоустройства, а также перечня элементов комплексного благоустройства, которые характерны для каждой группы территорий, исключает системность в такой работе, а также возможность ее постоянного финансирования. Устранить указанные проблемы мог бы специальный закон города Москвы о благоустройстве, в котором можно было бы закрепить определение этого понятия, а также перечислить комплекс тех мероприятий, которые должны составлять его содержание, в частности, разграничив понятия "комплексное благоустройство территории" и "благоустройство территории".

Благоустройство жилых территорий (содержание и объемы работ по отдельным направлениям) зависит от многих факторов и в первую очередь от периода постройки жилых зданий, качества содержания существующего жилищного фонда, состояния инженерных инфраструктур, насыщенности и уровня обеспеченности территорий учреждениями социально-бытового обслуживания, градостроительной, инженерно-транспортной и экологической ситуации на территориях жилой застройки и прилегающих районах и др. Целесообразно определить, что является придомовой территорией, в каких случаях именно город должен проводить ее благоустройство, что должно являться элементами такого благоустройства, а также определить ответственных лиц за проведение благоустройства и поддержание в нормальном состоянии этих территорий, периодичность, с которой должно проводиться комплексное благоустройство придомовых и других территорий.

На территории города Москвы расположено большое количество парков, имеющих различную функциональную нагрузку. Однако если в московском законодательстве дается определение паркам как ООПТ: национальный парк, природный парк, природно-исторический парк, экологический парк*(52), то определение парка как объекта, предназначенного для отдыха людей с необходимой инфраструктурой, объектами для развлечения, объектами питания, в законах города Москвы нет.

Правительством Москвы 7 октября 2011 года была утверждена Государственная программа города Москвы "Развитие индустрии отдыха и туризма на 2012-2016 годы"*(53), где паркам уделяется особое внимание. Но программа рассчитана на определенный период времени, финансирование обозначенных в ней мероприятий также будет проводиться в период, определенный рамками программы. Поэтому именно законодательное закрепление перечня обязательных мероприятий по благоустройству таких территорий сможет обеспечить эффективное их использование и сохранность.

Вопрос о благоустройстве водоемов (прудов, рек) также целесообразно рассматривать в контексте комплексного благоустройства, а водоемы, расположенные на территории города, должны рассматриваться как объекты комплексного благоустройства.

Принятая в 2008 году программа реабилитации малых рек и водоемов предусматривала капитальный ремонт достаточно большого количества прудов, водоемов, рек. Но финансирование программы было урезано (из запланированных 22 млрд. рублей выделено всего 1,3 млрд.), в связи с чем отремонтировано и реабилитировано небольшое количество водоемов.

В рамках Городской целевой среднесрочной программы по реабилитации малых рек и водоемов на территории города Москвы на 2009-2011 гг. (постановление Правительства Москвы от 28 октября 2008 года N 1004-ПП) предусматривалось выполнение работ по инвентаризации водных объектов. Несмотря на то, что финансирование сокращено, такая работа продолжается*(54).

На апрель 2011 года на территории Москвы находилось 745 водоемов, закрепленных за различными хозяйствующими субъектами, а также с неопределенной балансовой принадлежностью. Большая часть водоемов - в неудовлетворительном санитарно-экологическом и техническом состоянии.

Так, например, на балансе ГУП "Мосводосток" в настоящее время числится 191 декоративный городской водоем, общей площадью более 300 гектаров. Обслуживание водоемов проводится в соответствии с регламентом, утвержденным Правительством Москвы, однако на проведение капитальных работ, в том числе и по благоустройству территорий, прилегающих к водоему, и самих водоемов финансирование не предусмотрено. Выделение необходимых денежных средств на проведение соответствующих капитальных мероприятий по поддержанию водоемов и их реабилитации префектурам и управам районов также не предусмотрено, в результате чего передать эти объекты на баланс ГУП "Мосводосток" не представляется возможным (см. доклад за 2010 год).

Кроме того, на территории города Москвы существуют водные объекты, которые не закреплены ни за одной организацией. В результате необходимые работы по поддержанию водоемов не проводятся, а их состояние ухудшается. Например, на территории ЗАО города Москвы не закрепленными остаются 24 водоема, а в районе Южное Бутово - 30 прудов.

ДПиООС разработана новая Государственная программа охраны окружающей среды на период 2012-2016 годов, в которую должны быть включены и водные объекты, требующие первоочередных мер по реабилитации.

Однако решить вопрос о возмещении затрат на содержание водоемов предприятиям балансодержателям, а также о выделении денежных средств на выполнение работ по содержанию и эксплуатации водоемов с неопределенной балансовой стоимостью в рамках программы невозможно. Такие расходы должны быть предусмотрены в бюджете города Москвы и иметь целевое назначение.

В этой ситуации, по мнению специалистов, требуется закрепление всех водоемов за единой организацией, отвечающей за состояние, эксплуатацию водоемов и прилегающих к ним территорий, орган, уполномоченный в сфере охраны и благоустройства водных объектов на территории города Москвы*(55), в оперативном управлении которого должны находиться все пруды и другие водоемы города с соответствующим бюджетным финансированием.

Решить вопрос стабильного финансирования необходимых работ для поддержания водных объектов в надлежащем состоянии и обеспечить долгосрочность и системность в данной области возможно только путем законодательного отнесения городских водоемов к объектам комплексного благоустройства.

При проведении мероприятий по комплексному благоустройству территорий города должна быть предусмотрена и экологическая составляющая: установлена ответственность за нарушение экологических требований в процессе благоустройства.

Проводимое сегодня благоустройство парков, скверов и других территорий, не имеющее полноценного нормативно-правого регулирования, как правило, вызывает неодобрение граждан, а также специалистов, в том числе экологов.

Так, например, дубовая роща "Маяк", посаженная жителями города, имеет уникальные растения, занесенные в Красную книгу Российской Федерации. По мнению специалистов, организация, занимающаяся разработкой плана благоустройства территории, должна была тщательно ее исследовать и учесть все экологические требования. Для чего к такой работе необходимо привлечение специалистов. Однако экологи в работе над проектом не участвовали*(56).

В случае разработки и принятия закона о благоустройстве территорий города Москвы следует иметь в виду, что его положения должны регулировать процесс учета мнения жителей города, проживающих вблизи объекта, либо жителей города в целом, если это касается общегородских объектов (например, ЦПКиО им. М. Горького).

Отсутствие четкого законодательного регулирования процесса благоустройства территорий и, как следствие, отсутствие финансирования именно комплексного благоустройства способствовали тому, что в столичных парках, скверах, на дворовых площадках комплексные работы не проводились последние 15 лет. В 2011 году такие мероприятия начали проводиться впервые и потребовали выделения из бюджета города 20 млрд. рублей*(57). Кроме того, более 25 млн. кв. метров территорий*(58) (это порядка 6% территории Москвы) фактически никем не убирались: территории, где нет ответственных, например районы, прилегающие к рекам, прудам и тому подобное, территории, которые выпадают из зоны ответственности префектур и профильных департаментов, а также не являются федеральной собственностью. На сегодняшний день принято временное решение о закреплении таких территорий за префектурами, которые будут осуществлять их системную уборку*(59).

Важным является и вопрос качества освещения, декоративной подсветки города. Искусственное освещение - один из важнейших элементов благоустройства территории. Освещение территорий дворов и микрорайонов не должно мешать жителям. Оно должно обладать определенными декоративно-художественными качествами при освещении зеленых насаждений, малых форм, при организации подсветки фасадов зданий, скульптур и других элементов благоустройства.

Такая работа в городе велась многие годы, но в последнее время, в том числе и в связи с кризисом, она практически приостановлена. С учетом необходимости ее продолжения в поправках к бюджету 2011 годы были заложены средства на проектирование и первоочередные работы по модернизации городского освещения. Это касается не только освещения парадных магистралей, но и подъездов, дворов, небольших улиц.

Дополнительным направлением в сфере благоустройства должно являться цветочное оформление города, создание цивилизованных площадок для размещения объектов нестационарной торговли.

Значительные средства для восполнения ущерба, нанесенного зеленым насаждениям "ледяным дождем", также выделялись в рамках поправок к бюджету*(60).

Таким образом, целесообразно при разработке законодательного регулирования и закрепления форм, объектов, элементов и других составляющих комплексного благоустройства исходить из дифференцированного подхода к различным категориям территорий. Так, подлежащие благоустройству территории могут быть разделены на следующие категории:

территории, где комплексное благоустройство является самостоятельным и ведущим фактором формирования и улучшения городской среды. Это районы сохраняемой сложившейся жилой, общественной и производственной застройки, а также рекреационные территории природного комплекса (зоны отдыха, парки, сады, скверы и бульвары);

территории, на которых комплексное благоустройство выступает средством, сопутствующим разработке проектов, новому строительству или реконструкции территории. Это участки, на которых ведутся строительство и реконструкция жилья, а также объектов общественного и производственного назначения;

территории, подлежащие экологической реабилитации и реставрации (территории природного комплекса и объекты историко-культурного наследия).

С учетом изложенного выше можно констатировать, что комплексное благоустройство городских территорий - это работа, требующая системности, четкости в определении составляющих ее компонентов, постоянного финансирования, нормативной регламентации обязанностей правообладателей соответствующих земельных участков по проведению необходимых работ и поддержанию территории в надлежащем состоянии.

Именно поэтому необходимо создание базового закона города Москвы о благоустройстве города, в котором нашли бы отражение все указанные вопросы.

Законодательное закрепление всех необходимых требований к комплексному благоустройству необходимо, прежде всего, для определения объема затрат и источников финансирования проводимых работ.

Закон о благоустройстве городских территорий должен также способствовать эффективному взаимодействию городских властей и жителей города, определять обоснованность требований жителей города в вопросах уборки и благоустройства территорий, а также устанавливать требования к хозяйствующим субъектам, коммерческим предприятиям, владельцам помещений, зданий и т.д.*(61), что потребует внесения изменений и в КоАП города Москвы.

Федеральным законом от 30 ноября 2011 года N 361-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 361-ФЗ) внесены изменения в Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Федеральным законом N 361-ФЗ определено понятие "благоустройство территории поселения (городского округа)" и установлено, что органы местного самоуправления наделены полномочиями по утверждению правил благоустройства территории и что необходимо до 1 июня 2012 года принять новые либо привести в соответствие с внесенными изменениями правовые акты в области благоустройства.

2.7. Вопросы регулирования ООПТ, лесопаркового зеленого пояса города Москвы, утилизации отходов производства и потребления, обращения с животными

Как неоднократно отмечалось в докладах Думы, экологическое законодательство города Москвы имеет обширную нормативную базу. Однако некоторые направления экологии в 2011 году приобрели наибольшую актуальность, что, в свою очередь, требует корректировки уже действующих законов и принятия новых.

В Думе работа по изучению экологических проблем города имеет постоянный характер, что позволяет своевременно вносить требуемые изменения в законы города и регулировать процессы по охране всех природных объектов, а также их созданию.

В рамках действующего законодательства Департамент природопользования и охраны окружающей среды города Москвы планирует создать в городе еще 34 ООПТ, которые в общей сложности займут 3,4 тыс. гектара и появятся в каждом округе (на декабрь 2010 года в городе было 118 ООПТ, расположенных на площади 17 тыс. гектаров) *(62).

Всего на каждого москвича в городе приходится по 27 кв. метров озелененной территории. В столице находится семь заказников и 100 памятников природы, самый большой - национальный парк "Лосиный остров".

Для поддержания экологического равновесия в Международный год лесов, объявленный в ООН в 2011 году, на природных территориях Москвы планировалось высадить более 7 тысяч деревьев и 10 тысяч кустарников. Еще одним проявлением заботы о природе станет благоустройство парковых территорий для полноценного отдыха горожан*(63).

В этой связи остается актуальным неоднократно обсуждавшийся на слушаниях в Думе вопрос компенсационного озеленения.

Закон города Москвы от 5 мая 1999 года N 17 "О защите зеленых насаждений" (далее - Закон N 17), регулирующий в том числе вопросы компенсационного озеленения, также неоднократного рассматривался на слушаниях в Думе. В целом Закон N 17 оценивается экспертами положительно, однако именно вопросы компенсационного озеленения чаще всего вызывают озабоченность со стороны специалистов-экологов.

Согласно статье 1 Закона N 17 "компенсационное озеленение - воспроизводство зеленых насаждений взамен уничтоженных или поврежденных". В случае уничтожения зеленых насаждений компенсационное озеленение производится на том же участке земли, где они были уничтожены, причем количество единиц растений и занимаемая ими площадь не должны быть уменьшены; либо на другом участке земли, но в том же административном округе в двойном размере как по количеству единиц растительности, так и по площади.

"Видовой состав и возраст высаживаемых деревьев и кустарников устанавливаются специально уполномоченным органом по защите зеленых насаждений" (статья 4).

Кроме того, при организации строительства на участках земли, занятых зелеными насаждениями, предпроектная документация должна содержать оценку зеленых насаждений, подлежащих вырубке. В таких случаях возмещение вреда осуществляется посредством предварительного внесения платежей за уничтожение зеленых насаждений (статья 8).

Вместе с тем существующая нормативная правовая база, регламентирующая порядок проектирования, финансирования и реализации мероприятий по возмещению вреда, нанесенного утратой зеленых насаждений, не в полной мере отвечает требованиям по обеспечению сохранности или равноценной компенсации частичной или полной утраты объектов озеленения.

КоАП Москвы предусмотрена ответственность за невыполнение требований по проведению компенсационного озеленения для должностных лиц (штраф в размере 30 тыс. рублей) и юридических лиц (штраф в размере 200 тыс. рублей).

Однако Закон N 17 и КоАП Москвы не предусматривают ответственность должностных и юридических лиц за проведение оценки пригодности посадочного материала и отслеживание процесса его приживаемости в течение определенного времени. На слушаниях в Думе неоднократно отмечалось, что зачастую проведение мероприятий по компенсационному озеленению проводятся без учета климатических условий Москвы либо используется некачественный посадочный материал, а также не осуществляется надлежащий уход за вновь высаженными растениями, что приводит к их гибели.

Таким образом, с целью более эффективной реализации требований статьи 4.17 "Нарушение правил создания и содержания зеленых насаждений" КоАП Москвы в Законе N 17 необходимо четко обозначить требования, предъявляемые к компенсационному озеленению, в части качества, сохранности высаживаемых растений и ухода за ними.

Законом города Москвы от 8 декабря 2010 года N 53 "О бюджете города Москвы на 2011 год" по статье "Компенсационное озеленение" предусмотрено финансирование работ по озеленению в 2011 году в объеме 1 млрд. 176 млн. 670 тыс. рублей*(64).

Стоит заметить, что Закон города Москвы N 17 в большей степени предусматривает охрану и создание зеленых насаждений в виде деревьев и кустарников. Однако в последние годы наибольшую актуальность приобретает необходимость сохранения газонов.

Понятие "повреждение зеленых насаждений" в Законе N 17 включает в себя перечисление действий, которые вредят, в том числе и травянистому покрову - "повреждение надземной части и корневой системы травянистых растений, не влекущее прекращение роста", поэтому исходя из смысла данного определения стрижку газонов можно также рассматривать как повреждение надземной части травянистых растений. Кроме того, не урегулирован вопрос восстановления и сохранения естественных газонов (исключается их искусственное засеивание).

В этой связи целесообразно включить в Закон N 17 отдельные нормы, регулирующие вопросы создания и содержания газонов, направленные на сохранение их естественного травяного покрова и исключающие возможность их уничтожения. Закон N 17 также должен содержать отсылочную норму, в соответствии с которой уполномоченный орган исполнительной власти разрабатывает соответствующий порядок по созданию и сохранению газонов в Москве, регламентирующий полив, стрижку, уборку листьев на газонах и др. Приоритетом в данном направлении должно стать сохранение луговых естественных газонов, так как, по оценкам специалистов, такие газоны более разнообразны по составу, имеют устойчивость к засухе и не требуют постоянного ухода, что может значительно снизить и финансовые затраты на работы по содержанию таких газонов.

В докладе ДПиООС о задачах на 2011 год в сфере охраны окружающей среды*(65) отмечалась необходимость разработки закона города Москвы "О зеленом фонде города Москвы". Такой закон должен учитывать все направления деятельности по созданию, сохранению и защите зеленых насаждений, конкретизировать понятия каждой группы зеленых насаждений и рассматривать их как единый экологический комплекс города.

Кроме этого, в указанном докладе было заявлено о разработке в 2011 году еще двух новых законов города Москвы "О недропользовании в городе Москве" и "О комплексе природных и озелененных территорий города Москвы".

В этой связи стоит отметить, что законодательная база города Москвы в области экологии достаточно обширна. Однако не все законы являются эффективными, нормы некоторых не соответствуют федеральному законодательству. Например, Закон города Москвы от 12 мая 2004 года N 32 "О государственном экологическом контроле в городе Москве" (далее - Закон N 32) был принят Думой в 2004 году и содержал в основном нормы о взыскании штрафных санкций за нарушения в области экологии в городе Москве. С принятием КоАП Москвы потребность в Законе N 32 фактически отпала*(66). Однако Закон продолжал свое действие, в него вносились изменения и дополнения.

В связи с внесением изменений в Закон N 32 в июне 2011 года*(67) Главным управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Москве проведена правовая экспертиза указанного Закона.

Частью 2 статьи 9 Закона N 32 установлено, что плановые проверки осуществляются в отношении одного юридического лица или индивидуального предпринимателя не более чем один раз в два года.

В соответствии с пунктом 5 статьи 65 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" к отношениям, связанным с осуществлением государственного экологического надзора, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля"*(68) (далее - Федеральный закон N 294-ФЗ).

Часть 2 статьи 9 Федерального закона N 294-ФЗ определяет иную регулярность проведения плановой проверки - не чаще одного раза в три года.

Таким образом, в соответствии с заключением Главного управления Министерства юстиции Российской Федерации по Москве, часть 2 статьи 9 Закона N 32 противоречит части 2 статьи 9 Федерального закона N 294-ФЗ как раз в части периодичности проведения плановой проверки.

Так как в соответствии с частью 5 статьи 76 Конституции РФ законы и иные нормативно-правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, предлагалось привести Закон N 32 в соответствие с действующим федеральным законодательством*(69).

Однако, как показала практика применения Закона N 32*(70), в своей значимой части он дублирует нормы федерального законодательства и, по сути, является не действующим на территории города Москвы, поэтому ДПиООС подготовлен и направлен на согласование в органы исполнительной власти города Москвы и Аппарат Правительства Москвы*(71) проект закона города Москвы о признании утратившим силу Закона N 32.

В докладах Думы уже высказывалась идея о комплексной проработке всех законов города, регулирующих отношения в области экологии, и объединении их в единый законодательный акт - Экологический кодекс города Москвы, в котором возможно как сохранить уже эффективно действующие нормы, так и выработать совершенно новые, например, регулирующие отношения по вопросам недропользования, охраны ООПТ, а также организации экологического просвещения и образования жителей города Москвы.

Кроме того, вопросы экологии нельзя рассматривать в отрыве от проблем благоустройства городских территорий, озеленения, так как очевидна необходимость их системного решения. Озеленительные работы включают в себя не только работы по посадке зеленых насаждений, но и целый комплекс работ по благоустройству территорий: устройство и ремонт дорожно-тропиночной сети, устройство ливневой канализации и дренажа, установка малых архитектурных форм, ограждений и так далее. Состояние зеленых насаждений во многом определяется размещением основных элементов внешнего благоустройства и режимом использования придомовой территории.

При выполнении комплекса таких мероприятий возможно значительно улучшить экологическое состояние и внешний облик города, создать более комфортные микроклиматические, санитарно-гигиенические и эстетические условия на улицах, в квартирах, общественных местах (парках, бульварах, скверах, на площадях и т.д.). Регулирование этих вопросов также может найти отражение в Экологическом кодексе.

Еще одно направление экологического законодательства требует комплексного подхода. Наиболее значимыми в системе экологических объектов города являются ООПТ*(72).

ООПТ предназначены для сохранения типичных и уникальных природных ландшафтов, разнообразия животного и растительного мира, охраны объектов природного и культурного наследия.

Полностью или частично изъятые из хозяйственного использования они имеют режим особой охраны, а на прилегающих к ним участках земли и водного пространства могут создаваться охранные зоны с регулируемым режимом хозяйственной деятельности.

Одним из основополагающих элементов и необходимым условием сохранения ландшафтного и биологического разнообразия и устойчивого развития ООПТ является создание и расширение системы особо охраняемых природных территорий.

Власти города Москвы уже более 10 лет целенаправленно проводят политику сохранения в границах города лесных и других природных и природно-антропогенных ландшафтов путем придания им статуса ООПТ регионального значения.

Главой 10 ГрК Москвы определены место и значение ООПТ в системе города, установлены градостроительные требования к их планированию и использованию, ориентированные на сохранение природного своеобразия города Москвы, проведено разграничение природных и озелененных территорий.

Законом города Москвы о бюджете ежегодно предусматриваются денежные средства на мероприятия по содержанию и использованию ООПТ*(73).

Внесены изменения в Закон города Москвы от 26 сентября 2001 года N 48 "Об особо охраняемых природных территориях в городе Москве" (далее - Закон N 48) в части усиления ответственности за нарушение режимов охраны и использования ООПТ, выделения физкультурно-оздоровительных и спортивных зон и установления критериев, определяющих возможность размещения на ООПТ объектов спорта, уточнены понятия "резервирование земель" и "земельный и градостроительный кадастры".

В соответствии с изменениями, внесенными в Закон N 48 Законом города Москвы от 13 июля 2011 года N 35 "О внесении изменений в отдельные законы города Москвы в целях приведения их в соответствие с Бюджетным кодексом Российской Федерации" к ведению Правительства Москвы относится "разработка, обеспечение реализации и утверждение городских долгосрочных целевых программ, направленных на охрану и использование особо охраняемых природных территорий".

Статья 16.3 КоАП Москвы предоставляет службам охраны ООПТ право рассматривать дела об административных правонарушениях, связанных с нарушением режимов охраны и использования особо охраняемых природных территорий в городе Москве, а также их охранных зон (Закон города Москвы от 7 октября 2009 года N 42).

Однако в постановлении Правительства Москвы от 10 ноября 2009 года N 1219-ПП "О Концепции целевой программы сохранения и развития особо охраняемых природных территорий города Москвы на 2011-2013 гг." обозначен ряд проблем, связанных с развитием и сохранением ООПТ в городе Москве, которые остаются актуальными и сегодня.

Так, требуется четкое определение необходимых природоохранных и природовосстановительных работ, разрешенных на ООПТ, выработка экологических критериев оценки эффективности работ по благоустройству и озеленению ООПТ. Неурегулированность вопросов, связанных с функционированием объектов культурного наследия в границах ООПТ, в том числе в части подготовки нормативных и распорядительных документов, а также порядка подготовки проектов реставрации на объектах культурного наследия в границах ООПТ, затрудняет принятие эффективных решений и приводит к конфликтам, в том числе вызывая жалобы и протесты населения при реализации каких-либо проектов.

Необходимо, в том числе и на законодательном уровне, определить новые подходы к развитию ООПТ, поскольку содержание природных и природно-антропогенных ландшафтов на основе традиционных для городских озелененных территорий правил и норм не обеспечивает сохранения естественной флоры и фауны в городе, что приводит к нарушению природных процессов саморегуляции в природных сообществах и неэффективным затратам финансовых средств.

С учетом существующих проблем власти города Москвы считают приоритетной задачу по сохранению ООПТ, в том числе и территорий федерального подчинения.

В соответствии с Федеральным законом от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" и постановлением Правительства РФ от 29 марта 2000 года N 280 "О национальном парке "Лосиный остров" установлено, что национальный парк "Лосиный остров"*(74) находится в ведении Федеральной службы лесного хозяйства России, а также принято к сведению согласие Правительства Москвы участвовать в финансировании деятельности национального парка "Лосиный остров" за счет средств городского бюджета.

Однако Бюджетный кодекс РФ не предоставляет право субъекту РФ самостоятельно осуществлять финансирование любой деятельности на объектах федерального значения*(75), рассматривая это как нецелевое использование бюджетных средств.

Такое законодательное требование привело к негативным последствиям: территория национального парка "Лосиный остров", активно посещаемая жителями города Москвы, находится в неудовлетворительном состоянии.

Однако в целях обеспечения его функционирования между Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации и Правительством Москвы в рамках действующего законодательства было заключено соглашение о взаимодействии*(76) в проведении мероприятий по развитию территории национального парка "Лосиный остров", находящейся в пределах территории города Москвы.

Летом 2011 года по соглашению между Мэром Москвы С.С. Собяниным и Губернатором Московской области Б.В. Громовым, 40 тыс. га лесопаркового защитного пояса переданы городу Москве.

Формирование и реализация экологической политики города Москвы должны быть направлены на достижение экологической безопасности, обеспечение конституционного права москвичей на благоприятную окружающую среду, создание комфортных условий их проживания и недопущение нанесения вреда окружающей среде.

Проблема законодательного регулирования обращения человека с животными назрела очень давно. Этот вопрос активно обсуждался, в том числе общественностью, но дальше дискуссионного и эмоционального уровня долгое время не продвигался.

В столице насчитывается около 30 тыс. бездомных собак. На территории восьми округов работает 12 приютов для бездомных животных, вместимость которых - 12200 животных единовременно, и заполнены они всегда почти полностью. Кроме того, имеется 10 частных приютов на 3490 мест*(77).

В Москве вопрос с бездомными животными пытаются решать уже на протяжении длительного времени.

С 1994 года действуют временные правила содержания собак и кошек в городе Москве*(78), а с 2001 года - распоряжение первого заместителя Премьера Правительства Москвы от 19 июля 2001 года N 403-РЗП*(79), предусматривающее правила отлова безнадзорных животных, их размещения в приютах, вакцинацию, лечение, стерилизацию и финансирование этого процесса. Кроме этого, ряд нормативных актов Правительства Москвы регламентирует деятельность городских служб, занимающихся вопросами регулирования численности бездомных животных*(80).

Содержание домашних питомцев, помимо организации площадок для выгула собак, также требует введения соответствующих правил, определения обязанностей и ответственности владельцев.

Необходимо упорядочить общественные отношения, возникающие при повседневном взаимодействии людей с различными категориями животных.

В 2010 году в столичном Департаменте жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства города Москвы разработан законопроект о содержании собак и кошек в городе Москве*(81).

В проекте закона четко сформулированы обязанности хозяев животных и полномочия городских властей. Для контроля за численностью животных и их заболеваниями в соответствии с проектом закона должен быть создан реестр кошек и собак: бездомных животных планируется учитывать в обязательном порядке, а домашних - по желанию владельца. Меры по регуляции численности животных (стерилизация) обязательны только в отношении безнадзорных животных. Определены требования в отношении выгула собак, содержания животных в коммунальных квартирах и другое. Среди прочего документ запрещает организовывать собачьи бои и перевозить в общественном транспорте незарегистрированных животных. При этом перевозки осуществлять можно только в контейнерах или сумках*(82).

Однако данный проект закона не был внесен в Думу.

Документ, регламентирующий вопросы содержания животных и обращения с ними, начали разрабатывать еще в 2000 году: проект закона города Москвы "О животных". В качестве объекта нормативного регулирования законопроекта рассматривалась вся обитающая в Москве фауна.

В течение 10 лет депутаты Думы рассмотрели около пяти версий закона, но не один из них так и не был принят*(83).

Основная причина отсутствия в законодательстве города Москвы специального закона о животных заключается в том, что нормативные правовые акты, регламентирующие содержание животных, не могут быть приняты на уровне субъекта федерации. Без федерального закона нормативные правовые акты субъектов могут носить исключительно декларативный характер.

Рассмотренный в первом чтении в Государственной Думе проект федерального закона "Об ответственном обращении с животными"*(84), во-первых, устанавливает общие и специальные требования при обращении с животными, создает условия для защиты животных от жестокого обращения, страдания и гибели; во-вторых, в нем прописываются положения, обеспечивающие безопасность, права и законные интересы граждан*(85).

В законопроекте определен перечень животных-компаньонов, которые могут содержаться в домашних условиях, и основные требования к их владельцам, устанавливаются специальные требования, касающиеся подготовки и использования служебных животных. Также устанавливаются требования к содержанию собак потенциально опасных пород: обязательная их регистрация, обучение собак и соответствующая подготовка их хозяев. Документом предусмотрены требования при обращении с животными, используемыми в культурно-зрелищных мероприятиях.

Отдельным списком в проекте закона определены потенциально опасные породы собак: алабай, кавказская овчарка, питбультерьер, стафордширдский терьер и другие.

Собаки этих пород подлежат обязательной регистрации в "специализированных некоммерческих организациях" (остальных животных хозяева могут регистрировать по желанию) и должны до 18 месяцев пройти общий курс дрессировки.

В законопроекте выделяются общие требования при обращении с животными: запрет на истязания животных, нанесение побоев, увечий, травм, причинения иного вреда животным, на жестокое умерщвление животных, использование инвентаря и иных приспособлений, травмирующих животных, за исключением случаев оказания ветеринарной помощи. Запрещается натравливание животных на человека или на других животных.

Однако положения проекта закона не распространяются на диких животных, обитающих в состоянии естественной свободы; продуктивных, в том числе сельскохозяйственных животных, а также экзотических.

Кроме этого, законопроект не предусматривает обязательной регистрации всех домашних животных. Однако именно ее отсутствие не позволяет сегодня сказать точно, какое количество животных в Москве содержится жителями: отмечаются случаи, когда хозяева содержат огромное количество животных любых пород, так как ограничений ни по породе, ни по численности нет*(86). Регистрация животных должна быть обязательна как для домашних питомцев, так и для бродячих животных.

В законопроекте определены полномочия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, а также органов местного самоуправления в области обращения с животными.

Предусматриваются следующие полномочия субъектов РФ: утверждение правил содержания животных компаньонов в домашних условиях; утверждение правил выгула собак; утверждение правил передачи животных в приют в случае отказа владельца от права собственности или иного вещного права на животных; установление порядка выдачи разрешений на осуществление культурно-развлекательных мероприятий с использованием животных, а также разрешение на содержание животных в учреждениях образования в качестве животных компаньонов; утверждение правил выдачи разрешений на подготовку, дрессировку служебных животных; утверждение правил выдачи свидетельства о прохождении специального обучения; утверждение правил утилизации трупов животных; установление требований по проведению обязательных профилактических ветеринарных мероприятий; установление порядка регистрации животных специализированными и некоммерческими организациями и иные (предполагается, что именно субъектом будет определяться тип специализированных организаций, которые будут осуществлять эту регистрацию).

В законопроекте указаны должностные лица, уполномоченные органы, которые осуществляют контроль за соблюдением требований данного закона, в том числе составляют протоколы о правонарушениях*(87).

Однако законопроект не принят до сих пор, что не позволяет решить проблему бродячих животных, которая является особенно сложной в Москве.

Принятие Федерального закона о животных с перечисленными выше полномочиями, которые предоставлены субъектам, помогло бы стабилизировать ситуацию, в том числе позволило бы принять городской закон о животных.

Стоит отметить, что основу принятого в первом чтении законопроекта составляют нормы, изначально заложенные в проекте закона города Москвы "О содержании собак и кошек в городе Москве".

В случае принятия федерального закона о животных, московский закон с учетом требований федерального законодательства, должен определить, прежде всего, приоритетные направления в этой области для Москвы. Так, на депутатских слушаниях, проходивших в Думе в декабре 2010 года*(88), отмечалась необходимость возвращения к централизованной системе управления этой сферой, к созданию центра учета регистрации животных, необходимость установления обязательной регистрации и учета животных, хотя бы тех, которые принадлежат городу - бездомных собак, кошек и др.

Также законодательно необходимо установить обязательность проведения специального мониторинга (последний мониторинг проводился в 2005 году) *(89) в целях определения точного количества бездомных животных, фактически обитающих на территории города, что должно положительно сказаться на оптимизации бюджетных средств, выделяемых на содержание животных в приютах и другие мероприятия, проводимые в данной области.

Кроме того, на слушаниях в Думе по вопросу содержания животных в городе Москве отмечалось, что проекты федерального закона и закона города Москвы содержат около 55 и более 45 норм соответственно, регулирующих самостоятельные правоотношения: обязанности, запреты и так далее*(90).

В этой связи необходимо учитывать, что для эффективного исполнения всех требований как федерального закона, так и закона города Москвы необходимо четко определить механизм реализации каждой из норм, содержащихся в указанных законах.

Так, требуется определение механизма исполнения уполномоченным органом функций по привлечению к административной ответственности, в том числе взысканию штрафных санкций, изъятию животного, а также действия по определению дальнейшей судьбы такого животного (передача другому ответственному собственнику, содержание в специальном приюте)*(91).

2.8. Развитие в городе Москве ГЧП

В настоящее время перед органами государственной власти города Москвы стоит крайне важная задача развития городской инфраструктуры, поскольку, по разным оценкам, обеспеченность, например, транспортной инфраструктурой на сегодняшний день составляет 30 - 50% от существующей потребности. Следовательно, необходимы значительные инвестиции в реализацию инфраструктурных проектов. Принимаемые в настоящее время меры в большей степени направлены на оптимизацию бюджетного процесса как такового, а также на оптимизацию затрат бюджета, в том числе путем пересмотра реализуемых технологий и применения процедур государственного заказа через торги.

Однако очевидно, что оперативное решение поставленных задач невозможно без привлечения дополнительных средств - частных инвестиций, а это, в свою очередь, требует более тесного взаимодействия с бизнесом, расширения возможностей для привлечения средств в городскую экономику, развития и внедрения на практике разнообразных механизмов ГЧП.

При этом направления такого взаимодействия должны быть самыми разнообразными, начиная от крупных инфраструктурных проектов на миллиарды долларов, проектов реконструкции и строительства образовательных, спортивных и иных социальных объектов и заканчивая относительно малобюджетными проектами в сфере имущественной поддержки малого и среднего предпринимательства.

Соответственно, различными будут и категории привлекаемых частных инвесторов, и используемые при этом схемы взаимоотношений между ними и городом.

Важным преимуществом института ГЧП является то, что оно позволяет избежать лишних расходов, снижает риски завышения стоимости, поскольку в реализации проекта принимает участие достаточно широкий круг субъектов: органы власти, частные партнеры, банки, которые проводят независимую экономическую и финансовую экспертизу проектов, что позволяет, в конечном итоге, оптимизировать предполагаемые затраты.

Однако возникает вопрос: насколько действующее законодательство обеспечивает возможность подбора наиболее оптимальных механизмов как для отдельных проектов, так и для групп однотипных проектов, реализуемых в различных сферах городского хозяйства?

Безусловно, соответствующие правоотношения лежат в сфере регулирования гражданского законодательства. При этом могут использоваться и существующие формы договорных отношений, и различное их сочетание, создающее комплексные, сложные контракты.

Но основной проблемой в данной сфере является отсутствие единообразия в понимании содержания ГЧП. Это приводит к тому, что на практике либо применяется расширительное толкование, включающее все существующие виды гражданско-правовых отношений между государством и частными лицами, в том числе тендеры, проводимые в рамках Федерального закона от 21 июля 2005 года N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Федеральный закон N 94-ФЗ), либо же, напротив, содержание ГЧП сводится только к концессионным соглашениям, урегулированным Федеральным законом от 21 июля 2005 года N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях".

Тем не менее существуют общепризнанные базовые признаки ГЧП, позволяющие отграничить его от обычных инвестиционных проектов или контрактов, заключаемых в рамках Федерального закона N 94-ФЗ.

Так, сторонами ГЧП являются государство и частный бизнес, при этом соглашения между ними носят сложный характер, заключаются на длительные сроки (от 10 до 20 лет) и имеют четко выраженную публичную и общественную направленность, то есть предметом их, как правило, являются социальные или инфраструктурные проекты. Кроме того, обязательно наличие конкурентной среды при отборе частных партнеров. Однако проблема заключается в том, что эти признаки на сегодняшний день не закреплены законодательно на федеральном уровне, что затрудняет системное развитие института ГЧП.

Как следствие, субъекты РФ достаточно активно принимают собственные законы об участии в ГЧП, которые в большинстве случаев содержат перечень тех форм отношений между государством и бизнесом, которые данный конкретный субъект РФ намерен поддерживать и развивать.

Принятие таких законов обусловлено целым комплексом причин, среди которых можно выделить несколько ключевых.

Во-первых, государство тем самым фиксирует обязательства, которые оно готово на себя принять, соответствующий закон - это своего рода публичная оферта для бизнеса.

Во-вторых, это определенная гарантия стабильности, что крайне важно именно для проектов ГЧП, рассчитанных на длительные сроки.

В-третьих, законы позволяют обеспечить сбалансированное распределение рисков. Это тем более важно, поскольку федеральное законодательство в большей степени перекладывает риски, связанные с подобными проектами, на частных инвесторов и не содержит механизмов возмещения понесенных ими убытков. Единственная правовая возможность в таком случае - обращение в суд, поскольку бюджетное законодательство не допускает включения в бюджеты соответствующих уровней целевой строки на затраты по подобным проектам.

Поэтому четвертой причиной, обусловливающей принятие закона субъекта РФ о ГЧП, является необходимость отражения финансовых обязательств субъекта РФ в бюджете, поскольку существующее бюджетное законодательство позволяет планировать расходы, связанные с реализацией проектов ГЧП только на трехлетний период. Однако даже законом субъекта РФ устранить этот разрыв вряд ли удастся, если не будут внесены соответствующие изменения в БК РФ.

Наконец, поскольку важной характеристикой ГЧП является его направленность на решение социально-экономических задач соответствующего региона, то крайне важно при разработке и реализации проекта оценивать, насколько он обеспечивает достижение соответствующих социально-экономических задач. Но на сегодняшний день в законодательстве Российской Федерации отсутствуют единые методики такой оценки. Соответственно, требуется их утверждение уже на уровне субъектов РФ.

Таким образом, очевидно, что для эффективного развития ГЧП, а как следствие, и сбалансированного развития всей городской экономики, требуется принятие закона города Москвы об участии в ГЧП, который бы стал комплексным документом, определяющим политику и приоритеты города в сфере привлечения частных инвестиций для развития социальной, транспортной и иной инфраструктуры, определил приемлемые для города модели ГЧП, используемые для их реализации механизмы и процедуры, обязательства, которые город готов на себя принять.

Закон города Москвы, помимо прочего, мог бы урегулировать процедуру планирования, выработки и принятия решений об участии города в проектах ГЧП. Например, целесообразно закрепить в нем норму, согласно которой при рассмотрении инвестиционных предложений уполномоченные органы государственной власти должны оценивать, является ли решаемая в рамках соглашения задача приоритетной для города. В зависимости от этого возможны различные варианты действий - создание необходимых экономических условий для реализации проекта, его поддержка, обеспечение нейтралитета государства при минимизации административных издержек, либо же, напротив, ограничительные экономические меры для проектов, которые могут ухудшить ситуацию в городе (транспортную, экологическую и т.д.)*(92).

Таким образом, закон города Москвы об участии в ГЧП должен рассматриваться шире, чем просто определение условий отдельных контрактов, поскольку, по сути, речь идет о формировании долгосрочной политики по привлечению частных инвестиций, решению на базе этого государственных задач, обеспечению дополнительных налоговых и неналоговых поступлений.

3. Социальное законодательство

3.1. Состояние законодательства и правоприменительной практики в социальной сфере

В соответствии со статьей 72 Конституции РФ социальная защита, включая социальное обеспечение, находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.

Социальная защита граждан имеет обширную законодательную базу, в соответствии с которой оказывается помощь большому количеству жителей города, нуждающихся в той или иной поддержке (подробнее в предыдущих докладах Думы о состоянии законодательства города Москвы).

Вместе с тем в указанной сфере имеются определенные проблемы, актуальные для города вопросы.

Так, одной из важных тем в законодательном регулировании в Москве остается проблема выплаты денежных средств (региональной социальной доплаты пенсионерам, пособий на детей, доплат инвалидам) лицам, постоянным местом жительства которых не является город Москва, поскольку денежное обеспечение льгот для жителей города является дополнительной нагрузкой на бюджет.

В соответствии с Федеральным законом от 17 июля 1999 года N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи" (в редакции Федерального закона от 24 июля 2009 года N 213-ФЗ) с 1 января 2010 года на всей территории Российской Федерации введен новый вид государственной социальной помощи - социальная доплата к пенсии (федеральная или региональная) с целью обеспечения совокупного дохода неработающего пенсионера не ниже прожиточного минимума в регионе, где он проживает*(93).

Право на региональную социальную доплату до регионального прожиточного минимума распространяется не только на постоянно проживающих в субъекте РФ неработающих пенсионеров (то есть зарегистрированных по месту жительства), но и на имеющих временную регистрацию. Как следствие, в последнее время участились случаи, когда иногородние пенсионеры тем или иным способом оформляют регистрацию в Москве, фактически продолжая проживать в прежнем субъекте РФ.

Защита семьи, материнства, отцовства и детства в силу пункта "ж" части 1 статьи 72 Конституции РФ отнесена к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

Ежемесячное пособие на ребенка является одним из видов государственных пособий гражданам, имеющим детей. Исчерпывающий перечень лиц, проживающих на территории Российской Федерации, которым выплачивается пособие на ребенка, установлен статьей 1 Федерального закона от 19 мая 1995 года N 81-ФЗ "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей" (далее - Федеральный закон N 81-ФЗ).

В соответствии со статьей 16 Федерального закона N 81-ФЗ субъект РФ самостоятельно определяет размер, порядок назначения, индексации и выплаты ежемесячного пособия на ребенка своими законами и иными нормативными правовыми актами. Пунктом 1 части 1 статьи 1 Закона города Москвы от 3 ноября 2004 года N 67 "О ежемесячном пособии на ребенка" (далее - Закон N 67) сфера действия данной нормы распространяется на граждан РФ, имеющих место жительства в Москве.

Постановление Правительства Москвы от 28 декабря 2004 года N 911-ПП "Об утверждении положений о порядке назначения и выплаты ежемесячного пособия на ребенка и о порядке учета и исчисления величины среднедушевого дохода, дающего право на получение ежемесячного пособия на ребенка", изданное в соответствии с требованиями Закона N 67, сужает круг лиц, имеющих право на ежемесячное пособие. Так, пунктом 3 Положения о порядке назначения и выплаты ежемесячного пособия на ребенка определено, что предусмотренное Законом N 67 право на пособие имеет один из родителей (усыновитель, опекун, попечитель) на каждого рожденного, усыновленного, принятого под опеку (попечительство) и проживающего совместно с ним ребенка до достижения им возраста 18 лет, если указанное лицо и ребенок, на которого назначается пособие, зарегистрированы по месту жительства в городе Москве.

В мае 2011 года Верховный Суд Российской Федерации своим определением признал указанную норму противоречащей федеральному законодательству в той части, в которой она требует наличия регистрации ребенка по месту жительства в городе Москве в качестве обязательного условия для назначения и получения ежемесячного пособия на ребенка, поскольку в соответствии со статьей 20 ГК РФ под местом жительства понимается место, где гражданин постоянно или преимущественно проживает. Регистрация же является подтверждением факта постоянного проживания, но она не входит в понятие "место жительства", не может служить условием реализации прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией РФ, законами РФ, конституциями и законами республик в составе Российской Федерации.

В этой связи на заседании комиссии по социальной политике и трудовым отношениям 11 июля 2011 года высказывалось мнение о необходимости дополнительного анализа законов, в том числе и федеральных, в части корректировки норм об обеспечении права на получение мер социальной поддержки в городе Москве таким образом, чтобы льготы могли получать только жители города Москвы, имеющие здесь постоянную регистрацию*(94).

Федеральным законом от 17 июля 1999 года N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи" (далее - Федеральный закон N 178-ФЗ) установлено, что право на получение государственной социальной помощи в виде набора социальных услуг имеют в том числе и дети-инвалиды (статья 6.1). В состав предоставляемого набора социальных услуг включается бесплатный проезд на пригородном железнодорожном транспорте, а также на междугородном транспорте к месту лечения и обратно (статья 6.2). При предоставлении социальных услуг в соответствии со статьей 6.2 Федерального закона N 178-ФЗ дети-инвалиды имеют право на получение второй путевки на санаторно-курортное лечение и на бесплатный проезд к месту лечения и обратно для сопровождающего их лица.

Однако родители детей-инвалидов сталкиваются с проблемами приобретения таких билетов, поскольку зачастую билетов на железнодорожный транспорт, следующий в необходимом направлении, в наличии не бывает*(95). В результате отмечаются случаи, когда родитель и ребенок-инвалид не прибывают к месту лечения в установленный срок. Неурегулированность данного вопроса создает дополнительные препятствия в реализации прав всем льготным категориям граждан (инвалиды, пенсионеры, ветераны ВОВ и др.).

Решение вопроса обеспечения проездными билетами к месту отдыха детей-инвалидов и их родителей, других льготных категорий граждан связано с необходимостью совершенствования федерального законодательства, в котором должна быть предусмотрена норма - обязывать компании, занимающиеся транспортными перевозками, бронировать или учитывать необходимость бронирования требуемого количества таких билетов на определенные направления.

В соответствии со статьей 6.2 Федерального закона N 178-ФЗ право на получение второй путевки на санаторно-курортное лечение и на бесплатный проезд к месту лечения и обратно предоставляется гражданам, имеющим I группу инвалидности, для сопровождающего их лица.

Данная норма является предметом обращений москвичей - инвалидов, имеющих иную группу, инвалидов с детства, тех, кто пользуется бесплатными санаторными путевками и бесплатным проездом к месту лечения. Состояние здоровья указанных лиц независимо от группы инвалидности часто требует их сопровождения к месту отдыха и лечения.

Таким образом, существует необходимость законодательного закрепления норм, облегчающих для данной категории жителей города Москвы процесс перемещения к месту лечения либо отдыха за пределы города Москвы с сопровождающими их лицами*(96).

В целом же, несмотря на указанные пробелы, законы города Москвы, регулирующие отношения в социальной сфере, позволяют эффективно решать вопросы, связанные с поддержкой инвалидов, семей с детьми, многодетных семей, пенсионеров, одиноко проживающих граждан преклонного возраста, и др.

Отдельно следует отметить наличие проблем в реализации законов города Москвы в социальной сфере.

Статьей 21 Закона города Москвы от 8 июля 2009 года N 25 "О правовых актах города Москвы" (далее - Закон N 25) установлено, что "органы государственной власти (должностные лица) обязаны привести правовые акты в соответствие с принятым (изданным) правовым актом более высокой юридической силы в течение шести месяцев со дня вступления его в силу, если иное не предусмотрено соответствующим правовым актом" (действует с 1 августа 2009 года).

Законы города Москвы, в том числе и законы, регулирующие отношения в социальной сфере города, содержат значительное количество норм, позволяющих жителям города реализовывать свои права. Однако большинство из них предполагают принятие подзаконных актов.

Как было отмечено представителем Прокуратуры города Москвы*(97) на заседании комиссии по социальной политике и трудовым отношениям, имеют место факты, когда подзаконные акты противоречат городским или федеральным законам (постановление Правительства Москвы от 28 декабря 2004 года N 911-ПП) либо на протяжении длительного времени не принимаются вовсе или принимаются с нарушением сроков, установленных Законом N 25, что тормозит реализацию норм законов и нарушает права жителей города Москвы (от 4 октября 2006 года N 49 "Об оказании адвокатами бесплатной юридической помощи гражданам Российской Федерации в городе Москве", от 12 марта 2008 года N 11 "Об охране труда в городе Москве", от 7 октября 2009 года N 43 "О психологической помощи населению в городе Москве" (далее - Закон N 43) и др.).

Вопросы реализации законов города Москвы путем принятия подзаконных актов Правительства Москвы неоднократно обсуждались в Думе (например: заседание Думы 23 июня 2010 года, заседания комиссии Думы по социальной политике и трудовым отношениям 27 июня и 11 июля 2011 года).

Так, Закон N 43 с момента его принятия подтвердил свою необходимость и способствовал более интенсивному развитию городской психологической помощи*(98). Принятие Закона N 43 и его успешная реализация в городе Москве вызывают интерес в других регионах (Татарстан, Башкирия, Ленинградская область, Санкт-Петербург).

Однако эффективность реализации некоторых норм Закона N 43 снижается в связи с отсутствием постановлений Правительства Москвы, определяющих порядок формирования, состав и полномочия Совета по координации деятельности в сфере оказания психологической помощи населению в городе Москве (статья 4), порядок оказания экстренной психологической помощи при чрезвычайных ситуациях (статья 9), стандарт оказания психологической помощи населению в городе Москве (статья 10), порядок ведения Реестра лиц, оказывающих психологическую помощь населению в городе Москве (статья 11), случаи и порядок оказания безвозмездной психологической помощи (статья 12), социальные гарантии специалистам-психологам государственных учреждений (статья 14).

Отсутствие, например, положения о Реестре лиц, оказывающих психологическую помощь населению в городе Москве, лишает жителей города возможности осуществить правильный выбор при необходимости обращения к психологу. По данным директора Государственного учреждения города Москвы "Московская служба психологической помощи населению", в этой области в городе работают около 10 тысяч специалистов, из них почти половина - сотрудники частных структур или лица, не всегда оформленные как предприниматели, зачастую оказывающие некачественные услуги*(99).

Своевременное принятие постановлений Правительства Москвы в целях реализации Закона N 43 способствовало бы укреплению единой стратегии оказания психологической помощи населению в городе, повышению ее качества и безопасности, обеспечило бы возможность компетентного выбора лица, оказывающего психологическую помощь.

Таким образом, этот и ряд других примеров свидетельствуют о том, что неисполнение требований статьи 21 Закона N 25 сказывается негативно на реализации даже самых актуальных и востребованных населением нормативных положений.

3.2. Состояние законодательства и правоприменительной практики в сфере опеки и попечительства, семейной политики

Вопросы опеки, попечительства и патронажа над несовершеннолетними регулируются законами города Москвы от 15 декабря 2004 года N 87 "О порядке и размере выплаты денежных средств на содержание детей, находящихся под опекой (попечительством)" (далее - Закон N 87), от 23 ноября 2005 года N 60 "О социальной поддержке семей с детьми в городе Москве", от 30 ноября 2005 года N 61 "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в городе Москве".

Закон города Москвы от 14 апреля 2010 года N 12 "Об организации опеки, попечительства и патронажа в городе Москве" (далее - Закон N 12) действует уже почти два года и за это время доказал свою эффективность: работа по устройству детей, оставшихся без попечения родителей, и детей-сирот на воспитание в семью была выведена на более высокий уровень*(100).

С 1 сентября 2008 года вступил в силу Федеральный закон от 24 апреля 2008 года N 48-ФЗ "Об опеке и попечительстве" (далее - Федеральный закон N 48-ФЗ), в котором впервые на федеральном уровне закреплен термин "патронат" ("патронатное воспитание"). До 1 сентября 2008 года патронат существовал в 42 субъектах РФ и рассматривался в соответствии со статьей 123 СК РФ как самостоятельная форма устройства детей, оставшихся без попечения родителей.

Вместе с тем, в соответствии с семейным законодательством патронатное воспитание является разновидностью договорной опеки и попечительства, а не самостоятельной формой устройства детей, оставшихся без попечения родителей*(101).

При этом ни СК РФ, ни Федеральный закон N 48-ФЗ не дают четкого разъяснения, что же является патронатным воспитанием. Это позволяет субъектам РФ самостоятельно установить тот или иной порядок регулирования правоотношений по патронатному воспитанию.

Таким образом, в Москве в соответствии с Законом N 12 эта форма устройства детей имеет несколько направлений:

патронатное воспитание - форма семейного устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (на установленный договором о патронатном воспитании срок);

постинтернатный патронат - комплекс мероприятий, направленных на социальную адаптацию выпускников организаций для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в возрасте от 18 до 23 лет;

социальный патронат - комплекс мероприятий, направленных на содействие нормальному воспитанию и развитию ребенка (детей), сохранению за ним (ними) родительского попечения.

Таким образом, Закон N 12 предоставляет органам исполнительной власти, уполномоченным в сфере опеки и попечительства, возможность охватить большее количество детей, нуждающихся в поддержке, а также проводить мероприятия по их поддержке и адаптации.

Передача детей на патронатное воспитание успешно применялась в Москве и ранее. Однако с введением в действие Закона N 12 возможность стать патронатным воспитателем появилась у большего количества жителей города, поскольку согласно части 1 статьи 12 патронатный воспитатель не числится сотрудником детского дома, как это было раньше, а является законным представителем несовершеннолетнего, обладает всеми обязанностями опекуна (попечителя) и действует на основании договора о патронатном воспитании. Договор о патронатном воспитании заключается между уполномоченным органом в сфере опеки, попечительства и патронажа, патронатным воспитателем и организацией по патронатному воспитанию по месту жительства ребенка на срок не менее трех месяцев и не более одного года (часть 2 статьи 13).

Законом N 12 установлена обязательная подготовка кандидатов в патронатные воспитатели. На практике в Москве такую подготовку проходит большинство кандидатов не только в патронатные воспитатели, но и при приеме детей на иные формы семейного устройства. Подобная подготовка крайне необходима для предотвращения случаев отмены решений о передаче ребенка на воспитание, отказа от детей и возвращения их в детские дома. Например, в Москве за 9 месяцев 2011 года в детские дома были возвращены 74 ребенка. При этом показатель возврата детей по Москве составляет 3,3%, в то время как по России - 11%, а международный показатель - 10%.

В связи с актуальностью проблемы 30 ноября 2011 года был принят Федеральный закон N 351-ФЗ "О внесении изменений в статьи 127 и 146 Семейного кодекса Российской Федерации и статью 271 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации", предусматривающий обязательное прохождение соответствующей подготовки гражданами, желающими принять на воспитание в свою семью ребенка, оставшегося без попечения родителей. Исключение составляют только те категории граждан, которые уже имеют практический опыт воспитания приемных детей: усыновители, являющиеся отчимами (мачехами) усыновляемых детей, которые уже фактически воспитывают детей и совместно с ними проживают; усыновители, опекуны (попечители), приемные родители - близкие родственники детей, оставшихся без попечения родителей, а также лица, которые уже были усыновителями и в отношении которых усыновление не было отменено, а также лица, которые уже были опекунами (попечителями) и не были отстранены от исполнения возложенных на них обязанностей. Важно, что обязательное прохождение такой подготовки предусматривается и для иностранных граждан, лиц без гражданства и граждан Российской Федерации, постоянно проживающих за границей, желающих принять на воспитание российского ребенка. Они должны представить документы о прохождении соответствующей подготовки на территории страны проживания или пройти подготовку на территории Российской Федерации. Думой проект данного федерального закона был поддержан (постановление Думы от 5 октября 2011 года N 266).

В настоящее время в столице работают 26 школ приемных родителей, которые не только готовят, но и сопровождают приемные семьи. Школы созданы на базе детских домов, окружных центров психолого-педагогической помощи семье и детям, центров социальной помощи, окружных центров Московской службы психологической помощи, а также на базе образовательных учреждений для детей-сирот. В ближайшей перспективе планируется создание школ приемных родителей в каждом из 18 детских домов, переданных недавно ДСиМП.

Постановлением Правительства Москвы от 20 сентября 2011 года N 433-ПП "О мерах по обеспечению реализации Закона города Москвы от 14 апреля 2010 года N 12 "Об организации опеки, попечительства и патронажа в городе Москве" утвержден пакет документов, необходимых для реализации Закона N 12. Он содержит Положение об организации патронатного воспитания, Положение о сопровождении семьи, принявшей ребенка (детей) на воспитание, Положение об организации постинтернатного патроната, Положение об организации социального патроната.

Кроме этого, должны быть разработаны: Положение о комиссии по защите прав и законных интересов подопечных, Положение о плане по защите прав ребенка, Примерная форма договора о патронатном воспитании, Примерная форма договора о постинтернатном патронате, Примерная форма договора о социальном патронате, а также Порядок учета граждан Российской Федерации, проживающих в городе Москве, отстраненных от исполнения обязанностей опекуна (попечителя), приемного родителя, патронатного воспитателя и усыновителя, в отношении которого вынесено решение суда об отмене усыновления.

На сегодняшний день Правительством Москвы утвержден также Порядок выплаты ежемесячного вознаграждения приемному родителю (приемным родителям), патронатному воспитателю (постановление Правительства Москвы от 29 марта 2011 года N 93-ПП).

Размер ежемесячного вознаграждения, выплачиваемого приемным родителям и патронатным воспитателям, устанавливается частью 1 статьи 21 Закона N 12 (15155 рублей) и увеличивается на 70% за воспитание ребенка-инвалида, принятого в приемную семью или на патронатное воспитание.

На содержание детей, находящихся под опекой (попечительством), выплаты производятся в соответствии со статьей 4 Закона N 87. Размер денежных средств, ежемесячно выплачиваемых на содержание детей, находящихся под опекой (попечительством), ежегодно устанавливается Правительством Москвы не ниже прогнозируемой величины прожиточного минимума для детей в городе Москве*(102).

Таким образом, в Москве созданы все условия для развития семейных форм устройства детей, что сказывается на сокращении количества детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в специальных учреждениях.

Однако, по мнению представителя Прокуратуры города Москвы*(103), Закон N 12 требует некоторой корректировки в части закрепления обязанности направлять в федеральный банк данных о детях, оставшихся без попечения родителей, сведения о детях, переданных на воспитание в приемную семью, на патронатное воспитание. Поскольку приоритетным видом устройства в семью является усыновление (удочерение) ребенка, целесообразно сохранять сведения о таких детях в федеральном банке данных хотя бы до достижения ими пятилетнего возраста. При этом в нем должна содержаться информация о том, где находится ребенок (приемная семья, опека, патронат).

Также недостатком сегодняшнего законодательного регулирования вопросов опеки и попечительства, в том числе и над совершеннолетними гражданами, является отсутствие норм, обязывающих какую-либо из организаций вести реестр имущества, как детей, оставшихся без попечения родителей, так и лиц, признанных недееспособными, и лиц, находящихся под опекой государства*(104). Устранить этот пробел можно как на федеральном, так и на региональном уровне в рамках осуществления органами опеки и попечительства контроля за сохранностью имущества и управлением имуществом граждан, находящихся под опекой или попечительством либо помещенных под надзор в образовательные организации, медицинские организации, организации, оказывающие социальные услуги, или иные организации, в том числе для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

Также целесообразно рассмотреть вопрос о разработке и принятии федеральных законов о семье и семейной политике и установить стандарты качества жизни семей с детьми, которые позволят определять нормативы качества и уровня жизни семей с детьми, стандарты защищенности семьи, материнства и детства, будут способствовать созданию условий для полноценного воспитания детей, а также обеспечивать достойный уровень жизни детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, инвалидов, семей, попавших в трудную жизненную ситуацию. Необходимо законодательно утвердить основной минимум государственных социальных гарантий качества жизни семей с детьми, а также обязательность мониторинга качества жизни этих семей.

Определение общих социальных стандартов в РФ специальным федеральным законом также позволит обеспечить гарантии социальных прав граждан и будет способствовать преодолению бедности и малообеспеченности, повышению уровня жизни населения в целом*(105).

3.3. Состояние законодательства и правоприменительной практики в сфере социальной защиты инвалидов. Законодательное регулирование вопросов занятости

Социальная интеграция инвалидов в городе Москве является одним из предметов рассмотрения практически всех ежегодных докладов Московской городской Думы, что говорит о приоритетности данного направления как для законодательной, так и исполнительной власти*(106).

Вопросы защиты прав инвалидов в городе Москве регулируются законами города Москвы от 17 января 2001 года N 3 "Об обеспечении беспрепятственного доступа инвалидов к объектам социальной, транспортной и инженерной инфраструктур города Москвы" (далее - Закон N 3), от 3 ноября 2004 года N 70 "О мерах социальной поддержки отдельных категорий жителей города Москвы", от 26 октября 2005 года N 55 "О дополнительных мерах социальной поддержки инвалидов и других лиц с ограничениями жизнедеятельности в городе Москве", от 28 апреля 2010 года N 16 "Об образовании лиц с ограниченными возможностями здоровья в городе Москве" (далее - Закон N 16) и др.

Действующая нормативная правовая база города Москвы позволяет обеспечить благоприятные условия жизни для инвалидов, а также стабильное финансирование исполнения требований законов города и специальных программ, разрабатываемых Правительством Москвы.

С 2001 года, когда был принят Закон N 3, в Москве накоплен большой опыт по созданию благоприятной среды для инвалидов. Большая работа в данном направлении была проведена в 2009 году в рамках Года равных возможностей. Однако в процессе реализации требований Закона N 3 отмечались недостатки как законодательного регулирования, так и правоприменения.

Поэтому в настоящее время в Департаменте социальной защиты населения города Москвы идет подготовка проекта закона города Москвы об обеспечении беспрепятственного доступа инвалидам и иным маломобильным гражданам в городской среде.

По сообщению представителя Департамента, этот Закон призван заменить действующий Закон N 3, который во многом устарел. Предполагается, что положения нового закона будут способствовать созданию оптимальных условий и единых правил обеспечения полного и равного доступа инвалидов и других маломобильных граждан к объектам транспорта, информации и связи, включая информационные, коммуникационные технологии и системы, а также к другим объектам городской инфраструктуры*(107).

Целесообразно в новом законе конкретизировать права общественных объединений, а также четко закрепить обязанность органов исполнительной власти, организаций и предприятий независимо от формы собственности учитывать рекомендации и предложения общественных организаций инвалидов. Кроме того, целесообразно ввести норму об обязательном создании экспертных советов из представителей обществ инвалидов при префектурах и управах с привлечением представителей органов местного самоуправления, законодательно закрепив их статус и права, чтобы они в обязательном порядке рассматривали перечни объектов, подлежащих оборудованию специальными средствами, проекты размещения сооружений, их конструкции, участвовали в разработке проектов конкурсной документации по государственным заказам.

Вопросы обучения инвалидов регулируются относительно новым Законом N 16. Этот Закон направлен на социальную интеграцию указанных лиц, включая приобретение ими навыков самообслуживания, подготовку к трудовой, в том числе профессиональной, деятельности и семейной жизни, помогает обеспечить их подготовку к полноценной жизни.

Для того чтобы дети-инвалиды были конкурентоспособны, они должны получать лучшее образование, поэтому в Законе N 16 особое внимание уделяется обеспечению реализации прав на образование этой категории граждан с самого раннего возраста.

Кроме того, на решение в том числе и этой проблемы направлена подпрограмма "Социальная интеграция инвалидов и формирование безбарьерной среды для инвалидов и других маломобильных групп населения" Государственной программы "Социальная поддержка жителей города Москвы на 2012-2016 гг."*(108).

Приспособленность помещений для нужд инвалидов способствует и успешному решению вопросов их трудоустройства.

Закон города Москвы от 22 декабря 2004 года N 90 "О квотировании рабочих мест" (далее - Закон N 90) регулирует вопросы квотирования рабочих мест на предприятиях города и позволяет исполнительной власти налаживать успешное взаимодействие в этом вопросе со всеми работодателями, независимо от организационно-правовых форм и форм собственности организаций.

Закон N 90 четко определяет условия квотирования рабочих мест, порядок установления квоты, права и обязанности работодателей, а также устанавливает ответственность за его неисполнение. В качестве меры экономической поддержки предусмотрено предоставление из бюджета города Москвы средств на реализацию мероприятий по созданию, сохранению (модернизации) рабочих мест для инвалидов, созданию рабочих мест для молодежи, обеспечению беспрепятственного доступа инвалидов к рабочим местам и инфраструктуре организаций в порядке, установленном Правительством Москвы.

В соответствии с требованиями Закона N 90, а также положениями Закона города Москвы от 8 декабря 2010 года N 53 "О бюджете города Москвы на 2011 год" порядок создания, сохранения рабочих мест и обеспечения беспрепятственного доступа инвалидов к рабочим местам и инфраструктуре организаций установлен постановлением Правительства Москвы от 31 мая 2011 года N 236-ПП "Об утверждении Порядка распределения и предоставления субсидий из бюджета города Москвы на реализацию мероприятий по созданию, сохранению (модернизации) рабочих мест для инвалидов, созданию рабочих мест для молодежи, обеспечению беспрепятственного доступа инвалидов к рабочим местам и инфраструктуре организаций" (далее - постановление N 236-ПП).

С учетом опыта реализации требований Закона N 90 в постановлении N 236-ПП учтены все положительные результаты данной деятельности и предусмотрены новые требования к работодателям. Так, субсидии предоставляются работодателям, предусмотревшим в технико-экономическом обосновании в том числе и обязательства по трудоустройству инвалидов и молодежи на создаваемые рабочие места на срок не менее 36 месяцев (ранее этот срок составлял 18 месяцев). Также одним из условий предоставления субсидий работодателям является финансирование за счет собственных средств не менее 30% общей суммы затрат на реализацию указанных мероприятий (ранее предусматривалось 10%)*(109).

Законом N 90 утверждаются критерии оценки и отбора заявок, к которым относятся: доля финансирования за счет средств работодателя от общей суммы затрат на финансирование мероприятия; размер заработной платы, обеспечиваемой работодателем на создаваемых или модернизируемых рабочих местах; срок ввода в эксплуатацию рабочих мест, в том числе оценка того, насколько обеспечен беспрепятственный доступ инвалидов к рабочим местам и инфраструктуре работодателей со дня получения субсидии.

Вопросы занятости населения города Москвы тесно связаны не только с проблемой трудоустройства инвалидов, но и с занятостью других жителей города Москвы: граждан предпенсионного возраста, военнослужащих, уволенных в запас, лиц, освобожденных из мест лишения свободы, и др. В этой связи некоторые специалисты предлагают рассмотреть возможность распространения требования о квотировании рабочих мест и на другие категории граждан*(110).

Базовым в регулировании отношений в области занятости населения является Закон города Москвы от 1 октября 2008 года N 46 "О занятости населения города Москвы" (далее - Закон N 46).

По оценкам специалистов, Закон N 46 за период действия показал свою необходимость и эффективность. Однако в ходе его реализации было установлено, что большая часть выпускников учреждений начального, среднего и высшего профессионального образования сталкивалась с ситуацией, при которой становилось затруднительным приобретение ими профессиональных знаний, умений и навыков практической работы на предприятиях, в учреждениях и организациях города Москвы. С учетом этого в 2010 году в Закон N 46 были внесены соответствующие изменения.

Принятие Закона города Москвы от 7 апреля 2010 года N 9 "О внесении изменений в Закон города Москвы от 1 октября 2008 года N 46 "О занятости населения в городе Москве" предоставило возможность выпускникам образовательных учреждений профессионального образования всех уровней приобрести при участии органов государственной службы занятости опыт практической работы по полученной профессии в рамках мероприятий по организации временного трудоустройства молодежи из числа выпускников учреждений начального, среднего и высшего профессионального образования, ищущих работу впервые (молодежной практики), без присвоения им статуса безработного гражданина, обеспечить оперативное реагирование на проблемы социально-трудовой адаптации выпускников и их дальнейшее закрепление на рабочих местах.

Однако некоторые вопросы в сфере занятости граждан остаются нерешенными. Это связано в основном с нечетким регулированием в федеральном законодательстве, особенно в части контроля за трудовой деятельностью иностранных работников.

Федеральный закон от 25 июля 2002 года N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 115-ФЗ) установил, что контроль за трудовой деятельностью иностранных работников осуществляется федеральным органом исполнительной власти в сфере миграции, его территориальными органами во взаимодействии в том числе и с органами исполнительной власти субъектов РФ в пределах их компетенции.

Специалисты отмечают*(111), что на сегодняшний день полномочия органов исполнительной власти в этой части так и не определены, в связи с чем необходимо внести изменения в статью 29 Закона N 46 в целях приведения ее в соответствие с требованиями Федерального закона N 115-ФЗ.

3.4. Состояние законодательства и правоприменительной практики в сфере образования

На территории города Москвы действует более 5800 государственных образовательных учреждений различных уровней образования и подведомственности*(112).

363 тыс. детей посещают дошкольные образовательные учреждения. За счет создания дополнительных мест в действующих дошкольных учреждениях, а также мер, направленных на перепрофилирование неэффективно используемых помещений, значительно сократилась очередь в дошкольные образовательные учреждения (с 30 тыс. человек в ноябре 2010 года до 700 человек в мае 2011 года).

Кроме этого, в городе работает более 500 государственных образовательных учреждений дополнительного образования, где обучаются более 340 тыс. детей*(113).

Успешно развивается в Москве начальное и среднее профессиональное образование, благодаря чему в 145 государственных образовательных учреждениях получают профессиональное образование 110 тыс. человек.

В 119 государственных образовательных учреждениях высшего и непрерывного профессионального образования (в том числе в 10 вузах, учрежденных Правительством Москвы, и 179 негосударственных вузах) обучаются примерно 1,3 млн. студентов.

Достигнуты значительные результаты в создании условий для образования детей с ограниченными возможностями здоровья - 11,7 тыс. детей данной категории обучаются в специальных государственных образовательных учреждениях.

Вопросы образования касаются практически каждого жителя города Москвы, именно этим объясняется значительное число законов города, посвященных указанной теме.

Так, в числе законов города Москвы, направленных на непосредственное регулирование права жителей Москвы на образование, следует назвать:

Закон города Москвы от 20 июня 2001 года N 25 "О развитии образования в городе Москве" (далее - Закон N 25), определяющий государственные гарантии города Москвы права граждан на получение образования, а также структуру управления образованием в городе Москве, меры социальной поддержки, отношения собственности и финансовое обеспечение государственной системы образования;

Закон города Москвы от 10 марта 2004 года N 14 "Об общем образовании в городе Москве" (далее - Закон N 14), регулирующий отношения в сфере дошкольного, начального общего, основного общего и среднего (полного) общего образования;

Закон города Москвы от 29 июня 2005 года N 32 "О начальном и среднем профессиональном образовании в городе Москве" (далее - Закон N 32), регулирующий отношения в сфере начального профессионального и среднего профессионального образования;

Закон города Москвы от 28 апреля 2010 года N 16 "Об образовании лиц с ограниченными возможностями здоровья в городе Москве", регулирующий отношения, связанные с реализацией права лиц с ограниченными возможностями здоровья на образование любого уровня и направленности в соответствии с их способностями и возможностями.

Отдельные нормы, направленные на обеспечение государственных гарантий права на получение образования, содержатся в законах города Москвы от 26 октября 2005 года N 55 "О дополнительных мерах социальной поддержки инвалидов и других лиц с ограничениями жизнедеятельности в городе Москве", от 23 ноября 2005 года N 60 "О социальной поддержке семей с детьми в городе Москве", от 30 ноября 2005 года N 61 "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в городе Москве", от 6 июня 2007 года N 14 "О мерах социальной поддержки лиц, проживающих в сельской местности и работающих (работавших) в учреждениях социальной сферы города Москвы".

Среди законов, регулирующих отношения в иных областях, но затрагивающих вопросы образования или воспитания, следует назвать законы города Москвы от 30 сентября 2009 года N 39 "О молодежи" и от 16 июня 1999 года N 25 "О ремесленной деятельности".

Также стоит отметить и законы, направленные на приведение норм законов города Москвы в соответствие с федеральным законодательством.

Закон города Москвы от 18 мая 2011 года N 18 "О внесении изменений в отдельные законы города Москвы в области образования" (далее - Закон N 18) привел в соответствие с федеральным законодательством*(114) отдельные положения законов N 25, 14 и 32.

Изменения, внесенные в Закон N 25, в частности, коснулись перечня полномочий Российской Федерации в области образования, которые в соответствии с федеральным законодательством должны осуществляться органами государственной власти субъектов РФ. Он был дополнен позициями о полномочиях по подтверждению документов государственного образца об образовании, ученых степенях и ученых званиях и праве уполномоченного органа исполнительной власти города Москвы в области образования устанавливать критерии показателей, необходимых для определения типа и вида образовательного учреждения.

Также был уточнен порядок установления типа и вида образовательного учреждения и приведен в соответствие с бюджетным законодательством порядок финансирования из бюджета города Москвы негосударственных образовательных организаций.

Закон N 25 был дополнен нормой, согласно которой образовательные учреждения обеспечивают открытость и доступность достоверной и актуальной информации о себе и предоставляемых образовательных услугах путем создания и ведения официального сайта в сети "Интернет" и размещения на нем перечня сведений, установленного федеральным законодательством.

Кроме того, в законы N 25 и 32 были внесены изменения, касающиеся расширения сферы действия подлежащих установлению законодательством субъектов РФ мер социальной поддержки детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и лиц из их числа (к таким мерам, в частности, относится полное государственное обеспечение в период обучения, единовременное денежное пособие, бесплатный проезд, получение второго начального профессионального образования без взимания платы, увеличенная стипендия и др.). Согласно ранее действовавшей редакции ребенок-сирота после достижения им 18 лет утрачивал статус ребенка и, как следствие, право на меры социальной поддержки или, напротив, мера социальной поддержки распространялась только на лицо из числа детей-сирот, то есть на лицо, уже достигшее 18 лет, тогда как соответствующий уровень образования гражданин начинает получать, не достигнув этого возраста, и не вправе претендовать на ту или иную льготу. В новой редакции все предусмотренные законодательством меры социальной поддержки были распространены как на детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, так и на лиц из их числа.

В законы N 25, 14 и 32, кроме того, внесен ряд изменений редакционного характера, обеспечивающих устранение внутренних противоречий, уточнение формулировок и признающих утратившими силу отдельных положений действующих редакций законов города Москвы в той части, в которой они вступают в противоречие с нормами Федерального закона от 8 мая 2010 года N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений".

Вместе с тем изменение, внесенное в статью 11 Закона N 14*(115), вступившее в силу с 1 января 2011 года, стало предметом судебного разбирательства в связи с обращением в Московский городской суд Прокурора города Москвы о признании данной нормы недействующей.

В результате рассмотрения гражданского дела Московский городской суд решил признать часть 1 статьи 11 Закона N 14 в части предоставления первоочередного права при принятии в первый класс определенным категориям детей противоречащей федеральному законодательству и не действующей с момента вступления в силу решения суда*(116). Однако Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила: вышеуказанное решение Московского городского суда отменить и отказать в удовлетворении заявления Прокурора города Москвы*(117).

Таким образом, была подтверждена социальная направленность законодательства города Москвы в сфере образования, а также необходимость и своевременность принимаемых Думой законов.

При этом отличительной чертой законодательства города Москвы по сравнению с законодательством других субъектов РФ несомненно является то, что в Москве большинство вопросов в сфере образования отнесено к компетенции органов исполнительной власти, тогда как в других регионах те же самые вопросы являются предметами законодательных актов субъектов РФ.

Постановлениями Правительства Москвы, например, устанавливаются нормативы финансового обеспечения оказания государственных услуг в расчете на одного обучающегося, воспитанника государственных образовательных учреждений различных типов и видов; регулируются меры социальной поддержки обучающихся и педагогических работников; определяются особенности организации обучения в государственных образовательных учреждениях города Москвы на ступенях дошкольного, общего, начального и среднего профессионального образования и т.д.*(118)

Актами уполномоченного органа исполнительной власти города Москвы в области образования определяются порядок организации экспериментальной и инновационной деятельности, организация деятельности государственных образовательных учреждений в новых формах, иные вопросы, отнесенные к компетенции уполномоченного органа*(119).

Указанное обусловлено спецификой города федерального значения Москвы.

В этой связи следует отметить и государственные программы, принимаемые Правительством Москвы в целях развития образования города Москвы с учетом новых требований к социально-экономической сфере города и качеству образовательного процесса.

Одна из таких программ утверждена постановлением Правительства Москвы от 27 сентября 2011 года N 450-ПП "Об утверждении Государственной программы города Москвы на среднесрочный период (2012-2016 гг.) "Развитие образования города Москвы ("Столичное образование")".

Мероприятия указанной программы включены в пять подпрограмм, четыре из которых соответствуют уровням образования и предусматривают комплексы мер, направленных на расширение доступности, повышение качества и эффективности образовательных услуг в дошкольном, общем, начальном и среднем профессиональном, высшем и непрерывном профессиональном образовании, а пятая подпрограмма содержит комплекс действий системного характера, направленных на повышение качества управления системой образования в целом*(120).

Несмотря на то, что в Москве, как указывалось выше, действует достаточно большое количество законов в области образования, они не в полной мере соответствуют реальным потребностям в данной сфере, изменениям социально-экономических основ системы образования, процессам модернизации системы образования, формирования новых образовательных институтов и технологий*(121).

В рамках реализации указанной программы предполагается осуществление комплекса мер государственного регулирования, формирование необходимой нормативной правовой базы и правовых механизмов, которые будут способствовать достижению целей, определенных программой.

Так, в сведениях об основных мерах правового регулирования в сфере реализации программы*(122) сообщается о необходимости разработки кодифицированного закона города Москвы "Об образовании в городе Москве", в ходе которой будет осуществлена кодификация московского законодательства об образовании путем проведения систематизации, упорядочения и объединения норм действующих законов, исключения дублирующих и избыточных положений и создания в результате указанной работы единого законодательного акта.

На сегодняшний же день необходимо привести законы города Москвы N 25, 14 и 32, а также Закон города Москвы "Об образовании лиц с ограниченными возможностями здоровья в городе Москве" в соответствие с федеральными законами от 3 июня 2011 года N 121-ФЗ "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "Об образовании" (в части уточнения полномочий уполномоченного органа исполнительной власти города Москвы в области образования), от 17 июня 2011 года N 145-ФЗ "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "Об образовании" (в части реализации в государственных образовательных учреждениях города Москвы дополнительных предпрофессиональных общеобразовательных программ в области искусства), от 27 июня 2011 года N 160-ФЗ "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "Об образовании" (в части реализации интегрированных образовательных программ в области искусств), от 11 июля 2011 года N 200-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" и от 18 июля 2011 года N 242-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (в части уточнения переданных полномочий Российской Федерации, осуществляемых уполномоченным органом исполнительной власти города Москвы в области образования), а также Законом города Москвы от 13 июля 2011 года N 33 "О внесении изменений в Закон города Москвы от 10 сентября 2008 года N 39 "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в городе Москве", а также определить особенности регулирования образовательных отношений на присоединяемых территориях.

3.5. Развитие системы здравоохранения в городе Москве в рамках реализации Программы модернизации здравоохранения города Москвы на 2011-2012 годы и Государственной программы города Москвы на среднесрочный период (2012-2016 гг.) "Развитие здравоохранения города Москвы (Столичное здравоохранение)"

В настоящее время одной из приоритетных проблем города Москвы является оказание качественной медицинской помощи населению города. В настоящий момент удовлетворенность населения медицинской помощью составляет 41%. Данная ситуация имеет место не только в городе Москве, но и в Российской Федерации в целом.

В связи с этим в 2010 году постановлением Правительства РФ от 15 февраля 2011 года N 85 были утверждены Правила финансового обеспечения в 2011-2012 годах региональных программ модернизации здравоохранения субъектов Российской Федерации за счет средств, предоставляемых из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования. Для реализации данной программы на федеральном уровне были внесены изменения в статью 50 Федерального закона от 29 ноября 2010 года N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской федерации" и принято распоряжение Правительства РФ от 27 декабря 2010 года N 2396-р "Об утверждении распределения субсидий из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования на реализацию региональных программ модернизации здравоохранения субъектов Российской Федерации в 2011-2012 годах".

В бюджете города Москвы на 2011 год имеет место статья 15 "Финансирование расходов, связанных с модернизацией системы здравоохранения города Москвы", а также в бюджете Московского городского фонда обязательного медицинского страхования на 2011 год зарезервированы средства на реализацию программы модернизации здравоохранения.

Общий объем средств московского и федерального бюджета, которые будут направлены на реализацию программы модернизации здравоохранения, составит 103 млрд. рублей.

Программа модернизации здравоохранения города Москвы на 2011-2012 годы была утверждена постановлением Правительства Москвы от 7 апреля 2011 года N 114-ПП.

Основными задачами программы являются:

1. Укрепление материально-технической базы учреждений здравоохранения.

1.1. Реформирование организационной структуры здравоохранения и приведение ее в соответствие с численностью и составом населения города Москвы, а также со структурой заболеваемости на территории города Москвы. Реформирование сети учреждений здравоохранения с оптимизацией количества лечебно-профилактических учреждений в соответствии с утвержденной номенклатурой.

1.2. Приведение материально-технической базы учреждений здравоохранения (включая мероприятия по обеспечению медицинским оборудованием, проведению капитального ремонта, завершению строительства ранее начатых объектов) в соответствие с требованиями порядков оказания медицинской помощи.

2. Внедрение современных информатизационных систем в здравоохранение.

3. Внедрение стандартов оказания медицинской помощи, повышение доступности амбулаторной медицинской помощи, в том числе предоставляемой врачами-специалистами.

3.1. Поэтапный переход к оказанию медицинской помощи в соответствии со стандартами медицинской помощи, устанавливаемыми Министерством здравоохранения и социального развития Российской Федерации.

3.2. Поэтапный переход с 2012 года к включению в тарифы на оплату медицинской помощи за счет обязательного медицинского страхования расходов на оплату услуг связи, транспортных услуг, работ и услуг по содержанию имущества, расходов на арендную плату за пользование имуществом, оплату программного обеспечения и прочих услуг, приобретение оборудования стоимостью до 100 тысяч рублей за единицу.

3.3. Проведение диспансеризации 14-летних подростков.

3.4. Обеспечение потребности во врачах по основным специальностям с учетом объемов медицинской помощи по Программе государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи.

3.5. Подготовка к включению с 2013 года в территориальные программы обязательного медицинского страхования дополнительных денежных выплат медицинским работникам первичного звена здравоохранения и дополнительной диспансеризации работающих граждан, диспансеризации детей-сирот и детей, находящихся в трудной жизненной ситуации.

3.6. Повышение доступности амбулаторной медицинской помощи, в том числе предоставляемой врачами-специалистами.

В связи с необходимостью проведения мониторинга реализации Программы модернизации здравоохранения в городе Москве при комиссии Думы по здравоохранению об охране общественного здоровья создан экспертный совет из представителей научного и врачебного сообщества, в том числе с привлечением представителей негосударственных медицинских учреждений. На заседании экспертного совета была рассмотрена и одобрена программа модернизации здравоохранения города Москвы, кроме того, на последующих заседаниях комиссии с участием экспертного совета были рассмотрены вопросы информатизации системы здравоохранения, которая позволит оборудовать все рабочие места персональными компьютерами, а также обеспечить электронную запись населения к врачу, в том числе через сеть "Интернет".

Все предложения медицинского сообщества были учтены разработчиками подпрограммы информатизации, а представители медицинского сообщества были включены в рабочие группы, создаваемые Правительством Москвы.

Отдельным вопросом рассмотрения комиссии стало подведение итогов закупок высокотехнологичного медицинского оборудования, обеспечивших существенную экономию бюджетных средств города, также обсужден алгоритм дальнейшего расходования сэкономленных средств на дополнительное приобретение оборудования для лечебно-профилактических учреждений.

Логическим продолжением Программы модернизации здравоохранения города Москвы на 2011-2012 годы являются разработка и принятие Государственной программы города Москвы на среднесрочный период (2012-2016 гг.) "Развитие здравоохранение города Москвы (Столичное здравоохранение)". Затраты на ее реализацию составят более 1 трлн. рублей.

Программа состоит из 8 подпрограмм:

"Формирование эффективной системы организации медицинской помощи";

"Специализированная медицинская помощь";

"Материнство и детство";

"Здоровье старшего поколения";

"Медицинское обеспечение инвалидов";

"Здоровый образ жизни";

"Развитие кадрового потенциала";

"Адресные инвестиции".

Одной из основных задач данной программы является создание эффективного амбулаторно-поликлинического звена, способного оказывать качественную медицинскую помощь на догоспитальном уровне, что позволит решать 70% проблем пациентов за счет проведения высокотехнологичной диагностики, оказания услуг дневного стационара, проведения необходимых мероприятий по раннему выявлению и лечению заболеваний, введения сестринского ухода на дому, а также ряда других мероприятий, что должно сыграть существенную роль в лечении больных с хроническими заболеваниями и снижении процента их госпитализации.

Кроме того, программа закрепляет дальнейшее развитие межтерриториальных амбулаторных центров и стационаров, оказывающих высокотехнологичную медицинскую помощь.

Программа имеет четкие индикаторы, позволяющие увеличить удовлетворенность медицинской помощью до 71%, продолжительность жизни - до 76,5 лет, снизить коэффициент смертности до 10,4, младенческой смертности - до 5,8 (с учетом перехода с 1 января 2012 года на международные критерии оценки живорождения).

Рассмотренный комиссией Думы по здравоохранению и охране общественного здоровья бюджет на 2012 год полностью соответствует всем приоритетным направлениям, намеченным программами модернизации здравоохранения и "Столичное здравоохранение".

В Российской Федерации ежегодно от заболеваний, связанных с потреблением табака, умирает свыше 400 тыс. человек. В связи с этим комиссией Думы по здравоохранению и охране общественного здоровья был подготовлен проект закона "О защите населения города Москвы от табачного дыма" и проведено его публичное обсуждение. Оно показало, что 73% из числа опрошенных относятся положительно к инициативе запретить курение в общественных местах, 23,9% относятся отрицательно и 2,5% - безразлично.

Главное положение проекта закона "О защите населения города Москвы от табачного дыма" - запрет на курение в больницах, родильных домах, детских садах, в других учреждениях здравоохранения и образования, а также в подъездах жилых домов.

Было проведено социологическое исследование, которое показало, что:

38,3% опрошенных постоянно курят,

47,6% не курят,

59,8% поддерживают запрет на курение в подъездах,

78% за запрет курения в больницах и роддомах,

85,6% за запрет курения в образовательных учреждениях.

Таким образом, инициатива принятия подобного законопроекта выявила абсолютное согласие москвичей с данными нормами.

В связи с расхождением юридических оценок соответствия норм федеральному законодательству данный законопроект с данными серьезного социологического исследования был представлен в Минздравсоцразвития и включен в текст проекта закона, который в настоящий момент проходит публичное обсуждение на официальном сайте Министерства.

В то же время обсуждение законопроекта "О защите населения города Москвы от табачного дыма" косвенным образом положительно повлияло на ситуацию в городе - некоторые образовательные учреждения и учреждения здравоохранения самостоятельно запретили курение на своих территориях, а Правительство Москвы приняло решение о запрете рекламы табака в метрополитене путем внесения изменений в конкурсную документацию.

3.6. Законодательное обеспечение развития физической культуры и спорта в городе Москве, Государственная программа города Москвы "Спорт Москвы" на 2012-2016 гг.

Законодательство города Москвы в области физической культуры и спорта направлено на привлечение жителей города Москвы к активным занятиям физической культурой и спортом, создание для этого необходимых условий для всех возрастных групп и социальных категорий населения, включая лиц с ограниченными возможностями здоровья, а также на достижение московскими спортсменами наивысших спортивных результатов.

Развитию этого направления способствует прежде всего реализация Закона города Москвы от 15 июля 2009 года N 27 "О физической культуре и спорте в городе Москве" (далее - Закон N 27).

В столице функционируют 127 учреждений, подведомственных Москомспорту, 93 спортивных федерации, 1572 спортивных клуба по месту жительства. Вопросы физического воспитания детей и молодежи успешно решаются в 1849 общеобразовательных учреждениях, образовательных учреждениях среднего профессионального образования, образовательных учреждениях дополнительного образования детей, 122 государственных образовательных учреждениях высшего профессионального образования, более 200 некоммерческих спортивных организациях.

Для спортивных занятий граждан, в том числе учащихся, используются 1286 школьных спортивных площадок, 701 школьный и межшкольный стадион.

Ежегодно увеличивается количество москвичей, занимающихся спортом, стремящихся к здоровому образу жизни (с 17% в 2009 году до 22,3% в 2011 году). Число ежегодно проводимых физкультурных мероприятий и массовых спортивных мероприятий увеличилось с 22,5 тысячи до 23,1 тысячи*(123).

Высокие результаты показаны московскими спортсменами на общероссийских соревнованиях. Успешно развиваются зимние виды спорта с учетом необходимости подготовки к Олимпийским играм в Сочи в 2014 году. В городе Москве в спортивных школах функционируют 575 отделений по различным видам спорта, в которых занимаются более 165 тыс. человек, в том числе 1826 спортсменов с ограниченными возможностями здоровья. В группах спортивного совершенствования проходят подготовку свыше 4,8 тыс. человек, в группах высшего спортивного мастерства - более 1,4 тыс. человек. Функционирует ряд крупных спортивных сооружений международного уровня. Ежегодно в городе Москве проходит около 50 значимых международных и российских спортивных мероприятий*(124).

За все время действия Закона N 27 в него лишь дважды вносились изменения. Они были направлены на повышение социальной защищенности спортсменов, имеющих высокие спортивные достижения, а также на приведение законодательства города Москвы в области физической культуры и спорта в соответствие с федеральным.

Цель Закона города Москвы от 13 июля 2011 года N 34 "О внесении изменений в Закон города Москвы от 15 июля 2009 года N 27 "О физической культуре и спорте в городе Москве" - создание надлежащих условий для совершенствования правового регулирования физкультурно-спортивной деятельности в городе Москве. В нем предусматривается возможность создания региональных спортивных федераций в форме структурных подразделений общероссийских спортивных федераций без образования юридического лица, а в дальнейшем и их государственной аккредитации, а также закрепляется положение о том, что привлечение спортивных волонтеров к организации и проведению официальных городских физкультурных и спортивных мероприятий должно осуществляться в соответствии с порядком, предусмотренным федеральным законодательством.

Важными являются и изменения, в соответствии с которыми Департаменту физической культуры и спорта города Москвы как уполномоченному Правительством Москвы органу исполнительной власти в области физической культуры и спорта переданы полномочия по утверждению порядка ведения городского реестра физкультурно-спортивных организаций и его структуры, а также порядка организации деятельности городских центров спортивной подготовки и др.

Закон города Москвы от 11 января 2012 года N 1 "О внесении изменений в статью 30 Закона города Москвы от 15 июля 2009 года N 27 "О физической культуре и спорте в городе Москве" расширил перечень спортсменов, имеющих право на получение поощрительных денежных выплат, дополнив его спортсменами, завоевавшими звание призеров или чемпионов на финальных соревнованиях Спартакиады учащихся России в составе спортивных сборных команд города Москвы. Это будет способствовать повышению уровня физической подготовленности и мастерства спортивного резерва города, а также конкурентоспособности московских спортсменов на российских и международных соревнованиях.

Однако, несмотря на общую положительную динамику развития физкультуры и спорта в Москве, остается много нерешенных проблем, в том числе касающихся развития материально-технической базы в данной области и эксплуатации спортивных объектов, особенно тех, которые находятся в образовательных учреждениях.

Более 30% зданий спортивных школ построено до 1960 года, они имеют значительную степень износа. 61 спортивная школа Москомспорта не имеет своей базы и арендует помещения у других организаций.

Несмотря на то, что начиная с 2007 года построено более 100 ФОКов различной типологии (с залами, катками и бассейнами), увеличение численности жителей города Москвы и возрастающий интерес к занятиям спортом требуют значительного увеличения площадей спортивных сооружений*(125).

Останутся актуальными на ближайшие годы и вопросы, связанные с созданием условий для занятия спортом различных категорий инвалидов и иных лиц с ограниченными возможностями здоровья. Большое внимание уделяется приспособлению спортивных сооружений для доступности указанным лицам. "В 2010 году велись работы на 89 объектах, в том числе комплексно приспособлено 37 объектов, в 2011 году планируется комплексно приспособить еще 59 объектов. Обустраиваются для инвалидов и иных лиц с ограниченными возможностями здоровья также дворовые спортивные площадки, приобретаются мобильные площадки для проведения занятий с инвалидами-колясочниками... Проведенная работа позволяет предоставлять физкультурно-спортивные услуги свыше 20 тыс. инвалидов и иных лиц с ограниченными возможностями здоровья. Программой запланированы мероприятия, которые позволят 45 тыс. инвалидов и иных лиц с ограниченными возможностями здоровья заниматься физической культурой и спортом"*(126).

Повышению уровня вовлеченности москвичей в занятия физической культурой и спортом способствует и развитие спортивной инфраструктуры парков и зон отдыха: в большинстве из них москвичи получили возможность заниматься велоспортом, кататься на роликах, зимой - на лыжах. Ежегодно увеличивается количество катков, заливаемых в зимний период (всего зимой 2010-2011 годов работало 1140 катков). Тем не менее на сегодняшний день задействован не весь имеющийся в городе потенциал. Социологические опросы показывают, что 20% детей школьного возраста не занимаются спортом только потому, что нет желания, а это свидетельствует о низком уровне организации пропаганды здорового образа жизни, имиджа спортивного молодого человека*(127).

Необходимо предпринимать дополнительные меры по совершенствованию инфраструктуры и методологии массового спорта, вовлечению москвичей в активную спортивную жизнь по месту жительства путем поддержки и стимулирования инициативы граждан.

На решение этих и других задач в области физической культуры и спорта направлена принятая Правительством Москвы Государственная программа города Москвы "Спорт Москвы" на 2012-2016 гг., основная цель которой - повышение доступности и привлекательности городской спортивной инфраструктуры для максимального числа желающих заниматься спортом, достижение московскими спортсменами наивысших спортивных результатов.

Подпрограмма "Массовая физкультурно-спортивная работа" предусматривает мероприятия по созданию необходимых условий для занятий физической культурой и спортом жителей Москвы по месту жительства, учебы, работы, для самостоятельных занятий.

Подпрограмма "Подготовка спортивного резерва, развитие спорта высших достижений" предусматривает мероприятия по обеспечению подготовки спортивного резерва и сборных команд государственными учреждениями города Москвы, в рамках которых будут созданы центры спортивной подготовки по группам видов спорта, отделения, в том числе для детей с ограниченными возможностями здоровья, по видам спорта, входящим в программы летних и зимних Олимпийских игр, Паралимпийских игр и Сурдлимпийских игр, а также мероприятия по целевой подготовке, профессиональной переподготовке и повышению квалификации тренеров и иных специалистов по приоритетным видам спорта, спорта высших достижений, в том числе в области адаптивной физической культуры и адаптивного спорта*(128).

В соответствии с Законом города Москвы от 7 декабря 2011 года N 62 "О бюджете города Москвы на 2012 год и плановый период 2013 и 2014 годов" на указанную Государственную программу планируются ассигнования в объеме 29,7 млрд. рублей. Рост расходов в 2012 году по сравнению с аналогичными расходами в 2011 году составит примерно 15%.

В 2012 году и плановом периоде 2013 и 2014 годов предусматриваются дополнительные ассигнования на строительство объектов для подготовки спортивного резерва и развития спорта высших достижений; увеличение объемов физкультурно-спортивных услуг для льготных категорий граждан, предоставляемых негосударственными организациями; реализацию мероприятий по физическому воспитанию молодежи допризывного возраста на базе воинских частей и специальных учебно-тренировочных центров Московского гарнизона; развитие материальной базы.

3.7. Совершенствование законодательной базы в области развития малого и среднего предпринимательства

Малые и средние предприятия играют важную роль в экономике города Москвы. По данным КСП Москвы*(129), на 1 января 2011 года на территории столицы действовало почти 393 тыс. хозяйствующих субъектов малого и среднего предпринимательства (малые, средние предприятия, микропредприятия и индивидуальные предприниматели). Число работавших в городском малом бизнесе составляло более 1,6 млн. человек, или свыше 33% от общего числа занятых в экономике города. Суммарный оборот малых и средних предприятий, включая микропредприятия, превысил 4,7 трлн. рублей (оборот малых и микропредприятий составил 82% от общего оборота, или 3,86 млрд. рублей).

В настоящее время федеральное законодательство*(130) и Закон города Москвы от 26 ноября 2008 года N 60 "О поддержке и развитии малого и среднего предпринимательства в городе Москве" (далее - Закон N 60) содержат достаточно широкий спектр форм поддержки малых и средних предприятий. Тем не менее потенциал развития этих предприятий в городе реализован далеко не полностью. При этом, по данным Общероссийской общественной организации малого и среднего предпринимательства "ОПОРА России", Москва занимает седьмое место среди 11 российских городов с населением свыше 1 млн. человек и семнадцатое место среди российских регионов по индексу условий для развития малого и среднего предпринимательства (далее - МСП).

Отчасти это обусловлено тем, что на протяжении ряда лет поддержка субъектов МСП в городе Москве осуществлялась при отсутствии четко выстроенных приоритетов, нередко без учета осуществляемой деятельности. В результате основными получателями поддержки стали предприятия торговли. При этом формы поддержки субъектов МСП, установленные в Законе N 60, не в полной мере соответствуют положениям Федерального закона от 24 июля 2007 года N 209-ФЗ "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 209-ФЗ), в соответствии со статьями 9 и 16 которого определение основных форм поддержки отнесено к федеральной компетенции, в то время как субъекты РФ могут вводить дополнительные формы поддержки, не противоречащие закрепленным в указанном Федеральном законе.

Долгое время в городе широко использовалась такая форма имущественной поддержки субъектов МСП, как льготные ставки арендной платы за нежилые помещения. Вместе с тем, как показал анализ практики реализации этой меры поддержки, зачастую имеют место нарушения, фактически нивелирующие ее значение, а также нарушения требований законодательства при ее предоставлении. Так, например, имеют место случаи неоднократного предоставления имущественной поддержки двум категориям арендаторов: занимающимся, как правило, оптовой и розничной торговлей и имеющим от двух до шести одновременно действующих договоров аренды; "постоянным участникам" торгов (физическим лицам, индивидуальным предпринимателям, юридическим лицам, не менее двух раз участвовавшим (победившим) в торгах, занимающимся последующей перепродажей права аренды помещений, приобретенного на торгах).

Кроме того, в ряде случаев малым и средним предприятиям передаются в аренду помещения, не включенные в Перечень государственного имущества, предназначенного для передачи во владение и (или) в пользование субъектам малого и среднего предпринимательства и организациям, образующим инфраструктуру поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства (далее - Перечень), в то время как в соответствии с Федеральным законом N 209-ФЗ имущественная поддержка может осуществляться только в рамках Перечня.

Все это заставляет отказаться от указанной меры имущественной поддержки в пользу иных форм, одной из которых является право льготного выкупа субъектом МСП арендуемого им нежилого помещения в соответствии с Федеральным законом от 22 июля 2008 года N 159-ФЗ "Об особенностях отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 159-ФЗ). Согласно ранее действовавшей редакции Закона города Москвы от 17 декабря 2008 года N 66 "О приватизации государственного имущества города Москвы" это право ограничивалось 100 кв. метрами. При этом практически все арендуемые помещения были включены в Перечень, что в соответствии с Федеральным законом N 159-ФЗ исключало возможность их приватизации.

Поэтому Законом города Москвы от 20 апреля 2011 года N 15 "О внесении изменений в Закон города Москвы от 17 декабря 2008 года N 66 "О приватизации государственного имущества города Москвы" право льготного выкупа было увеличено до 300 кв. метров. Параллельно уполномоченными органами исполнительной власти города Москвы проводится работа по рассмотрению поступивших заявок и исключению соответствующих помещений из Перечня.

Однако, как отмечают эксперты*(131), установленное в Федеральном законе N 159-ФЗ требование, согласно которому может быть выкуплено только имущество, которое арендуется субъектами МСП непрерывно в течение двух и более лет до дня вступления в силу этого Федерального закона, в значительной степени ограничивает круг тех, кто мог бы воспользоваться предоставленной льготой. Поэтому комиссией по экономической политике и предпринимательству подготовлен проект федерального закона, расширяющий круг субъектов МСП, которые могли бы воспользоваться преимущественным правом выкупа арендуемых ими помещений.

Важной формой поддержки МСП является финансовая поддержка, поскольку, по отзывам предпринимателей*(132), в существующих условиях обычные кредитные инструменты им практически недоступны. Особенно это касается начинающих предприятий.

Мерами, предоставляемыми городом, в основном являются субсидии (на инновации, на компенсацию процентной ставки по кредиту, на продвижение продукции и т.д.), предоставление возможности участия в госзаказе, а также поручительство. Однако в настоящее время механизмы оценки эффективности этих инструментов поддержки отсутствуют. Законодательно не закреплены виды субсидий, которые могут предоставляться субъектам МСП. Кроме того, встает вопрос о целесообразности налогообложения бюджетных субсидий и грантов. Недостаточно прозрачно законодательное регулирование налогообложения малого и среднего бизнеса, получающего субсидии от государства, в результате чего в ряде случаев субсидии облагаются налогом на прибыль, а в ряде случаев - не облагаются.

Все это указывает на необходимость тщательной проработки и законодательного регулирования вопросов данной формы поддержки МСП посредством внесения изменений в Закон N 60, статью 251 НК РФ. Возможно, потребуется разработка подзаконных нормативных актов, более подробно регламентирующих порядок выбора и реализации различных инструментов финансовой поддержки, оценки их эффективности.

Еще одним вопросом, требующим законодательного регулирования, является развитие инфраструктуры поддержки МСП. Проблема заключается в отсутствии единой системы и классификации объектов такой инфраструктуры, что вызывает затруднения в определении правового статуса бизнес-инкубаторов и технопарков. Вместе с тем, как показывает практика, эти институты являются эффективной мерой поддержки МСП. Например, бизнес-инкубатор "Зеленоград" за два года своей деятельности принес в казну в виде налогов 70 млн. рублей, а в технопарке "Строгино" создано порядка 1000 рабочих мест и 400 млн. рублей в виде налогов ушло в бюджеты разных уровней.

Федеральный закон N 209-ФЗ ввел понятие инфраструктуры поддержки МСП, к которой относятся технопарки, научные парки, бизнес-центры, научно-технологические центры, бизнес-инкубаторы и иные организации. В соответствие с Законом N 60 инфраструктуру поддержки МСП составляют коммерческие и некоммерческие организации, созданные и осуществляющие свою деятельность или привлекаемые в качестве поставщиков (исполнителей, подрядчиков) в целях размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд при реализации программ развития МСП. Однако столь общее определение не позволяет провести четкую грань между организациями инфраструктуры поддержки. В связи с этим требует проработки вопрос о внесении соответствующих изменений в законодательство.

3.8. Реализация молодежной политики в городе Москве

Основополагающим законодательным актом в области молодежной политики в городе Москве является Закон города Москвы от 30 сентября 2009 года N 39 "О молодежи" (далее - Закон N 39).

Для реализации норм, содержащихся в ряде статей Закона N 39, необходимо принятие правовых актов Правительством Москвы. Так, например, согласно статье 24 в целях поддержки молодежи в сфере образования в бюджете города Москвы в соответствии с законами и иными правовыми актами города Москвы ежегодно предусматриваются средства на пособия студентам - молодым гражданам, находящимся в трудной жизненной ситуации, а также иным категориям студентов, нуждающихся в социальной поддержке. Порядок и условия выплаты пособий определяются Правительством Москвы. В апреле 2011 года в Молодежную палату при Московской городской Думе поступило письмо заместителя Мэра Москвы в Правительстве Москвы по социальной политике Л.И. Швецовой с предложением согласовать проект постановления Правительства Москвы "О порядке и условиях выплаты пособий студентам - молодым гражданам, находящимся в трудной жизненной ситуации, а также иным категориям студентов, нуждающихся в социальной поддержке", разработанный ДСиМП. Проект постановления и приложения к нему (Положение о порядке и условиях выплаты пособий студентам - молодым гражданам, находящимся в трудной жизненной ситуации, а также иным категориям студентов, нуждающихся в социальной поддержке, Положение о Наблюдательном совете города Москвы по вопросам выплаты пособий студентам - молодым гражданам, находящимся в трудной жизненной ситуации, а также иным категориям студентов, нуждающихся в социальной поддержке) были рассмотрены Молодежной палатой при Московской городской Думе на заседании 29 апреля 2011 года. По результатам рассмотрения было подготовлено 20 замечаний и предложений к указанным документам, которые были переданы в ДСиМП, и принято решение согласовать данный проект с замечаниями. К сожалению, до настоящего времени постановление Правительством Москвы не принято.

Вместе с тем анализ практики реализации Закона N 39 указал на целесообразность внесения в него изменений, направленных на оптимизацию процессов управления в сфере реализации государственной молодежной политики в городе Москве, а также на законодательное закрепление уже сложившейся практики реализации отдельных ее направлений. В связи с этим Думой 14 декабря 2011 года был принят Закон города Москвы N 63 "О внесении изменений в Закон города Москвы от 30 сентября 2009 года N 39 "О молодежи". Данный Закон, в частности, урегулировал ряд вопросов, которые не относятся федеральным законодательством к компетенции высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ.

Так, полномочия по определению порядка ведения Реестра молодежных объединений и организаций, участвующих в реализации государственной молодежной политики (сейчас их в Реестре около 770), по организации и проведению ежегодного Форума молодежи предоставлены уполномоченному органу исполнительной власти города Москвы, реализующему государственную молодежную политику, который в настоящее время фактически и осуществляет данную деятельность. В связи с этим принятия отдельных нормативных правовых актов Правительством Москвы по данным направлениям не потребуется. Кроме того, с целью повышения статуса и роли Форума молодежи города Москвы, который в декабре 2011 года состоялся уже в четвертый раз и проведение которого подтвердило эффективность данного института, расширены полномочия Форума по направлению обращений к органам государственной власти, органам местного самоуправления и общественным объединениям. Также установлено, что уполномоченный орган исполнительной власти города Москвы представляет на обсуждение Форума молодежи города Москвы информацию (доклад) о реализации государственной молодежной политики, которая размещается на официальном сайте уполномоченного органа в сети "Интернет". Это, очевидно, будет способствовать более эффективной работе уполномоченного органа, иных органов и организаций, участвующих в реализации молодежной политики.

Молодежной палатой совместно с Общественной молодежной палатой города Москвы проводился мониторинг применения норм Закона N 39 в части создания и деятельности молодежных совещательно-консультативных органов.

Правовые основы осуществления деятельности совещательно-консультативными органами, состоящими из молодых граждан, созданными органами государственной власти города Москвы, органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в городе Москве, организациями для участия молодежи в разработке и принятии управленческих решений, заложены в части 8 статьи 1 и статье 15 Закона N 39.

Кроме того, в целях единообразной реализации молодежной политики на территории города Москвы в части 1 статьи 1 Закона N 39 закреплено определение понятия "молодежь, молодые граждане", а также возрастные критерии указанной категории граждан.

Так, "молодежь, молодые граждане - граждане Российской Федерации в возрасте от 14 до 30 лет, имеющие место жительства на территории города Москвы, обучающиеся или работающие в городе Москве".

Таким образом, членами молодежного совещательно-консультативного органа, создаваемого в Москве, могут быть лица в возрасте от 14 до 30 лет.

Вместе с тем в процессе формирования молодежных общественных палат при муниципальных собраниях внутригородских муниципальных образований в городе Москве в ряде случаев были выявлены факты изменения возрастных критериев для членов молодежных палат - уменьшение или увеличение по сравнению с критериями, установленными Законом N 39. В подавляющем большинстве случаев в результате переговоров и консультаций данные факты были урегулированы, в положения о молодежных общественных палатах, утвержденные муниципальными собраниями, внесены пункты о допустимом возрасте членов палат - от 14 до 30 лет.

Однако до настоящего времени в соответствии с решением муниципального Собрания внутригородского муниципального образования Гагаринское в городе Москве членами созданной в районе Молодежной общественной палаты могут быть представители молодежи в возрасте от 14 до 35 лет. В качестве обоснования правомерности принятия указанного решения муниципальным Собранием указывается, что Молодежная общественная палата является молодежным объединением, в связи с чем подпадает под правовое регулирование Федерального закона от 19 мая 1995 года N 82-ФЗ "Об общественных объединениях" (далее - Федеральный закон N 82-ФЗ), и, следовательно, в составе палаты может быть не менее 50% членов из числа молодежи.

Данная ситуация свидетельствует о неправильном применении не только Закона N 39, но и Федерального закона N 82-ФЗ, согласно статье 5 которого под общественным объединением понимается добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения.

Однако Молодежная общественная палата при муниципальном Собрании внутригородского муниципального образования в городе Москве создана не по инициативе граждан, а по инициативе органов местного самоуправления, согласно Положению является совещательно-консультативным органом при муниципальном Собрании и поэтому не относится к молодежному объединению и должна состоять из молодежи, молодых граждан в возрасте от 14 до 30 лет.

На указанное решение муниципального Собрания внутригородского муниципального образования Гагаринское в городе Москве Гагаринским межрайонным прокурором внесен протест.

Неправильное толкование норм, регулирующих создание и деятельность молодежных совещательно-консультативных органов, усматривается также и в нормативных документах Совета муниципальных образований города Москвы.

Возможность создания организациями молодежных совещательно-консультативных органов для участия молодежи в разработке и принятии управленческих решений предусмотрена в части 8 статьи 1 и статье 15 Закона N 39.

Решением президиума Совета муниципальных образований города Москвы от 29 октября 2009 года создана Палата молодых депутатов.

Согласно Положению, утвержденному указанным решением, Палата молодых депутатов является молодежным совещательно-консультативным коллегиальным органом, объединяющим молодых депутатов муниципальных собраний внутригородских муниципальных образований в городе Москве, осуществляющим свою деятельность при поддержке и во взаимодействии с Советом муниципальных образований города Москвы. Палата молодых депутатов формируется из числа депутатов муниципальных собраний в возрасте до 30 лет включительно на момент избрания депутатом муниципального Собрания внутригородского муниципального образования в городе Москве. Депутат муниципального Собрания включается в состав Палаты молодых депутатов на срок полномочий соответствующего муниципального Собрания. Таким образом, членом молодежного совещательно-консультативного органа, созданного Советом муниципальных образований города Москвы, может быть депутат старше 30 лет, что не соответствует частям 1 и 8 статьи 1 Закона N 39.

Отмечается повышение социальной активности московской молодежи, повышение интереса молодых людей к получению общественно-политической информации и к участию в деятельности тех или иных институтов гражданского общества.

Так, в 2011 году в мероприятиях, направленных на повышение правовой, общественно-политической, электоральной грамотности молодежи, проводимых Думой, ДСиМП, Государственным бюджетным учреждением "Центр молодежного парламентаризма", приняло участие более 30 тыс. молодых москвичей.

По-прежнему актуальна проблема социальной интеграции молодых инвалидов. Одним из механизмов ее решения может стать активизация деятельности общественных организаций в данном направлении. Сегодня в Москве зарегистрировано более 1400 общественных организаций, работающих с людьми с ограниченными возможностями здоровья, но только примерно 255 из них работают с молодыми инвалидами. 17 октября 2011 года состоялся III московский съезд общественных организаций, работающих с молодыми инвалидами. Его лозунг - "Вместе мы сможем все!". Особое внимание на съезде было уделено вопросам приспособленности городской среды для инвалидов. Примечательно, что в работе съезда приняли участие не только представители некоммерческих организаций, но и Общественная молодежная палата города Москвы, которая разработала и представила программу "Город без барьеров". Члены Палаты провели мониторинг приспособленности городской среды к нуждам инвалидов, в результате которого была составлена интерактивная карта столицы с отметками о наличии пандусов у школ, кинотеатров, поликлиник, библиотек, магазинов, вузов, больниц и так далее. По сути, были охвачены все общественные здания столицы. Уникальность проекта состоит в том, что любой человек, зайдя на сайт pandus.molparlam.ru, сможет оставить информацию о наличии или об отсутствии пандуса на том или ином объекте. В будущем пользователи сайта смогут даже составлять для себя оптимально короткий, комфортный и безопасный маршрут передвижения по городу.

Несмотря на повышение социальной активности молодежи, все же сохраняется проблема социальной отстраненности и разобщенности молодых людей. Одна из причин такой ситуации - недостаточно высокое качество информационного сопровождения молодежной политики, а также недостаточная развитость инфраструктуры Москвы для организации досуговой и социальной деятельности молодежи.

Эти проблемы обсуждались на заседании Молодежной палаты 30 сентября 2011 года. Было выдвинуто предложение о создании в рамках нового городского телеканала "Москва 24" специального информационного блока для молодежи.

Вопрос о создании многофункциональных молодежных центров в каждом округе столицы был поставлен еще в 2005 году в постановлении Правительства Москвы от 29 ноября 2005 года N 962-ПП "О дополнительных мерах по совершенствованию работы с молодежью и студентами в городе Москве". Однако ни в одном из округов подобный центр не функционирует, а в ряде случаев этот вопрос даже не прорабатывался префектурами. Вместе с тем в 2011 году благодаря позиции Мэра Москвы Сергея Собянина в данном направлении наметилась положительная тенденция. Так, в СВАО города Москвы на стадии капитального ремонта находится нежилое помещение, в котором планируется в середине 2012 года открыть такой молодежный центр. В Москве есть и другие объекты, которые можно было бы использовать для создания молодежных центров. В частности, это заброшенные кинотеатры. В 2011 году началась работа, результатом которой должна стать передача таких зданий ДСиМП. В 2012 году планируется работа по созданию центра в ВАО города Москвы на базе кинотеатра "Севастополь". Кроме того, адресной инвестиционной программой города в 2012-2014 годах запланирована разработка проектно-сметной документации по восьми молодежным центрам.

К сожалению, не разработаны меры молодежной политики в отношении молодых людей, находящихся в местах лишения свободы и освобожденных из мест лишения свободы. Причины такой ситуации - отсутствие отработанных методик и технологий по работе с этой группой молодежи, недостаток опыта взаимодействия с этими молодыми людьми и трудность решения проблем их социальной и экономической адаптации после возвращения из мест лишения свободы.

3.9. Анализ и проблемы межнациональных отношений, вопросы укрепления в московском сообществе гражданского мира, межнационального и межрелигиозного согласия

Учитывая, что Москва является столицей крупнейшего полиэтнического государства, центром миграционных потоков, самым многонациональным регионом России, органы государственной власти города уделяют большое внимание состоянию и проблемам межнациональных отношений, вопросам укрепления в московском сообществе гражданского мира, межнационального и межрелигиозного согласия, от чего в огромной степени зависит стабильность жизнедеятельности города. Этнополитические процессы, протекающие в столице, в известной степени показательны и для других регионов России.

В соответствии с Конституцией РФ (статья 71) установление основ федеральной политики и федеральные программы в области национального развития Российской Федерации находятся в ведении Российской Федерации. Однако следует констатировать, что базового федерального закона в сфере национальной политики в Российской Федерации до сегодняшнего дня нет. Существующая федеральная нормативно-правовая база по вопросам обеспечения государственной национальной политики сформировалась еще в середине 90-х годов XX века, Концепция государственной национальной политики Российской Федерации, утвержденная Указом Президента РФ в 1996 году, уже не отвечает сегодняшним реалиям. В 2003 году депутатами Государственной Думы был разработан проект федерального закона "Об основах государственной политики в сфере межэтнических отношений в Российской Федерации", на который Дума дала официальный отзыв и внесла ряд замечаний и предложений, однако данный законопроект так и не был рассмотрен.

11 февраля 2011 года под председательством Д.А. Медведева состоялось заседание президиума Государственного совета Российской Федерации, посвященное вопросам укрепления межнационального согласия в российском обществе.

На заседании была отмечена необходимость принятия федерального закона, который сформулировал бы содержательные основы национально-государственной идеи современной России, определил приоритеты государственной политики, заложил правовые основы формирования единой гражданской общности "россияне", установил единый понятийный аппарат с учетом общепринятых определений и подходов, сложившихся в мировом сообществе в части межэтнических взаимодействий. Также Президент РФ определил приоритеты в области укрепления межнационального согласия в России, в частности - повышение эффективности использования в данной области системы образования. Это не только обучение детей основам межнационального общения начиная со школы, но и обучение, повышение квалификации педагогов, работников системы образования, а также государственных и муниципальных служащих, управленческих кадров по вопросам межэтнических отношений и межкультурного взаимодействия, формирования общероссийской гражданской идентичности, противодействия экстремизму в молодежной среде. Среди приоритетов также расширение культурного обмена между регионами страны, тесное взаимодействие с представителями религиозных конфессий, создание в регионах рабочих групп из представителей разных конфессий по урегулированию конфликтов на национальной почве.

Необходимо отметить, что проблемы межнациональных отношений, вопросы межнационального согласия являются постоянным предметом изучения специалистов и экспертов. При этом анализ материалов социологических исследований, научных работ и публичных обсуждений в данной области указывает, что среди специалистов и экспертов не сложилось единого понимания конкретных механизмов решения вышеуказанных проблем. Так, например, остается спорным предложение о введении этнографического образования в школах и вузах, о создании и функционировании школ с этнокультурным компонентом. В то же время предлагается сосредоточить внимание на учащихся учреждений среднего профессионального образования и повышении качества преподавания в данных образовательных учреждениях гуманитарных и общественных дисциплин, поскольку результаты социологических исследований указывают, что именно эти учащиеся настроены более радикально. При этом следует отметить, что в свете новейшей тенденции федеральной политики по усилению внимания государства к техническому образованию вывод о необходимости поддержки именно гуманитарного образования для сохранения социального и межнационального мира представляется актуальным.

В то же время экспертное сообщество единодушно в определении основных причин возникновения межнациональных конфликтов, особенно в молодежной среде. Ощущение социальной несправедливости, коррупция и так называемая этническая преступность представляются на сегодня самыми мощными факторами, способствующими распространению религиозной и расовой нетерпимости и национализма в молодежной среде.

Согласно исследованиям, проведенным Общественной палатой Российской Федерации после событий на Манежной площади в Москве в декабре 2010 года, трансформации криминального инцидента в межнациональный конфликт способствуют такие факторы, как социальная напряженность, провокации со стороны националистических организаций и неадекватные действия властей и правоохранительных органов. При этом активность правонарушителей той или иной национальности влияет на отношение к национальности в целом. Такая зависимость вызывает тревогу, так как показывает, что в общественном сознании существует принцип "коллективной ответственности", когда негативное отношение к преступникам переносится на всех представителей национальности. Кроме того, исследование показало, что осуждают участников декабрьских выступлений на Манежной площади лишь 20% молодых горожан. Причем подобная тенденция не является характерной исключительно для Москвы. Беспорядки на Манежной площади не являются результатом локального всплеска ксенофобии в Москве, а отражают состояние общественного сознания во многих российских городах. При этом, по мнению многих экспертов, при организации самих выступлений и при распространении информации о них огромную роль играют социальные интернет-сети.

Характеризуя некоторые этнополитические процессы и проблемы в столице, можно сказать следующее. Миграционный поток в Москву практически не уменьшается, поскольку Москва как столица продолжает оставаться центром притяжения различных категорий мигрантов, особенно из стран СНГ, при невозможности их трудоустройства и проживания. Увеличение численности нелегальных мигрантов сопровождается ростом криминальных тенденций. Поэтому вопросы управления миграционными процессами на территории города на сегодняшний день остаются актуальными.

В этой связи необходимо особо отметить, что в соответствии со статьей 32 Федерального закона от 25 июля 2002 года N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" и статьей 17 Закона Российской Федерации от 19 апреля 1991 года N 1032-I "О занятости населения в Российской Федерации" вопросы правового регулирования привлечения иностранных работников, то есть трудовой миграции, в компетенцию субъектов Российской Федерации не входят. Кроме того, еще в постановлении Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 26 мая 2010 года N 199-СФ "О докладе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2009 года "О состоянии законодательства в Российской Федерации" отмечалась необходимость разработки и принятия Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации, поскольку в отсутствие такого документа миграционное законодательство формируется за счет устранения пробелов, выявленных в ходе правоприменительной практики, путем внесения точечных изменений, иногда существенным образом корректирующих нормативный акт. Проект данного документа прошел обсуждение в Общественной палате Российской Федерации, однако в окончательной редакции он до настоящего времени не принят.

Органы государственной власти города Москвы в рамках своих полномочий ведут активную работу, позволяющую в целом поддерживать стабильность в сфере этносоциального взаимодействия в городском сообществе.

Необходимо отметить, что позиция органов государственной власти города основывается на понимании Москвы как исторически сложившейся целостности, основанной на русском культурном базисе, в развитие которого внесли вклад представители разных национальностей. В процессе истории Москва сформировала единую, не зависящую от этнической принадлежности интегрированную общность "москвич". Именно поэтому московские власти направляют свои решения не столько на регулирование отношений между разграниченными этническими сообществами, сколько на учет этнической, языковой и иной специфики в процессе регулирования социальных отношений в едином городском сообществе. Это в полной мере согласуется с позицией руководства страны по вопросу сохранения межнационального единства и согласия. Необходимо отметить, что позиция московских и российских властей по укреплению межнационального согласия путем формирования московской и общероссийской идентичности принципиально отличается от идеи построения "мультикультурного общества", господствующей долгое время в европейских странах.

В период с 2002 по 2010 годы в Москве реализованы три городские целевые программы в области межнациональных отношений. Концептуальная основа каждой их них, несмотря на преемственность, имела свои особенности, обусловленные доминирующими на момент их разработки подходами и реалиями. Реализация программ принесла позитивные результаты. В частности, созданы постоянно действующие межведомственные рабочие группы при префектурах административных округов города Москвы по вопросам межэтнических отношений, формирования гражданской солидарности, противодействия экстремизму в молодежной среде*(133). Образован Совет по делам национальностей при Правительстве Москвы.

Постановлением Правительства Москвы от 29 марта 2011 года N 88-ПП утвержден план мероприятий по патриотическому воспитанию населения города Москвы на 2011 год, в котором значительную часть занимает работа с молодежью, направленная на укрепление дружбы народов, воспитание чувства интернационализма, толерантности и уважения к различным культурам и традициям, на профилактику экстремизма и национализма.

В целях реализации постановления Правительства Москвы от 22 июня 2010 года N 522-ПП, которым одобрена Концепция реализации государственной политики в сфере межэтнических отношений в городе Москве, утверждены комплексные мероприятия по реализации государственной политики в сфере межэтнических отношений в городе Москве на 2011 год, предусмотрены мероприятия в области молодежной политики, образования, культуры, взаимодействие с институтами гражданского общества и религиозными организациями. Ряд мероприятий направлен на формирование благоприятной информационной среды. В целом данный комплекс мероприятий сформирован с учетом приоритетов, обозначенных на заседании президиума Государственного совета РФ 11 февраля 2011 года. Вместе с тем имеется раздел о социокультурной и языковой адаптации мигрантов, в котором, однако, меры по языковой адаптации отсутствуют. Кроме того, фактически реализация всего комплекса мероприятий была возможна только в период с июля по декабрь 2011 года, поскольку соответствующее постановление Правительства Москвы N 248-ПП принято лишь в июне 2011 года.

В целях гармонизации межэтнических отношений и обеспечения условий эффективного взаимодействия Правительства Москвы с национально-культурными объединениями, религиозными организациями, общинами и землячествами распоряжением Правительства Москвы от 11 мая 2011 года N 363-РП создан Московский координационный совет региональных землячеств при Правительстве Москвы. Совет является консультативно-совещательным органом, созданным в целях консолидации усилий органов исполнительной власти города Москвы и землячеств, направленных на укрепление земляческого движения в столице. Совет формируется из числа делегированных руководителей региональных землячеств (по одному представителю от каждого регионального землячества), а также представителей Департамента межрегионального сотрудничества, национальной политики и связей с религиозными организациями города Москвы, иных органов исполнительной власти.

В конце 2011 года в состав Совета входит 78 представителей землячеств и 26 представителей органов исполнительной власти города.

Председателем совета является заместитель Мэра Москвы в Правительстве Москвы по средствам массовой информации, межрегиональному сотрудничеству, спорту и туризму.

Важной является проблема социальной адаптации в московской среде детей-мигрантов. Меры по языковой и социокультурной адаптации детей-мигрантов предусмотрены в Стратегии Правительства Москвы по реализации государственной политики в интересах детей "Московские дети" на 2008-2017 гг." (утверждена постановлением Правительства Москвы от 25 марта 2008 года N 195-ПП), в Концепции реализации государственной политики в сфере межэтнических отношений в городе Москве. В общеобразовательных учреждениях города работают "Школы русского языка", созданы ресурсные центры социокультурной адаптации детей-мигрантов, образовательные учреждения с этнокультурным компонентом образования. Вместе с тем данная проблема остается актуальной.

В этой связи целесообразно расширение форм и механизмов социокультурной адаптации детей-мигрантов посредством привлечения к этой работе институтов гражданского общества. При этом потенциал "третьего сектора" необходимо использовать и для коррекции межнациональных отношений в молодежной среде. Перспективным представляется вовлечение детей-мигрантов и молодых представителей национальных диаспор в общественно полезную для города деятельность, их участие в работе детских и молодежных организаций разной направленности, объединение молодых людей разных национальностей в рамках общекультурных ценностей.

Согласно социологическим исследованиям абсолютное большинство городской молодежи уверено, что значительная роль в предотвращении межнациональных конфликтов принадлежит правоохранительным органам. В этой связи необходимо упомянуть, что в июне 2011 года в структуре ГУ МВД России по городу Москве создан отдел по взаимодействию с институтами гражданского общества, одной из задач которого является взаимодействие с общественными и религиозными объединениями, национальными диаспорами.

3.10. Состояние законодательства города Москвы и правоприменительной практики в сфере религиозных отношений, развития институтов гражданского общества и взаимодействия с ними

В 2010 году на федеральном уровне был принят важный исторический документ - Федеральный закон от 30 ноября 2010 года N 327-ФЗ "О передаче религиозным организациям имущества религиозного назначения, находящегося в государственной или муниципальной собственности" (далее - Федеральный закон N 327-ФЗ) и в целях его реализации Федеральный закон от 30 ноября 2010 года N 328-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О передаче религиозным организациям имущества религиозного назначения, находящегося в государственной или муниципальной собственности".

В соответствии с этими федеральными законами определен порядок безвозмездной передачи в собственность или безвозмездное пользование религиозным организациям имущества религиозного назначения, находящегося в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности.

Под имуществом религиозного назначения понимается недвижимое имущество (помещения, здания, строения, сооружения, включая объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) народов Российской Федерации, монастырские, храмовые и (или) иные культовые комплексы), построенное для осуществления и (или) обеспечения таких видов деятельности религиозных организаций, как совершение богослужений, других религиозных обрядов и церемоний, проведение молитвенных и религиозных собраний, обучение религии, профессиональное религиозное образование, монашеская жизнедеятельность, религиозное почитание (паломничество), в том числе здания для временного проживания паломников, а также движимое имущество религиозного назначения (предметы внутреннего убранства культовых зданий и сооружений, предметы, предназначенные для богослужений и иных религиозных целей).

Во исполнение Федерального закона N 327-ФЗ были приняты:

постановление Правительства Москвы от 17 мая 2011 года N 204-ПП "О мерах по реализации в городе Москве Федерального закона от 30 ноября 2010 года N 327-ФЗ "О передаче религиозным организациям имущества религиозного назначения, находящегося в государственной или муниципальной собственности";

постановление Правительства Москвы от 16 июня 2011 года N 266-ПП "Об утверждении Порядка формирования и опубликования плана передачи религиозным организациям государственного имущества религиозного назначения, принадлежащего на праве хозяйственного ведения или оперативного управления государственным унитарным предприятиям, государственным учреждениям, казенным предприятиям, а также объектов жилищного фонда, находящихся в пользовании физических лиц, передача которого невозможна без проведения мероприятий по высвобождению данного имущества";

распоряжение Правительства Москвы от 16 июня 2011 года N 471-РП "Об утверждении Положения о Комиссии по урегулированию разногласий, возникающих при рассмотрении заявлений религиозных организаций при передаче имущества религиозного назначения".

Регулирование указанных правоотношений законами города Москвы не требуется.

Принятый 5 апреля 2010 года Федеральный закон N 40-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций" (далее - Федеральный закон N 40-ФЗ) закрепил приоритетный порядок оказания государственной поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций и право субъектов РФ на:

установление наряду с предусмотренными Федеральным законом N 40-ФЗ иных видов деятельности, направленных на решение социальных проблем, развитие гражданского общества для признания некоммерческих организаций социально ориентированными в целях оказания им поддержки;

установление иных (в дополнение к закрепленным Федеральным законом N 40-ФЗ) форм поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций за счет бюджетных ассигнований бюджетов субъектов РФ;

утверждение органом исполнительной власти перечня государственного имущества, свободного от прав третьих лиц (за исключением имущественных прав некоммерческих организаций), для использования его только в целях предоставления его во владение и (или) в пользование на долгосрочной основе (в том числе по льготным ставкам арендной платы) социально ориентированным некоммерческим организациям;

установление порядка формирования, ведения, обязательного опубликования перечня;

установление порядка и условий предоставления во владение и (или) в пользование включенного в него государственного имущества.

На сегодняшний день зарегистрировано 372 участника Реестра негосударственных некоммерческих организаций города Москвы, взаимодействующих с органами исполнительной власти города Москвы, в Реестре участников благотворительных организаций города Москвы - 56 организаций, которым в соответствии с Законом города Москвы от 12 июля 2006 года N 38 "О взаимодействии органов государственной власти города Москвы с негосударственными некоммерческими организациями" (далее - Закон N 38) оказываются меры поддержки.

В целях реализации положений Федерального закона N 40-ФЗ Думой 25 января 2012 года был принят Закон города Москвы N 4 "О внесении изменений в Закон города Москвы от 12 июля 2006 года N 38 "О взаимодействии органов государственной власти города Москвы с негосударственными некоммерческими организациями" (далее - Закон N 4).

В дополнение к установленным федеральным законодательством видам деятельности некоммерческих организаций указанный Закон установил следующие виды деятельности для признания их социально ориентированными:

1) защита семьи, детства, материнства и отцовства, преодоление социального сиротства, развитие семейных форм воспитания детей;

2) содействие адаптации лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей;

3) развитие детского и молодежного общественного движения, поддержка детских, молодежных общественных объединений и общественных объединений, осуществляющих работу с детьми и молодежью;

4) профилактика негативных явлений в подростковой и молодежной среде;

5) гражданско-патриотическое и духовно-нравственное воспитание, содействие сохранению и популяризации отечественного исторического и культурного наследия, поддержка проектов в области культуры и искусства;

6) организация досуга жителей города Москвы;

7) просветительская деятельность;

8) научно-исследовательская деятельность по проблемам деятельности и развития социально ориентированных некоммерческих организаций;

9) содействие укреплению межнациональных, межэтнических и межконфессиональных отношений, профилактике экстремизма, ксенофобии, иных социально опасных форм поведения граждан;

10) обеспечение и содействие трудовой занятости;

11) развитие институтов гражданского общества и общественного самоуправления;

12) содействие развитию межрегионального сотрудничества социально ориентированных некоммерческих организаций, популяризация их деятельности.

Также было закреплено положение о том, что оказание поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям осуществляется органами государственной власти в следующих формах:

1) финансовая, имущественная, информационная, консультационная поддержка, а также поддержка в области подготовки, переподготовки и повышения квалификации работников социально ориентированных некоммерческих организаций и добровольцев;

2) предоставление льгот по уплате налогов и сборов, направляемых в бюджет города Москвы, в порядке, предусмотренном федеральным законодательством и законами города Москвы;

3) установление льгот по арендной плате за землю и иные объекты недвижимости, находящихся в государственной собственности города Москвы, но не меньше минимальной ставки арендной платы, устанавливаемой Правительством Москвы на соответствующий финансовый год;

4) формирование и утверждение программ поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций;

5) иных формах, предусмотренных федеральным законодательством и нормативными правовыми актами города Москвы.

Введены следующие дополнительные меры поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций города Москвы:

1) предоставление субсидий;

2) предоставление во владение и (или) пользование на долгосрочной основе включенного в перечень имущества, находящегося в государственной собственности города Москвы, свободного от прав третьих лиц, в том числе по льготным ставкам арендной платы;

3) размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 21 июля 2005 года N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд";

4) осуществление подготовки, переподготовки и повышения квалификации работников и добровольцев социально ориентированных некоммерческих организаций;

5) предоставление юридическим лицам, оказывающим социально ориентированным некоммерческим организациям материальную поддержку, льгот по уплате налогов и сборов в соответствии с законодательством о налогах и сборах.

В связи с принятием Закона N 4 потребуется принятие постановлений Правительства Москвы о порядке предоставления имущественной поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям без проведения торгов; о программе государственной поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций. Потребуется также внесение изменений в постановление Правительства Москвы от 21 августа 2007 года N 720-ПП "О реализации Закона города Москвы от 12 июля 2006 года N 38 "О взаимодействии органов государственной власти города Москвы с негосударственными некоммерческими организациями" в части формирования и ведения Реестра социально ориентированных некоммерческих организаций - получателей поддержки.

Принятие Закона N 4 позволит законодательно закрепить формы гражданского участия в решении социально-экономических задач, установить формы государственной поддержки негосударственных некоммерческих организаций, в том числе социально ориентированных, расширить формы взаимодействия органов государственной власти и социально ориентированных некоммерческих организаций, выработать четкую и скоординированную систему поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций города Москвы на основе уже существующей и положительно себя зарекомендовавшей.