Письмо Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения от 24 мая 2013 г. N 16И-523/13 "О деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по рассмотрению обращений граждан"

Указом Президента Российской Федерации от 21.08.2012 N 1199 оценка населением деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации включена в Перечень показателей для оценки эффективности их работы. В этой связи особую важность приобретает деятельность органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по исполнению Федерального закона от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации".

Федеральной службой по надзору в сфере здравоохранения с 2005 года проводится анализ поступающих в Росздравнадзор обращений граждан. Анализ количества и структуры обращений, поступивших в Росздравнадзор в 2012 году, выявил негативные тенденции, свидетельствующие о недостаточной эффективности проводимой органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации работы по реализации установленных полномочий в сфере охраны здоровья.

В 2012 году в центральный аппарат Росздравнадзора из субъектов Российской Федерации поступило 16177 обращений граждан. Относительный показатель составил 10,21 обращений на 100 тысяч населения. Анализ количества обращений в разрезе федеральных округов и субъектов Российской Федерации указывает на большой размах значений данного относительного показателя:

в Центральном федеральном округе - 19,04 (в Москве - 33,53, в Московской области - 30,17, во Владимирской области - 11,57);

в Северо-Западном федеральном округе - 11,76 (в Калининградской области - 25,05, в Санкт-Петербурге - 17,37);

в Южном федеральном округе - 9,32 (в Республике Калмыкия - 11,00);

в Уральском федеральном округе - 7,22 (в Ямало-Ненецком автономном округе - 24,66);

в Дальневосточном федеральном округе - 6,87 (в Магаданской области - 14,61, в Чукотском автономном округе - 21,15);

в Приволжском федеральном округе - 6,00 (от 3,88 до 6,82 в различных субъектах);

в Сибирском федеральном округе - 5,23 (от 2,94 до 8,21 в различных субъектах);

в Северо-Кавказском федеральном округе - 4,86 (от 1,25 до 7,96 в различных субъектах).

Настораживает высокий процент повторных обращений в общем количестве обращений из субъектов, который составляет 26,38% (из Республики Марий Эл - 46,43%, из Республики Дагестан - 40,00%, из Москвы - 35,10%, из Московской области - 33,13%). Лидерами по абсолютному числу повторных обращений являются: Москва (1223), Московская область (662), Санкт-Петербург (240), Краснодарский край (151).

Высокие показатели обращаемости в Росздравнадзор жителей ряда субъектов Российской Федерации свидетельствуют, в том числе о неэффективности работы органов управления здравоохранения данных субъектов Российской Федерации в части организации оказания медицинской помощи населению, соблюдения прав граждан в сфере охраны здоровья и обеспечения их бесплатной медицинской помощью в рамках государственных гарантий.

Вместе с тем, по нашему мнению, относительный показатель количества обращений не может являться прямым индикативным показателем состояния здравоохранения в данном субъекте Российской Федерации. Так, низкая активность населения аграрного Северного Кавказа в большей степени обусловлена уровнем образования (в частности, низкой компьютеризацией школ), безработицей, активной миграцией трудоспособного населения и иными проблемами региона (терроризм, религиозный экстремизм, вооружённые столкновения).

Структура обращений, поступивших в Росздравнадзор в 2012 году, указывает, что большое количество обращений (44,8%) связано с вопросами организации и качества медицинской помощи.

При этом 40% заявителей, обратившихся по вопросам организации и качества медицинской помощи, не удовлетворены оказанием первичной медицинской помощи, 34% - специализированной, 3% - высокотехнологичной, 2% - скорой, 1% - санаторно-курортной.

В ряде субъектов Российской Федерации не соблюдаются порядки оказания медицинской помощи и стандарты медицинской помощи, принципы медицинской этики и деонтологии, врачебная тайна, правила предоставления платных медицинских услуг и права граждан:

на медицинскую помощь в гарантированном объёме, оказываемую без взимания платы в соответствии с программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи.

на выбор врача и выбор медицинской организации,

на получение информации о состоянии здоровья и факторах, влияющих на состояние здоровья,

на информированное добровольное согласие на медицинское вмешательство и отказ от него.

Большинство вопросов, изложенных в обращениях, могли быть решены непосредственно в медицинской организации. Отсутствие дежурных администраторов в учреждениях здравоохранения, к которым можно обращаться в случае возникновения претензий на организацию и качество оказания медицинской помощи, и налаженной работы административного персонала по рассмотрению обращений граждан зачастую является причиной направления жалоб в вышестоящие инстанции.

Особого внимания заслуживают жалобы на качество и доступность медицинской помощи, оказываемой детям. Утверждённая Указом Президента Российской Федерации от 01.06.2012 N 761 Национальная стратегия действий в интересах детей на 2012-2017 годы указывает, что масштабы и острота существующих проблем в сфере детства требуют от органов исполнительной власти Российской Федерации принятия неотложных мер для улучшения положения детей и их защиты. Однако, в ряде субъектов Российской Федерации:

региональные целевые программы в области охраны и укрепления здоровья детей недостаточно финансово обеспечены;

ненадлежащим образом организуется медико-социальная помощь для беременных и кормящих матерей;

диспансеризация и иммунизация детей проводится с низким охватом;

должным образом не налажено обеспечение детского населения лекарствами и лечебным питанием в медицинских организациях;

не соблюдаются права обучающихся в образовательных учреждениях на охрану и укрепление их здоровья;

бесплатные медицинские услуги, гарантированные государством, неправомерно заменяются медицинскими услугами на платной основе.

На видеоселекторном совещании, состоявшемся 20.03.2013, Министром здравоохранения Российской Федерации В.И. Скворцовой обращено внимание руководителей органов управления здравоохранением субъектов Российской Федерации на категорическую недопустимость случаев взимания платы за лечение детей, ввиду 100%-ной финансовой обеспеченности стандартов медицинской помощи детям. В связи с этим, обращения граждан об оказании медицинской помощи детям в учреждениях государственной системы здравоохранения на платной основе требуют особо тщательного рассмотрения.

Увеличению числа обращений граждан в федеральные органы исполнительной власти способствует также недоверие населения органам исполнительной власти на местах, причиной которого зачастую являются:

несоблюдение сроков рассмотрения обращений (нарушение ст. 12 Федерального закона от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации");

направление обращения на рассмотрение в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, решение или действие (бездействие) которых обжалуется (нарушение п. 6 ст. 8 Федерального закона от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации");

отсутствие возможности знакомиться с документами и материалами, касающимися рассмотрения обращения, если это не затрагивает права, свободы и законные интересы других лиц (нарушение п. 2 ст. 5 Федерального закона от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации");

неполучение письменного ответа по существу поставленных в обращении вопросов (нарушение п. 3 ст. 5 Федерального закона от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации");

непринятие адекватных мер к лицам, допустившим нарушения при оказании медицинской помощи (нарушение п. 2 ст. 98 Федерального закона от 21.11.2011 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации");

невозможность попасть на личный приём к должностным лицам (ст. 13 Федерального закона от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации");

преследование гражданина в связи с его обращением в государственный орган с критикой деятельности государственного органа или должностного лица (нарушение п. 1 ст. 6 Федерального закона от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации").

Указанные недостатки требуют принятия неотложных мер по их искоренению, повышению доступности, открытости и эффективности деятельности органов управления здравоохранением субъектов Российской Федерации по реализации полномочий, установленных ст.ст. 15, 16, 89 Федерального закона от 21.11.2011 N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации".

При этом одним из основных принципов охраны здоровья граждан является ответственность органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и должностных лиц организаций за обеспечение прав граждан в сфере охраны здоровья (п. 5 ст. 4 и п. 1 ст. 98 Федерального закона от 21.11.2011 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации").

Соблюдение прав граждан на обращение, строгое исполнение процедур, закреплённых в соответствующих административных регламентах, следует считать одним из критериев эффективности деятельности государственных органов, соответствия государственных гражданских служащих своей должности. Лица, виновные в нарушении установленного порядка рассмотрения обращений граждан, должны нести ответственность, предусмотренную законодательством Российской Федерации (ст. 15 Федерального закона от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", ст. 57 Федерального закона от 27.07.2004 N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации").

В связи с изложенным, Росздравнадзор рекомендует:

1. Руководителям органов управления здравоохранением субъектов Российской Федерации:

1.1. Принять меры, направленные на повышение эффективности реализации полномочий:

по защите прав граждан в сфере охраны здоровья,

по созданию условий для совершенствования оказания медицинской помощи, обеспечения её доступности для граждан.

1.2. Обеспечить в соответствии с письмом Росздравнадзора от 28.03.2012 N 04И-214/12 "О работе с обращениями граждан по вопросам оказания медицинской помощи":

осуществление мониторинга обращений граждан в разрезе административных образований с проведением ежеквартального анализа;

проведение выездных коллегий по рассмотрению результатов анализа обращений граждан с выработкой комплекса мер по защите прав граждан в сфере охраны здоровья и повышению эффективности деятельности медицинских организаций тех административных образований, относительный показатель обращений из которого превышает среднестатистический по субъекту Российской Федерации;

осуществление контроля за соблюдением порядка рассмотрения обращений граждан, установленного Федеральным законом от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации".

1.3. Обеспечить эффективную работу руководителей подведомственных медицинских организаций по рассмотрению возникающих вопросов у граждан непосредственно в медицинской организации.

С этой целью руководитель организации должен организовать:

- информирование граждан об их праве на обращение путём размещения в доступном для граждан месте информационных стендов для пациентов с информацией о порядке рассмотрения жалоб с указанием сведений:

о дежурных администраторах, к которым они могут обращаться в случае возникновения претензий на организацию и качество оказания медицинской помощи (Ф.И.О., должность, номер кабинета, график работы, телефон);

о графике личного приёма граждан руководителем (с периодичностью не менее 1 раза в неделю), его заместителями, заведующими структурными подразделениями и способе записи;

об официальном сайте медицинской организации (при его наличии) и адресе электронной почты;

об адресах и телефонах страховых медицинских организаций;

- обязательную регистрацию всех обращений в письменной форме или по электронной почте в день их поступления;

- всестороннее и объективное рассмотрение обращений, принятие необходимых мер по результатам их рассмотрения, направление ответов заявителям на почтовый адрес, указанный в обращении, или на адрес электронной почты в случае поступления обращения по интернету;

- ведение делопроизводства по обращениям граждан отдельно от других видов с закреплением ответственного лица приказом руководителя, ведение Журнала регистрации обращения граждан;

- рассмотрение устных обращений лицами руководителем, его заместителями, заведующими структурными подразделениями в ходе личного приёма с фиксацией информации о принятых заявителях в Журнале личного приёма;

- работу врачебной комиссии по рассмотрению обращений граждан по вопросам, связанным с оказанием медицинской помощи в организации, в соответствии с требованиями пп. 4.6, 4.20, 4.22, 14, 16 Порядка создания и деятельности врачебной комиссии медицинской организации, утверждённого приказом Минздравсоцразвития России от 05.05.2012 N 502н, приказом Минздравсоцразвития России от 21.02.2011 N 145н "Об утверждении показателей оценки деятельности специалистов с высшим и средним медицинским образованием, участвующим в реализации мероприятий по повышению доступности амбулаторной медицинской помощи" и другими действующими нормативными актами;

- ежеквартальный анализ поступивших обращений;

- проведение анонимного анкетирования граждан в целях изучения удовлетворённости граждан оказанной медицинской помощью и совершенствования организационных технологий оказания медицинской помощи.

1.4. Принять меры по повышению открытости и доступности информации о деятельности органов управления здравоохранением субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в соответствии с требованиями Федерального закона от 09.02.2009 N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления".

2. Руководителям территориальных органов Росздравнадзора:

2.1. Принять меры по усилению государственного контроля качества и безопасности медицинской деятельности в рамках реализации полномочий, установленных пп. 5.1.3.1 и 5.1.3.6 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере здравоохранения, утверждённого постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 N 323, посредством проведения проверок:

соблюдения органами государственной власти Российской Федерации прав граждан в сфере охраны здоровья;

организации и осуществления ведомственного контроля качества и безопасности медицинской деятельности федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

2.2. Обеспечить объективное рассмотрение документов и материалов, характеризующих работу с обращениями граждан, при проведении проверок соблюдения органами управления здравоохранением субъектов Российской Федерации прав граждан в сфере охраны здоровья (пп. "б" п. 11 Положения о государственном контроле качества и безопасности медицинской деятельности, утверждённого Постановлением Правительства Российской Федерации от 12.11.2012 N 1152).

2.3. В случае получения сведений о возможных нарушениях законодательства, допущенных органами управления здравоохранением субъекта Российской Федерации при рассмотрении обращений граждан на организацию и качество медицинской помощи, информацию направлять в центральный аппарат Росздравнадзора, в том числе с предложениями о проведении проверок в соответствии с пп. "а" и "ж" п. 3 Положения о государственном контроле качества и безопасности медицинской деятельности, утверждённого Постановлением Правительства Российской Федерации от 12.11.2012 N 1152.

Росздравнадзор просит руководителей органов управления здравоохранением субъектов Российской Федерации до 01.07.2013 представить информацию о работе, проводимой с обращениями граждан, и результатах мониторинга за 2012 год (в разрезе административных образований) в соответствии с письмом Росздравнадзора от 28.03.2012 N 04И-214/12 "О работе с обращениями граждан по вопросам оказания медицинской помощи".

Приложение: Анализ обращений граждан по вопросам организации и качества медицинской помощи в центральный аппарат Росздравнадзора за 2005-2012 годы в 1 экз.

Врио руководителя

М.А. Мурашко