Решение Верховного Суда РФ от 10 сентября 2015 г. N АКПИ15-782 Об оспаривании пункта 2 приложения 9 к приказу Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" от 4 февраля 2013 г. N 1/101-П "Об утверждении Единой отраслевой социальной политики Госкорпорации "Росатом" и её организаций"

Решение Верховного Суда РФ от 10 сентября 2015 г. N АКПИ15-782

Именем Российской Федерации

ГАРАНТ:

Определением Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 24 марта 2016 г. N АПЛ16-50 настоящее решение оставлено без изменения

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

судьи Верховного Суда Российской Федерации Назаровой А.М.

при секретаре Паршине Н.А.

с участием прокурора Масаловой Л.Ф.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело

по заявлению Мельникова A.А.

об оспаривании пункта 2 приложения 9 к приказу Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" от 4 февраля 2013 г. N 1/101-П "Об утверждении Единой отраслевой социальной политики Госкорпорации "Росатом" и её организаций", установил:

приказом Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" (далее - ГК "Росатом") от 4 февраля 2013 г. N 1/101-П (далее - Приказ) утверждена Единая отраслевая социальная политика Госкорпорации "Росатом" и её организаций (далее - Политика).

В приложении 9 Политики содержится Корпоративная социальная программа (далее - КСП) для неработающих пенсионеров (далее - приложение 9).

Пунктом 2 приложения 9 установлено, что действие КСП распространяется на Госкорпорацию и организации Госкорпорации. К участникам КСП относятся неработающие пенсионеры Госкорпорации и организаций Госкопорации при совокупности следующих условий: наличие стажа работы в отрасли, необходимого для присвоения определенного статуса неработающего пенсионера; уволенные из атомной отрасли в связи с выходом на пенсию; состоящие на учете в Госкопорации или организации Госкорпорации (совет ветеранов, профсоюзный комитет, подразделение по работе с персоналом) на момент оказания социальной поддержки; работавшие ранее: в аппарате управления атомной отраслью; в организациях Госкорпорации, в том числе в организациях социального и культурно-бытового назначения, ДЗО (дочернее зависимое общество); в аппарате профсоюзных органов Госкорпорации или организаций Госкорпорации и РПРАЭП (Российский профессиональный союз работников атомной энергетики и промышленности).

Мельников А.А. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с заявлением о признании недействующим пункта 2 приложения 9 в части, предусматривающей отнесение к участникам КСП неработающих пенсионеров Госкорпорации и организаций Госкорпорации, уволенных из атомной отрасли в связи с выходом на пенсию, ссылаясь на его несоответствие статье 77 Трудового кодекса Российской Федерации, которая не содержит такого основания для прекращения трудового договора. В обоснование своего требования заявитель указал на то, что работодатель, являющийся организацией ГК "Росатом", отказал включить его в списки неработающих пенсионеров, имеющих право на получение социальной поддержки, предусмотренной КСП, в связи с тем, что он уволился до момента наступления права на трудовую пенсию. По мнению заявителя, оспариваемое положение нарушает его право на получение материальной помощи, выплачиваемой неработающим пенсионерам ГК "Росатом".

Мельников А.А. в судебном заседании поддержал заявленное требование.

Представитель ГК "Росатом" Редких С.В. просил отказать в удовлетворении заявления, указывая на то, что Политика не является нормативным правовым актом, оспариваемая ее часть не противоречит действующему законодательству Российской Федерации и не нарушает права заявителя.

Представитель Российского профессионального союза работников атомной энергетики и промышленности (далее - РПРАЭП), привлеченного к участию в деле в качестве заинтересованного лица, Кашкина Ю.С. пояснила, что Политика является локальным отраслевым правовым актом, носящим рекомендательный для предприятий ГК "Росатом" характер, действующему законодательству Российской Федерации не противоречит, права заявителя не нарушает.

Представитель Министерства юстиции Российской Федерации (далее - Минюст России) Кузнецов М.Ю. в судебном заседании указал на то, что по результатам проведенной правовой экспертизы Приказ затрагивает права граждан, носит нормативный правовой характер; в частности, Политика определяет предоставление социальных льгот работникам и неработающим пенсионерам ГК "Росатом" сверх норм, установленных законодательством Российской Федерации. В связи с тем, что Приказ не был зарегистрирован и опубликован в установленном порядке, он подлежит отмене.

Выслушав объяснения заявителя и представителей заинтересованных лиц, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей в удовлетворении заявления отказать, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения заявленного требования.

Частью 1 статьи 8 Федерального закона от 1 декабря 2007 г. N 317-ФЗ "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" (далее - Федеральный закон N 317-ФЗ) установлено, что ГК "Росатом" на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации принимает нормативные правовые акты в установленной сфере деятельности.

В силу части 1 статьи 4 данного Закона сферой деятельности ГК "Росатом" является проведение государственной политики, осуществление нормативно-правового регулирования, оказание государственных услуг и управление государственным имуществом в области использования атомной энергии, развитие и безопасное функционирование организаций атомного энергопромышленного и ядерного оружейного комплексов Российской Федерации, организаций, осуществляющих эксплуатацию судов атомного ледокольного флота (судов атомного технологического обслуживания, а также судов с ядерными энергетическими установками - атомных ледоколов и транспортных судов), обеспечение ядерной и радиационной безопасности, нераспространение ядерных материалов и технологий, развитие атомной науки, техники и профессионального образования, осуществление международного сотрудничества в этой области.

Политика разработана в соответствии с пунктом 15 статьи 7 Федерального закона N 317-ФЗ и определяет предоставление социальных льгот работникам и неработающим пенсионерам Госкорпорации и организаций Госкорпорации сверх норм, установленных законодательством Российской Федерации (раздел 1).

Приведенный выше пункт 15 статьи 7 Федерального закона N 317-ФЗ предусматривает, что ГК "Росатом" для достижения целей, установленных данным Законом, разрабатывает кадровую политику и единую политику по формированию системы оплаты труда и социальной защиты работников в Госкорпорации и в организациях Госкорпорации и обеспечивает реализацию указанной политики.

Согласно статье 8 Трудового кодекса Российской Федерации (далее - ТК РФ) работодатели, за исключением работодателей - физических лиц, не являющихся индивидуальными предпринимателями, принимают локальные нормативные акты, содержащие нормы трудового права (далее - локальные нормативные акты), в пределах своей компетенции в соответствии с трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права, коллективными договорами, соглашениями. В случаях, предусмотренных данным Кодексом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, коллективным договором, соглашениями, работодатель при принятии локальных нормативных актов учитывает мнение представительного органа работников (при наличии такого представительного органа). Коллективным договором, соглашениями может быть предусмотрено принятие локальных нормативных актов по согласованию с представительным органом работников.

Общероссийское отраслевое объединение работодателей "Союз работодателей атомной промышленности, энергетики и науки России" (далее - Союз работодателей) и РГТРАЭП с участием уполномоченного органа управления использования атомной энергии - ГК "Росатом" 10 февраля 2012 г. в соответствии со статьей 45 ТК РФ с целью создания необходимых трудовых и социально-экономических условий для работников отрасли с учетом интересов работодателей и государства заключили Отраслевое соглашение по атомной энергетике, промышленности и науке на 2012-2014 годы (далее - Отраслевое соглашение), согласно которому ГК "Росатом" разрабатывает кадровую политику и единую политику по формированию системы оплаты труда и социальной защиты работников отрасли и обеспечивает реализацию указанной политики; принимает правовые акты по социально-трудовым вопросам, затрагивающим интересы работников и работодателей, после обсуждения на заседаниях Отраслевой комиссии по регулированию социально-трудовых отношений, созданной на паритетных началах представителями сторон Отраслевого соглашения (пункты 1.8.1, 1.8.3); с учетом предложений РПРАЭП и представителей работодателей совершенствует единую социальную политику отрасли, корпоративные социальные программы Госкорпорации "Росатом" и ее организаций (пункт 7.1.1).

В соответствии с требованиями статей 8 и 372 ТК РФ Политика как акт отраслевого характера согласована с представительным органом работников - РПРАЭП.

Таким образом, оспариваемый заявителем правовой акт принят ГК "Росатом" в соответствии с компетенцией, установленной Федеральным законом N 317-ФЗ, порядком и условиями, предусмотренными ТК РФ в рамках социального партнерства в атомной отрасли.

По смыслу положений части четвертой статьи 8 и статьи 9 ТК РФ, нормы локальных нормативных актов не могут ухудшать положение работников по сравнению с установленным трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права, коллективным договором, соглашениями.

Из Отраслевого соглашения следует, что все гарантии и компенсации работникам осуществляются за счет собственных средств работодателя без привлечения средств федерального и регионального бюджетов. Смета расходования доли прибыли, остающейся в распоряжении организации и направленной на решение социальных вопросов, формируется ежегодно и является приложением к коллективному договору (пункт 3.3). Ежегодно в срок до 1 сентября работодатели совместно с профсоюзной организацией определяют приоритеты в рамках социальной политики организации, источники финансирования и объемы социальных расходов в соответствии с целевыми индикаторами для организаций отрасли каждой социальной категории (пункт 7.2.1); по согласованию с бюджетным комитетом соответствующего уровня допускается превышение установленных целевых индикаторов при условии выполнения ключевых показателей эффективности, установленных для организаций (пункт 7.2.1.1); работодатели предусматривают средства для реализации мероприятий и обязательств социальной направленности в соответствии с ежегодно утверждаемой совместно с профсоюзным комитетом сметой расходов, являющейся приложением к коллективному договору (пункт 7.2.1.2); работодатели выплачивают единовременные пособия работникам в связи с уходом на пенсию впервые в соответствии с условиями корпоративной социальной программы поддержки ветеранов и неработающих пенсионеров. Размер, порядок и условия выплаты единовременных пособий устанавливаются локальным нормативным актом, являющимся приложением к коллективному договору организации (пункт 7.2.6); работодатели осуществляют поддержку выходящих на пенсию работников путем организации работы по негосударственному пенсионному обеспечению в соответствии с корпоративной социальной программой пенсионного обеспечения и предусматривают на это необходимые средства (пункт 7.2.7).

Осуществляя полномочия, предоставленные статьей 8 ТК РФ, работодатель в рамках предоставленной ему компетенции и применяя предусмотренное трудовым законодательством договорное регулирование отношений с работниками, за счет собственных средств предоставил работникам (а также неработающим пенсионерам) предприятий дополнительные гарантии и компенсации сверх норм, установленных законодательством Российской Федерации, и самостоятельно установил механизм реализации указанных дополнительных гарантий и компенсаций.

Политикой определено предоставление социальных льгот работникам и неработающим пенсионерам ГК "Росатом" и ее организаций сверх норм, установленных законодательством Российской Федерации. Социальная поддержка, предусмотренная указанным актом, не относится к обязательным видам социального обеспечения и, по существу, выступает в качестве способа повышения уровня пенсионного обеспечения граждан, которым назначена трудовая пенсия. Основания включения неработающих пенсионеров предприятия в корпоративную социальную программу поддержки неработающих пенсионеров являются едиными для всех предприятий отрасли и устанавливается в рекомендательном порядке приложением 9. Формальные критерии и порядок определения круга лиц, попадающих в данную социальную категорию, устанавливается предприятием самостоятельно.

В связи с этим, являясь локальным отраслевым правовым актом, Политика не обладает существенными признаками нормативного правового акта, подлежащего проверке в порядке, установленном главой 24 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, не является актом, содержащим правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, направленные на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений (пункт 9 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. N 48).

Поскольку Приказ не является нормативным правовым, он не подлежит регистрации и опубликованию в порядке, предусмотренном Указом Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" и Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009.

Не может быть признана состоятельной правовая позиция Министерства юстиции Российской Федерации заключающаяся в том, что Политика устанавливает дисциплинарную ответственность ее субъектов за несоблюдение процедур (процессов), мероприятий по реализации ее положений, а также регулирует вопросы наложения дисциплинарных взысканий (раздел 7).

Из указанного раздела Политики усматривается, что ее субъекты, допустившие несоблюдение процедур (процессов), мероприятий, связанных с реализацией ее положений, несут дисциплинарную ответственность в соответствии с нормами трудового законодательства.

Исходя из содержания оспариваемого акта реализация положений Политики может выражаться в предоставлении социальных льгот работникам и неработающим пенсионерам, предусмотренных ее положениями.

Неисполнение работниками ГК "Росатом" либо ее организаций должностных обязанностей, связанных с предоставлением этих льгот, в соответствии с частью первой статьи 192 ТК РФ может повлечь привлечение к дисциплинарной ответственности и применение дисциплинарных взысканий, предусмотренных статьями 192 и 193 ТК РФ.

Следовательно, Политика не содержит норм, устанавливающих дисциплинарную ответственность для неопределенного круга лиц.

Оспариваемое заявителем положение, относящая к участникам КСП неработающих пенсионеров ГК "Росатом" и ее организаций, уволенных из атомной отрасли в связи с выходом на пенсию, не противоречит статье 77 ТК РФ, поскольку указывает на причину увольнения, а не на основание прекращения трудового договора.

Частью третьей статьи 80 ТК РФ закреплено, что увольнение работника по его инициативе (по собственному желанию) может быть обусловлено невозможностью продолжения им работы, в частности выходом на пенсию.

Таким образом, увольнение работника в связи с выходом на пенсию является указанием на причину расторжения трудового договора работником по его инициативе (по собственному желанию), а не самостоятельным основанием для прекращения трудового договора, как ошибочно полагает заявитель.

С учетом того, что оспариваемый правовой акт устанавливает возможность предоставления социальных льгот для работников и неработающих пенсионеров Госкорпорации и ее организаций сверх норм, установленных законодательством Российской Федерации, права заявителя не могут нарушаться данным актом, в том числе и оспариваемой его частью.

Ввиду изложенного суд приходит к выводу, что оспариваемое положение не нарушает права и законные интересы заявителя, не противоречит федеральному закону или другим правовым актам, имеющим большую юридическую силу, поэтому в силу части 4 статьи 258 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в удовлетворении заявленного требования надлежит отказать.

Руководствуясь статьями 194-199, 258 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации решил:

в удовлетворении заявления Мельникова А.А. об оспаривании пункта 2 приложения 9 к приказу Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" от 4 февраля 2013 г. N 1/101-П "Об утверждении Единой отраслевой социальной политики Госкорпорации "Росатом" и её организаций" отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

Судья Верховного Суда Российской Федерации

А.М. Назарова