Постановление Конституционного Суда РФ от 17 февраля 2016 г. N 5-П "По делу о проверке конституционности положений пункта 6 статьи 8 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации", частей 1 и 3 статьи 18.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и подпункта 2 части первой статьи 27 Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" в связи с жалобой гражданина Республики Молдова М. Цуркана"

Именем Российской Федерации

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д. Зорькина, судей К.В. Арановского, А.И. Бойцова, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, Г.А. Жилина, С.М. Казанцева, М.И. Клеандрова, С.Д. Князева, А.Н. Кокотова, Л.О. Красавчиковой, С.П. Маврина, Н.В. Мельникова, Ю.Д. Рудкина, О.С. Хохряковой, В.Г. Ярославцева,

руководствуясь статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, частью первой статьи 21, статьями 36, 47.1, 74, 86, 96, 97 и 99 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации",

рассмотрел в заседании без проведения слушания дело о проверке конституционности положений пункта 6 статьи 8 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации", частей 1 и 3 статьи 18.8 КоАП Российской Федерации и подпункта 2 части первой статьи 27 Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию".

Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба гражданина Республики Молдова М. Цуркана. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации оспариваемые заявителем законоположения.

Заслушав сообщение судьи-докладчика К.В. Арановского, изучив представленные документы и иные материалы, включая письменные отзывы полномочного представителя Государственной Думы в Конституционном Суде Российской Федерации Д.Ф. Вяткина, полномочного представителя Совета Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации А.И. Александрова и полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М.В. Кротова, Конституционный Суд Российской Федерации

установил:

1. Гражданин Республики Молдова М. Цуркан оспаривает конституционность следующих законоположений:

пункта 6 статьи 8 Федерального закона от 25 июля 2002 года N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации", возлагающего на иностранного гражданина, постоянно проживающего в Российской Федерации, обязанность ежегодно уведомлять о подтверждении своего проживания в Российской Федерации территориальный орган федерального органа исполнительной власти в сфере миграции по месту получения этим иностранным гражданином вида на жительство;

части 1 статьи 18.8 КоАП Российской Федерации, в соответствии с которой нарушение иностранным гражданином или лицом без гражданства правил въезда в Российскую Федерацию либо режима пребывания (проживания) в Российской Федерации, выразившееся в нарушении установленных правил въезда в Российскую Федерацию, в нарушении правил миграционного учета, передвижения или порядка выбора места пребывания или жительства, транзитного проезда через территорию Российской Федерации, в неисполнении обязанностей по уведомлению о подтверждении своего проживания в Российской Федерации в случаях, установленных федеральным законом, влечет наложение административного штрафа в размере от двух тысяч до пяти тысяч рублей с административным выдворением за пределы Российской Федерации или без такового;

части 3 статьи 18.8 КоАП Российской Федерации, согласно которой нарушения, предусмотренные частью 1 данной статьи, совершенные в городе федерального значения Москве или Санкт-Петербурге либо в Московской или Ленинградской области, влекут наложение административного штрафа в размере от пяти тысяч до семи тысяч рублей с административным выдворением за пределы Российской Федерации;

подпункта 2 части первой статьи 27 Федерального закона от 15 августа 1996 года N 114-ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию", предусматривающего, что въезд в Российскую Федерацию иностранному гражданину или лицу без гражданства не разрешается в случае, если в отношении него вынесено решение об административном выдворении за пределы Российской Федерации, о его депортации либо передаче Российской Федерацией иностранному государству в соответствии с международным договором Российской Федерации о реадмиссии, - в течение пяти лет со дня административного выдворения за пределы Российской Федерации, депортации либо передачи Российской Федерацией иностранному государству в соответствии с международным договором Российской Федерации о реадмиссии.

1.1. Постановлением от 7 октября 2014 года Волоколамский городской суд Московской области признал М. Цуркана виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 3 статьи 18.8 КоАП Российской Федерации, выразившегося в том, что после получения вида на жительство он не исполнил обязанность по уведомлению о подтверждении своего проживания в Российской Федерации, и назначил ему административное наказание в виде административного штрафа в размере пяти тысяч рублей с административным выдворением за пределы Российской Федерации. Постановление суда первой инстанции оставлено без изменения решением Московского областного суда от 21 октября 2014 года, постановлением заместителя председателя Московского областного суда от 22 декабря 2014 года и постановлением судьи Верховного Суда Российской Федерации от 15 мая 2015 года.

Вмененное М. Цуркану административное правонарушение, как следует из состоявшихся по его делу судебных актов, было выявлено отделением УФМС России по Московской области по Волоколамскому муниципальному району, куда он, будучи зарегистрированным по месту проживания в расположенной на территории этого района деревне Михайловское, обратился за оформлением документов на приобретение гражданства Российской Федерации. Оснований для признания данного административного правонарушения малозначительным суды не нашли, а с учетом того что семья М. Цуркана проживает в Республике Молдова, посчитали, что административное выдворение из Российской Федерации не нарушает его право на уважение семейной жизни.

По мнению М. Цуркана, оспариваемые им законоположения противоречат статьям 19 (части 1 и 2), 45, 46 (части 1 и 2) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации в той мере, в какой они обязывают суд, не принимая во внимание какие-либо иные обстоятельства, кроме самого нарушения, назначить иностранному гражданину, имеющему вид на жительство в Российской Федерации, осуществляющему трудовую деятельность и уплачивающему налоги, административное выдворение за ее пределы в наказание за неисполнение обязанности по уведомлению о подтверждении своего проживания в Российской Федерации, если он совершил такое нарушение в Москве либо в Санкт-Петербурге или в Московской либо Ленинградской областях. Тем самым, считает заявитель, лица, не подтвердившие своего проживания в Российской Федерации, но имеющие вид на жительство, ставятся в худшее положение по сравнению с другими иностранными гражданами, которые могут пересекать границу Российской Федерации, не имея разрешения на проживание в ней, что означает несоразмерное конституционно значимым целям и ценностям ограничение их прав, гарантированных Конституцией Российской Федерации.

1.2. В соответствии со статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации и конкретизирующими ее статьями 36, 74, 96 и 97 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" Конституционный Суд Российской Федерации принимает к рассмотрению жалобу гражданина на нарушение его конституционных прав и свобод законом, если придет к выводу, что оспариваемые законоположения, примененные в деле заявителя, рассмотрение которого завершено в суде, затрагивают конституционные права и свободы и что имеется неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли эти законоположения Конституции Российской Федерации.

М. Цуркан был привлечен к административной ответственности по части 3 статьи 18.8 КоАП Российской Федерации, которая определяет признаки предусмотренного ею административного правонарушения путем отсылки к части 1 той же статьи, дополняя их лишь указанием на место совершения деяния (города федерального значения Москва и Санкт-Петербург, Московская и Ленинградская области). Соответственно, упоминание части 1 статьи 18.8 КоАП Российской Федерации в судебных актах не свидетельствует о ее непосредственном применении в деле заявителя, а потому в этой части его жалоба не отвечает критерию допустимости, как он определен пунктом 2 статьи 43 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", что в силу его статьи 68 является основанием к прекращению производства по настоящему делу в этой части, но не препятствует Конституционному Суду Российской Федерации обращаться к тексту части 1 статьи 18.8 КоАП Российской Федерации как элементу нормативного содержания ее части 3.

Что касается подпункта 2 части первой статьи 27 Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию", то представленными материалами применение его положений в деле М. Цуркана также не подтверждается. Вместе с тем, поскольку эти положения связывают ограничение права иностранного гражданина на въезд в Российскую Федерацию с решением о его административном выдворении за пределы России (а именно такое решение было принято в отношении заявителя в связи с совершением им административного правонарушения), Конституционный Суд Российской Федерации считает возможным учесть при рассмотрении настоящего дела подпункт 2 части первой статьи 27 Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию", как находящийся в системной связи с частью 3 статьи 18.8 КоАП Российской Федерации, непосредственно примененной в отношении заявителя.

Таким образом, предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу являются положения пункта 6 статьи 8 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" и части 3 статьи 18.8 КоАП Российской Федерации в той мере, в какой на их основании разрешается вопрос о назначении административного выдворения за пределы Российской Федерации иностранным гражданам, имеющим вид на жительство и зарегистрированным по месту проживания в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге, в Московской и Ленинградской областях, за однократное неисполнение ими требования о ежегодном уведомлении территориальных органов Федеральной миграционной службы о подтверждении своего проживания в Российской Федерации.

2. Согласно Конституции Российской Федерации в Российской Федерации как правовом государстве, обязанностью которого является признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина, иностранные граждане и лица без гражданства пользуются правами и несут обязанности наравне с российскими гражданами, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации (статья 1, часть 1; статья 2; статья 62, часть 3). Такие случаи, по смыслу статьи 62 (часть 3) Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьей 17 (часть 2) и другими положениями главы 2 "Права и свободы человека и гражданина", касаются лишь тех прав и обязанностей, которые возникают и осуществляются в силу особой связи между Российской Федерацией и ее гражданами (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 17 февраля 1998 года N 6-П, Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 30 сентября 2010 года N 1244-О-О, от 4 июня 2013 года N 902-О, от 5 марта 2014 года N 628-О и др.).

Соответственно, на территории Российской Федерации лицам, не состоящим в гражданстве Российской Федерации, должна быть обеспечена возможность реализации прав и свобод, гарантированных им Конституцией Российской Федерации, а также государственная, включая судебную, защита от дискриминации на основе уважения достоинства личности (статья 17, часть 1; статья 19, части 1 и 2; статья 21, часть 1; статья 45, часть 1; статья 46, части 1 и 2) с учетом того, что Конституция Российской Федерации, закрепляя право каждого на свободный выезд за пределы Российской Федерации, признает право на беспрепятственный в нее въезд только за российскими гражданами (статья 27, часть 2), а право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства - лишь за теми, кто законно находится на территории России (статья 27, часть 1). Эти конституционные требования подлежат обязательному соблюдению и при определении и применении правил пребывания (проживания) в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, а также норм об ответственности за их нарушение (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 5 марта 2014 года N 628-О).

Данный вывод соотносится с предписаниями Конвенции о защите прав человека и основных свобод, ее статьями 3 и 8, а также Декларацией о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают (принята Генеральной Ассамблеей ООН 13 декабря 1985 года), провозглашающей, в частности, что ее положения не должны толковаться как ограничивающие право государства принимать законы и правила, касающиеся условий пребывания на его территории иностранцев, или вводить различия между его гражданами и иностранцами и как допускающие незаконное присутствие иностранца в государстве (пункт 1 статьи 2).

Исходя из этого для иностранных граждан и лиц без гражданства пребывание (проживание) в России обусловлено, по общему правилу, визовым или иным разрешением, а за государством остается суверенное право отказать им в пребывании (проживании) на своей территории, притом что, по смыслу статей 17 (часть 3), 19, 55 (части 2 и 3) и 56 (часть 3) Конституции Российской Федерации, предполагается разумное и соразмерное регулирование указанных отношений федеральным законом без умаления прав человека и их неправомерного ограничения при справедливом соотношении публичных и частных интересов (Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 18 февраля 2000 года N 3-П, от 14 ноября 2005 года N 10-П, от 26 декабря 2005 года N 14-П, от 16 июля 2008 года N 9-П, от 7 июня 2012 года N 14-П и др.).

Таким образом, в силу требований Конституции Российской Федерации и корреспондирующих им положений международно-правовых актов государство правомочно использовать действенные законные средства, которые согласно правовой позиции, изложенной Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлениях от 17 января 2013 года N 1-П, от 14 февраля 2013 года N 4-П и от 16 февраля 2016 года N 4-П, позволяли бы, следуя правомерным целям миграционной политики, определять правовой режим пребывания (проживания) на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, а также меры ответственности, в том числе административной, за его нарушение и правила применения соответствующих мер, направленные на пресечение правонарушений в области миграционных отношений, восстановление нарушенного правопорядка, предотвращение противоправных (особенно множественных и грубых) на него посягательств.

3. С учетом целей миграционной политики и принимая во внимание, что Российская Федерация как социальное государство, призванное создавать условия, обеспечивающие достойную жизнь и свободное развитие человека (статья 7, часть 1, Конституции Российской Федерации), включая социальную защиту, здравоохранение, рынки труда и жилья, должна поддерживать на своей территории приемлемую для этого миграционную обстановку, Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" допускает выдачу иностранным гражданам разрешений на временное проживание лишь в пределах установленной квоты, после чего им может (но не должен) быть выдан вид на жительство (пункт 1 статьи 6 и статья 8), предусматривает отказ в таком разрешении или его аннулирование, если в течение очередного года со дня его выдачи иностранный гражданин не осуществлял трудовую деятельность дольше ста восьмидесяти суток, или не получал доходов, или не имеет средств (не ниже установленного размера), позволяющих ему без помощи государства содержать себя и членов своей семьи, находящихся на его иждивении (подпункт 8 пункта 1 статьи 7), а также отказ в выдаче вида на жительство или его аннулирование, если иностранный гражданин, будучи трудоспособным, не докажет своих возможностей содержать себя и членов своей семьи в пределах прожиточного минимума без помощи государства либо если по истечении трех лет со дня въезда у него нет в Российской Федерации жилого помещения на законных основаниях (подпункты 8 и 9 пункта 1 статьи 9).

Реализация приведенных предписаний, с которыми Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" связывает либо возможность постоянного проживания в России, либо аннулирование вида на жительство, предполагает необходимость сбора соответствующей информации.

3.1. Определяя правовой статус иностранных граждан в Российской Федерации, включая основания и условия их пребывания (проживания) на ее территории, Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" признает законно находящимися в Российской Федерации иностранными гражданами, в частности лиц, имеющих действительный вид на жительство (абзац девятый пункта 1 статьи 2), и предусматривает их миграционный учет (статья 29.1), правила которого в свою очередь установлены Федеральным законом от 18 июля 2006 года N 109-ФЗ "О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации".

Названный Федеральный закон относит к целям осуществления миграционного учета создание необходимых условий для реализации гражданами Российской Федерации и иностранными гражданами своих прав и свобод, а также для исполнения ими возложенных на них обязанностей, выработку и реализацию государственной политики в сфере миграции, формирование полной, достоверной, оперативной и актуальной информации о перемещениях иностранных граждан, необходимой для прогнозирования последствий указанных перемещений и для ведения государственного статистического наблюдения в сфере миграции, планирование развития территорий, управление в кризисных ситуациях, а также защиту основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан Российской Федерации и иностранных граждан, находящихся в Российской Федерации, обеспечение национальной безопасности Российской Федерации и общественной безопасности путем противодействия незаконной миграции и иным противоправным проявлениям, систематизацию сведений об иностранных гражданах, находящихся в Российской Федерации (в том числе их персональных данных), и о перемещениях иностранных граждан, решение других социально-экономических и общественно-политических задач (часть 1 статьи 4).

Миграционный учет, как следует из Федерального закона "О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации", имеет уведомительный характер за исключением случаев, предусмотренных федеральным конституционным законом или федеральным законом (часть 2 статьи 4), что подразумевает признание за иностранными гражданами, имеющими вид на жительство, свободы передвижения, выбора места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации (пункт 1 части 3 статьи 4 и статья 5). Вместе с тем достижение целей миграционного учета на таких (уведомительных) условиях решающим образом зависит от того, следуют ли сами иностранные граждане его правилам, представляют ли они своевременно достоверные о себе сведения и выполняют ли другие юридически значимые действия, как того требует часть 1 статьи 7 Федерального закона "О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации".

Исходя из этого включение правил миграционного учета в режим пребывания (проживания) иностранных граждан в Российской Федерации и соответственно возложение на иностранных граждан обязанности надлежащего их исполнения в установленном порядке, отступления от которого могут влечь для них неблагоприятные правовые последствия, не выходят за конституционно приемлемые рамки.

3.2. Обязывая иностранных граждан, постоянно проживающих в Российской Федерации, ежегодно подтверждать свое в ней проживание, уведомляя о том органы Федеральной миграционной службы, пункт 6 статьи 8 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" оставляет на их выбор способ исполнения данной обязанности - лично, либо почтовым отправлением, либо электронным документом, в том числе по сети Интернет на единый портал государственных и муниципальных услуг, устанавливает исчерпывающий перечень сведений, подлежащих внесению в уведомление, включая место проживания и работы, длительность трудовой деятельности и нахождения за пределами России в течение очередного года со дня получения вида на жительство, размер и источники дохода за тот же период, и не допускает требования иных документов и других помимо прямо указанных сведений. Форма и порядок подачи уведомления о подтверждении постоянного проживания в Российской Федерации утверждены во исполнение предписания пункта 7 той же статьи постановлением Правительства Российской Федерации от 17 января 2007 года N 21.

Такое правовое регулирование, тем более с учетом доступности электронных технологий, упрощающих передачу и обработку информации, нельзя считать вводящим избыточные, противоречащие конституционно значимым целям, как они определены статьей 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, правоограничения, притом что иных средств, которые могли бы равноценно заменить предусмотренную пунктом 6 статьи 8 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" обязанность в рамках поддержания миграционного правопорядка, государство, по общему правилу, не применяет и не может применять без дополнительных обременений для самого себя, своих граждан и в отношении прав и свобод иностранцев.

4. Исходя из того что уведомительное подтверждение своего проживания в Российской Федерации является обязательным для иностранного гражданина, имеющего вид на жительство, и вместе с тем представляет собой необходимое и основное средство достижения целей миграционного учета, введение административной ответственности за неисполнение данной обязанности само по себе не лишено конституционных оснований.

Указанное нарушение иностранным гражданином режима проживания в Российской Федерации влечет, согласно части 1 статьи 18.8 КоАП Российской Федерации, наложение административного штрафа в размере от двух тысяч до пяти тысяч рублей с административным выдворением за пределы Российской Федерации или без такового. За то же деяние, если оно совершено в городе федерального значения Москве или Санкт-Петербурге, в Московской либо Ленинградской области, частью 3 данной статьи установлена административная ответственность в виде административного штрафа в повышенном по сравнению с указанным в ее части 1 размере с административным выдворением за пределы Российской Федерации.

В качестве меры административного наказания административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранных граждан, заключающееся в их принудительном и контролируемом перемещении через Государственную границу Российской Федерации за пределы Российской Федерации, а в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, - в контролируемом самостоятельном выезде из Российской Федерации, назначается судьей (части 1 и 2 статьи 3.10 КоАП Российской Федерации) и может устанавливаться и применяться в качестве как основного, так и дополнительного административного наказания (часть 2 статьи 3.3 КоАП Российской Федерации). При этом, поскольку в соответствии с частью 3 статьи 3.3 КоАП Российской Федерации за одно административное правонарушение может быть назначено основное либо основное и дополнительное административное наказание из наказаний, указанных в санкции применяемой статьи, административное выдворение, если оно предусмотрено применяемой статьей наряду со штрафом, который в силу части 1 той же статьи является основным административным наказанием, всегда выступает в качестве дополнительного наказания.

Касаясь вопроса об административной ответственности за нарушение правил миграционного учета, Конституционный Суд Российской Федерации пришел к выводу, что установление федеральным законом административного выдворения за пределы Российской Федерации как обязательного наказания за определенные миграционные правонарушения не противоречит Конституции Российской Федерации (Определения от 5 марта 2014 года N 628-О и от 24 июня 2014 года N 1416-О).

Не свидетельствует о превышении конституционно допустимых пределов законодательного усмотрения, равно как об отступлении от принципа равноправия и сама по себе однократность неисполнения иностранным гражданином обязанности подтверждать свое проживание в Российской Федерации как основание для применения к нему административного выдворения за ее пределы (в чем заявитель по настоящему делу, в частности, усматривает неконституционность оспариваемых им законоположений): Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях предусматривает данную меру административной ответственности как за однократное, так и за повторное (неоднократное) совершение административных правонарушений в сфере миграционных отношений, притом что даже деяния, формально подпадающие под один и тот же состав, могут выражать разную, в том числе весьма существенную, степень неуважения иностранного гражданина к требованиям миграционного законодательства Российской Федерации.

Что касается установления более строгой административной ответственности за административные правонарушения, если они совершены в Москве, Санкт-Петербурге, Московской либо Ленинградской области, то такой законодательный подход, как следует из Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 22 апреля 2014 года N 13-П, обусловливается их спецификой как крупнейших (как по размерам, так и по численности населения) центров экономической, политической, образовательной и иной социальной активности, чем объективно предопределяется возможность причинения определенными видами административных правонарушений на территории этих регионов значительно большего вреда, чем в других местностях. В силу данной правовой позиции повышенная социально-экономическая привлекательность указанных субъектов Российской Федерации для иностранных граждан, осложняющая в силу их сравнительной многочисленности миграционную обстановку, и сопутствующие этому повышенные риски для миграционного правопорядка могут служить основанием для установления различий в административных наказаниях за нарушение иностранным гражданином режима пребывания (проживания) в Российской Федерации в зависимости от места совершения данного административного правонарушения, что само по себе не означает отступления от конституционного требования пропорциональности (соразмерности) в части строгости соответствующих санкций.

5. Введение федеральным законом административного выдворения за пределы Российской Федерации в качестве санкции за отдельные миграционные правонарушения, применимой к иностранным гражданам, не означает отказ от признания объективных различий в правовом положении указанных лиц на территории России при привлечении их к административной ответственности. Государство, определяя в рамках конституционных и международно-правовых установлений, в отношении каких из миграционных правонарушений существует насущная необходимость в обязательном административном выдворении за пределы Российской Федерации совершивших такие правонарушения иностранных граждан, должно принимать во внимание их правовой статус на территории России и обусловленные этим статусом и уже сложившиеся социальные и иные связи с Российской Федерацией.

5.1. Европейский Суд по правам человека, который в практике применения Конвенции о защите прав человека и основных свобод ориентируется на то, что ее положения не гарантируют иностранным гражданам право проживать в определенной стране и не быть высланным из нее и что лежащая на государстве ответственность за обеспечение публичного порядка обязывает его контролировать пребывание иностранных граждан на своей территории тем не менее полагает, что решения в этой сфере, поскольку они могут нарушить право на уважение частной и семейной жизни, охраняемое в демократическом обществе статьей 8 Конвенции, должны быть оправданны насущной социальной необходимостью и отвечать правомерной цели; в частности, оседлость иностранного гражданина на территории страны дает дополнительные основания уважать его право и далее там оставаться, что исключает возможность его административного выдворения или ограничивает ее лишь теми случаями правонарушений, в том числе миграционных, которые в силу закона и по законному решению суда можно отнести к обстоятельствам насущной социальной необходимости, вынуждающим применять эту меру (постановления от 21 июня 1988 года по делу "Беррехаб (Berrehab) против Нидерландов", от 24 апреля 1996 года по делу "Бугханеми (Boughanemi) против Франции", от 26 сентября 1997 года по делу "Эль-Бужаиди (El Boujaidi) против Франции", от 18 октября 2006 года по делу "Юнер (Uner) против Нидерландов", от 6 декабря 2007 года по делу "Лю и Лю (Liu & Liu) против России", решение от 9 ноября 2000 года по вопросу о приемлемости жалобы "Андрей Шебашов (Andrey Shebashov) против Латвии" и др.).

Что касается критериев допустимости административного выдворения, то Европейский Суд по правам человека пришел к выводу, что значение, придаваемое тому или иному из них, различается в зависимости от обстоятельств конкретного дела и что усмотрение государства, связанного необходимостью установить справедливое равновесие между интересами отдельного лица и общества в целом, имеет пределы; при этом право властей применять административное выдворение может быть важным средством предотвращения серьезных и неоднократных нарушений иммиграционного порядка, поскольку оставление их безнаказанными подрывало бы уважение к закону; сама же схема применения национального иммиграционного законодательства, основанная на административных санкциях в виде административного выдворения, не вызывает вопросов с точки зрения соблюдения статьи 8 Конвенции о защите прав человека и основных свобод (постановления от 28 июня 2011 года по делу "Нунес (Nunez) против Норвегии" и от 27 сентября 2011 года по делу "Алим (Alim) против России").

5.2. В отношении иностранных граждан, постоянно проживающих в Российской Федерации, следует учитывать, что вид на жительство сам по себе не предопределяет во всех случаях вывода о том, что предполагаемая им оседлость исключает административное выдворение иностранного гражданина за пределы России: получение вида на жительство, по смыслу правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированной в Постановлении от 22 июня 2010 года N 14-П, может быть обусловлено необходимостью фактического пребывания лица на территории России и не создает его постоянной политико-правовой взаимосвязи с государством, равноценной по своему содержанию и значению гражданству Российской Федерации; вместе с тем это означает, что лицо приобретает право долгосрочного проживания на ее территории, возможность свободно выезжать и возвращаться в Россию, пользоваться на сопоставимых условиях экономическими, социальными правами наряду с ее гражданами, заниматься не запрещенной законом деятельностью.

Более того, предоставление иностранному гражданину вида на жительство, как правило, свидетельствует о признании со стороны государства особого правового состояния данного лица, обусловленного установлением длящихся социальных и экономических отношений его с государством на основе взаимного доверия, особенно принимая во внимание, что наличие вида на жительство - и по российскому законодательству, и согласно наиболее распространенной зарубежной практике - является одним из условий приема в национальное гражданство, хотя и не означает обязательного его приобретения.

Соответственно, государство призвано принимать необходимые меры к поддержанию лояльности таких иностранных граждан, доверия к своим действиям и к закону (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 24 мая 2001 года N 8-П, от 15 мая 2006 года N 5-П, от 22 марта 2007 года N 4-П, от 5 апреля 2007 года N 5-П, от 10 ноября 2009 года N 17-П и др.). В свою очередь иностранный гражданин, испрашивая и получая право на постоянное проживание в России и законопослушно реализуя его в течение достаточно долгого времени, имеет основания ожидать, что государство не оставит без внимания и уважения качество и длительность уже сложившихся правоотношений и не лишит его данного права за единичное неисполнение обязанности по соблюдению правил миграционного учета.

Применительно к административному выдворению за пределы Российской Федерации иностранного гражданина, имеющего вид на жительство, это означает, что как мера административной ответственности оно допустимо лишь в системе правового регулирования, точно, непротиворечиво и согласованно определяющей условия и правовые последствия назначения данного вида административного наказания иностранному гражданину в части реализации им права на въезд в Российскую Федерацию и на постоянное в ней проживание.

5.3. Предусматривая ограничение права иностранного гражданина на въезд в Российскую Федерацию в течение пяти лет со дня административного выдворения за ее пределы, подпункт 2 части первой статьи 27 Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" тем самым связывает это ограничение не с вынесением судебного постановления о привлечении иностранного гражданина к административной ответственности за совершение административного правонарушения, а с административным выдворением как состоявшимся фактом (что подтверждается соответствующей отметкой в документе, удостоверяющем личность иностранного гражданина, которая, как того требует часть вторая той же статьи, проставляется органами пограничного контроля и Федеральной миграционной службы). Вместе с тем в силу части третьей статьи 25.10 названного Федерального закона неразрешение иностранному гражданину въезда в Россию требует вынесения решения, принимаемого при наличии оснований, предусмотренных частью первой его статьи 27, т.е. ограничение права иностранного гражданина на въезд в Россию влечет не судебное постановление о его административном выдворении и не административное выдворение непосредственно, а решение, которое принимается по иным правилам и в ином порядке уполномоченными на то постановлением Правительства Российской Федерации от 14 января 2015 года N 12 федеральными органами исполнительной власти. При этом не исключаются случаи, когда иностранный гражданин выезжает из России в порядке исполнения административного выдворения, а решение о неразрешении ему въезда в Россию не было принято в установленный Правительством Российской Федерации месячный срок или он об этом решении не был извещен.

Кроме того, согласно подпункту 3 пункта 1 статьи 9 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации", если иностранный гражданин в течение пяти лет, предшествовавших дню подачи заявления о выдаче вида на жительство, подвергался административному выдворению за пределы Российской Федерации, вид на жительство ему не выдается, а ранее выданный вид на жительство аннулируется. По буквальному смыслу названной нормы, ее применение обусловлено пятью годами, предшествующими заявлению лица о получении вида на жительство, притом что аннулировать можно только вид на жительство, выданный ранее. Во взаимосвязи с подпунктом 2 части первой статьи 27 Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" и пунктом 2 статьи 9 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации", предусматривающим аннулирование ранее выданного иностранному гражданину вида на жительство в случае принятия решения о неразрешении ему въезда в Российскую Федерацию, это означает невозможность выдачи в течение следующих пяти лет вида на жительство на новый срок.

Приведенное правовое регулирование порождает некоторую неопределенность в отношении последствий административного выдворения, которые, однако, не являются предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу. Но в любом случае оно создает прямые предпосылки к пятилетнему ограничению права иностранного гражданина, подвергнутого такому административному наказанию, на въезд в Россию и на пребывание (проживание) в России без учета каких-либо иных обстоятельств и тем самым - препятствия к поддержанию и сохранению уже сложившихся у него семейных, трудовых и иных связей.

6. Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, меры административной ответственности и правила их применения, устанавливаемые законодательством об административных правонарушениях, должны не только соответствовать характеру административного правонарушения, его опасности для защищаемых законом ценностей, но и обеспечивать учет причин и условий его совершения, а также личности правонарушителя и степени его вины, гарантируя тем самым адекватность порождаемых последствий для лица, привлекаемого к административной ответственности, тому вреду, который причинен в результате административного правонарушения, не допуская избыточного государственного принуждения и обеспечивая баланс основных прав индивида (юридического лица) и общего интереса, состоящего в защите личности, общества и государства от административных правонарушений; применение одинаковых мер ответственности за различные по степени опасности административные правонарушения без надлежащего учета характеризующих виновное лицо обстоятельств, имеющих объективное и разумное обоснование, противоречит конституционному запрету дискриминации и выраженным в Конституции Российской Федерации идеям справедливости и гуманизма и несовместимо с принципом индивидуализации ответственности за административные правонарушения (Постановления от 19 марта 2003 года N 3-П, от 13 июля 2010 года N 15-П, от 17 января 2013 года N 1-П, от 14 февраля 2013 года N 4-П, от 25 февраля 2014 года N 4-П и др.).

Опираясь на эти правовые позиции, Конституционный Суд Российской Федерации пришел к выводу, что наложение предусмотренного законом административного наказания при определенных обстоятельствах может противоречить целям административной ответственности и приводить к чрезмерному ограничению конституционных прав и свобод (Постановления от 14 февраля 2013 года N 4-П и от 25 февраля 2014 года N 4-П). Следуя ранее сформулированным им применительно к отношениям, связанным с проживанием иностранных граждан в Российской Федерации, правовым позициям (Постановление от 17 февраля 1998 года N 6-П, Определение от 12 мая 2006 года N 155-О и др.), Конституционный Суд Российской Федерации отметил, что, когда речь идет об институтах, связанных с прекращением пребывания или проживания иностранного гражданина в Российской Федерации, в том числе об административном выдворении за ее пределы, суды, не ограничиваясь установлением лишь формальных оснований применения закона, должны исследовать и оценивать реальные обстоятельства, чтобы признать соответствующие решения в отношении иностранного гражданина необходимыми и соразмерными; вместе с тем при решении вопроса об административном выдворении иностранного гражданина из России (и соответственно о праве въезжать в Россию и находиться на ее территории) заслуживающие внимания, исходя из гуманитарных соображений, обстоятельства не могут иметь безусловного во всех случаях преимущества перед другими конституционно значимыми ценностями и даже наличие семьи не обеспечивает иностранным гражданам бесспорного иммунитета от законных принудительных мер миграционной политики, соразмерных опасности миграционных правонарушений (особенно массовых) и практике уклонения от ответственности (определения от 4 июня 2013 года N 902-О и от 5 марта 2014 года N 628-О).

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, основываясь на вытекающих из Конституции Российской Федерации принципах справедливости и пропорциональности, предусматривает в качестве общего правила назначения административного наказания физическому лицу учет характера совершенного им административного правонарушения, личности виновного, его имущественного положения, обстоятельств, смягчающих административную ответственность, и обстоятельств, отягчающих административную ответственность (часть 2 статьи 4.1), особо оговаривая, что смягчающими административную ответственность обстоятельствами могут быть признаны и не указанные в данном Кодексе или в законах субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях обстоятельства (часть 2 статьи 4.2). В силу этого органы административной юрисдикции обязаны избегать формального подхода к определению вида и размера административного наказания, в том числе в случае привлечения иностранного гражданина к административной ответственности по части 3 статьи 18.8 КоАП Российской Федерации.

Однако закрепленные в действующем правовом регулировании возможности индивидуализации административного наказания не являются абсолютными - согласно части 1 статьи 4.1 КоАП Российской Федерации оно во всяком случае должно назначаться в пределах, установленных законом, предусматривающим ответственность за конкретное административное правонарушение, и в соответствии с данным Кодексом, если иное им прямо не разрешено (часть 2.2 статьи 4.1). В совокупности с кумулятивной конструкцией санкции части 3 статьи 18.8 КоАП Российской Федерации это означает, что при назначении иностранному гражданину предусмотренного ею административного наказания судья вправе лишь определить конкретный размер административного штрафа, но не может не применить - вне зависимости от тех или иных обстоятельств дела - административное выдворение. В результате юрисдикционное усмотрение судьи, по сути, ограничивается лишь определением размера административного штрафа, не позволяя ему отказаться от назначения административного выдворения, что при определенных обстоятельствах - тем более принимая во внимание, что при привлечении к административной ответственности по части 1 той же статьи за аналогичное административное правонарушение, но совершенное за пределами городов Москвы, Санкт-Петербурга, Московской и Ленинградской областей, судьи не лишены такого полномочия, - может приводить к избыточному ограничению прав и свобод иностранных граждан.

Что же касается правомочия суда признать административное правонарушение малозначительным и соответственно освободить совершившее его лицо от административной ответственности (статья 2.9 КоАП Российской Федерации), то такой способ обеспечения справедливости административного наказания и его соразмерности правонарушающему деянию можно считать оправданным лишь при условии, что это деяние с учетом его характера, личности правонарушителя и тяжести наступивших последствий хотя формально и содержит признаки состава административного правонарушения, но не причиняет существенного ущерба охраняемым общественным отношениям. Однако использование такой возможности всякий раз, когда правоприменительный орган считает наказание несоразмерным, способствовало бы, как отмечал Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлениях от 17 января 2013 года N 1-П и от 25 февраля 2014 года N 4-П, формированию атмосферы безнаказанности, не совместимой с принципом неотвратимости ответственности, вытекающим из статей 4 (часть 2), 15 (часть 2) и 19 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации. Это тем более относится к административному правонарушению, предусмотренному частью 3 статьи 18.8 КоАП Российской Федерации, поскольку признание его малозначительным исключает применение в отношении иностранного гражданина не только административного выдворения за пределы Российской Федерации, но и административного штрафа. Принимая же во внимание массовый характер современной миграции, широкая реализация возможности отказа от применения мер административной ответственности за миграционные правонарушения, в частности за неисполнение иностранным гражданином обязанности по уведомлению о подтверждении своего проживания в Российской Федерации в случаях, установленных федеральным законом, со ссылкой на малозначительность совершенного деяния могла бы способствовать размыванию правового режима законности в миграционных правоотношениях.

7. Таким образом, суды, рассматривая дела о нарушении иностранными гражданами режима пребывания (проживания) в Российской Федерации, влекущем административное выдворение за пределы Российской Федерации, должны иметь возможность учитывать при назначении административного наказания обстоятельства, позволяющие надлежащим образом оценить соразмерность его последствий целям введения данной меры административной ответственности, в том числе длительность проживания иностранного гражданина в Российской Федерации, его семейное положение, отношение к уплате российских налогов, наличие дохода и обеспеченность жильем на территории Российской Федерации, род деятельности и профессию, законопослушное поведение, обращение о приеме в российское гражданство.

Соответственно, при отсутствии у судов указанного правомочия положение части 3 статьи 18.8 КоАП Российской Федерации, предусматривающее административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранных граждан, имеющих вид на жительство и зарегистрированных по месту проживания в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге, в Московской и Ленинградской областях, за неисполнение требования пункта 6 статьи 8 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" о ежегодном уведомлении территориальных органов Федеральной миграционной службы о подтверждении своего проживания в России, - как не предоставляющее суду возможности отказаться от назначения административного наказания в этой части в случае однократного нарушения иностранным гражданином указанного требования - не соответствует Конституции Российской Федерации, ее статьям 1 (часть 1), 2, 15 (часть 2), 17 (часть 1), 18, 19 (части 1 и 2), 27 (часть 2) и 55 (часть 3).

Исходя из изложенного и руководствуясь статьями 47.1, 71, 72, 74, 75, 78, 79, 80 и 100 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации постановил:

1. Признать положение части 3 статьи 18.8 КоАП Российской Федерации, предусматривающее административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранных граждан, имеющих вид на жительство в Российской Федерации и зарегистрированных по месту проживания в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге, в Московской и Ленинградской областях, за неисполнение требования пункта 6 статьи 8 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" о ежегодном уведомлении территориальных органов Федеральной миграционной службы о подтверждении своего проживания в России, не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 19 (части 1 и 2), 27 (часть 2) и 55 (часть 3), в той мере, в какой это положение не допускает возможность отказа от назначения административного наказания в этой части в случае однократного нарушения иностранным гражданином указанного требования, если суд - учитывая длительность проживания иностранного гражданина в Российской Федерации, его семейное положение, отношение к уплате российских налогов, наличие дохода и обеспеченность жильем на территории Российской Федерации, род деятельности и профессию, законопослушное поведение, обращение о приеме в российское гражданство и другие обстоятельства - придет к выводу, что административное выдворение за пределы Российской Федерации, влекущее пятилетнее ограничение права на въезд в Российскую Федерацию, является чрезмерным ограничением права на уважение частной жизни и несоразмерно целям административного наказания.

2. Федеральному законодателю надлежит внести в правовое регулирование административной ответственности за нарушение режима проживания в Российской Федерации иностранными гражданами, имеющими вид на жительство и зарегистрированными по месту проживания в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге, в Московской и Ленинградской областях, изменения, вытекающие из настоящего Постановления.

Впредь до внесения в действующее правовое регулирование надлежащих изменений судам при применении части 3 статьи 18.8 КоАП Российской Федерации в случае однократного неисполнения иностранным гражданином правил уведомления о подтверждении проживания в Российской Федерации следует руководствоваться правовыми позициями Конституционного Суда Российской Федерации, изложенными в настоящем Постановлении.

3. Прекратить производство по настоящему делу в части, касающейся проверки конституционности части 1 статьи 18.8 КоАП Российской Федерации и подпункта 2 части первой статьи 27 Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию".

4. Судебные постановления, вынесенные в отношении гражданина Республики Молдова Михаила Цуркана, подлежат пересмотру в установленном порядке с учетом настоящего Постановления, если для этого нет иных препятствий.

5. Настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу со дня официального опубликования, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.

6. Настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в "Российской газете", "Собрании законодательства Российской Федерации" и на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru). Постановление должно быть опубликовано также в "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации".

N 5-П

Конституционный Суд Российской Федерации

Мнение
судьи Конституционного Суда Российской Федерации А.Н. Кокотова

Разделяя содержащийся в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 17 февраля 2016 года N 5-П вывод о несоответствии Конституции Российской Федерации, ее статьям 19 (части 1 и 2), 27 (часть 2) и 55 (часть 3), положения части 3 статьи 18.8 КоАП Российской Федерации, не могу полностью согласиться с тем, в чем Конституционный Суд Российской Федерации усмотрел неконституционность названного законоположения.

Согласно позиции Конституционного Суда Российской Федерации положение части 3 статьи 18.8 КоАП Российской Федерации, предусматривающее административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранных граждан, имеющих вид на жительство в Российской Федерации и зарегистрированных по месту проживания в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге, в Московской и Ленинградской областях, за неисполнение требования закона о ежегодном уведомлении территориальных органов Федеральной миграционной службы о подтверждении своего проживания в России, не соответствует Конституции Российской Федерации в той мере, в какой не допускает возможность отказа от назначения административного выдворения в случае однократного нарушения иностранным гражданином указанного требования, если суд - учитывая длительность проживания иностранного гражданина в Российской Федерации, его семейное положение, отношение к уплате российских налогов, наличие дохода и обеспеченность жильем на территории Российской Федерации, род деятельности и профессию, законопослушное поведение, обращение о приеме в российское гражданство и другие обстоятельства - придет к выводу, что административное выдворение за пределы Российской Федерации, влекущее пятилетнее ограничение права на въезд в Российскую Федерацию, является чрезмерным ограничением права на уважение частной жизни и несоразмерно целям административного наказания.

Таким образом, Конституционный Суд Российской Федерации усмотрел неконституционность оспоренного положения в его несоразмерности базовым конституционным ценностям. Полагаю, что положение части 3 статьи 18.8 КоАП Российской Федерации не соответствует Конституции Российской Федерации также в силу порождаемой им существенной неопределенности правового регулирования и правоприменительной практики, а его несоразмерность конституционным ценностям проявляется не только в том, на что указал Конституционный Суд Российской Федерации.

1. В данном деле Конституционному Суду Российской Федерации следовало обратить внимание на то, что административное выдворение с пятилетним запретом на въезд в Российскую Федерацию за совершение постоянно проживающим в России иностранным гражданином предусмотренного частью 3 статьи 18.8 КоАП Российской Федерации нарушения не является в рамках действующего регулирования основанием аннулирования вида на жительство. Статья 9 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" называет в качестве одного из оснований такого аннулирования нахождение имеющего вид на жительство в нашей стране иностранного гражданина за пределами России более шести месяцев (подпункт 11 пункта 1). Под это основание и может подпасть выдворенный из страны иностранный гражданин. Однако до принятия решения об аннулировании его вида на жительство по данному основанию он сохраняет вид на жительство. В силу же абзаца восьмого пункта 1 статьи 2 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" вид на жительство - документ, подтверждающий право иностранного гражданина (лица без гражданства) на постоянное проживание в Российской Федерации, а также право на свободный выезд из Российской Федерации и въезд в Российскую Федерацию.

Таким образом, с одной стороны, выдворенный из России иностранный гражданин, сохраняя вид на жительство, не теряет право на постоянное проживание в ней, на свободный въезд в нее в течение срока действия вида на жительство. С другой стороны, на него распространяется запрет на въезд в Российскую Федерацию в течение пяти лет со дня его административного выдворения из страны (подпункт 2 части первой статьи 27 Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию"). Поскольку вид на жительство выдается иностранным гражданам на пять лет, то закрепляемое оспоренным регулированием административное выдворение имеющих вид на жительство в России иностранных граждан с пятилетним запретом на въезд в Россию влечет невозможность осуществления ими прав, вытекающих из вида на жительство. По сути, это фактическое аннулирование вида на жительство, что противоречит Федеральному закону "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации", закрепляющему закрытый перечень оснований названного аннулирования (статья 9).

С учетом сказанного необходимо было сопоставить оспоренное регулирование с положением подпункта 7 пункта 1 статьи 9 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации", согласно которому ранее выданный иностранному гражданину вид на жительство аннулируется, в частности, если данный иностранный гражданин неоднократно (два и более раза) в течение одного года привлекался к административной ответственности за совершение административного правонарушения, связанного с посягательством на общественный порядок и общественную безопасность либо нарушением режима пребывания (проживания) иностранных граждан в Российской Федерации или порядка осуществления ими трудовой деятельности на территории Российской Федерации. (Ежегодное уведомление постоянно проживающим в России иностранным гражданином органа Федеральной миграционной службы о подтверждении своего проживания в России является как раз требованием режима пребывания (проживания) иностранных граждан в Российской Федерации.)

Очевидно, что оспоренное регулирование делает бессмысленным приведенное основание аннулирования вида на жительство в части нарушения требования о ежегодном уведомлении иностранным гражданином органа Федеральной миграционной службы о подтверждении своего проживания в России. Не требуется совершение двух административных правонарушений в течение одного года из числа названных в подпункте 7 пункта 1 статьи 9 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" (одним из которых является нарушение указанного требования), влекущее аннулирование вида на жительство и депортацию иностранного гражданина (пункты 2 и 3 статьи 31 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации"), поскольку достаточно всего одного нарушения, подпадающего под часть 3 статьи 18.8 КоАП Российской Федерации, для административного выдворения иностранного гражданина из страны, что фактически "усыпляет" его вид на жительство.

Таким образом, оспоренное регулирование не соответствует вытекающему из статьи 19 Конституции Российской Федерации требованию определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы и ее согласованности с системой действующего правового регулирования (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 15 июля 1999 года N 11-П, от 27 мая 2003 года N 9-П, от 27 мая 2008 года N 8-П, от 13 июля 2010 года N 15-П и др.).

2. Выделенные законодательные противоречия вроде бы не сложно снять, например, посредством введения в статью 9 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" административного выдворения иностранного гражданина за неисполнение требования закона о ежегодном уведомлении территориальных органов Федеральной миграционной службы о подтверждении своего проживания в России как самостоятельного основания аннулирования ранее выданного ему вида на жительство. Тем более что прежняя редакция данной статьи такое основание предусматривала. Однако мало ввести (возвратить) административное выдворение постоянно проживающего в России иностранного гражданина как самостоятельное основание аннулирования вида на жительство - необходимо еще согласовать данное основание с иными основаниями аннулирования вида на жительство.

Его необходимо, в частности, соотнести с основанием аннулирования вида на жительство, предусмотренным подпунктом 5 пункта 1 статьи 9 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации". Данное положение в качестве основания аннулирования вида на жительство называет осуждение иностранного гражданина вступившим в законную силу приговором суда за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления либо преступления, рецидив которого признан опасным, или за совершение преступления, связанного с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их аналогов или прекурсоров, растений, содержащих наркотические средства или психотропные вещества либо их прекурсоры, а также их частей, содержащих наркотические средства или психотропные вещества либо их прекурсоры.

Следовательно, совершение иностранным гражданином преступления небольшой или средней тяжести, не охватываемого подпунктом 5 пункта 1 статьи 9 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации", не влечет аннулирования его вида на жительство. В отношении такого иностранного гражданина в силу пункта 2 статьи 9 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" уполномоченным органом может быть принято решение о нежелательности его проживания в Российской Федерации, что влечет аннулирование его вида на жительство. Однако принятие данного решения не является в силу закона обязательным следствием осуждения иностранного гражданина за совершение любого преступления небольшой или средней тяжести.

Таким образом, административное выдворение постоянно проживающего в России иностранного гражданина за однократное неисполнение требования закона о ежегодном уведомлении органов Федеральной миграционной службы о подтверждении своего проживания в России влечет для иностранного гражданина применительно к сфере определения правового положения иностранных граждан в России более суровые правоограничения, чем возможное его осуждение за совершение преступления небольшой или средней тяжести. Это заставляет оценить предусмотренное частью 3 статьи 18.8 КоАП Российской Федерации административное выдворение постоянно проживающего в России иностранного гражданина (как в его нынешнем качестве, так и после возможного наделения его значением основания аннулирования вида на жительство) как несоразмерное ограничение конституционных прав иностранных граждан, не соответствующее к тому же конституционному требованию правовой определенности. К сожалению, данное противоречие оспоренного регулирования конституционным положениям (статьи 2, 17-19, 27, 55 и 62 Конституции Российской Федерации) не нашло предметного отражения в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 17 февраля 2016 года N 5-П.

Мнение судьи
Конституционного Суда Российской Федерации К.В. Арановского

1. Согласен с тем, что положение части 3 статьи 18.8 КоАП Российской Федерации неконституционно в том смысле, в каком оно обязывает суд к назначению административного выдворения иностранному гражданину, имеющему вид на жительство. Этот вывод, однако, не вполне обеспечен основаниями, на которые полагался Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 17 февраля 2016 года N 5-П. Исправить неконституционность в спорном законоположении нельзя простым смягчением применения его правил, когда суд отказывает в назначении выдворения иностранцу, который нарушил условия миграционного учета в столицах и пристоличных областях, из уважения к его лояльности, состоянию его доходов, жилья, семейному положению и прочим личным обстоятельствам по соображениям гуманизма, доверия или пропорциональности (соразмерности) и др.

Конституционный Суд Российской Федерации выявил признаки "некоторой правовой неопределенности в части последствий административного выдворения", но не подытожил их выводом о том, что именно такая погрешность влечет неконституционность оспоренных законоположений, и отложил на этот счет финальное суждение. Однако впечатление, будто эти противоречия некоторым образом простительны, вряд ли было бы верным.

Неконституционность части 3 статьи 18.8 КоАП Российской Федерации обусловлена прежде всего тем, что предписанное ею административное выдворение имеет разноречивые последствия по разным законоположениям о правовом статусе иностранных граждан и об ограничениях их права на въезд в Россию. Поэтому предстоящие законодательные решения не устранят неконституционность, если назначение выдворения сделать по части 3 данной статьи не совсем обязательным и не исправить неясностей в том, отменяет ли оно право иностранца на въезд в Россию и на проживание в ней, если не принято отдельное решение о неразрешении ему въезда и если его российский вид на жительство не аннулирован.

2. Гуманитарных же соображений, при всем к ним уважении, самих по себе в этом случае недостаточно, чтобы вполне обеспечить конституционный иммунитет от выдворения, которое по закону полагается назначить даже тому иностранцу, у кого есть российский вид на жительство, за единственное нарушение миграционных правил. Власти Российской Федерации не должны и не могут обещать прием всему роду человеческому и каждого взять под защиту, особенно когда это не совпадает с интересами защиты свободы, безопасности и благополучия российских граждан. Демократическое и социальное государство связано обязанностями и ответственностью прежде всего перед народом - носителем суверенитета, т.е. перед общностью граждан России. Прочность национального уклада и запасы его ресурсов значительны, но вряд ли безграничны. Это не позволяет государству свободно ими рисковать и распоряжаться даже ради общечеловеческой гуманности. Если сами граждане свободны вести себя вполне великодушно и даже жертвенно (по своему личному или коллективному решению), то у государства этой свободы нет и ему нельзя отвлекаться от службы, на которую поставила его Конституция Российской Федерации, определяя многонациональный российский народ единственным источником власти (статья 3, часть 1).

Следуя конституционным своим обязанностям, государство должно, кроме прочего, определить законные условия присутствия и поведения иностранцев на российской территории, их доступ на рынки труда, жилья, к публичным услугам и другим благам. В интересах самих иностранцев, поступая под российскую юрисдикцию, застать Россию такой, когда она уверенно контролирует свой правопорядок, пресекает произвол и коррупцию и защищает права каждого человека в неагрессивной, благополучной социально-экономической и культурной среде, включая миграционную обстановку, где условия позволяют работать, лечиться, учиться, развиваться и чувствовать себя безопасно. И нужно учесть, наверное, что Россия - не единственное место, где могут жить люди, и не последнее прибежище всякого мигранта, притом что не каждый готов участвовать в ее национальной культуре и правопорядке. Она не обязана всех приютить и оставить у себя, тем более что иностранные граждане вправе полагаться на защиту и покровительство своих государств. Конечно, люди не везде живут удобно и безопасно, но этого мало, чтобы Российская Федерации безусловно предпочла нужды иностранцев правам и законным интересам своих граждан. А если, как иногда говорят, в иных странах много благополучия, гуманизма и к иностранцам приветливы, то административное выдворение тем более не выглядит столь драматично, чтобы это вынуждало Российскую Федерацию отказаться от его использования в управлении миграцией.

Как и другие государства, Россия поддерживает разрешительный режим въезда и нахождения у себя иностранцев с правом сделать в нем частные или широкие послабления по своему усмотрению - федеральным законом, международным договором, указом Президента Российской Федерации. Поощряя, в общем, прием иностранцев, Россия законно ставит свои условия и, например, предпочитает принимать на жительство специалистов, работников, инвесторов, обеспеченных и работающих иностранцев, нежели тех, кому нужна государственная помощь по бедности, здоровых - больным (инфицированным), лояльных - тем, кто предпочел бы укрыться от российского права, этикета, словесности в анклаве и там укоренять несовместимые с ними правила жизни. В этом смысле допустимы квотирование приема иностранцев, отказ им в праве на временное или постоянное жительство. С ними вместе допустимы отказ в праве на въезд, прекращение (аннулирование) виз, разрешений, видов на жительство, депортации и административные выдворения по федеральному закону, который должен, разумеется, отвечать Конституции Российской Федерации.

Эти меры имеют как частный смысл, когда законное их применение пресекает неприемлемое присутствие иностранца в России, так и общее (превентивное) значение, когда их практика последовательно и внушительно убеждает мигрантов в том, что российские законные правила настоятельны и действительны. Степень настоятельности и принудительности может быть разной исходя, в частности, из того, насколько сложна миграционная обстановка. Это позволяет, не отступая от конституционного равноправия, менять строгость принуждения и допускать в том числе отказ от назначения административного выдворения в местах умеренного (разреженного) присутствия мигрантов (на большей части российской территории) либо делать выдворение обязательным в привлекательных для миграции столичных местностях, где проживание и перемещение множества иностранцев повышают нагрузку на инфраструктуру и осложняют контроль миграции. Ее значительная плотность и подвижность могут оставить впечатление, что государство с нею не справляется, не контролирует миграцию и что миграционными правилами можно безопасно пренебрегать.

Поощрить такую мотивацию могут пропуски в обязательности выдворения, обнадеживая нарушителей тем, что его несложно избежать и обойтись не самым крупным штрафом, если сказать "заветное" гуманитарное слово, защищенное семейными, например, обстоятельствами или видом на жительство. Суды их кладут иногда в обоснование отказа от административного выдворения. Но если уважение семейного положения имеет верные основания в статье 8 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, которой статья 15 Конституции Российской Федерации дает преимущество в применении перед российским законом, то "снижение размера" наказания к административному выдворению неприменимо, как и освобождение от выдворения со ссылкой на малозначительность деяния, когда суд тут же назначает штраф, тем самым опровергая эту малозначительность.

Законная же обязательность административных выдворений может заметно снизить правонарушающую мотивацию, а потому не исключена там, где к этому есть видимые объективные и конституционно состоятельные основания.

В любом случае последствия строгости или смягчения административного выдворения нельзя предвидеть в точных эффектах и предсказуемой статистике. Нельзя все взвесить наперед и учесть для каждого случая, чтобы безошибочно определить строго отмеренные принудительные средства и чтобы от них совсем не страдали важные ценности. В исчислении пользы или вреда, особенно на будущее, участвуют впечатления, опасения, ожидания и оценки - субъективные и разные, подчиненные ценностям. Ценность же создает чье-то субъективное отношение к людям, предметам, явлениям, а существует она, лишь если кто-то чем-нибудь действительно дорожит. Поэтому в ценностном выборе участвует субъективное предпочтение.

И в законодательных решениях ценности преобладают и уступают одна другой в зависимости от того, что больше люди ценят, с неизбежными издержками такого выбора. С ними и принимают в демократической процедуре законодательные решения, которые могут быть правомерными, даже когда они приблизительны и рискованны. Риски конституционно приемлемы как необходимое условие законодательной деятельности, а судебная их оценка имеет свои пределы. Чтобы оставаться объективным (непредвзятым), правосудию важно не вступать в предпочтение одних правомерных интересов другим до тех пор, пока их соотношение не предрешено конституционными установлениями и остается в зоне целесообразности и пока принятые политические, законодательные, административные решения не нарушают права и свободы человека и гражданина, международные обязательства и не посягают на основы, поставленные под защиту Конституции Российской Федерации.

Исходя из статей 2 и 18 Конституции Российской Федерации российский миграционный учет как система административных формальностей не стоил бы того, чтобы ставить его как ценность слишком высоко и серьезно ограничивать ради него конституционные свободы, в том числе выдворять человека за единственное нарушение сугубо формальных правил. Так дорожить ритуалами учета можно разве что по службе. Однако этот учет, во-первых, предназначен защищать и обслуживать первостепенные конституционные ценности, включая права и свободы, законные интересы граждан, иностранцев, национальную и общественную безопасность, нравственность, здоровье и др., что и объявлено среди его целей частью 1 статьи 4 Федерального закона "О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации". Во-вторых, в миграционном учете, как он описан в названном Федеральном законе, нет вызывающих административных пороков, чтобы он стал непосильным, - имея уведомительный характер, он позволяет мигранту, почти не вступая в контакт с ФМС России, обойтись ежегодной отправкой в одном уведомлении небольшого объема достоверных, конечно, сведений с применением на свой выбор средств коммуникации, в том числе электронных (часть 2 и пункт 1 части 3 статьи 4, статья 5). Участие в таком учете представляет собой условие присутствия в России, а выдворение за нарушение его правил - не только наказание, но и прекращение отношений, где стороны не вполне между собой согласны в обязательных условиях совместного существования.

В целом же поддержание уведомительного миграционного учета избавляет иностранцев от прямого и сплошного управления их поведением со стороны ФМС России и оставляет им свободу передвижения, выбора места пребывания и жительства, государству позволяет свободнее квотировать их прием (больше принимать иностранных граждан), а гражданам России в принципе дает возможность обойтись сравнительно компактной и недорогой миграционной службой, не выращивая из нее дополнительную силовую структуру с большим потенциалом принуждения.

Но все это возможно при уведомительных условиях миграционного учета, лишь если сами мигранты своевременно представляют достоверные о себе сведения. Иначе не выявить лиц, подлежащих депортации, лиц, чьи разрешения и виды на жительство подлежат аннулированию. Если это условие не исполнять, России придется либо терпеть неучтенную массу неадаптированных людей, униженных коррупцией, хозяевами, бесправием и нуждой, чужих и враждебных местной среде, вовлекаемых в преступность и экстремизм, либо наращивать средства контроля и организованного государственного насилия, которое само по себе образует источник опасности. Альтернатива в итоге такова: либо сплошное исполнение мигрантами уведомительных условий учета, обеспеченное практикой выдворений за нарушения, либо его расстройство с опасными издержками. Даже в предположениях, как видно, небеспочвенных, такие обстоятельства не позволяют считать заведомо чрезмерным административное выдворение даже за однократное нарушение учетных правил.

Однократность, кстати, применительно к административной ответственности - величина условная. В оценке же лояльности, которую предлагает учитывать Конституционный Суд Российской Федерации, нелишне заметить, что до получения вида на жительство иностранец проводит от года до трех лет в режиме временного проживания, когда он должен ежегодно уведомлять ФМС России о своем проживании в России; затем по виду на жительство он проживает до пяти лет, т.е. проводит немало времени, чтобы усвоить правила, хотя бы в части миграционного учета. И если правонарушение по части 3 статьи 18 КоАП Российской Федерации выявлено однократно, но при наличии вида на жительство, это значит, что лицо либо годами оставалось вне миграционного учета, даже не зная своих обязанностей, либо все же их знало, но не принимало всерьез. Например, в деле М. Цуркана нарушение правил ежегодного уведомления выявлено, лишь когда он обратился за оформлением российского гражданства.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Имеется в виду часть 3 статьи 18.8 КоАП РФ

Конечно, отношения между государством и лицом, оформленные видом на жительство, явно имеют ценность, что и подтвердил Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 17 февраля 2016 года N 5-П. Но есть ли верная, общая шкала величин, по которой суд или положительная наука исчисляли бы правоту либо ошибку в надежных и проверяемых "пропорциях", чтобы сделать свой решающий выбор между сопоставимыми ценностями вместо выбора политического, гражданского, законодательного? Существует ли объективный способ "взвесить" ценности, рассчитать их соотношение и бесспорно в итоге определить, что нужно твердо выдворять нарушителей миграционного учета в защиту интересов российских граждан и конституционных основ либо, наоборот, немного ими поступиться и рискнуть из уважения и доверия к мигранту, которые тоже многого стоят, если он получил вид на жительство с перспективой укорениться в России.

Неочевидно, что обязательное административное выдворение в этих случаях нужно оставить в силе или непременно его упразднить, заменить либо расширить на другие случаи, нарастить или ослабить средства управления миграцией, которых явно не хватает многим государствам с известными и еще предстоящими последствиями. Гуманитарные обстоятельства очень важны, но только в хорошо налаженном правопорядке, который умеет за себя постоять, возможны признание и защита прав и свобод человека, гражданина, включая иностранных граждан с видом или без вида на жительство.

3. В рассмотренном деле, однако, вывод о неконституционности спорных законоположений необязательно получать в технике балансирования или пропорциональности, сопоставляя цели, средства и другие условно-весовые ценностные величины. Формальные основания позволяют разрешить дело, не вступая в расчеты целесообразности закона, чтобы законодательные власти сами могли заново пересмотреть спорные правила и, устраняя в них опасные дефекты, учесть гуманитарную, фидуциарную (доверительную) и международно-правовую составляющие, особенно конвенционную, следуя, конечно, правовым позициям Конституционного Суда Российской Федерации. Дефекты же, прежде всего, состоят в нижеследующем.

3.1. Оспариваемая часть 3 статьи 18.8 КоАП Российской Федерации, предусматривая административное выдворение, состоит в прямой формальной связи с подпунктом 2 части первой статьи 27 Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию", согласно которому въезд в Россию не разрешается иностранному гражданину, в том числе если вынесено решение о его административном выдворении - на пять лет со дня административного выдворения. Непосредственно из этих правил, однако, не следует, что назначение административного выдворения, либо собственно выдворение, либо обусловленное им ограничение права на въезд сами по себе прекращают (аннулируют) действие российского вида на жительство. Между тем при действующем виде на жительство иностранный гражданин формально сохраняет и разрешенные ему права. Следовательно, у него остаются законные основания полагать, что ему не будет отказано в праве постоянного проживания, а также въезда в Россию, - согласно части третьей статьи 24 Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" иностранные граждане въезжают в Россию на основании действительных документов, удостоверяющих их личность, и вида на жительство.

Впрочем, по буквальному смыслу подпункта 3 пункта 1 статьи 9 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации", вид на жительство не выдается, а ранее выданный вид на жительство аннулируется, в том числе если иностранный гражданин в течение пяти лет, предшествовавших дню подачи заявления о выдаче вида на жительство, подвергался административному выдворению. В целом, однако, пункт 1 названной статьи общим образом определяет (в 13 подпунктах) разные основания как запрета выдавать вид на жительство (в будущем), так и его аннулирования (уже выданного), предусматривая среди них не только административное выдворение. В случае же административного выдворения применение этого общего правила обусловлено пятью годами, предшествующими заявлению о выдаче вида на жительство. Тем самым оно относится к отказу в выдаче, а не к аннулированию вида на жительство, поскольку аннулировать можно лишь уже выданный, а не будущий вид на жительство. Это правило относится к лицам, которые уже подверглись административному выдворению и затем (до истечения или по прошествии пятилетнего срока) обратились за видом на жительство (первично или повторно). Следовательно, и оно не образует нормативных оснований аннулирования вида на жительство.

Аннулирование вида на жительство прямо предусмотрено при неоднократном (два и более раза) в течение одного года привлечении лица к административной ответственности за нарушение режима пребывания (проживания) иностранных граждан, что следует из подпункта 7 пункта 1 статьи 9 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации". Однократное же нарушение режима пребывания (проживания) не влечет, согласно этим правилам, аннулирования вида на жительства.

Изложенного достаточно, чтобы заключить: названные законоположения, определяя основания и последствия административного выдворения, ограничения права на въезд и аннулирования вида на жительство, формально оставляют выдворяемому лицу право постоянного проживания по виду на жительство, но в действительности исключают пользование этим правом, что противоречит Конституции Российской Федерации, ее статьям 1 (часть 1) и 19.

3.2. Кроме того, согласно пункту 2 статьи 9 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" ранее выданный вид на жительство аннулируется в случае принятия решения о неразрешении иностранному гражданину въезда в Россию, из чего следует, что его аннулирование наступает по специально (отдельно) принятому решению о неразрешении на въезд. Определяя таким образом формальное основание аннулирования вида на жительство, названная статья не позволяет связать его непосредственно с фактом административного выдворения, как и с назначением этого административного наказания.

В силу же подпункта 2 части первой статьи 27 Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" иностранному гражданину не разрешается, с одной стороны, въезд в Россию в течение пяти лет со дня административного выдворения, что обусловливает это ограничение состоявшимся фактом административного выдворения. С другой стороны, часть третья статьи 25.10 данного Федерального закона называет основанием того же ограничения права на въезд решение, принятое, впрочем, по основаниям, поименованным все-таки в части первой его статьи 27. Это значит, что ограничение на въезд хотя и обусловлено постановлением суда об административном выдворении, но наступает не само по себе (в силу закона), а лишь если принято решение о неразрешении иностранному гражданину въезда в Россию.

В отличие от постановлений суда о назначении административного выдворения эти решения выносят органы МВД, ФСБ, Минобороны, СВР, ФМС, ФСКН, МИД, ФСИН и ФТС России, поименованные в перечне, утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации от 14 января 2015 года N 12. Для их принятия установлен иной порядок, нежели производство по делу об административном правонарушении, а именно Правила принятия решения о неразрешении въезда в Российскую Федерацию в отношении иностранного гражданина или лица без гражданства, утвержденные тем же постановлением. По этим Правилам решение должно быть принято в течение месяца со дня выявления соответствующих обстоятельств (пункт 2), при соблюдении установленного порядка рассмотрения материалов (пункт 8), с извещением (но без вызова) иностранного гражданина в срок не более трех рабочих дней под роспись по месту его пребывания (в России), кроме случаев, когда это место нельзя установить (пункт 5).

Такое решение непосредственно и обязывает выехать иностранного гражданина; оно и влечет депортацию, если тот не покинет Россию в установленный решением срок, как это предусмотрено частями пятой и шестой статьи 25.10 Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию". Следовательно, часть третья названной статьи и связанные с нею правила определяют основание ограничения права на въезд в Россию иначе, чем подпункт 2 части первой статьи 27 того же Федерального закона, который связывает ограничение на въезд с фактом административного выдворения, исчисляя со дня выдворения пятилетний срок этого ограничения.

Тем самым часть 3 статьи 18.8 КоАП Российской Федерации, предполагая свое применение во взаимосвязи с частью первой статьи 27 названного Федерального закона и не исключая той же взаимосвязи с частью третьей его статьи 25.10, создает неопределенность в том, какие именно последствия для права на въезд в Российскую Федерацию влечет назначение иностранному гражданину административного выдворения. Остается в итоге неясным: само ли административное выдворение влечет пятилетний запрет на въезд в Российскую Федерацию, или постановление суда о назначении этого наказания, или же специальное решение за рамками производства по делу об административном правонарушении, которое выносит не суд, но которое связано с постановлением суда об административном выдворении? Эти последствия неопределенны тем более, когда иностранный гражданин, исполняя наказание в виде административного выдворения, сам выезжает из России, а решение о неразрешении ему въезда в месячный срок не принято или он об этом решении не извещен. Такие неопределенности позволяют произвольно решать судьбу мигранта по административному усмотрению, не исключая нечестных выгод. Они ставят под вопрос саму возможность назначения административного выдворения, во всяком случае иностранным гражданам с видом на жительство, до тех пор пока не согласованы между собою правила, определяющие его последствия.

Ввиду изложенного, как и несовместимости административного выдворения иностранного гражданина с его действующим российским видом на жительство, взаимосвязанные положения части 3 статьи 18.8 КоАП Российской Федерации и подпункта 2 части первой статьи 27 Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" противоречат статьям 1 (часть 1) и 19 Конституции Российской Федерации.