Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 31 августа 2016 г. N 9-АПГ16-15 Суд оставил в силе решение областного суда о признании недействующей статьи 5.16.2 Кодекса Нижегородской области от 20 мая 2003 г. N 34-З "Об административных правонарушениях"

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 31 августа 2016 г. N 9-АПГ16-15

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Корчашкиной Т.Е. и Горчаковой Е.В.

при секретаре Костереве Д.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Торекс" об оспаривании статьи 5.16.2 Кодекса Нижегородской области об административных правонарушениях по апелляционной жалобе губернатора Нижегородской области на решение Нижегородского областного суда от 27 апреля 2016 года, которым административное исковое заявление общества с ограниченной ответственностью "Торекс" удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Корчашкиной Т.Е., объяснения представителей Губернатора Нижегородской области Рыбарчук О.В., Законодательного Собрания Нижегородской области Проскурякова И.В., поддержавших доводы апелляционной жалобы, возражения представителя ООО "Торекс" Трапезникова С.И., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей решение суда подлежащим оставлению без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

24 апреля 2003 года Законодательным Собранием Нижегородской области принят Кодекс Нижегородской области об административных правонарушениях, который официально опубликован в издании "Правовая среда", N 18-19(464-465).

Законом Нижегородской области от 26 февраля 2016 года N 20-З "О внесении изменения в статью 5.16.2 Кодекса Нижегородской области об административных правонарушениях" данная статья изложена в следующей редакции:

"Статья 5.16.2 Нарушение Порядка организации деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и захоронению твердых коммунальных отходов Нарушение установленного Правительством области Порядка организации деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и захоронению твердых коммунальных отходов на территории Нижегородской области, если это деяние не подпадает под действие статьи 8.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и статей 3.2 и 5.16 настоящего Кодекса, - влечёт наложение административного штрафа на граждан в размере от трех тысяч до четырех тысяч рублей; на должностных лиц - от тридцати тысяч до сорока тысяч рублей; на юридических лиц - от двухсот тысяч до трехсот тысяч рублей."

Закон Нижегородской области от 26 февраля 2016 года N 20-З официально опубликован на официальном интернет-портале правовой информации www.pravo.gov.ru, 26 февраля 2016 и газете "Нижегородские новости", N 29 (5745), 15 марта 2016 года.

Общество с ограниченной ответственностью "Торекс" обратилось в суд с административным исковым заявлением об оспаривании в части Кодекса Нижегородской области об административных правонарушениях и, с учетом уточнения заявленных требований, просило признать недействующей статью 5.16.2 Кодекса административного судопроизводства Нижегородской области в актуальной редакции Закона Нижегородской области от 26 февраля 2016 г. N 20-З "О внесении изменений в статью 5.16.2 Кодекса Нижегородской области об административных правонарушениях".

В обоснование своих требований административный истец указал на то, что оспариваемая норма принята за пределами компетенции субъекта Российской Федерации и противоречит федеральному законодательству - статьям 1.3 и 1.3.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, статье 28 Федерального закона от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" и устанавливает административную ответственность за правонарушения, предусмотренные статьей 8.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Представитель административного истца заявленные требования в суде первой инстанции поддержал.

Представители административных ответчиков - Законодательного Собрания Нижегородской области и губернатора Нижегородской области возражали против удовлетворения требований, ссылаясь на отсутствие противоречия оспариваемой нормы федеральному законодательству.

Решением Нижегородского областного суда от 27 апреля 2016 года административное исковое заявление удовлетворено, статья 5.16.2 Кодекса Нижегородской области об административных правонарушениях признана не действующей со дня вступления решения суда в законную силу, на Законодательное Собрание Нижегородской области возложена обязанность опубликовать в газете "Нижегородские новости" решение суда или сообщение о его принятии.

В апелляционной жалобе губернатора Нижегородской области, поданной и подписанной представителем Рыбарчук О.В., поставлен вопрос об отмене решения суда как вынесенного с нарушением норм материального и процессуального права и принятии нового решения об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации проверила законность оспариваемого судебного акта в соответствии со статьей 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Изучив доводы апелляционной жалобы, проверив материалы дела, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает решение суда первой инстанции не подлежащим отмене.

В соответствии с п. "к" ч. 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации административное, административно-процессуальное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Подпунктом 39 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к компетенции органов государственной власти субъектов Российской федерации отнесены установление административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления, определения подведомственности дел об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, организации производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации.

Как следует из содержания статьи 5.16.2 Кодекса Нижегородской области об административных правонарушениях, она предусматривает ответственность за нарушение Порядка организации деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и захоронению твердых коммунальных отходов на территории Нижегородской области, установленного Правительством области, если это деяние не подпадает под действие статьи 8.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Из диспозиции статьи определенно следует, что административная ответственность установлена по вопросу, который регламентирован Федеральным законом от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления".

Удовлетворяя требования административного истца, суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемая норма противоречит федеральному законодательству, поскольку субъект Российской Федерации не наделен полномочиями по установлению административной ответственности за нарушение правил обращения с твердыми коммунальными отходами, а также за нарушения при совершении действий по транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и захоронению твердых коммунальных отходов. Административная ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение законодательства РФ в области обращения с отходами должностными лицами и гражданами устанавливается законодательством РФ. Ответственность за несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при обращении с отходами производства и потребления установлена статьей 8.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Кроме того, суд пришел к выводу о том, что оспариваемая норма содержит признаки неопределенности, поскольку диспозиция статьи 5.16.2 Кодекса Нижегородской области об административных правонарушениях, содержащая отсылочную норму, не позволяет определить, какое конкретно деяние подпадает под признаки административного правонарушения, предусмотренного оспариваемой нормой.

Оснований не соглашаться с выводами суда первой инстанции о том, что статья 5.16.2 Кодекса Нижегородской области об административных правонарушениях противоречит федеральному законодательству, не имеется.

Согласно пунктам 1 и 2 части 1 статьи 1.3.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях к ведению субъектов Российской Федерации относится установление законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления, а также организация производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации.

Пунктами 3 и 4 части 1 статьи 1.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях к ведению Российской Федерации отнесено установление административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также установление порядка производства по делам об административных правонарушениях, включая установление мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях.

Разграничение компетенции Российской Федерации и субъекта Российской Федерации в вопросах установления административной ответственности должно исключать возможность привлечения лица к административной ответственности за совершение одного и того же правонарушения по федеральному законодательству и законодательству субъекта Российской Федерации.

Согласно пункту 1 статьи 2 Федерального закона от 28 июня 1998 года N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" правовое регулирование в области обращения с отходами осуществляется настоящим Федеральным законом, другими законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также муниципальными нормативными правовыми актами.

При этом Федеральный закон от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" имеет специальную главу, регулирующую вопросы ответственности за нарушение законодательства Российской Федерации в области обращения с отходами, и предусматривает в статье 28 названного Закона, что ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение законодательства в области обращения с отходами несут должностные лица и граждане в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Статьей 8.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотрена административная ответственность за несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при обращении с отходами производства и потребления, веществами, разрушающими озоновый слой, или иными опасными веществами.

Системный анализ приведенного выше законодательства позволяет сделать вывод о том, что федеральный законодатель, закрепляя законы субъектов Российской Федерации в системе правовых регуляторов юрисдикционных отношений и в этой связи предоставляя субъекту Российской Федерации нормотворческие полномочия по установлению административной ответственности, поставил их в прямую зависимость не только от Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, но и в целом от федерального отраслевого законодательства, которым установлены критерии, условия и пределы правового регулирования той или иной сферы общественных отношений.

Определяя правовые основы обращения с отходами производства и потребления в целях предотвращения вредного воздействия отходов производства и потребления на здоровье человека и окружающую среду и устанавливая принципы правового регулирования правоотношений, связанных с обращением отходов, федеральный законодатель одновременно предусмотрел организационно-правовой механизм реализации этих положений, разграничил полномочия органов государственной власти, в том числе по вопросу установления административной ответственности.

Таким образом, вывод суда о том, что у органов государственной власти субъектов Российской Федерации отсутствуют полномочия по установлению ответственности за нарушения в сфере обращения с отходами, является правильным.

Доводы апелляционной жалобы губернатора Нижегородской области о нарушении норм материального и процессуального права не могут служить основанием для отмены постановленного по делу решения, поскольку основаны на неправильном толковании административным ответчиком законодательства, регулирующего спорные правоотношения.

Вопреки доводу апелляционной жалобы, отсутствие принятого на федеральном уровне нормативного акта, устанавливающего правила обращения с твердыми коммунальными отходами, а также наличие полномочия органа государственной власти субъекта Российской Федерации по организации деятельности в сфере обращения с твердыми коммунальными отходами, установленного федеральным законодательством и реализованного на уровне субъекта Российской Федерации Правительством Нижегородской области путем принятия постановления от 25 января 2016 года N 21, утвердившего Порядок организации деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и захоронению твердых коммунальных отходов на территории Нижегородской области, не означает возникновение безусловного права субъекта Российской Федерации установить административную ответственность за нарушение установленного на территории Нижегородской области порядка организации деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и захоронению твердых коммунальных отходов.

Довод апелляционной жалобы о том, что оспариваемая норма предусматривает административную ответственность за нарушение Порядка организации деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и захоронению твердых коммунальных отходов на территории Нижегородской области, которые не охватываются диспозицией статьи 8.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, не свидетельствует о нарушении судом норм материального и процессуального права, поскольку вопрос целесообразности введения административной ответственности за нарушение требований указанного выше Порядка, действующих на территории Нижегородской области, ввиду их отсутствия на федеральном уровне, не означает возникновения у субъекта Российской Федерации каких-либо полномочий в области регулирования спорных правоотношений.

Кроме того, удовлетворяя заявленные требования, суд указал, что правовая норма, предусматривающая административную ответственность, должна содержать указание на конкретные действия (бездействие), образующие состав административного правонарушения. Однако статьей 5.16.2 Кодекса Нижегородской области об административных правонарушениях такие конкретные действия, образующие состав административного правонарушения, не определены, в связи с чем суд первой инстанции признал оспариваемую норму недействующей и по мотиву правовой неопределенности.

Довод апелляционной жалобы об отсутствии правовой неопределенности в связи с тем, что действия, образующие состав административного правонарушения, предусмотренного оспариваемой нормой, могут быть установлены Порядком организации деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и захоронению твердых коммунальных отходов на территории Нижегородской области выводов суда первой инстанции не опровергает.

При таких обстоятельствах нельзя согласиться с доводами апелляционной жалобы о том, что оспариваемая норма принята в пределах полномочий субъекта Российской Федерации и не противоречит федеральному законодательству.

На основании изложенного и принимая во внимание, что основания для отмены постановленного по делу судебного акта отсутствуют, доводов, влекущих безусловную отмену решения суда первой инстанции не установлено и в апелляционной жалобе не приводится, апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьей 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Нижегородского областного суда от 27 апреля 2016 года оставить без изменения, апелляционную жалобу губернатора Нижегородской области - без удовлетворения.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Корчашкина Т.Е.

Горчакова Е.В.